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摘要：
近年來，環境污染型工程項目決策失誤造成的嚴重損失已經引起各個方面的高度重視。環境污染型工程項目的決策具有特殊性，其決策環境具有不確定性，決策主體復雜，存在多個相互影響和制約的決策目標，這都給政府決策帶來了困難，加之決策主體的認知存在局限性，以及環境管理體制等存在的固有問題，導致了在環境污染型工程項目的決策實踐中容易出現短視、決策水平不高、決策規范性不足等問題。因此，分析問題產生的原因并進一步完善和優化環境污染型工程項目決策過程，是提高決策質量和實現經濟與環境可持續發展的重要保障。
關鍵詞：
環境污染；工程項目；決策
1引言
進一步完善和優化環境污染型工程項目中的決策是適應社會經濟發展新常態的必然要求。20世紀70年代開始，我國逐步加強在工程項目決策中的生態環境保護工作，基本形成了一套法律、行政命令、經濟等手段并用且相對完整和嚴格的制度體系。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立生態環境損害責任終身追究制”[1]；十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，“要按照全面依法治國的要求，用嚴格的法律制度保護生態環境，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”[2]；2015年8月，黨中央、國務院印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，強化和具體了黨政領導干部在環境污染型工程項目決策中的責任。生態環境資源具備絕對的公共物品屬性，所以生態環境問題說到底是一個政治問題，由此，政府應該去反思和承擔環境污染型工程項目中的決策責任。根據有關學者的研究，在具體的問責中，“針對行政結果進行問責的事件占68.7%，針對行政執行進行問責的事件占27.7%，而針對行政決策進行問責的事件僅僅占了3.6%”[3]。其結果是因決策失誤導致的環境污染型工程項目所產生的問題愈發嚴重。環境污染型工程項目的決策具有特殊性，其決策環境具有較強的不確定性，決策主體復雜，存在多個相互影響和制約的決策目標。由此，在其實際的決策過程中很容易出現短視、決策水平不高、決策規范性不足等問題。通過梳理和深入分析環境污染型工程項目決策出現問題的原因，針對性地進行完善和優化，才能將決策納入廉潔、法治、科學與公平的軌道，切實提升決策質量。
2環境污染型工程項目決策的特點
環境污染型工程項目決策是指為了實現某種特定的目標，在擁有一定信息的基礎上，針對存在潛在生態環境損害風險的工程項目進行分析和優選的過程，環境污染型工程項目的決策有著其自身的特殊性。
2.1決策環境的不確定性
環境污染型工程項目的決策環境是一個多層次、多方面，涵蓋并影響政治、經濟、社會等多個角度的動態系統，較強的不確定性是其決策過程中的常態。首先，為了適應實際的需要，各種宏觀政策以及地方性法規等是多變的，而環境污染型工程項目實施周期較長，難以保證能夠有效滿足政策和法規的要求。其次，由于行業競爭、各個利益主體之間的博弈等原因，使環境污染型工程項目的外部資源、技術等無法得到有效控制。再次，環境污染型工程項目的決策往往是一個循環往復的過程，需要建立在對各種風險和影響進行預測的基礎之上，而這些風險和影響又是變化的，增加了其決策的不確定性。另外，環境污染型工程項目決策對于信息具有較大的依賴性，信息是決策的重要前提和參考[4]。而實際中，信息來源、信息傳遞以及信息處理等往往無法得到保證，使得決策主體不能夠獲得可靠、準確和完備的信息，直接影響了環境污染型工程項目的決策質量。最后，環境污染型工程項目的建設與公眾的切身利益聯系緊密，其決策需要公眾的支持和配合。而公眾的價值取向、需求具有不確定性，因此，環境污染型工程項目的決策需要在這種不確定的輿論壓力下進行，充分和慎重考慮公眾的輿論，合理決策。
2.2決策主體的復雜性
決策主體的復雜性首先表現在多個主體共同參與決策。環境污染型工程項目決策作為一個復雜的動態系統，其決策主體主要包括工程技術人員、企業管理人員、公眾、相關領域的專家、政府等。其中，工程技術人員對于整個環境污染型工程項目起到操控的作用，包括項目設計、網絡支持、工程造價、質量評估等各個方面；企業管理人員以環境污染型工程項目的盈利最大化為價值取向進行資源配置，以最小的投入獲得最大化的利益；公眾關心的是環境污染型工程項目對其自身是否會造成利益的損害，其敏感性較高；專家能夠以相對中立和專業的角度對環境污染型工程項目進行嚴密論證，保證其切實可行性和科學性，避免資源的浪費；政府則在環境污染型工程項目的決策過程中起到組織與協調以及最終“拍板”的作用，保證決策的權威性。環境污染型工程項目多元化的決策主體也就帶來了決策過程中的價值沖突，多種價值取向難以趨同。決策的過程也是決策的各個主體不斷進行價值整合和選擇的過程，各個決策主體的思維方式、行為方式、價值偏好等存在差異，出現價值沖突時的權衡與選擇決定著最終決策的導向[5]。
2.3決策目標的多元性
環境污染型工程項目決策的目標是多元的，包括經濟、政治、生態、軍事、社會等多個方面，各個決策目標相互制約、相互影響。環境污染型工程項目在實用性的基礎上需要實現其價值，為社會提供一定的服務。一般性的工程項目其追求的最終目標往往是長期的經濟效益，其他的子目標只是實現最終目標的一種限定或者附屬條件。當這種限定或者附屬條件與最終目標產生碰撞與沖突時，可以對其進行舍棄，確保長期經濟效益的實現。而環境污染型工程項目決策是典型的群體決策、非結構決策，其面臨的是經濟、生態環境、社會等多方面的不斷博弈，所以其目標函數是一個較為明顯的非線性函數。從橫向和縱向來看，環境污染型工程項目的各個目標組成了一個多角度、多層次的復雜系統，呈高度密集的片狀遞階結構，對于每個目標的評價又會具有不同的評價標準，任何一個目標的變化都可能會產生不斷放大的影響，甚至最終造成系統整體的調整。所以，衡量各目標之間的橫縱向關系從而進行科學、合理、及時地調整目標在決策中顯得尤為重要，環境污染型工程項目決策的最終目標應該是使總體處于一種相對最優化的狀態。
3環境污染型工程項目決策存在的問題
近年來，由于決策不當或失誤導致的環境污染型工程項目發生事故的案件頻發，如2015年8月12日的“天津港大爆炸案”，其對經濟、社會、生態環境等方面都產生了重大的影響與侵害。在這些案件的背后，也暴露出環境污染型工程項目存在決策短視、決策水平不高、決策規范性不足等問題。
3.1決策短視現象普遍
根據Dietz[6]的觀點，環境污染型工程項目決策中的短視表現在決策不利于人類與生態環境的長期和諧共處、決策沒有兼顧事實與價值、決策的過程和結果并不科學與公正等方面，像常見的“竭澤而漁”式工程項目開發、“厚此薄彼”的決策思路等。從短視的內容上來看，一是決策者在自身觀念中并不重視工程項目的生態環境價值，無視環境污染型工程項目可能帶來的種種生態環境損害；二是在決策中的利益短視，其沒有兼顧在環境污染型工程項目決策中涉及的所有利益相關者的正當利益；三是決策的過程存在短視，在環境污染型工程項目的決策中沒有遵循法定的、民主的、科學的程序。環境污染型工程項目決策中的短視現象十分普遍，相關政府部門在其決策中由于主客觀等原因而無視生態環境的價值性、決策的民主性、利益的均衡性，形成觀念、利益和過程方面的短視，結果是對生態環境造成不可逆轉的、嚴重的損害[7]。
3.2決策水平不高
長期以來，決策過程中缺乏公眾等相關利益者的參與導致環境污染型工程項目決策水平難以得到保證。環境污染型工程項目的決策環境具有較強的不確定性，決策主體復雜，存在多個相互影響和相互制約的決策目標。因此，任何單一的決策主體都不可能達到一種全知全能的狀態，政府壟斷式決策也必然導致環境污染型工程項目決策的科學性與民主性不足，決策水平較低。在我國環境污染型工程項目的決策實踐中，公眾參與不足表現得尤其突出。公眾參與將會提升政府決策的民主價值，對政府決策起到規范和監督的作用。公眾參與會對環境污染型工程項目決策的程序價值、政府的公信力、決策成本等產生重要影響，在整個環境污染型工程項目的決策過程中有著特殊的、舉足輕重的作用[8]。決策水平不高帶來的是環境污染型工程項目決策過程價值的反復重新界定，造成經濟等資源的大量浪費，政府公信力嚴重喪失。
3.3決策規范性不足
環境污染型工程項目決策規范性不足突出表現在決策責任認定與追究面臨的困境。長期以來，我國的黨政各部門機構臃腫，人員龐雜，職責交叉，對于環境污染型工程項目的決策責任難以界定。各部門橫向職責的劃分不清，縱向責任的確定也相對模糊，對于環境污染型工程項目決策責任的確定缺乏一種合理合法的依據。決策規范性不足導致環境污染型工程項目的決策失誤被認為是“集體決策”的結果，決策者往往以此為由而試圖去逃避責任追究[9]。另外，從現有的規章制度來看，僅僅是對環境污染型工程項目決策需要承擔責任的事項范圍做出了簡單的列舉。而在現實中，環境污染型項目所出現的問題是動態的，存在時間、空間等方面的差異，具有極強的復雜性，因此我們不可能對其做出準確的列舉，更不能采取一刀切的辦法[10]。在環境污染型工程項目決策責任的追究中，依據的大都是一些行政決策問責的立法，且交叉重疊現象嚴重，多方面立法，針對性、協調性與科學性都存在不足，為實際的操作帶來了困難。對責任人的處理中形式主義嚴重，處置不徹底，其結果是決策失誤帶來的損失愈演愈烈。
4環境污染型工程項目決策存在問題的原因分析
環境污染型工程項目在決策中出現決策短視、決策水平不高、決策規范性不足等問題并不是決策所固有的詬病，其背后有著深刻的原因值得我們去分析和思考。
4.1主體的認知存在局限性
環境污染型工程項目的決策存在其特殊性，這決定了其決策主體在認知中難免會有局限。首先，環境污染型工程項目的決策環境是一個多層次、多方面且包含多種復雜因素的動態系統，不確定性程度高是其決策過程中的常態，任何決策主體都不可能全知全能。其次，環境污染型工程項目的決策主體是復雜的，為盡量避免各決策主體之間價值的爭議與沖突，政府往往會更傾向于封閉式決策，其固有的局限性也隨之而來。最后，環境污染型工程項目決策的目標具有多元性，這本身就給決策主體帶來了巨大的挑戰，而且環境污染型工程項目各個決策目標博弈的后果與影響往往還具有一定的潛伏期，使決策主體很難對其進行準確的預測和認知。
4.2環境管理體制并不健全
我國政府大多是實行“職責同構”，進行壓力式管理[11]。政府間橫向進行競爭，而在縱向上通過任務的分解下達以及考核，向下級政府要政績，下級政府為迎合上級以獲取更多的利益資源而采取應對政策。其導致的結果就是各級政府將易顯的經濟績效作為首要的決策目標，動員各種資源盲目決策投資，建設各類大型工程項目，將生態環境保護等拋之腦后。另一方面，在現行環境管理體制下，環保部門的監測執法等實行屬地化管理，環保部門歸屬地方政府管轄，在地方政府的領導下開展相關工作。地方政府是環保部門獲取資源的主要途徑，因此，對待一些被政府視為政績工程的環境污染型工程項目，環保部門也只能妥協。而且環保部門財政受限，其自身甚至要依靠某些環境污染型工程項目的罰款來維持開支，對環境污染型工程項目存在暗中的依附關系[12]。和環保部門處于同樣尷尬位置的還有各種生態環境保護性質的非政府組織，他們由于缺乏足夠的制度保障以及社會認同，為求自保只能在很小程度上來進行“參與”決策，而政府對其建議也有著較大的自主選擇權。
4.3環境影響評價制度存在缺陷
環境影響評價制度能夠整合公眾、專業評估機構、專家等各方的建議，為環境污染型工程項目的決策提供依據。而在實際的運作過程中，一些專業的環境影響評價機構受政府或其他組織干預較大，難以保持其中立性，而且存在公眾參與不足、評價程序不規范等現象，使該制度應有的作用大打折扣。究其原因，從事環境影響評價的工作人員能力參差不齊、相關數據失真嚴重，特別是在我們現有的制度下，公眾參與環境污染性工程項目決策的路徑受阻，公眾不能及時獲得政府部門透明的信息支持，而且因其自身專業能力有限，使公眾參與對決策的作用不能得到有效發揮[13]。我們從現有的公眾與環境污染型工程項目進行抗爭的案例來看，大多公眾都是因為環境污染型工程項目直接影響到了其基本的生存權才進行群體性干預決策，主動參與意識較弱，對決策失誤的規制作用有限。
4.4相關決策責任追究制度仍不完善
在美國、澳大利亞、新加坡等一些發達國家，環境污染型工程項目決策責任的追究已經成了其有效避免決策失誤的重要制度工具。近年來，我國在環境污染型工程項目決策責任追究方面的實踐逐漸深入，取得了一定的成效，但仍面臨一系列問題急需解決。首先，決策責任追究的事項范圍模糊不清，在實際的追究過程中很容易出現一定的傾向和偏差。其次，處于環境污染型工程項目多元化決策主體核心位置的政府機構臃腫，人員龐雜，職責交叉，使決策責任追究的對象難以界定。再次，決策責任追究缺乏依據。從現有的狀況來看，我們對環境污染型工程項目決策責任的追究依據的大都是一些行政決策問責的立法，缺乏針對性和適用性，且多方面交叉立法，操作難度大。盡管中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2015年8月已出臺《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，但其具有不可避免的宏觀性，地方文件尚未出臺，實際操作困難，執行難以達到應有的效果。最后，決策責任追究的效果并不理想。環境污染型工程項目決策責任的追究中，相關制度缺乏一定的權威性，形式主義嚴重，對責任人處置不徹底，其結果只能是決策失誤帶來的損失愈演愈烈。
5優化我國環境污染型工程項目決策的途徑
對我國環境污染型工程項目的決策不斷地完善和優化，強化對于決策行為的制約與監督，將環境污染型工程項目的決策回歸到民主、合理、適宜的正確軌道，這將有力推進我國社會主義民主、法治和生態文明的建設進程[14]。
5.1以“公共能量場”打破“政府獨白”式決策
?？怂购兔桌赵凇逗蟋F代公共行政——話語指向》一書中認為，公共能量場的構建使組織的行為者和環境的行為者之間能夠實現更為自由的互動。它與傳統的組織以及政策網絡相比，正式性、穩定性相對較弱（圖2），更加強調一種根本上的依賴性和滲透性。在公共能量場中，無論是擁有中樞權力和核心資源的各級政府，還是處于政策之下的普通公眾、社會各領域的專家等，都可以找到與自身相適應的政策位置，以充分、自由的話語博弈來為公共能量場提供能量，打破“政府獨白”[15]。環境污染型工程項目的決策環境具有較強的不確定性，涉及多方面的利益相關者，決策目標相互影響和相互制約，“政府獨白”的決策方式顯然既不具有民主性，也不符合科學性的要求。傳統的科層制是環境污染型工程項目決策頻頻出現問題的助推器，其難以克服僵化、低效等種種弱點，無法實現自我的完善和治理。市場治理模式一方面與決策的政治行為背道而馳，另一方面也導致政府間為了政績競爭而盲目引進高污染工程項目的“類市場”行為。網絡化治理強調多組織以常態化的組合進行治理，然而在環境污染型工程項目決策領域尚缺乏其實現的種種理想化條件。環境污染型工程項目的決策應該回歸到一種多方利益相關主體面對利益平衡進行參與和貢獻能量的過程。各利益相關主體之間正式與非正式、長期與暫時等錯綜復雜的關系，使公共能量場在權威性和整合力方面占據了優勢。在環境污染型工程項目決策的實踐中來看，首先是決策議題的傳播，聚合各個利益相關主體的加入。在這一過程中，通過意見領袖的動員或者相近利益的結合作用會產生公共能量場的利益聚合，然后通過公共能量場的互動平臺引發博弈，由此帶來能量的激增與爆發，對環境污染型工程項目的決策產生影響。公共能量場可以倒逼政府開放平臺，將環境污染型工程項目的決策過程透明化，從而產生協同的能量。這種相對自由和非常態化的關系、利益描述空間，在我國的環境污染型工程項目決策治理中具有很強的適切性。
5.2健全環境污染型工程項目的環境影響評價制度
如果說公共能量場是一種相對自由和非常態化的影響決策方式，那么有效的環境污染型工程項目環境影響評價制度將是對公共能量場的有效補充，對打破政府壟斷式決策起到十分關鍵的作用。針對環境污染型工程項目復雜的、高度不確定的決策環境，對其規劃、區域選擇、動工建設、投入運營等環節可能帶來的生態環境影響進行科學性、可行性的綜合評價分析。與此同時，建立生態環境影響的防治機制，將這種影響掌握在可控制的范圍之內，確保環境污染出現后治理的及時性與適用性，保證生態環境的良性平衡。環境影響評價制度的建立健全是環境污染型工程項目決策科學性的基本前提和重要保障。對環境污染型工程項目現有的環境影響評價制度進行完善，首先要進一步建立健全相關法律制度和規范?？陀^、公正、公開是環境影響評價的前提，黨的十八屆五中全會公報提出“實行最嚴格的環境保護制度，實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”[16]，這將對于加強環保部門監測執法等工作的中立性與準確性，切實提升其在環境污染型工程項目決策中的作用具有重要意義。環境影響評價相關的立法工作應該以預防為目的，特別注意其跟蹤評價環節的規范。在實際中，環境污染型工程項目建設之前往往會進行一系列的嚴格檢測、登記等工作，但工程項目的建設過程中以及建成之后的跟蹤評價卻存在缺位現象。有效跟蹤評價對環境污染性工程項目具有持續的監督作用。其次，應注重提升環境影響評價中的公眾參與程度。人與生態環境有著自然的依附關系，公眾有權向環境影響評價機構和相關行政部門詢問信息。與此同時，環境影響評價機構和相關的行政部門也應該保持信息的透明性，避免出現公眾意見被架空的現象。當公民的這種權利受到侵害時，也應該獲得相應的救濟，進一步在我國完善公益訴訟制度，將環境影響評價納入司法審查的軌道。
5.3強化環境污染型工程項目決策責任的追究
與環境污染型工程項目決策頻頻出現問題相對的卻是極度缺乏的決策責任追究。決策責任追究是指政府及其公務人員應該就其決策行為向問責主體進行責任的回應，并據此接受決策失誤帶來的懲罰的行為過程[17]。對環境污染型工程項目決策進行嚴格的責任追究將會對改善決策失誤現狀發揮適應性、及時性、有效性的作用。對環境污染型工程項目進行決策責任的追究，首先必須明確追究的事項范圍。環境污染型工程項目決策往往具有相互制約、相互影響的多個目標，由此我們可以對其DAT（技術先進性）、DIF（收益可行性）、DCS（社會貢獻度）、DEH（環境和諧度）[18]四個維度進行狀態屬性分類匯總，從而建立起決策的效用函數模型，以此結合一定的定性分析來對環境污染型工程項目的決策效用進行科學合理的評價分析，進一步明確環境污染型工程項目決策責任追究的范圍。其次，厘清決策責任認定主體。環境污染型工程項目的決策主體是復雜的，可以建立環境污染型工程項目決策責任“賬目”，根據決策者在集體決策的每個環節中發揮的作用、持有的態度、采取的方式等做好決策“賬目”記錄工作，安排專人進行整理與建檔長期保存，這將作為厘清環境污染型工程項目決策責任主體的重要依據。最后，嚴格執行和遵守法定程序。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”[2]。環境污染型工程項目的決策，關系到公眾的切身利益，必須保證公眾的充分參與，對公眾的意見與建議給予尊重；環境污染型工程項目決策往往具有較高的專業性和技術性，這就需要將專家、專業評估審計機構相對中立的論證納入決策的過程，確保決策的科學化；對環境污染型工程項目開展專業的、全方位的合法性審查，一旦發現其存在現有或者潛在的問題，需要立即進行決策的調整或者終止，杜絕形式主義處置現象的發生，切實提升問責的效果。
作者：孟衛東 張新宇 司林波 單位：燕山大學經濟管理學院 燕山大學公共管理學院
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