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摘要：
城鎮化建設中的政府與市場關系一直是學術界、政界高度關注的命題。本文在分析比較國內外城鎮化建設中的政府與市場關系的基礎上，揭示了城市行政等級劃分、農村土地所有權以及城鄉二元戶籍制度阻礙了我國城鎮化的發展，并提出了發揮市場主導下的城市資源配置作用、賦予農民穩定靈活的土地財產權和全面實施居住證制度等政策建議。
關鍵詞：
城鎮化；政府與市場；行政層級；土地財產權；居住證制度
改革開放以來，我國城鎮化取得了快速的發展，而城鎮化建設中的政府與市場關系也一直是學術界、政界研究的焦點問題。在城鎮化發展的不同時期，政府與市場應當起到不同的作用，深入研究這一關系對推進我國新型城鎮化建設具有重要的理論和現實意義。
一、國內外城鎮化建設中的政府與市場關系
（一）國外城鎮化建設中的政府與市場關系
1、美國市場主導下的城鎮化模式
美國市場經濟高度發達，是市場經濟的典型代表，在城鎮化建設中主要推行市場主導模式。美國各級政府很少對城鎮化建設進行干預或調控，長期實行自由放任的政策，主要借助市場來促進人才、資金、技術等生產要素在城市的流動、集聚與配置，城鎮化發展是市場經濟發展的自然選擇，由此形成了大西洋沿岸和五大湖區城市群。這種模式下的城鎮化發展，實現了資源的高效配置，加速了城鎮化進程。但由于政府調控的缺乏，也導致城鎮化出現了自由放任的發展態勢，產生了過度郊區化、城鎮建設無序、土地資源浪費嚴重等問題。
2、西歐國家市場主導、政府引導的城鎮化模式
英國、德國、法國等西歐國家的城鎮化建設是以市場機制為基礎，堅持政府調控的發展模式。與美國相比，西歐國家的政府始終參與公共政策的制定，通過法律、行政和經濟等手段引導城鎮化建設，在城鎮化建設的土地、住房、交通、公共基礎設施和環境等各個方面都發揮了不可或缺的作用。這種市場主導、政府引導的城鎮化模式，注重城鎮化與產業的協同發展，使經濟社會各方面的關系得到了較好的處理。但也在一定程度上降低了市場配置資源的效率，影響了經濟發展的活力。
3、日韓政府主導、市場調節下的城鎮化模式
“二戰”以后，日本、韓國政府主導、市場調節下的城鎮化建設進入了快速發展時期。日本、韓國充分發揮了政府在城鎮化發展戰略、宏觀調控、區域規劃與產業政策等方面的重要作用。在政府主導下，日本堅持以都市圈為核心的發展戰略，形成了分別以東京、名古、大阪為中心城市的三大都市圈；韓國則實行了政府主導性的非均衡發展戰略，以輕工業為中心，憑借廉價的勞動力，吸引了大批農村人口大規模涌入城市。這種政府主導、市場調節下城鎮化發展模式有效促進了城鎮化的快速發展，也較好的實現了大中小城市以及城鄉之間的協調發展。但日本由于人口在大都市過于聚集而引發了房地產價格飛漲，進而誘發泡沫經濟，在泡沫破滅后經濟長期處于低迷狀態。類似的，由于城市容積率不夠，韓國也因人口在城市區的過度集中而導致住房、交通、環境等方面普遍出現問題。
（二）改革了開放以來，我國城鎮化建設中的政府與市場關系
1、1978-1994年，政府主導、市場開始發揮作用下的城鎮化平穩發展
1978年，黨的十一屆三中全會拉開了我國市場化改革的序幕，開啟了由“計劃經濟”向“有計劃的商品經濟”的過渡，我國城鎮化呈現出平穩發展的特征。市場經濟的萌芽有效激發了城鎮化發展的活力，主要表現在三個方面：一是開始真正賦予市場主體地位，在城市，開始向企業放權讓利，賦予企業更多的經營自主權；在農村，開展實行了家庭聯產承包責任制，并鼓勵發展鄉鎮企業，賦予了農民自主經營的權力。二是推動價格制度改革，開始向價格單軌制邁進，使城鄉市場公平競爭得到保障。三是深化國有企業改革，切實提升了國有企業的活力和競爭力，并開始大力發展民營企業。具體的，1982年，我國開始推行市管縣體制，調動了中心城市對縣城和農村發展的帶動作用。1984年，《關于調整建鎮標準的報告》正式實施，標志著國家開始重視支持和推動小城鎮的發展。1986年，《關于調整設市標準和市領導縣條件的報告》開始實施，進一步降低了設市標準。1993年，《關于調整設市標準的報告》獲得國務院批轉，設市標準的到了進一步完善?？偟膩砜?，這一階段我國城市數量取得了較為平穩而又顯著的增加。
2、1995年-2010年，政府主導、市場引導下的城鎮化快速發展
這一時期，我國政府與市場關系出現了新的變化，城鎮化開始進入統籌發展的新階段，城鎮化呈現出快速發展的特征。這一階段我國城鎮化快速發展，城鎮化率得到了快速提升，由1995年的29.04%提升到了2010年的49.95%，15年提升了20.91個百分點。同時，盡管市場在我國城鎮化建設上開始發揮作用，但城鎮化更多的是在政府主導下的發展，政府針對大中小城市發展、改善二元城鄉關系、戶籍制度等出臺了一系列的政策。具體的，1997年，國務院相繼頒布了《關于完善農村戶籍管理制度意見》和《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》，首次明確要放松戶籍制度管制，允許符合條件的、在小城鎮有穩定居住和就業的農村人口在小城鎮轉為城鎮常住戶口，這為市場化的人口的自由流動奠定了基礎。為適應不同類型城市與小城鎮的發展，2000年7月，國務院頒布了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，指出當前加快城鎮化進程的時機和條件已經成熟，將引導小城鎮健康發展作為了農村改革與發展的一項重要任務。2004年，中央經濟工作會議指出，我國已經進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，將消除城鄉二元結構和引導城鎮化健康發展提到了前所未有的高度。2007年，黨的十七大報告進一步指出，要按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。2010年，國務院《關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》提出，要深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策。
3、2011年至今，市場主導、政府引導下的城鎮化內涵式發展
近些年，我國城鎮化建設開始由政府主導、市場引導向市場主導、政府引導轉變。以《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》為標志，我國首次將新型城鎮化建設的核心定義為“人的城鎮化”，城鎮化發展開始由粗放式發展向內涵式發展轉變。政府在城鎮化發展上，更多的是進行總的政策引導，開始逐步發揮市場的主導作用，為土地流轉、人口流動、公平競爭創造了良好的市場環境。具體的，2014年，國務院頒布了《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，首次明確提出“市場主導，政府引導下的城鎮化發展，正確處理政府和市場關系，更加尊重市場規律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”。2015年，國務院通過了《居住證暫行條例》，首次提出公民在所在城市居住半年以上的，符合有合法穩定就業、合法穩定住所和連續就地條件之一的，可以依居住證條例申請居住證。這標志著我國由對人口的控制向對人口的管理轉變。2016年2月，國務院頒布《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，提出在加快特色鎮發展方面，要充分發揮市場的主體作用。在完善城鎮存量土地再開發上，鼓勵原土地使用權人自行改造，可采取規定方式辦理并按市場價繳納土地出讓價款，并鼓勵地方建立健全農村產權流轉市場體系。2016年9月，國務院引發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，提出到2020年，加快破除城鄉區域間戶籍遷移壁壘，使戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上；并提出了建立健全農村產權流轉市場體系。
二、城鎮化建設中政府與市場關系存在的主要問題
（一）城市行政等級劃分阻礙了市場主導下的城鎮化建設
1、我國城市行政等級劃分
目前，我國城市行政等級可以劃分類七類，分別是正部級城市、副省級城市、準副省級城市、一般地級市、縣級市、縣城和建制鎮。目前我國準副省級以上城市有四類，分別是正部級城市（4個）、副部級城市（10個）、計劃單列市（5個）和準副省級城市（17個）。
2、行政等級劃分引發城市間資源配置的不均衡
行政等級的劃分使政府在城市資源配置中發揮了主要作用。政府按照城市等級確定資源配置次序，城市的行政等級越高，獲得資源、要素的權利和可能性就越大，這與發揮市場主導作用是相違背的，違反了市場在配置資源的公平、公正原則。這種資源配置方式往往導致行政級別高的城市對周邊地區的資源、要素產生“虹吸”效應，進而加劇了我國城市的非均衡發展。以“城市首位度”為例，1939年，美國經濟學家馬克•杰斐首次提出“城市首位度”，它是指一個國家（或地區）首位城市與第二位城市的人口規模之比。在同一個省份內，省會城市一般因行政級別相對較高，獲得資源配置的能力也較強。2016年我國27個省會城市中有21個的“城市首位度”大于1，甚至有15個城會城市的“城市首位度”達到2以上成都的“城市首位度”甚至達到6.4，而“城市首位度”小于1的6個省會也大對因本省存在同行政級別、甚至更高行政級別的城市而受到影響。由此可見，城市行政等級的不同阻礙了市場主導下資源配置，導致了城市對人才、資金等資源要素吸附能力的不同，進而擴大了我國城市發展的不平衡。從長遠均衡發展來看，行政級別下的城市安排是不利于我國城鎮化建設的。
（二）農村土地所有權問題阻礙了我國城鎮化進程
1、我國農村土地所有權現狀
1949年以來，我國農村土地所有權制度經歷了農民土地所有制、土地集體所有制、“包產到戶”、“包干到戶”的土地家庭承包制。其中，“包干到戶”的家庭承包責任制賦予了農民更多的土地自主使用權，加大地解放了農村生產力，有效激發了農民生產的積極性，提升了農業勞動效率。按照當前法律的規定，農村集體土地所有權歸集體所有，但是國家在符合條件下，有權征收土地所有權，條件是給予被征收土地給以符合國家標準的合理補償；同時，農民可按照有關法律規定，依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。2013年十八屆三中全會明確提出，要建立城鄉統一的土地市場，要建立城鄉統一的土地市場，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，這一舉措有效增加了農民依土地產權獲得收益的能力。2014年，農業部了《關于切實做好2014年農業農村經濟工作的意見》，提出允許農戶對土地承包經營權、宅基地進行抵押、擔保和轉讓，農戶可憑借土地的承包權可以拿到地租，以適當促進農村土地的規模化經營，進而促使更多的農業人口轉移進入城市就業和推動我國新型城鎮化發展。
2、農民土地所有權不完善制約城鎮化進程
目前，由于我國農村土地所有權的不完善，以土地為代表的城鄉要素市場還沒有根本打通，農民利用土地發展的權利尚未得到充分發揮。這不僅制約了我國的城鎮化進程，也引發了一系列社會矛盾和問題。我國現行的土地所有權是農民集體所有，但是這種契約關系是由國家行政權力賦予的，并不是市場主導下形成，相應的，土地使用權流轉程序呈現不完善，不能有效的反映出農村耕地和建設用地的供求平衡關系等特征。導致農村集體土地在流轉過程中出現不均衡、形式不規范等問題，不僅違背了土地流轉政策，也損害了農民的利益，進而導致政府在征用農民土地的時候矛盾沖突時有發生。伴隨城鎮化的持續推進和農業機械化水平的不斷提升，越來越多的新生代農民開始脫離土地和農業生產，在人地分離日漸普遍的趨勢下，土地所有權所有人與農業土地經營人也呈現出賬戶間日漸分離的特征。但是，盡管國家已經將土地承包經營權從債權變成物權寫入了《物權法》，現實中由于農民土地的流轉意見不統一，再加上土地的分散，導致土地規?；洜I相當的困難，這對現代農業的規?；洜I造成根本性阻礙。此外，由于以宅基地為代表的農村土地不能自由流動，市場機制不能充分發揮作用，也影響了城鄉統籌發展的實現。
（三）城鄉二元戶籍制度制約城鎮化發展
1、我國城鄉二元戶籍制度的形成
1958年1月，全國人民代表大會常務委員會會議正式通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律的形式規范了我國的戶口登記制度，標志著我國城鄉二元戶籍管理制度的正式建立。國家統計局數據顯示，2015年我國人口城鎮化率達到了56.1%，而戶籍人口城鎮化僅為39.9%，相差了16.2個百分點，這正是由我國長期存在的二元戶籍制度所導致的。
2、迫切需要打破城鄉分割的二元戶籍制度
二元戶籍制度設立之初的目的是為了控制人口流動，而我國經濟社會發展的已經發生了翻天覆地的變化，二元戶籍制度存在的歷史條件早已發生了改變。今天，城鄉二元戶籍制度不僅成為阻礙農民進城，也成為阻礙不同城市人口自由流動，加深城鄉二元分割的最主要原因。二元戶籍制度下，不僅城鄉居民在享受到教育、醫療、養老等社會福利保障上有區分，甚至不同城市的居民也不能無阻礙的享受跨區域社會福利保障。數據顯示，自2011年開始，我國人口紅利開始出現消減，預計到2020年我國勞動年齡人口將降至9.1億，勞動力的減少和勞動力工資的提升將逐漸減少我國加工制造業的低成本有時。未來，如果城鄉二元戶籍制度改革不能取得實質性突破，勞動力供給會減少個農民工返鄉將進一步降低我國人口紅利。為此，亟須加快破除我國城鄉二元戶籍制度。
三、相關建議
（一）發揮市場主導作用，優化不同行政級別城市的資源配置
在社會主義市場經濟體制下，每個城市，無論所處地區和規模大小，都應擁有公平的獲取資源的權利。目前，盡管行政化的城市級別設置阻礙了資源、要素的合理配置，但單純的取消城市的行政級別差別也不現實。但我們可以加大發揮市場在城市資源配置中的作用，依據城市的需求和資源的市場可獲得性公平地進行資源配置，最大程度的減少行政級別對城市獲得資源、要素的影響。在城市資源配置中，以“市場主導、政府引導”為原則，合理處理好政府與市場的關系，充分發揮并強化市場在資源配置中的決定性作用，切實減少和解決政府“越位”、“缺位”和“錯位”問題。目前，我國已經進入城鎮化中后期發展階段，在遵循市場規律的前提下，政府應更多的實行以彌補市場缺陷為導向的宏觀調控，加強城鎮化發展的規劃政策、提供公共服務等方面職能，并重點支持基礎設施相對較為薄弱的中小城市和小城鎮發展，適當為其發展提供資源配置的傾斜，提升中小城市和小城鎮發展的活力，以實現大中小城市和小城鎮均衡全面發展。
（二）賦予農民穩定靈活的土地財產權，有效促進農地流轉
專家指出，加快推進農村土地產權制度改革，事關我國城鄉一體化進程的實現和經濟轉型發展的成敗。賦予農民產期而有保障的土地財產權，首先，要在明晰農村集體土地所有權的主體所有人的前提下，使農民土地能夠真正的流動起來。目前，盡管土地以及宅基地所建房屋是農民最大的“財產”，但是農民的這些“財產”并不能靈活的流動。應充分發揮市場主導作用，盡快建立合法、公開、透明的農村土地流轉市場，在限制耕地這一特殊土地用途的前提下，允許農村宅基地、房屋和耕地在更大范圍的流動，推動農村各類土地由低效率利用向高效率利用轉變，在市場主導和政府引導下，盤活以農村宅基地為重點的巨大的農村潛在土地財產。其次，加快推進農村耕地管理制度改革。針對我國農村土地所有者分散、數量巨大、信息封閉等特點，政府可牽頭在較大區域內建立耕地信息流轉平臺，打破村級、鄉鎮級，在更大的區域內統籌安排，及時收集和耕地流轉意愿信息，并對具有轉入與轉出耕地意愿的土地經營權人進行溝通配合，促使建立土地長效經營機制，提升農村耕地的有序、有效流轉和規?；N植水平。
（三）全面實施居住證制度
2016年9月，國務院辦公廳印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，提出要推動1億非戶籍人口在落戶城市的目標，更為重要的是，首次明確提出了要“推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口”。從國際經驗看，世界上幾乎不存在農業和非農業區分的城鄉二元戶籍模式，人口基本上都可以實現自由遷徙。比如，美國實行的是聯邦普查局負責下的“出生死亡登記大綱”民事登記管理制度，以社會保障號作為人口管理基點，平時公民可以自由遷移，旅游和工作以護照和社會保障號來確認身份；法國人口自由遷移時只需通知以前居住地的社會保險機構，將其個人資料轉移到新住址所在地的相應機構即可，享受的公共服務和福利基本不受遷移影響。近些年，我國新生代農民工越來越多，他們沒有從事過農業勞動的比例高達85%，留在城市的意愿也越來越強烈，其教育程度、對城市生活的向往和從事的行業等都決定他們中的大部分人都不會再回到農村，全面實施居住制度的社會需求和現實可能性都越來越大。當前，我國推行的居住證制度已包含了部分戶籍制度才有的公共服務功能。全面實施居住證制度，一是要居住證的降低申領門檻了，二是要逐步提高居住證制度所蘊含的公共服務水平，按照“低門檻、階梯制、累進式”的改革路徑，細化相關規定，盡量擴大政策的覆蓋范圍，加快推進居住證制度的全面實施。
作者：李許卡 單位：東北大學
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