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摘要：
以2005～2014年河南省為例，研究民生工程引導下環境治理狀況。首先從覆蓋范圍的拓寬性、時間上的可持續性、空間上的完整性、資金投入的增長性四個方面總結了河南省十年來民生工程引導下環境治理決策規律，進而分析在環境治理實施中的問題，最后從政府主導、全民參與，完善立項、拓展渠道，調整結構、推進稅改等方面提出對策建議。
關鍵詞：
民生工程；環境治理；結構調整
1引言
民生問題是人民群眾最關心、最直接、最現實的問題，黨和政府始終把解決民生問題當作最大的政治，把改善民生狀況作為最大政績。隨著河南省經濟的發展和財政實力的增強，更多的財力傾向于保障和改善民生。從2005年開始，省委、省政府承諾每年為老百姓辦十件實事，十大民生工程延續至今，覆蓋了農業、農村、農民、教育、醫療、社保、環境、就業、安全、文化以及財稅體制改革等多個方面，讓廣大群眾共享經濟社會發展成果，為中原人民帶來更多福祉。民生工程不僅是黨和政府對廣大人民群眾的承諾，更是責任。
2民生工程引導下環境治理決策規律
2.1覆蓋范圍的拓寬性
民生工程引導下的環境治理首先從2005年的飲用水安全著手，保證重點污染地區居民飲用水安全。2006年開始延伸至河流污染治理，主要是對淮河、海河、衛河、惠濟河、賈魯河等河流的治理，以保證水源安全。進而延伸至河流污染的源頭，加強對重點污染行業的治理，主要集中在電力、電石、鐵合金、剛玉、耐火材料、水泥、化肥、醫藥、礬土冶煉等高污染企業的治理。進一步延伸至對污水的處理即污水處理廠的建設，主要集中在污水減排、管網建設以及污水處理廠的運營管理三個方面。除了工業污染，生活垃圾也是污染環境的重要方面，因此對生活垃圾的處理主要集中在垃圾處理廠的建設和垃圾無害化升級改造項目上。隨著極端天氣和霧霾天氣的頻繁出現，大氣污染的治理越來越重要，主要從治理工業廢氣排放、霧霾和環境監測站建設三個方面入手。隨著農產品安全問題逐漸成為社會關注的熱點，畜禽的規?；B殖提上日程，在養殖場發展循環經濟，既提高了資源利用效率也減少了對環境的污染。隨著新農村建設的發展，農村環境整治也成為治理環境的重要內容，從綠化工程、生態文明村鎮、農村改廁工程、農村環境連片整治、污水處理、垃圾處理等多個方面改善農民生活環境。土壤環境保護也是環境治理中不可缺少的一部分，主要集中在重金屬污染和土壤修復兩個方面。
2.2時間上的可持續性
飲用水安全：從2005年開始，確保重污染地區群眾喝上干凈水、放心水。2006年解決重污染及高氟高鹽等地區150萬農民安全飲水問題。2007年以地表水三類標準為最低線，重點是133個集中式飲用水源地水質的改善和保護。2008年確保飲用水源地安全，對113個飲用水源地進行合理規劃入編，對53個影響水質安全、不能達標排放的項目實行整頓、治理、搬遷、甚至停產。2010年對地表水飲用水源進行綜合整治，確保人民群眾飲水安全。河流治污：從2006年重點解決沙潁河等6個流域的水污染開始，2007年將衛河、惠濟河、賈魯河作為流域水污染綜合整治的重點。2008年繼續加強對賈魯河、惠濟河、衛河流域污染的專項整治。2009年加深化賈魯河鄭州段、惠濟河開封段、衛河新鄉段等流域環境綜合整治。2010年繼續實施環境綜合整治，對黑河、蟒河、安陽河、金提河流域水環境進行整治，2014年實施碧水工程。大氣污染：2006年開始，2009年延伸治理淅川礬土冶煉、鞏義米河鎮和信陽明港鎮的大氣污染。投入資金2.8億元，加快全省自動監控系統建設。2010對平頂山石龍區和義馬澠池城市大氣環境進行治理，全面完成全省環境自動監控建設。2013年加強大氣污染防治，制定霧霾治理計劃；啟動PM2.5監測，計劃在9個省轄市投入建設PM2.5監測設備；完成24家電廠25臺燃煤機組脫硝工程；加快燃煤鍋爐改造工程，對天然氣和供熱管網覆蓋范圍內10蒸噸及以下的進行改造或淘汰。2014年實施藍天工程。重點污染行業：從2007年開始，重點治理化工(化肥)、醫藥、電力等重污染行業。2008年對重點污染行業進行治理，完成24家電力企業脫硫工程建設和150家鐵合金、剛玉、電石企業的污染治理任務。2009年加強對耐火材料行業的污染治理，主要是陜縣棕剛玉、登封、偃師和禹州的耐火材料生產企業進行深度治理。污水處理：從2007年開始，在全省所有城市和縣城建成污水處理廠。2008年加快污水處理廠建設，已建成的城市污水處理廠要充分發揮減排效能，實現達標穩定排放。完善污水處理管網建設，加強污水處理廠運營管理，建立污水處理收費機制。2012年重點是城鎮生活污水和產業聚集區工業污水的處理，通過加快污水處理技術升級、完善管網建設等推進污水處理廠建設。2013年繼續推進城鎮生活污水和產業集聚區污水處理進程，完成43個污水處理廠的改擴建。2014年加快城鎮生活污水、產業集聚區污水處理設施，建成污水處理廠82座。垃圾處理：從2007年開始，在全省所有城市和縣城建生活垃圾場。2008年加強城鎮生活垃圾處理場運營管理，計劃對20個縣級生活垃圾處理場進行無害化升級。2014年加快城鎮生活垃圾處理設施建設，新增垃圾日處理能力3000噸，推動全省設市城市全部建設污泥無害化集中處理處置設施。規?；B殖：從2009年開始完成36家規模化畜禽養殖場污染治理示范工程。2013年完成115個規?；笄蒺B殖企業污染治理項目。2014年完成34家規模化畜禽養殖企業污染治理工程。農村環境整治：從2009年開始，財政入資2.4億元，用于10000個村鎮綠化工程和300個省級生態文明村的建設。2010年繼續打造優美的人居環境，通過以獎代補、以獎促治的方式，計劃完成407個省級生態文明村和82個環境優美小城鎮建設。在全省建設1015個鄉生活垃圾中轉站，形成由組保潔、村收集、鄉運輸、縣處理的農村生活垃圾處理新方式。2011年繼續進行農村環境綜合整治，完善以獎代補、以獎促治機制，創建456個省級生態文明村，84個省級生態鎮。進一步改善農村衛生，開展愛國衛生運動，改造農村廁所26萬戶，農村廁所覆蓋率提高1.3%。2012年實施農村環境連片整治，完成約300個中央農村環境連片綜合整治項目主體工程。繼續打造生態示范村鎮，創建452個省級生態村、87個省級生態鄉鎮。繼續開展愛國衛生運動，重點是農村改廁任務，改善農村環境衛生。2013年加強農村環境保護，完成221個農村環境連片整治項目開展生態示范創建，創建500個省級生態村、100個省級生態鄉鎮。2014年實施鄉村清潔工程。土壤環境保護：從2010年開始，對開封尉氏縣舊金屬冶煉進行環境綜合整治。2013年開展土壤環境保護和綜合治理示范工作，完成濟源市鉛污染土壤修復試點工程。2014年加強重金屬重點污染源治理。
2.3空間上的完整性
生態環境資源的整體性特征客觀上要求政府在進行環境治理上要打破行政區域的界限，開展區域間的協同和聯動治理。因此民生工程從開始實施以來，無論是飲用水安全、河流治理、大氣污染、重點污染企業治理、還是污水處理、垃圾處理、規?；B殖、農村環境整治、土壤環境保護都涉及城市和農村兩個部分，構成了完整的治理空間。隨著城市化進程的加快，城市與農村的邊界越來越模糊，城市與農村相互輻射的能力也越來越強，因此二者缺一不可，缺少任何一個部分，環境治理都無法達到預期的成效。
2.4資金投入的增長性
隨著財政實力不斷增強，十年來財政資金向環境治理方面的投入逐漸增加。2005年，安排專項資金2.4億元以保證重污染地區飲用水安全。2006年，繼續追加投入，實際投入資金5.619億元，解決了154.7萬人的飲水安全問題。2007年，全省共投資15.66億元，建成了38個污水處理項目，圓滿完成任務目標。2009年全省環境自動監控九大系統已投入資金2.8億元，完成了80%的建設任務。全省共投入資金1.62億元，完成了16267個行政村的綠化工程，占目標任務的162.7%。全省共投入資金1769萬元，完成了357個村的省級生態文明村創建工作，占目標任務的119%。2010年籌措21.1億元，支持全面建成環境自動監控系統，加強水環境監測、農村生活垃圾收集處理、城市污水管網建設和重金屬污染防治。2011年累計投入資金2.37億元，農村環境綜合整治如期完成，農村改廁完成目標任務的117.8%。2012年在重點示范區域范圍內安排連片整治項目322個，超出目標任務22個，總投資50000萬元。“三河三湖”專項資金共支持我省淮河、海河流域產業集聚區污水處理廠項目25個，以獎代補落實資金33690萬元，完成目標任務。2013申請財政資金1800余萬元，對每個省級生態鄉鎮獎補8萬元、省級生態村獎補2萬元，不斷夯實美麗鄉村建設基礎。從總體趨勢來看，財政對壞境保護的投入資金在持續增長。
3環境治理實施中的問題
3.1信息不對稱
民生工程是為人民群眾辦好事，辦切身關系人民群眾利益的事情。政府在進行項目選擇時首先考慮人民群眾的利益，但哪些是人民群眾最急需的，哪些是當前最需要迫切解決的，由于信息渠道的限制和不暢通，往往導致急需要解決的事情沒有被提上日程。當前民生工程環境方面的立項渠道主要有以下幾個方面：一是經濟發展與生態環境矛盾最突出的地方，矛盾已經到了不解決不行的地步，這些矛盾不解決會大量的消耗經濟發展取得的成果，甚至不利于社會的和諧穩定。例如重點污染企業的治理問題，對高污染高排放企業如果不加以約束、限制和整改，一方面污染源得不到控制，治理效率低下浪費社會財富；另一方面容易激起污染企業與周邊居民的矛盾，不利于社會穩定。二是關乎公共安全最重要的地方，這類項目直接關系到人民的生活和健康。例如飲用水安全問題、河流治污問題，這些都是直接關系居民身體健康，往往要優先考慮。三是中央與全國大部分地區都普遍關注的地方，需要區域間的協調與合作，例如大氣污染問題。四是過去已經開始項目的延續，十年來基本上每一個項目都不是在一年內就能全部完成的，即使當時建設完成，后期的運營和管理一直持續進行。例如污水治理廠、垃圾處理廠、畜禽規模化養殖等項目，一直在不斷的擴大、持續和完善。在這些渠道之外，政府是否能開拓一條讓人民群眾直接表達訴求的渠道，從而更直接、更直觀、更具體地了解人民群眾的需求，想人民之所想，急人民之所急，辦好人民想辦的事。這既是立項機制更加科學和完善的需要，也是黨和政府堅持走群眾路線最好的體現。
3.2資金來源單一
十年來民生工程中環境治理的資金基本來自于財政資金。從當前資金來源結構看，中央和地方資金各占50%，地方資金中省級、縣級各占將近50%，市級占比較低。過于單一的籌資渠道的資金供給與環境治理大量資金需求之間的矛盾，造成很多好的項目無法進行，或者正在建設的項目由于資金不足被擱置，影響環境治理的效率與效果。環境治理和環境保護單靠政府的力量是不夠的，作為經濟社會活動的主要元素企業和個人，都對環境有一份責任，都對良好的環境有需求，因此環境保護需要政府主導下的全社會共同努力。如何拓寬籌資渠道，引入民間資本，形成政府主導、企業運作、全民參與的環?；I資機制，才是解決資金問題的最有效途徑。
3.3資金投入不足
從環境治理財政資金投入趨勢來看，十年來總體處于增長趨勢。但從環境保護資金分別占GDP和公共財政收入的比重來看，占比非常低。2005年至2008年環境治理投入資金占河南省GDP比重一直處于上升趨勢，但從2009年開始，占比逐年下降。2005年至2013年環境治理投入占GDP比重的平均數只有0.082%。環境治理投入資金占財政收入的比重與占GDP比重呈同樣趨勢，2005年至2008年持續增長，2009年以后持續下降，平均數1.316%。資金投入比重少、資金投入的增長速度小于GDP和財政收入的增長速度造成環境治理資金不足，導致已出現的眾多環境污染問題得不到行之有效的治理。
3.4部門聯動乏力
當前沒有形成環境治理一盤棋的良好格局。從橫向來看，部門相互之間聯動乏力，情況不暢，數據不統一，指標口徑不統一，造成項目落實起來容易出現偏差。即使是同一系統內，不同的項目散落在各個科室。多頭管理和分散管理帶來了效率的低下和落實的困難。例如有的項目在財政部門，有的項目在農業部門，造成項目在落實和統計中很難溝通和取得完整數據。從縱向看，由于缺乏完整和科學的規劃，導致項目在運行環節上會出現問題。例如污水處理廠建成以后，有能力處理污水但沒有能力收集污水；垃圾處理廠建成以后，沒有垃圾收集項目的建設，這些都帶來了治理效率的低下。隨著項目的分散，資金也處于分散狀態，分散的資金只能辦小事，如果能把分散的資金集中起來辦大事，勢必會提高環境治理的效率。
4民生工程引導下環境治理的對策建議
4.1政府主導、全民參與
市場對環境治理的調節是有限的、低效的，必須加強政府的干預和調控。政府要明確在環境治理中的主導地位，應當把環境保護放在更重要的戰略位置上，制訂環境保護的中、長期規劃和短期計劃，綜合利用經濟、法律、行政等手段來協調經濟、社會和環境之間的矛盾[1]。強化環保責任意思，提高環保執行力，整頓環境治理秩序、規范環境治理行為。同時政府要引導全民參與到環境保護中來，引導居民生活和行為的低碳化。繼續打造環境優美、生態優良、設施完善、特色突出的美麗鄉村和生態城鎮。在推進居民住房改造建設中，以節能環保、資源的循環利用為設計重點，合理設計住房基礎設施，用低污染的綠色環保材料替代高污染的傳統建筑材料。推廣清潔能源的使用，降低居民生活對高排放化石能源的依賴[2]。培養居民的環保意識，倡導科學合理的消費行為，發對奢侈浪費，提倡綠色生活和消費。
4.2完善立項、拓展渠道
繼續保持原有立項渠道的暢通，以人民群眾的福祉為本，切實解決與人民群眾利益息息相關的問題。在此基礎上完善立項機制，一方面開通專家智庫渠道。通過項目可行性論證、項目調研等方式深入到一線，從實際出發，切實了解人民群眾的需求，科學提供決策咨詢；另一方面，建立公眾參與平臺，利用現代信息技術，運用電子政務公開平臺、微博、微信、專設電子信箱等方式征集環保治理項目，既給人民群眾一條表達訴求的通道，也給政府多開辟一條了解人民群眾需求的途徑。加強雙方信息溝通，保持信息對稱，才能真正為人民群眾辦實事、辦好事。單一的財政投資渠道勢必造成資金需求與供給的不平衡。河南省要抓住國家強化生態建設的契機，做好項目規劃，積極爭取國家資金的大力支持。建立以地方政府為主導的多元化投資機制，以“保本微利”為原則，吸引民間資金參與到環境保護中來，形成投資主體多元化[3]。在環境投資的運營中，堅持“誰污染誰治理”“誰受益誰補償”“誰破壞誰恢復”的原則，形成運營主體社會化、運行管理市場化。
4.3調整結構、推進稅改
在環境治理中不僅要靠資金的投入，更重要的是經濟結構的低碳化調整。一方面，優化產業結構，相對于一產和二產對資源和能源的過度依賴，第三產業提供的主要是服務。在推進產業轉型的過程中，應加快第三產業的發展，特別是那些新興的戰略性產業、朝陽產業、綠色產業，將其培養成推動經濟發展的主要動力，以實現經濟增長方式的集約化、低碳化轉變[4]。另一方面，調整能源結構，傳統化石能源的價格優勢使其競爭優勢依然存在，對于傳統化石能源應通過技術改造和升級，提高其使用效率，同時大力發展風能、水能、太陽能、生物質能等低碳或無碳能源，以降低經濟和社會發展對化石能源的依賴。稅收的調節和支持對于治理環境能夠起到積極的作用。2015年消費稅和資源稅改革的重點是在調解環境與經濟發展矛盾上的作用。消費稅改革突出在對高耗能、高污染產品的征稅，資源稅改革突出在煤炭資源稅由從量征收改為從價征收，并爭取在全國范圍內實施除原有、天然氣、煤炭外其他品目資源稅費改革，以擴大資源稅征收范圍。加快排污收費向環保稅的轉變。我國一直在論證將排污收費改為環境稅，費改稅將使征收更有法律保障，財政支出更合規合理[5]。
作者：李婷婷 單位：河南農業大學經濟與管理學院
參考文獻：
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