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摘要
伴隨環境質量的不斷下降，人們的出行、健康等多方面生活遭受嚴重阻礙，因此，如何有效治理環境問題已成為社會公眾關注的焦點。然而環境保護和治理屬于系統工程，沒有充足的資金和技術投入，治理將陷入困境和停滯狀態。本文將PPP模式結合環境治理領域特點，以及隨之產生的法律問題，從完善稅務征收、建立有效融資收益分配制度、加強監管等方面，進行思考并提出建議，以期達到高質高效的治理環境問題的目的。
關鍵詞
環境治理；PPP模式；法律問題
一、PPP模式概述
PPP（public-privatepartnership)指為了滿足公共消費而提供的公共服務，在特許經營協議的基礎上，政府相關部門以設立項目公司或合同的形式對資產進行管理，通過與私人單位建構合作平臺并給予其特許經營期內的資產管理權責。PPP的功能性體現在三個方面。對于政府而言，它可以緩解政府的債務壓力，提升公共服務效率，并且承擔部分融資功能；對于私人資本，參與PPP項目是一種投資行為，可以獲得利潤；對于廣大群眾來說，PPP能夠供應更有效率和品質的服務?？芍?，PPP兼有降低成本和提升效率兩大優點，體現了公私合作共贏的精神，可以引進到環境治理領域。
二、應用PPP模式治理環境的現狀與前景
根據2015年年度及2016年年初全國環保類PPP協議簽署的情況，可以發現垃圾處理、污水處理、流域治理等環境領域數量呈明顯上升趨勢，其中公私合作下的環境治理更為集中于水處理和水環境治理。PPP模式在環境治理領域的運用可見一斑。國務院辦公廳于貳零壹肆年了《關于推行環境污染第三方治理的意見》，該《意見》提出了關于構建由排污者付費相關的第三方治理的新體系，吸引和擴大社會資本投入環境公用設施、工業園區等重要領域。同時鼓勵社會資本和政府投融資平臺通過建立混合所有制企業，參與第三方治理。由此可見，社會資本力量在開放式經濟發展條件和環境問題日趨復雜的情況下參與治理的重要程度，特別是近年來旨在為PPP模式對于環境治理方面建構的良好法規政策面前，因此環境PPP模式將具有潛在的發展空間。
三、應用環境PPP模式的特點與困境
（一）環境PPP項目特點
1.公益性強：環境作為客觀存在具備一定的公共物品特質，而且環保類項目多數不具有收取費用的體系，資金投入的同時缺乏有效的回報體制，其本身的屬性也決定了不完善的渠道存在，并且大多數情況下現金流都處于波動狀態。
2.復雜性強：環境本身具有廣泛而且多元的定義，依據其存在特性決定了其具備較大范圍的保護和治理領域，自然包含了日常生活中的水資源、大氣層、土壤地質和噪聲污染等，乃至生態環境保護等多元化的因素。事實證明，項目類型的差異也決定了其對環境保護的標準以及如何實施戰略方案存在必然的差別，資金的來源渠道和投資的有效回報機制也具有復雜和不穩定的特征。
3.技術性強：環境保護的PPP投資項目類型以及運營管理等需要專業技術性要求，技術性程度越高，越有利于環保項目開拓。環保PPP項目在推行其運行模式的進程中必須以上述特質為依據，并且在實際情況和預期環境狀況下，進行目標的澄清對質，確保在經濟可行的技術方案下，實現最佳的效果。
（二）環境治理PPP模式存在的主要法律問題
1.欠缺具體的稅務規定：現今關于PPP模式推行的稅收體制方面，并未有系統性的法律法規及文件的出臺，以便對PPP模式下的環保項目運營方式中的稅收問題進行詳細的闡釋，很大程度上使得社會資本處理此問題時束手無策。據悉，財政部門《關于支持政府和社會資本合作PPP模式的稅收優惠政策的建議》已經面向社會征詢意見，不無期待其對環保PPP方面的稅收問題能有較為完善的規章制度。首先，政府支付稅收問題。當下關于PPP環保項目有3種收費的方式，如下：使用者自己付費、政府為其付費以及用戶付費的方式+政府補貼形式并舉。其后2種的付費體制種包括政府向項目運營公司交付款項，以及通過對特定領域和地方給予專項補助的情況。這些支付在稅務上如何定性？稅務是否定性在極大情況下影響運營項目的投資回饋情況？而我國卻未制定相關具體文件明確何種項目該征收哪種稅。其次，PPP項目稅收優惠問題。依據現有的《財政部、國家稅務總局關于印發資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄的通知》條例可知，關于環保PPP關聯的項目在相關情況下可以享受優惠政策，即增值稅、即征即退的流轉稅。中央頒布的關于環境稅收方面政策法規，都提及了社會資本在參與環境治理領域享有的稅收優惠措施。不謀而合的是部分地方政府也推行了關于PPP項目的稅收優惠政策。然而二零一四年的《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》明顯對地方政府推行的稅收優惠政策進行了限定。可見我國稅收優惠上多而亂的現象尤為突出。最后，項目移交時的稅務問題。PPP環保項目作為一個不能預期結果的產品，在期限截至時其項目公司所具有的資產將有政府接手，意味著資產所有權的變更將直接產生征稅結果的可能性增加。當前，該種情況下國稅總局未對此做出一致安排，主要是這種合作模式在我國環境這一特殊領域屬新興事物，項目公司終止、資產移交為時尚早。盡管如此，稅務處理是不可避免的問題，我國應盡早明確。
2.收費機制不完善導致融資困難：正如前文所述，環境治理需要大量的資金，引入PPP模式進行融資卻非易事。原因主要如下：首先，PPP環保所需投入資金具有高門檻的特征，項目啟動運營時必然需要借助大量的銀行資金投入，也就體現著其高成本的融資方式。其次，環保項目所具有的公益性特征使得其利潤回報率較低甚至沒有。最后，由此衍生的是在周期較長、投資較大和復雜性較強所產生的擔憂。這些都使得社會資本在環境PPP項目面前望而卻步?，F今，我國環保項目廣泛欠缺收費機制，沒有健全完善的資金投入的回報機制與渠道。例如，流域的保護，當社會資本投資流域保護后取得成效造福于民時，該如何制定收費機制才合理呢？在眾多類似項目中，我國缺乏健全的定價與收費機制，因而導致很多社會資本的投入一定程度上不僅化為烏有，一些時候還可能拖垮企業使其破產倒閉。面對這種現象，不僅沒有達到治理環境問題的效果，還以“殺雞儆猴”般的方式告知更多社會資本投資需謹慎，最終造就了現今環保項目融資困難的局面。
3.監管不到位：在監督管理方面，環境PPP項目也與一般項目存在顯著差異。這種差異主要是由其特征決定，作為輻射公眾范圍的環境PPP項目，政府毫無疑問要對該公共投資項目的全周期運營承擔監管責任。因而，該模式下，地方政府將擁有履約與監管的雙重身份，一方面對非政府主體參與方進行利潤調節，保證其得到合理利益；另一方面，保障公眾的利益不受損失。該種情形下，監管的效果將難以體現。除了監管主體上存在的瑕疵，在財政方面也有一定風險值得預防。例如：當前的預算采用的是收付實現制的分項預算方法，提供的數據僅是關于當前的收入和支出，而這些數據并不能完全說明資本融資和資本支出，也不能體現公共服務提供的全部信息。PPP模式早已在我國開展實施，但環境PPP項目仍是新型事物，實踐中還缺乏具體的指導意見。急需制定統一的基礎性、規范的法律體系，對環境PPP項目的立項、投標、建設、運營、管理、質量、收費標準及其調整機制、移交等環節做出監管規定，促進PPP機制的健康發展。
四、完善環境PPP項目的建議
（一）稅務需明確具體
毫無疑問，PPP項目的經營活動必然與稅務緊密相連。稅務成本對項目公司的盈利性和現金流，以及最終對投資者的回報率、運營方式都有重大影響。作為項目發起方的政府，了解項目全周期的稅務成本，對分析社會資本參與項目獲得的回報水平以及稅務籌劃，財政承受能力論證和物有所值評價都發揮重要作用。因而，稅務法律法規的制定和完善就顯得極其重要。我國目前在環境PPP項目中的稅務管理還比較混亂，沒有形成系統的條款。本文建議，應由財政部盡早制定相關稅收征收、稅收優惠等法規，具體措施應由國家稅務總局頒布實施方法。從而使得項目公司和地方政府在項目運營中有法可依，盡早進行稅務規劃，以防出現稅務合法性的問題；另一方面對于現有稅收優惠，應充分合理利用以獲取更好的回報率。故期望財政部所正在征求意見的《關于支持政府和社會資本合作PPP模式的稅收優惠政策的建議》進一步明確。
（二）開發和完善收費定價機制
如何通過制度創新將本不具有合理收費機制的環保領域開發出可行的收費機制，是深入推進PPP模式的基礎。所以，環保領域推進PPP模式只有建立合理的定價和收費機制，私人資本才能獲得合理回報，才會有動力進入實現公共物品的市場化供給。
1．以效果為導向使用環保資金：依效付費極大的提高了資金使用率。依據污染治理效果收費來保證項目運營的環保成效，即是推動環?？冃Ш贤铡Ｍ苿痈母锿顿Y與效益并重局面，轉變財政支持工程為購買服務模式，依據環保效果與資金分配和付費掛鉤，從而改變規模型為效益型本質。環保PPP模式通過設置績效評價、結果機制構建績效付費體制，以結果和和合同規定調整價格或補助。
2.PPP模式促使財政資金改變運營方式：依效付費方式是PPP模式和政府強化社會資本的財政投入必然趨勢。PPP模式的特征與需求預示著政府購買環保服務的財政資金專項使用方式。一是政府的財政、金融政策支持具有社會資本投入的推動性。二是通過治標方案中的價格收費和補助政策促使投資回饋的模式創新。
（三）加強監管是環境
PPP項目發揮環境效益的關鍵和其他PPP項目一樣，環境PPP項目也需要監管，但是又有著明顯的差異，為了保障環境效益的有效發揮，環境保護領域PPP項目需要強有力的監管措施。因為涉及到采用資源組合開發模式,故監管要求從合同設計階段就要明確,才能較有利于社會資本對PPP項目的運行投入。首先在監管主體方面，政府履約將作為績效評價體系的重要部分，從而督促政府加強責任感。其他方面如下：一是實施環境保護項目前置在資源組合開發模式PPP項目中,在社會資本實施資源開發項目之前,必須建成且保證環境PPP項目的正常運行。二是配套完善智慧監管系統建設完善統計、監管，確保付費有據，實現PPP項目政府回購數據清晰，項目效益直觀，治理成果可視，確保運營成本可控。三是搭建一個由政府和社會資本共同合作的具有專業、獨立、透明、可問責特征的項目監管體系,實行信息公開,鼓勵公眾參與,形成多方參與的監督機制。四是強化項目成本監管：引進第三方機構，開展項目建設全過程的造價審計和財務審計，確保項目建設過程中的施工量、施工質量等及時糾正的處理，減少人為可操控因素對項目運行品質的影響。
五、結語
借鑒于國際既有經驗可知，當針對污染進行治理的投資所占GDP比例至百分之二到百分之三之間時，環境改觀的質量才會有較大的可能性。2013年，中國GDP為56萬億元。以百分之二為衡量標準，意味著針對環境進行的污染治理所需要進行的投資起碼要超過10000億元。環境保護產業作為當下聚焦的市場，為PPP項目模式的運營帶來了不可忽略的機會。環境保護領域PPP模式遠景可觀，因為環保設施本身具有公益性質、穩定特性及鄰避性，通過政府對市場的回饋進行調節，實現盈利但并非暴利，特別時私營企業的運作相對于公共管理部門，其成本甚至低10%-20%。政府必然要以實際情況為考量，依據本國國情和市場自身選擇的規律進行針對性的治理模式實現環境改善目的。
作者：候曉云 單位：西南石油大學法學院
參考文獻：
[1]姜青新．環境污染治理的第三方力量——《關于推行環境污染第三方治理的意見》初步解讀．WTO經濟導刊．2015（8）．
[2]葉海．PPP項目中的特殊稅務問題研究．
