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摘要：行政管理在我國農村環境污染治理中具有重要作用，不僅有助于提升農村居民治理環境污染的參與度，也有助于弱化社會矛盾，推動農村環境污染治理工作的健康發展。然而，基于行政管理視角來看，農村環境污染治理還面臨著行政管理主體的法律責任不明、行政管理損害救濟方法單一、行政管理適用范圍較小以及缺乏行政管理程序等困境。對此，為了充分發揮行政管理在農村環境污染治理工作中的作用，各地區還需明確行政管理主體的法律責任，拓展行政管理損害救濟方法，擴大行政管理的適用范圍，設計科學的行政管理程序。
關鍵詞：行政管理；農村環境；污染治理；法律責任；救濟方法
2018年11月，生態環境部與農業農村部的《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》提出，要實現農村飲用水安全有保障；農村生活垃圾和污水得到治理，實現村莊環境干凈整潔有序；減少化肥、農藥使用量和農業用水總量等一系列目標。就目前來看，由于缺乏行政管理力量的介入，部分地區的《行動計劃》完成情況不容樂觀。在此背景下，研究行政管理視角下的農村環境污染治理困境與突破路徑具有重要的現實意義。
一、農村環境污染行政管理的必要性
其一，隨著人類向工業文明時代的大步邁進，人類對生態環境的污染和破壞程度已經遠超出環境自身的調節能力，這也對人類的生存造成了極大的威脅。從經濟學角度來看，市場價值規律能夠支配人們的行為，企業在追求利益最大化的同時會忽略對外部環境的污染和影響?；谶@樣的現實情況，政府如果不采取必要的強制措施，就會使企業認為肆意排放污染物是理所當然之事，也不可能有企業將資金投入到環保工作中。由此可見，政府強制介入污染治理和環境保護工作是十分必要的。其二，政府通過立法等強制手段不僅能夠有效強化企業及個人的責任意識，還能全面解決環保的資金來源問題。在行政、經濟、法律等手段的干預下，環境治理和保護問題得到了全面解決，在此期間，政府仍擔負著保護生態、治理污染的責任。不僅如此，與環境污染相關的民事、行政、刑事責任，也離不開政府宏觀力量的保障。其三，與一般商品不同，環境要素和自然資源不遵循商品流通的一般規律。例如土地轉讓就不能直接進行市場交易，而是需要符合標準程序同時辦理相關手續。對此，政府必須借助強制手段對環境要素和自然資源市場進行管理和監督，這樣才能有效避免市場失靈的情況出現。與此同時，對于與經濟發展同時出現的環境危機，由于其存在著一定的滯后性和不可調節性，同樣需要政府從宏觀層面進行調控和監管，這樣更有利于經濟的可持續發展。其四，環境問題的繁雜性、綜合性和重大性決定了政府干預的必要性。各地方、各類別的環境治理，離不開政府的統籌、規劃和指導，設計全球的生態問題同樣離不開各國家的共同干預。作為經濟發展的附屬產品，環境保護工作的利益、政策、行動等協調離不開政府這一中心。除此之外，作為一項兼具綜合性與公法性的理論，環境保護法擁有多樣化的調整方法，其中較為突出的當屬環境行政執法，這也全面提現了政府的宏觀干預作用。憑借著經濟、法律、政治等力量，政府實現了某個成員無法實現的目標，這也全面體現出來政府的作用所在。綜上來看，政府在環境保護工作中，發揮著不可替代的功效。政府合理干預經濟活動不僅能夠糾正人們破壞生態環境的行為，還能引導全民樹立起環境保護的意識，營造經濟與環境協同發展的社會氛圍，從而保障社會實現生態安全。此外，政府合理的行政干預還能對生態破壞和環境污染起到預防作用，有利于從源頭處消滅污染，從而實現預防為主的治理理念。
二、行政管理視角下的農村環境污染治理困境
（一）行政管理主體的法律責任不明。首先，各地沒有明確各行政指導主體的責任，沒有采用純正的責任分配機制，在遇到行政指導內容違法的現象時，政府僅注重指導主體和被指導者責任的追究，忽略了自身責任，沒有視情況給予被指導人合理的補償，也沒有明確不可抗力因素損失的責任歸屬，這都直接影響到了政府的公信度和鄉村人口對政府的滿意度；其次，各地對表象行政指導責任的治理力度不足，各地行政指導主體普遍通過強制手段達到目的，致使行政管理手段將會與行政指導脫節，被指導者失去了選擇權，這也是影響各地環境污染治理效果的重要原因；最后，各地疏于漸變行政指導責任的監管，一些行政管理主體借助獎勵手段達到治理目的，這使得指導主體與被指導者之間形成了利益關系，這也直接導致當地行政指導性質的改變，進而直接影響到了環境污染治理工作。
（二）行政管理損害救濟方法單一。第一，部分地方政府沒有將行政指導納入行政復議的范疇之中，僅關注行政指導的單獨作用，忽略了行政指導要與其他法律行為相結合可能出現的各類問題，因而難以保證行政指導的契合性；第二，部分地區行政訴訟的受案范圍較為狹窄，沒有為漸變、表象兩種行政指導提供借助行政訴訟獲取救濟的機會，因而也無法幫助司法界端正態度；第三，部分地方政府忽視了行政指導，未能引導行政主體尋找自身在行政指導過程中的各類錯誤，也沒有相關法律條例明確相關補償細則，這都直接影響到了鄉村人口對環境污染治理的信賴程度。
（三）行政管理適用范圍較小。一方面，政府沒有賦予當地村委會行政指導權，無法實現與鄉村人口的交流與溝通，無法及時、深入了解到鄉村人口的真實困難和需求，沒有賦予村委會相應權利，導致其無法制定環境污染治理村規民約，難以調動起村民參與環境污染治理的積極性和主動性，也難以實現環境污染的持續治理；同時鄉村污染較為分散，部分地區環境保護部門人手和經費有限，這使得環境污染治理工作無法實現全覆蓋。另一方面，各地疏于行政指導案例庫的編制工作，沒有對行政指導案例進行明確分類，沒有制定行政指導案例的實質標準，也沒有相關保證案例的實效性的舉措，這都直接影響到了行政指導案例的參考價值。
（四）缺乏行政管理程序。首先，政府疏于行政指導的決策程序的建立，沒有明確各類行政指導的啟動方式，沒有始終堅持合理合法的原則，也沒有全面聽取被指導者的意見；其次，各地行政指導實施程序不夠完善，沒有秉承實守信的原則，經常隨意改動行政指導方案，這也直接影響到了鄉村人口對政府的信賴程度；再次，各地沒有做好行政指的導案底存儲工作，沒有根據案例的重要程度對其進行分類儲存，也沒有相關向上級機關備案的機制。
三、行政管理視角下的農村環境污染治理困境突破路徑
（一）明確行政管理主體的法律責任。從目前行政管理干預農村環境污染治理的實踐來看，政府的行政指導不僅能夠單獨運用，還能與其他法律行為結合適用。在此過程中，政府應重視各類法律行為的相互性和交織性，不能單獨考察某一法律行為，而是要將其視為一個整體的行政管理手段。在鄉村污染治理工作中，行政指導的性質會發生改變，這就需要政府根據行政指導的不同形態進行分別考察。首先，各地政府應明確各行政指導主體的責任，積極采用純正的責任分配機制。各地政府應始終秉承合理合法的原則，明確劃分各主體的行政指導責任，具體舉措可分為以下幾個方面：其一，對于內容違法的行政指導責任，政府不能全部歸咎于行政主體，由于被指導者堅信政府的權威性，因此他們有理由相信行政指導的合理性與合法性，雖然存在一定程度的判斷過失，但并不應該承擔全部責任，政府也應該根據實際情況為他們提供一定程度的補償；其二，對于內容不合理的行政指導責任，考慮到鄉村人口對于政府的信賴，應合理追究行政主體適當的責任，而被指導者由于擁有選擇的權利，沒有對指導內容進行質疑，也應承擔相應的責任，對此，行政指導主體應視情況給予被指導人合理的補償；其三，對于合理合法的行政指導責任，在行政指導不存在任何問題的前提下，如果村民利益被不可抗力因素損壞的，政府將不會承擔相關責任。在這種情況下，由于被指導者自愿選擇被指導，因此理應承擔相應的風險和責任。其次，各地應對表象行政指導責任進行治理。在鄉村環境污染治理工作中，許多行政治理主體會借助行政指導的名義實施行政命令。對于沒有按時間、按規定完成任務的被指導者，行政主體會直接采取停業整頓、剝奪營業資格等強制手段。在這樣的行政管理模式下，行政管理手段將會與行政指導脫節，從而異化成強制命令模式，這不僅違背了行政指導的本質，損害了被指導者的選擇權，還會對環境保護工作產生負面影響，基于這樣的后果，行政指導主體理應承擔相應的責任。最后，各地應對漸變的行政指導責任進行嚴格監督。在部分鄉村地區，當地政府為了達到行政指導目的，往往會借助一些獎勵手段，這也使得指導主體與被指導者之間形成了合同化關系。在指導過程中，行政主體承諾指導者合理的條件使被指導者接受指導。然而，一旦指導主體在兌現利益方面存在問題，雙方的合同關系就會被打破，鄉村指導主體也必將承擔指導內容不合法的法律責任。
（二）拓展行政管理損害救濟方法。第一，政府應將行政指導納入行政復議的范疇之中。在鄉村環境治理工作中，行政指導并不是獨立存在的，而是需要與其他法律行為相結合，這使得其性質發生了改變，內容違法、強制指導等問題也隨之而來。對此，政府可通過將行政指導納入行政復議范疇的方式監督和管理不合理、合法的行政指導。一方面，從目的層面看，行政指導與現有的行政復議相關法律具有一定的契合性，二者都能夠保障大眾的正當權益，同時強調了對行政主體的監督作用；另一方面，從行政復議法相關規定來看，雖然行政指導沒有被納入行政復議法的范圍，但也沒有被明確排除在外，這就說明了二者存在一定程度的適用空間。第二，政府應努力拓寬行政訴訟的受案范圍，全面制止和杜絕各類具有強制力的行政指導行為，從而為漸變、表象兩種行政指導提供借助行政訴訟獲取救濟的機會。由于行政訴訟通常會采用概括、列舉和排除等方法，許多專家和學者對其持質疑或排斥態度?；谶@樣的現實情況，為了更好地保障被指導人的權益，政府應逐步擴大行政訴訟的受案范圍，真正將行政指導納入其中，這樣才能幫助司法界端正態度。第三，政府應為行政指導造成的損失提供賠償。在行政指導過程中，行政主體應履行自身相關業務，不僅要保證指導內容的合理、合法性，還要堅決杜絕強迫指導的情況出現，同時還要努力尋找自身在行政指導過程中的各類錯誤，深入剖析錯誤成因并及時加以改正。基于鄉村人口對政府以及行政機關的信任，當出現指導者由于沒有按政府要求履行自身義務或指導發生偏差而造成被指導者損失的情況時，指導者理應承擔相關責任，而被指導的損失也應該由國家承擔。因此，鄉政府基于村民在環境污染治理方面的信賴，理應承擔各類不合理、不合法行政指導的責任，同時結合相關規定給予被指導者適當的經濟補償。
（三）擴大行政管理的適用范圍。一方面，對于各鄉村的污染治理工作，政府應賦予當地村委會行政指導權，具體原因可分為以下五點：其一，在國家《憲法》《村民委員會組織法》以及《物權法》中，都提到了村委會對于當地污染治理的職責和權利，而且從鄉村人口的環境權利角度來看，村委會也理應享有治理鄉村污染的權利；其二，作為政府與鄉村人口之間的橋梁和紐帶，村委會不僅能夠切實、全面掌握村民的環境需求和當地的環境污染情況，還能結合相關法規直接向上級政府表達村民的意見，因此，村委會是鄉村人口環境權益的最合適代表；其三，村委會有權制定有利于當地環境污染治理的村規民約，使其成為當地村民共同的行為準則，并通過這種道德約束模式全面治理鄉村的各類污染現象；其四，村委會參與行政指導能夠全面調動起村民參與環境污染治理的積極性和主動性，使各類污染現象以及污染源暴露在全體村民面前，這種方式不僅能夠幫助鄉村節約環境污染治理工作的開支，還能有效推動污染的持續治理；其五，由于鄉村環境污染存在分散性，這就給環境保護部門帶來了較為繁重的工作任務，而村委會的參與恰好能夠妥善解決這一問題，各類污染也能及時得到有效解決。由此可見，村委會無疑是參與下農村污染治理的最佳組織。因此，政府應盡快出臺和完善相關法律政策，明確村委會在環境污染治理工作中的行政指導地位，這樣才能實現鄉村環境的可持續發展。另一方面，政府應積極為各地編制行政指導案例庫。例如，2016年，伊川縣出臺了《關于印發全面落實行政執法責任制工作方案的通知》，要求認真組織行政指導案例編寫工作。第一，各地政府不僅要根據相關標準對行政指導案例進行明確分類，還要在案例中盡量使用精準、規范的詞語，同時要為各類別制定標題，這才能保證案例學習與研究的嚴謹性。第二，各地要積極制定行政指導案例的實質標準，一是要在案例中加入相關法律觀點和主觀概括，豐富行政指導的內容；二是要保證案例內容符合相關法律精神，秉承相關法律的基本原則，不能脫離法律的本意；三是要保證案例的實效性，定期對案例庫中的案例進行審查，及時刪除和更新相關案例，從而保證案例指導的先進性。
（四）設計科學的行政管理程序。首先，政府應積極建立行政指導的決策程序，明確行政指導的啟動方式，一是政府在行政管理工作中根據需要主動啟動行政指導工作；二是可由被指導人主動申請行政指導，并由相關部門審核通過后啟動。行政指導開啟后，相關指導主體不僅要始終秉承合理、合法的原則，還應綜合考量被指導者的意見，這樣才能保證行政指導方案的有效性。其次，各地應盡量完善行政指導的實施程序。作為行政指導的最重要環節，實施程序能夠直接影響行政指導的成效，因此，各地應著重對以下幾點加以完善：其一，各地政府應盡量明確行政指導內容，這樣更有利于被指導者的理解，從而使他們更好地表達自身意愿；其二，各地政府在實施實踐指導時，要堅持誠實守信的原則，不得隨意改動行政指導方案；其三，各地政府應加強行政指導主體和被指導者的溝通與互動，鼓勵行政指導主體主動為被指導者提供各類咨詢服務；其四，各地應努力保證行政指導的科學性，引導當地行政指導機關和部門采用科學的指導方法，當出現被指導者排斥行政指導的現象時，應立即停止行政指導，待雙方商榷好解決方案后，再繼續進行行政指導。最后，各地應積極建立行政指導案底存儲程序。作為行政指導的后續工作，行政指導案底的分類存儲能夠為之后的行政指導工作提供有價值的參考依據。因此，各地應結合各類行政指導案例的重要程度對其進行分類儲存，重點保存涉及范圍較廣、社會影響力、社會爭議較大的案例，詳細記錄相關方案、措施和成果，同時還要及時向上級機關備案。
參考文獻
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作者:王瑜 單位:內蒙古農業大學人文社會科學學院
