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摘要：在農業面源污染逐步加劇的現實背景下，有效的環境規制能夠抑制農業面源污染繼續擴大。文章由畜牧業面源污染防治政策的現實情況展開，結合外部性和利益相關者博弈等理論，分析了政府、畜禽養殖者兩者的污染防治行為，從博弈過程中梳理了畜牧業污染防治政策中污染主體（畜禽養殖者）、政策主體、社會公眾、研究機構各自的角色和相互關系，從而總結出政策在立法、實施主體、實施過程等方面存在的問題。同時，結合日本家畜排泄物法的實踐經驗，提出了建設以政府投入為主的多元化污染防治機制、做好畜牧業環境污染防治技術的研究和推廣工作等符合中國國情的改進策略。
關鍵詞：畜牧業面源污染；防治；政策分析
1引言
目前，盡管工業點源污染逐漸受到了控制[1]，但是農業面源污染情況卻越發嚴重，引起了公眾的重視。從2015年開始，農業部每年都會部署關于農業面源污染防治的重點工作。2017年2月末，農業部繼續做出了2017年農業面源污染防治工作的部署，該工作部署不僅涵蓋了化肥農藥的使用規范、養殖糞污的處理、果蔬菜的有機肥替代化肥、秸稈和地膜的綜合利用等內容，還包含了面源污染防治技術的推廣工作以及農業綠色宣傳活動。當前由于畜禽的規?；B殖往往會集中產生大量糞尿，畜禽的排泄物經過雨水的沖刷流入水體，容易導致其富營養化，從而影響到農村的生產或生活用水。倘若將未經處理的污水直接灌溉到農田里，易造成土壤板結，同時有害污染物也會在土壤中大量沉積，影響到農作物的生長。畜禽養殖產生的惡臭不僅會污染環境，畜禽排泄物還含有寄生蟲卵、細菌，容易滋生蚊蠅，引起疫病的傳播[2]。另外畜禽產品的生產過程會直接或間接地產生大量的溫室氣體，對大氣環境造成污染[3]。就畜禽養殖污染防治政策而言，2001年以前我國并沒有建立起專門的畜禽養殖污染防治的政策體系[3]。從2001年以來，隨著畜牧業污染形勢越發嚴峻，環境保護部和農業部相繼出臺了一系列的法律行政規劃。一方面包括了污染物排放標準、糞便無害化處理、污染治理與防范的技術規范等一系列的相關命令控制政策；另一方面則是包括了一系列促進畜牧業、沼氣發展的經濟激勵型政策。2013年國務院頒布了《畜禽規模養殖污染條例》，自2014年1月1日起施行，該條例對畜禽規模養殖場、養殖小區所帶來的養殖污染提出具體的防治要求，是繼2001年頒布的《畜禽養殖防治管理辦法》后國家層面上的專門的農業環境保護類的法律法規。但是畜牧業政策法規還存在著實施力度不足的現實情況，并沒有形成有效的環境規制。由于農業面源防治污染政策涵蓋范圍較大，包括了水污染治理政策、土地污染治理政策、畜牧業污染防治政策等一系列政策。因此，本文選取畜牧業面源污染防治政策作為研究對象。本文結合理論分析，厘清當前畜牧業面源污染中各利益相關者的角色和相互關系，由此從立法方面、實施主體、實施過程等三個角度分析政策存在的問題，并結合日本的政策實施經驗，提出與中國實際情況相符合的政策改進策略，有助于完善當前的政策機制，從而更有效地防治畜牧業面源污染的發生。
2政策分析
2.1政府角度
畜牧業污染防治行為存在外部性，即畜禽養殖者作為一個微觀經濟主體，其生產行為會對其他微觀經濟主體的福利產生影響，而這種影響卻無法通過畜禽產品的成本和價格體現出來。因此完全競爭市場條件下，畜產品養殖者生產行為應該承擔的成本收益與實際的成本收益不符，從而使社會資源配置偏離了“帕累托最優”，市場機制失去了合理配置資源的功能，需要政府進行干預。如圖1所示，R表示收益，Q表示產量。在外部經濟的條件下，私人成本和社會成本是一致的，MR1代表畜牧養殖者的私人收益，MR2代表社會收益，根據MR（邊際收益）=MC（邊際成本）的均衡原則分析得出，畜禽養殖者會選擇Q1為均衡產量，然而社會均衡產量Q2高于Q1，并沒有實現“帕累托最優”狀態，同時在私人均衡產量Q1的生產水平下，私人收益低于社會收益。因此，畜禽糞便、生活垃圾的資源化處理等畜禽養殖者治污行為，承擔的私人成本大于私人收益，社會收益大于私人收益，政府需要通過生態補償或者技術支持彌補畜禽養殖者的經濟損失，從而起到鼓勵正外部性行為的作用。如圖2所示，在外部不經濟的情況下，私人收益和社會收益是一致的，MC1代表畜禽養殖者的私人成本，MC2則代表了社會成本，由于MR=MC，私人均衡產量達到Q1的生產水平，社會成本大于私人成本，并且也超過社會收益（與私人收益相等）。由于養殖者所支付的生產成本低于實際產生的成本，過多地使用了社會資源，其隨意擴大生產規模和排放污染物的行為給環境帶來巨大的負擔。因此政府需要采取直接管制或者征稅等懲罰性措施抑制負外部性行為的發生。
2.2畜禽養殖者角度
假設畜禽養殖者在無環境規制的情況下產生的收益為R0，有效環境規制的收益為R1，則ΔR=R0-R1，R0往往大于R1。因此，畜禽養殖者作為理性經濟個體，始終追求的是個人利潤的最大化，即使他們掌握著充足的畜牧業環境污染信息，產權界定清晰，他們仍然會選擇做出將私人成本轉嫁給他人或社會的道德風險行為選擇。另外在當前的污染治理技術條件下，ΔR＞R1，也就意味著畜牧業養殖者通常要花費比當前收益更高的治污成本來治理污染。
2.3博弈過程
在畜牧業污染防治政策制定與實施過程中利益相關者主要有：政策制定者、社會公眾、污染主體以及研究機構，它們的選擇行為以及相互關系會影響到整個正常效果的實施。政策逐漸規范的過程就是將各個利益相關者的正當利益納入考慮范圍內，達到利益相關者利益最大化，損害最小化的目的。但隨著畜牧業污染的日益嚴重，各利益相關者存在利益目標的差異，他們之間容易發生壓力、摩擦、糾紛或者進行合作的多重關系。因此需要仔細區分它們之間的關系，才能尋找出能更好實現各利益相關者職責或技能的模式，從而使得政策得到良好的實施。各利益主體之間的關系如圖3所示，其中，污染主體和政策制定者是關鍵的利益相關者，除了污染主體會對環境產生損害以外，其余的利益相關者都處于環境利益受損的角色中。污染主體包括養殖戶和養殖場，它們不僅僅是畜牧業面源污染的制造者，同時也是污染的受害者以及污染防治政策的直接執行者。養殖戶由于接受環境教育較少，缺乏環保生產技能培訓，環保意識薄弱，容易因為短期經濟利益隨意放養畜禽，直接向環境排放畜禽的糞便。養殖場為了降低經營成本往往會拒絕采取治污手段，即使購置了治污設施，也會因為設施運行費用較高而選擇將其閑置。同時養殖場作為高污染高排放的企業，同質性強，受到的環境規制較弱，再加之行業競爭激烈的影響，經常盲目擴大規模，導致排污量節節攀升。由于工業與城市的污染逐漸向農村轉移，農民的生產生活污染加重，農民是環境污染的最大受害群體[4]。為了滿足消費者高質量的產品需求，養殖場和養殖戶在畜牧業污染防治政策的宣傳引導下廣泛參與到畜牧業環境污染的治理工作中，并且在充分了解相關法律政策的同時，向政策制定者表達出自身的利益需求，維護自身的合法權益。政策主體主要包括執政黨、立法機構以及各級政府。執政黨與立法機構作為政策的制定者，頒布了具有法律效力的行政法規。各級政府以及行政機構不僅要發揮政策的制定功能，還要在政策執行過程中發揮監管和導向等功能。一方面，各級政府通過行政法規對養殖戶和養殖場的污染行為進行規范，利用經濟手段激勵養殖者減少污染行為。另一方面，政府為高校、研究所等研究機構提供研究經費支持，供其進行技術研發或者實地調研等一系列研究活動。除此之外，政府通過畜牧業污染防治政策的實施來保護社會公眾的環境利益。但是目前也存在政策主體在環境規制方面難以做出實效性工作的問題，原因首先在于監管機構的監管能力較弱，難以掌握畜牧業環境污染的具體信息；其次則是部分地方政府出于對經濟指標、就業方面的考量會選擇忽視或者袒護污染主體。另外，一些具體的畜牧業面源污染防治政策因為經濟激勵手段不足或者利益機制不合理等原因反而加重了參與者的經濟負擔。研究機構在畜牧業污染防治過程中也發揮了重要的作用。在政府的經費支持與研究導向下，研究機構結合畜牧業環境污染的現實情況，進行實地考察與調研，在實踐結果的基礎上，向政府提供政策改進的科學意見；或者在財政支持下，對現有的畜禽糞便處理與利用技術進行相應的改進。另一方面，畜禽養殖者也為研究機構提供了實踐的平臺，促進了技術研究與實踐運用的緊密結合，從而推動了畜牧業污染防治研究的發展。社會公眾是畜牧業污染防治政策的一個重要力量。社會公眾尤其是傳播媒體對畜牧業污染的關注與報道，容易引起政策主體的關注，從而加快相應的政策和行政法規的實施與改進的進程。在市場需求的導向下，畜禽養殖者在進行畜禽產品的生產加工過程中需要對消費者綠色安全的環保意識加以考慮。因此，消費者的綠色消費行為以及傳播媒體對政策信息的宣傳都會對畜牧業的污染主體起到正面積極的影響。畜禽養殖者不僅能在傳播媒體的宣傳引導下執行和落實相關政策，同時他們也可以通過傳播媒體來表達合理的利益訴求，真正地參與到畜牧業污染防治政策的制定過程中去。
3政策問題
3.1立法方面
畜牧業面源污染防治立法工作整體進程緩慢，2001年環?？偩诸C布的《畜禽養殖防治管理辦法》與2013年國務院頒布的《畜禽規模養殖污染條例》形成了當前的畜牧業面源污染防治法律規范，其他規定則散見于《大氣污染防治法》《水法》《畜牧法》等相關環保法律中。立法工作往往滯后于污染的發展態勢，處于被動立法的局面，缺乏統一性和系統規范性。
3.2實施主體
3.2.1養殖場治污積極性不高
畜禽產品近年來多次受到疫病的沖擊，市場價格周期波動明顯，在當今飼料與人力成本都在上升的大環境下，畜牧業逐漸成為微利行業。當前，全國規?；B殖場數量仍然偏少，分散經營以及小規?；酿B殖戶仍然占多數，它們抵御市場風險的能力有限，更是缺乏環保意識。此外，治污設施投入大且運行成本高，普通的養殖戶根本難以承擔高昂的設施建設與運行的費用。即使是規?；B殖場的承受能力也是有限的。因此，在當前大部分的治污費用都是由畜禽養殖者承擔的情形下，他們治污積極性不高。
3.2.2政府財政扶持力度不足
畜牧業為城鄉居民提供了穩定的畜禽產品供給，承擔了保障城鄉居民生活質量、促進農民增收的重要責任。該產業具有一定的公益性，需要政府給予充足的財政補助。然而政府當前對畜牧業污染防治工作投入的財政資金偏少，多采用的是“先建后補”“以獎促治”“以獎代補”等補貼方式，僅僅起到的是補充支持的作用[5]。另外，受到財力的限制，能夠納入政府財政支持范圍的養殖場畢竟占少數。畜牧業面源污染防治政策的經濟激勵手段也較少。由于污染治理成本過高，導致畜禽養殖者主動性較低，“誰污染，誰治理”的污染防治原則也就難以得到實現。
3.3實施過程
3.3.1畜禽糞便處理與利用技術難以滿足現實需要
畜禽糞便經過有效處理可以用來生產有機肥或者發酵產生沼氣。有機肥合理還田有助于提高土地肥力和農作物的產量，促進農業可持續發展。尤其是當前畜牧業行業利潤薄弱，根本無力承擔高昂的治污費用。因此，發展畜禽糞便綜合利用的技術才能解決當前的困境?？墒悄壳靶笄蒺B殖污染防治技術實用性不強，提倡畜禽糞便綜合利用的政策也并沒有落到實處。糞便處理模式單一，例如利用沼氣模式進行糞便處理約占所有模式的80%以上[2]。發展沼氣產生的沼渣和沼液雖然有利于農作物的生長和土壤質量的改善，但是處理不當的話，也會對農田環境造成破壞。其他畜禽糞便處理模式也存在局限性，例如三分離—凈化設備需要長時間運行，耗電量大，成本過高，發酵床則占地面積大，不適用于土地資源緊張的地區[6]。另外，購買了畜禽糞便處理設施的養殖場，會因為設備運行費用較高，偶爾使用該設備以應付環保部門的檢查。由于缺乏操作性較高的配套技術和完善的技術支撐體系，畜禽糞便處理與使用技術根本無法發揮出作用。
3.3.2畜牧業污染監管能力弱
畜牧業仍以小規模的散戶飼養為主，普遍處于鄉鎮村一級，布局較為分散。然而我國目前并未在鄉鎮一級設立環保機構，環境監管的效率受到影響。尤其是部分外地流動養殖戶既無法達到飼養條件，爭取不到相應的環保優惠政策，也缺少環保意識，隨意處理養殖過程產生的糞便，任其污染環境，環境監管工作帶來很大困難。這種情況依靠當前的環境監管隊伍是不現實的。另外，縣一級的環保部門更傾向于將有限的人財物力投入到工業部門的污染治理中，而忽視畜牧業污染的監管工作，監管力度就更加大打折扣。環保部門即使對養殖者的污染行為做出征收排污費、納稅等處罰措施，大多數的養殖場仍因為收益有限無力或不愿意購置治污設施。因此，僅僅依靠行政強制手段，難以實現對畜牧業污染的有效監管和控制。
4政策改進
4.1日本畜牧業污染環境防治政策經驗
日本為了解決集約規?；B殖場帶來的環境問題，從20世紀50年代開始，頒布了多部法律，如《廢棄物處理與消除法》《惡臭防止法》《防治水污染法》等[7]。關于畜牧業方面，日本在1999年頒布了《家畜排泄物法》，同年的11月1日開始施行。《家畜排泄物法》是由國家規定的日本畜產業經營者應當遵守的關于家畜排泄物處理和保管的管理基準（下文的管理基準均是指國家層面的畜排泄物處理和保管的管理基準），都道府縣依照管理基準對畜產業經營者實施的指導、建議以及勸告。該管理基準的適用對象是一定規模以上的農戶，即需要滿足飼養牛10頭以上、馬10匹以上、豬100頭以上、雞2000只以上的任意一項條件的農戶[8]。為了促進家畜排泄物的綜合利用，國家和都道府縣分別制定了基本方針和計劃。《家畜排泄物法》的基本框架如圖4所示。1999年11月到2004年10月屬于《家畜排泄物法》的延遲應用時期，在這五年內，為了促進設施整備，制定和強化以輔助事業為中心的各種支援政策的發展，日本推進了符合都道府縣的整備計劃，在這之后，以都道府縣為首的關聯機關和團體進行合作，促進設施整備計劃的制定，積極展開以農戶為對象的指導和宣傳活動。日本政府除了制定具體政策以外，還包含了各種支持政策：（1）輔助事業：振興做強農業補助金，強化畜產奶農收益力對策等；（2）融資制度：日本政策金庫會為符合申請條件的農戶提供用于畜產經營環境調和推進的資金，資金的利率為0.3%，此外還有不需要利息的農業改良資金；（3）稅收優惠：農戶購入了防止公害的關聯設施（例如污水處理設施等），該設施的固定資產稅（地方稅）的課稅標準會有所減輕（扣除2/3）。在引入相應的治污設施的時候，日本政府都會提供正確的技術指導，以設施的低成本化和實用化作為目標，對各種家畜排泄物處理技術做出經濟性的評價，按評價順序進行公開發表。另外，積極地開展畜產技術培訓，從1999—2015年，共開展了237次家畜排泄物處理培訓，培訓的人數達到9011位，培訓內容包括堆肥處理技術、畜舍污水處理技術、臭氣處理技術等[8]。截至2016年12月1日，日本畜產農戶共計74841戶。屬于管理基準范圍（即滿足一定的養殖規模）的農戶一共有46779戶，占到全部農戶的60.4%；其中進行了設施整備的農戶一共有42451戶，占到整體管理基準農戶的90.74%；此外對家畜排泄物進行簡單處理的農戶有2658戶，比例為5.7%。剩下的則是利用其他方法（包括利用下水道處理，委托別人處理等）進行處理的農戶。同時，達到管理標準的農戶則占整體管理基準農戶的99.98%[8]。因此可以發現日本的《家畜排泄物法》實行效果較好，值得學習相關經驗。
4.2政策改進策略
我國作為一個畜禽產品消費大國，畜牧業的持續健康發展直接關系到國計民生。然而，畜牧業作為高投入、高風險的薄利弱勢產業，環境污染嚴重且得不到有效治理。如何保證畜牧業在進行高效、安全、優質生產的前提下做好當前畜牧業面源污染防治工作，如何統籌兼顧畜牧業發展和面源污染防治的兩大目標，都是當前值得我們思考的問題。日本在農業發展方面和我國有一定的相似之處，尤其是日本在20世紀50年代也曾面臨過畜牧環境大面積受到污染的情況，在其后長達七十幾年的持續治理中畜牧業面源污染得到了有效的控制。因此在借鑒日本畜牧業面源污染防治政策的經驗基礎上，結合我國具體的國情，提出如下的政策改進建議。
4.2.1建設以政府投入為主的多元化污染防治機制
（1）增加政府的財政投入，促進經濟激勵手段的應用。鼓勵各級政府建立專用于治理畜牧業面源污染的建設基金，在現有的財政支持的基礎上，繼續加大對養殖場配套環保設施的環保投入，同時運用貸款貼息等信貸手段，降低養殖場治污的經濟成本；另外，積極發揮經濟激勵手段的作用，為養殖場一系列治污行為提供財政補貼，支持建設養殖場建設沼氣發酵工程，生物發酵床有機肥生產線等設施。鼓勵養殖場通過綜合利用畜禽糞便進行沼氣發電并網，沼氣集中供戶，生產有機肥等途徑獲取一定的經濟收益，從而提高養殖場的治污積極性，并對畜禽糞便利用產生的終端產品進行補貼。除此之外，各地政府為因劃定禁養區關?；蛘甙徇w的養殖場明確補償標準，提供專項的經濟補償政策。（2）建立排污權交易制度。政府明確規定養殖場的污染排放限額。一方面運用行政命令控制手段，加大對養殖場超額排放污染物的懲罰力度，提高排污費或稅收懲罰的金額，使其遠遠超過養殖場的排污和治污成本；另一方面，通過制定出一套排污權交易的規章制度，引入市場機制，在政府的監督和保護下，供求雙方按照市場均衡價格進行交易。（3）鼓勵養殖場開展農牧一體化經營。為了解決當前養殖業污染和耕地退化的雙重問題，鼓勵養殖場實現種養結合的模式。在財政投入、信貸優惠等經濟政策的引導下，養殖場通過流轉土地，將養殖產生的畜禽糞便通過還田利用，改善耕地質量。積極發揮周邊的耕地、林地、草地等土地資源優勢，消納多余的畜禽糞便。此外發展農牧一體化經營，綜合利用有機肥資源，提升農產品質量，生產綠色有機產品，發展循環農業。（4）引導社會資本參與畜牧業污染防治。遵循“誰投資，誰獲益”原則，在畜牧業污染環境防治過程中通過引入市場機制，提供財稅優惠政策、獎勵資金、轉移支付等多重手段吸引社會資本的進入，有效解決污染防治資金需求的問題，有利于社會化、專業化的污染防治服務的實現，同時發揮社會組織在畜牧業污染防治中的作用。
4.2.2做好畜牧業環境污染防治技術的研究和推廣工作
首先根據我國各地區生態環境的類型，即要充分了解各地區農田、山地、林地具體情況，確定各地區環境容量和載畜量，尤其是加強對各地區畜禽糞尿或污水荷載能力的研究。其次從國家和地方的層面，加大對畜牧業污染防治技術的研發投入，從源頭削減和綜合利用兩方面入手，鼓勵對畜牧業環境污染防治實用技術進行研究。除此之外，總結各地區污染防治技術實踐情況，以經濟實用性作為評價標準，比較選擇出適合該地區的污染防治技術，即選擇建設成本與運行成本較低，易于操作維修的污染處理設施。同時，發揮畜牧養殖技術推廣單位在環境污染防治方面的職能，完善配套的技術推廣服務體系，在畜牧局和環保部門的協助下，整合科研機構、社會組織的優勢資源，定期開展污染防治技術推廣活動，指導解決養殖場運用污染處理技術出現的各種問題。
4.2.3提高畜牧業環境污染監管能力
充分掌握我國各地畜牧業環境污染情況，因地制宜，針對不同類型的養殖場實行分類的防治措施。一方面，將畜牧業點源污染類型的養殖場納入日常環境監管的范圍，并按照防治要求設置排污口；另一方面，針對屬于畜牧業面源污染類型的養殖場逐漸建立科學合理的監測、評價體系。嚴格畜禽養殖環境準入制度，實行養殖場建設審批制度，從源頭上控制畜牧業面源污染。同時，針對新建或改建的養殖場的環境承載力做出科學的判斷，綜合評估畜禽養殖場的建設情況。除此之外，規范環保部門畜牧業污染的相關規定，并將其制度化。增設專業人員與專業設施，發揮基層環境監察機構在畜牧業污染監管方面的作用，細化監管內容，提高監管能力。
4.2.4提高農戶環保素質
畜禽養殖者由于在污染防治參與機制長期缺位，受到的環境宣傳教育偏少，幾乎沒有防污治污的自覺意識，因此在推進畜牧業污染防治技術的同時也要開展相應的環境普法教育與環境警示教育。一方面增進畜禽養殖者對隨意超額排放污染物的違法性的了解程度；另一方面運用傳播媒介的環保宣傳教育的功能，發揮社會公眾的輿論監督作用，增強環境利益受到損害的社會公眾特別是農民的維權意識，督促畜禽養殖者進行污染防治。
參考文獻：
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作者:張永強 蒲晨曦 張曉飛 周寧 單位:東北農業大學
