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【摘要】
介紹了流域水環境及治理涵義、環境NGO的概念；探討了流域水環境治理中環境NGO作用的依據、結構、存在的現實問題及原因，進而提出促進流域水環境中環境NGO功能發揮的對策建議。
【關鍵詞】
流域水環境；環境NGO；水環境治理
流域水環境是以流域為載體的各種環境要素的總和。流域水環境治理包括3層涵義：①工程技術和生態學意義上的治理；②公共管理學和政治學意義上的治理；③行政管理學意義上的治理［1］。筆者所說的是公共管理和政治學意義上的治理，是治理理論在流域水環境管理與保護中的運用。盡管政府在治理流域水環境的過程中不斷地取得成績和進步，但未能從流域水環境管理的體制和機制上作出某種程度的調整和變革。在傳統水環境治理上，我國治理水環境主要是政府主導的科層機制和市場導向的市場機制，但科層機制和市場機制因其自身功能性缺陷，使其未能真正實現水環境的“良治”。因此，迫切需要第3種力量來彌補其存在的缺陷。而隨著我國社會力量的成長，特別是環境NGO的發展，其在流域水環境治理中的作用逐漸顯現。所謂環境NGO，是指以人與環境的和諧發展為宗旨，從事各類環境保護活動，為社會提供環境效益服務的非營利性社會組織，包括環保社團、環境基金會、環保民辦非企業單位等多種類型［2］。因此，研究環境NGO在流域水環境治理中的作用，對于完善流域水環境治理體系以及實現流域水資源的可持續利用具有重要的理論意義和實踐價值。
1流域水環境治理中環境NGO作用的依據
1.1理論依據
1）流域水環境公共物品屬性的要求。從經濟學角度看，流域水環境是一種典型公共物品。作為公共物品，流域水環境的產權往往不明晰，在使用過程中不可避免地出現“搭便車”和“機會主義”等外部性問題。流域內不同利益主體受追求各自利益最大化的經濟理性驅動，盡可能地從流域中牟求最大水利益，從而引發各種水糾紛和水污染事件，出現“公地悲劇”的問題。在完全市場條件下，市場機制因其自身的缺陷并不能有效解決外部性問題；而作為公共利益的代表者———政府，也因其“經濟人”角色以及內部性問題使其不可能完全代表社會的整體利益，政府存在失靈的可能。因此，解決流域水環境公共物品的外部性問題，需要整合市場、政府、社會3方面的力量，相互補充、相互協作，共同解決。相應地，作為社會力量之一的環境NGO在流域水環境治理中有其參與必要性。
2）流域水環境公共治理的要求。“治理”的基本理念是多元、合作和互動，它既能發揮政府功能，又重視社會組織群體勢力的相互合作、共同管理［3］。雖然政府是治理流域水環境的主體，但是隨著社會經濟的發展，公眾對流域水環境質量的追求，越來越多水資源問題的凸顯以及對治理水環境專業知識的要求，單一的政府治理模式已無法滿足公眾需求的多樣性，迫切要求各種社會力量的參與。在此過程中，眾多的環境保護團體、環境公益組織、環?；饡拳h境組織將發揮橋梁和紐帶作用，整合人力資源和社會資源，參與到流域水環境的保護和治理過程中，有利于節約政府的治理成本，有效地保護流域水環境。
1.2現實依據
1）當前水環境管理體制現狀的要求。1988年《水法》明確規定對水資源遵循統一管理和分級、分部門管理相結合的原則，實行流域管理與區域管理相結合的管理模式［4］。但這一管理體制僅僅是在政府行政管理體制內部進行的職能分工，且這種權責關系在水資源管理實踐中并未能很好理順，在水環境監管中出現“弱監”、“虛監”等問題，因此流域水環境問題單靠行政管理體制本身是難以解決的。這就要求諸如環境NGO等社會力量從不同層次彌補政府在水環境管理過程中存在的空檔，以保證水資源多元管理和可持續利用。
2）流域狀況復雜性的要求。①區域差異性。流域水資源在流域內不同區域在自然條件、自然資源、地理位置、經濟技術基礎、開發條件等方面存在較大差異。此外，流域水資源的開發利用、水資源管理與保護涉及不同的學科、技術，需要不同領域技術人才參與。而環境NGO憑借其專業優勢，能夠更有效地治理水環境。②治理對象的多樣性。流域水環境的治理對象復雜而廣泛，政府很難集中精力，而環境NGO可以發揮網絡組織優勢，即不同的環境NGO在分工負責、各司其責的基礎上對水環境進行有目的、有針對性的治理。
2流域水環境治理中環境NGO作用的結構
2.1作用的目標：提高流域水環境治理效率
1）環境NGO的參與可以確保政府決策的環保性。環境NGO的自主性和獨立性使得其對政府的依附關系減弱。環境NGO在流域水環境保護與治理中對政府決策的影響力增加，促使政府做出正確的環保決策，以降低環保的成本，提高水環境治理的效率。
2）環境NGO的參與可以確保政府決策的民主性。為了使政府決策能夠更好地保障公眾的環境權益，環境NGO一方面可以督促政府廣泛聽取專家學者的意見、建議，從而使環境決策目標體現廣大人民群眾的根本利益和要求；另一方面要求政府及時公開環境信息，使公眾隨時了解政府的決策，加強對政府的監督，確保政府決策的民主性，提高流域水環境的治理效率。
3）環境NGO的參與可以確保資源籌集的社會性。流域水環境公共治理特點要求發揮環境NGO自愿性和公益性的作用，充分利用社會上的分散資源開展環境保護活動。這不僅可以降低水環境治理的高昂成本，而且可以極大提高流域水環境的治理效率。
2.2作用的政府路徑：促進政府參與流域水環境治理
1）環境NGO是政府環境權力的監督者。政府環境權力是一種公共權力，其權力的行使是否越位、是否缺位、是否合法都要受到非政府組織以及公眾的監督。環境NGO一直發揮著重要的監督作用。
2）環境NGO是政府環境決策的影響者。環境NGO以公共利益為目標，以保護整體環境利益為宗旨，通過有組織的活動喚醒民眾的環境參與意識，監督和影響政府的公共決策，維護環境公共利益。
3）環境NGO是環境法律機制的健全者。環境NGO作為溝通政府與企業、政府與市場、政府與社會的橋梁和紐帶，向政府及時反映社會企業有關環境方面的建議和要求，供政府制定政策、法律時參考，這有利于推動政府落實相關水環境治理措施，推動水環境方面的立法和提出相關治理意見，完善水環境治理的法律機制。
2.3作用的社會路徑：組織公眾參與流域水環境治理
1）環境NGO是環境保護的宣傳者。公眾環境意識淡薄是影響環境有效治理的根源之一。公眾參與意識的增強離不開非政府組織的宣傳教育。環境NGO可通過開展一些環保知識的普及、教育、宣傳活動，增強公眾保護和治理水環境的意識以及資源環境意識。
2）環境NGO是公眾參與的促進者。環境NGO的公共活動不僅有利于培養公眾正確的參與意識，改變公眾對水環境治理的疏離和冷漠，培養積極的參與態度，而且更有利于培養公眾的參與技能，引導公眾理智地參與到水環境的治理過程中，將行使公眾權利與維護自身利益聯系起來，自覺有效地參與水環境治理。
3）環境NGO是民主價值觀的培育者。在現代社會，公眾關于保護水環境的民主理念很大程度上是在環境NGO等公共組織的自由結社、自我管理的社會生活中逐步養成的。環境NGO具有民主性和自治性的特點。成熟的民主意識有利于溝通各方，促進協調與合作，維持社會正義，解決水資源利用過程中的沖突。
3流域水環境治理中環境NGO作用存在的問題及原因
3.1存在的問題
1）治理過程重中期治理、輕前期和后期治理。①在水污染發生前，環境NGO對水污染的宣傳和預警相對薄弱。雖然環境NGO中有水污染治理方面的專家學者，但是這樣的專業人才畢竟只占一小部分，掌握的水環境信息也相對有限。因此，環境NGO應該鼓勵更多的專業人士參與到水污染的防治過程中。同時督促政府及時公開有關環境信息。②在水污染發生時，環境NGO作為聯結政府與公眾的紐帶，能夠及時捕捉水環境污染信息，積極投入到水環境保護和治理的各項活動中。例如：通過整合社會資源和社會力量，調動志愿者，減輕水污染的損失，緩解社會緊張氣氛。③在水污染治理后期，環境NGO很少建立治理信息反饋機制或參與環境治理的后期跟蹤工作，這項工作往往由政府和企業自身來承擔。
2）參與機制缺失。①管理體制制約導致的參與機制缺失。我國對非政府組織實行雙重管理體制，即“歸口登記、雙重負責、分級管理”，即每一個民間組織都要受到登記管理機關和業務主管單位的雙重管理［5］。這種雙重管理體制，使環境NGO參與水環境治理的門檻過高，程序嚴格。②環境NGO自我獨立性弱導致的參與性缺失。環境NGO參與水環境治理過分依賴政府，借助政府的力量自上而下開展活動，喪失了環境NGO原本的自主溝通功能和獨立性。
3）治理方式單一。環境NGO參與水環境治理的方式主要包括：①出版環保的書籍、資料，開展各種講座，加強對環境保護的宣傳和教育，提高社會大眾的環保意識；②關注受到環境危害的弱勢群體，通過自身的行動維護社會公眾的環境權益；③通過組織社會力量直接參與水環境保護和治理；④參與到政府的環境決策中，為國家環境事業的發展建言獻策等。但目前我國環境NGO發揮作用主要通過第1種作用方式治理流域水環境，側重于環境治理的外圍預防的層面，方式比較單一，參與范圍相對狹窄，參與程度不高。
3.2存在問題的原因
3.2.1社會層面
所謂社會資本，是指“關于互動模式的共享知識、理解、規范、規則和期望，個人組成的群體利用這種模式來完成經常性活動”［6］。“信任是社會資本必不可少的組成部分”［7］，信任是環境NGO社會資本的核心部分，是凝聚組織內部成員的紐帶。雖然環境NGO在流域水環境治理中的作用日益凸顯，但是其社會資本卻嚴重缺乏。首先，環境NGO的建立源于社會對其價值理念、組織形式、活動方式等的認可和信任。但現實中一方面公眾的水環境保護意識不強、參與性不高；另一方面，環境NGO自身的社會影響力有限，公眾對其認知甚少。因而，環境NGO的建立存在一定程度上的認知和信任缺失問題。其次，環境NGO管理運作也要求在信任的基礎上整合各種社會資源。但實踐中，一方面，因環境NGO成員來自于不同的行政區域、專業領域，興趣、信念等參差不齊，相互間缺乏信任；另一方面，現有環境NGO在管理決策、財務管理等方面缺少相應的透明度，環境NGO之間、環境NGO與社會之間缺少有效的溝通方式與渠道，這也在一定程度上影響到公眾對其的認可和信任。
3.2.2制度層面
雖然環境NGO在水環境保護和治理領域發揮著重要的作用，但政府依然是水環境治理的核心主體，并且在很大程度上依賴政府，借助政府的力量進行管理，按政府規章辦事，缺乏獨立性和靈活性。公共治理要求水環境治理主體的多元化，要求政府與環境NGO等主體之間建立有效的合作機制。但是各主體間由于責任界定模糊、溝通渠道缺乏，造成代表官方的政府與代表公眾的環境NGO之間矛盾頻發。此外，現行的雙重管理體制制約了環境NGO的發展，使很多環境NGO組織不能通過合法的途徑參與到水環境的治理中。
3.2.3自身建設層面
目前，環境NGO自身建設存在以下問題：①籌款能力有限，主要靠政府資助；②組織管理的不透明，影響其社會公信力；③組織治理結構不完善。組織規模較大的環境NGO，如“自然之友”、“綠家園”等具備相對較好的內部治理結構，而大量小規模的環境NGO的內部治理結構不完善，直接影響該組織的決策管理水平和管理效率，以及公眾的認可；④環境NGO的組織體系存在結構性不平衡。大量環境NGO的活動領域主要存在于城市、大江大河的保護和治理，而廣大偏遠落后的農村水環境保護和治理問題則關注較少。
4促進流域水環境中環境NGO功能發揮的對策建議
4.1提高公眾環境保護意識，增加環境NGO參與水環境治理的社會資本
1）提高公眾對環境NGO的認知和期望。環境NGO要有效發揮水環境治理作用，首先必須獲得社會公眾對該組織的認知和了解，這是環境NGO獲得社會資本的前提。只有公眾對其組織性質、結構、功能等有基本認知后，才有可能建立起對其的認可，這可以通過環境NGO的宣傳途徑獲得。其次，基于對該組織的認知，環境NGO必須能夠實現公眾的某種期待，這往往通過環境NGO的一系列環境治理行為體現出來。
2）完善NGO組織網絡。主要從2個方面入手：①強化環境NGO組織內部網絡建設。通過進一步完善組織的治理結構，建立統一的管理機構，強化內部章程和制度的執行，不斷完善人才的培養錄用機制。建立橫向協調網絡，整合組織內部資源。②拓展環境NGO組織外部網絡。建立與政府、企業、國外同行的長期穩定的合作機制，擴大環境NGO的社會資源，增強社會對其的認可和信任。
4.2完善法律法規體系，促進環境NGO制度建設
1）改革環境NGO的雙重管理體制。針對現行雙重管理體制制約環境NGO發展的情形，首先應加強對環境NGO的行為和財務情況進行監督。只要達到規定的標注、符合規定的條件就可以在民政部門登記注冊［8］。其次，取消非競爭原則和跨地域活動限制原則，讓環境NGO能良性健康發展［9］。
2）健全環境訴訟公益制度。環境訴訟公益制度的有效性在我國環保實踐中得到了較好的證明。環境訴訟制度為公眾、環境NGO合法有效地參與水環境治理提供了有力的法律依據。同時，在出現水環境問題時，公眾也可以通過合法途徑維護其環境權益。
3）建立公共信息平臺。通過信息公開平臺的構建，可以讓公眾、社會、環境NGO能夠分工協作并及時調動社會資源參與水環境治理與保護。
4.3加強環境NGO自身建設，提升組織的公信力和服務效率
1）建立有效的外部監督機制。環境NGO通過公開財務、管理和活動信息，接受社會監督。這種外部監督機制可以使環境NGO內部形成自律，從而提高流域水環境的治理效率。
2）完善NGO組織的內部治理結構。環境NGO必須適應現代管理理念，建立內部治理結構，特別是規模大的環境NGO，而已建立內部治理結構的環境NGO，必須進一步完善各種制度，確保管理的規范性和科學性。
3）培育結構合理的組織體系。政府應積極培育一些專業能力較強的環境NGO組織，尤其是加強農村地區環境NGO組織的建設，使我國環境NGO組織功能更加協調，種類更加齊全。
4）加強人力資源建設。在流域水環境的治理過程中，對環境NGO成員專業素質、組織溝通協調能力的要求越來越高。環境NGO組織需要通過多種途徑吸引社會中的高素質高專業素養的人才，從而提高環境NGO在水環境治理中的影響力，擴大其服務范圍，培養NGO組織的創新能力。
作者：范倉海 駱詩霞 單位：河海大學公共管理學院
參考文獻：
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