風險視角下新型城鎮化建設

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摘要:

近幾年來我國的城鎮化發展較快，但所暴露的諸多問題及不斷積累的風險也不容忽視。土地城鎮化過快、農民工市民化遲滯、城市病嚴重是目前我國城鎮化中所暴露的三大主要問題，且其潛在的經濟、社會和生態風險也在不斷擴大，這些問題及風險對國家新型城鎮化戰略的順利實施帶來了異常嚴峻的挑戰。就以上問題及成因進行較為深入的分析，并在此基礎上提出相應的政策建議。

關鍵詞:

城鎮化建設;土地城鎮化;市民化;城市病;風險

新常態下經濟增長速度放緩，拉動經濟增長的傳統動力發揮的作用日趨變小，尋找新的增長引擎顯得極為迫切。城鎮化對擴大內需和促進經濟增長有重要作用，城鎮化過程中的基礎設施建設及轉移人口的消費可以有力的擴大內需。同時，隨著“劉易斯轉折點”的到來，城鎮化可為挖掘勞動力轉移及“人口紅利”潛力發揮關鍵作用［1］。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾預言:“美國的新技術革命和中國的城鎮化，將是21世紀帶動世界經濟發展的兩大引擎。”近多年來，我國的城鎮化有了較快發展，城市化水平顯著提升，2011年突破50%，截止2014年城鎮化率達54．77%，預計2020年將突破60%［2-3］。但建國以來長期形成的城市化滯后于工業化的狀況未能徹底改變，城鎮化快速發展中也暴露了不少問題，如部分城市不同程度地出現“城中村”、“郊區貧窮”、環境污染等城市病，中國九成城市處亞健康狀態;農戶失地后難以進城安家落戶，農民工在城市化過程中仍繼續著候鳥式遷移生活方式;部分城市尤其是縣城出現大量積壓空置商品房或大片征而未用的荒蕪土地以及一些因缺乏投資而停建的項目等。這些現象表明，我國城鎮化在快速發展的同時正面臨著“歧路”的誘惑，且隨著問題和矛盾的進一步積累，其潛在的風險將對未來國家經濟社會的穩定可持續發展帶來嚴重影響。為進一步協調城市化發展、循正城市化道路、維護經濟增長內生動力、促進結構轉型，國家在2014年出臺了《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，其根本特征是倡導以人為本，強調“人的城市化”，提出了“三個1億人”的人口城市化目標。為確保國家新型城鎮化戰略的順利實施及“三個1億人”目標的實現，對以往城鎮化過程中暴露的矛盾和問題進行矯枉過正，特別是以經驗和教訓關注新型城鎮化實施過程中所面臨的潛在風險，并有效規避和化解，有著重要的實踐意義。

一、相關研究綜述

我國城鎮化快速發展的同時，也暴露出諸多矛盾和問題，這引起社會各界的廣泛關注，主要集中在老齡化挑戰、貧民窟擔憂、城市病和土地過度快速城鎮化等問題上。其中，老齡化挑戰已經對我國未來社會經濟發展形成制約，必然會影響到國家的城市化進程。2013年，我國13．61億人中就有2．02億60歲及以上老年人口，占比為14．8%;且65歲及以上老年人口為1．32億人，占比達9．6%，二者比例皆大于國際通常認為的10%和7%比例，意味著我國已經進入老齡化社會，勞動力供給不足和老年撫養比上升將進一步加重社會負擔，阻礙經濟發展，最終對城鎮化進程產生影響。關于城市病，最直接的表現就是城市規模小、人口過多所引起的“擁擠”問題，但對比一些發達國家的城市發展，就可以發現其根本原因是人口密度下基礎設施投資不足。貧民窟、城中村的出現可以認為是“城市病”暴發的一種方式，是城鎮化動因扭曲、城市管理體制不合理、農村人口在城市化進程中自身能力不足等引發的農民工及其家屬在城市生存困難的一種反映;此外，農村土地是城鎮化的焦點，城鎮化進程中部分農地的非農化雖是必然，但過于超前的土地城鎮化既造成土地、資金等各種資源的大量浪費，對國家耕地紅線及糧食安全形成挑戰，也因征地糾紛引發了許多社會不和諧問題，甚至極端事件接連不斷，大量失地農民的未來發展也成為一個不容忽視的社會問題。同時，在城鎮化進程中關于農民工在市民化時的土地權益問題也成為當前政策實施中難以決斷的重大難題。隨著城鎮化進程中一些矛盾和問題的不斷積累和暴露，其潛在風險也在加劇，這一狀況引起了一些學者的關注。城鎮化風險是指在城鎮化進程中受政策、制度、動因等扭曲所引發的經濟社會矛盾和問題可能對未來發展造成的負面影響。根據一些學者對城鎮化風險問題的研究，總體上可將其歸為三類:經濟風險、社會風險、生態風險。其中，經濟風險指城鎮化過程中進城農民的住房、就業、生活等得不到保障的風險，及土地開發和城鎮建設中的金融風險。過快的土地城鎮化中，大規模的土地被征收用于廠房或商品房的建設，農民在土地流轉中所獲收益有限，不足以支付其進城的住房、生活、醫療等成本。此外，經濟下行，銀行貸款不再容易，大量在建廠房或商品房等項目爛尾，為解決大量基礎設施融資問題，地方政府有過度舉債的風險，地方融資平臺因過度依賴土地，自償能力不足也存在金融風險［4］。社會風險是城鎮化進程中居民在科教、衛生等公共服務未能得到公平保障以及社會管理方面的風險。城鎮化最大的風險是農民的土地被城鎮化，而農民及其家屬未被城鎮化，給其中部分人帶來失去生產、生活保障的風險，可能對社會穩定和協調發展帶來不利影響［5］。這種社會風險最終將演化為因社會階層快速分化、固化引致的對立情緒，以致倫理道德危機、貧民窟、人口居住的超常不穩定等［6］。社會風險究其原因主要是對人及人與人關系的處理，劉尚希認為，城鄉一體化的過程不是農村從此消失，也不是農村的城市化，而是城鄉發展機會的平等化，而人與人之間的對立是我國城鎮化最大的風險［7］。在經濟高速發展和城市繁榮的同時，我國城鄉二元化和城鄉矛盾有可能并沒有得到真正解決，而是轉化為城市化和城鎮化發展的內部矛盾，就是城鄉矛盾的內化，這才是城鎮化中最大的風險［8］。生態風險主要表現在環境污染、資源浪費、城市病凸顯進而導致居民身體健康和城市未來可持續發展受阻等。例如，小城鎮發展較快的浙中地區，癌癥和高血壓等病的發病率隨著城鎮化水平的提高而逐年上升［9］。城鎮化還對生態、環境存在著生態脅迫效應［10］，為了擴大城市規模，耕地被圈占、植被破壞嚴重、綠地面積減少，以往的生態系統及功能可能被改變，同時城鎮建設、工業集聚、生活垃圾等都可能引發城鎮環境污染的風險。總之，隨著城鎮化的繼續深入，人口擁擠、環境污染等城市病已在各城市普遍出現。另有部分學者從農業風險、農戶風險［11-12］等方面分析了城鎮化潛在的風險問題。由以上分析可見，伴隨30多年的經濟高速增長，我國的城鎮化取得了長足發展，城鎮化率不斷提高，但同時也暴露了諸多矛盾和問題，如城鎮過度擴張導致的資源浪費、城郊農村人口的“被城鎮化”、長期在城市務工的農村人口難以市民化、地方政府的土地財政依賴、城鎮化區域發展差異巨大以及大量存在的“城中村”、“城市病”、征地糾紛等。對這些問題許多學者從不同角度做了較為深入的研究，一些學者也對這些問題積聚背后可能引發的各類風險進行了初步探討。本文以新型城鎮化戰略實施為背景，在綜合分析新型城鎮化所面臨的主要問題的基礎上，著重于從宏觀和微觀兩個層面分析其潛在經濟社會風險問題，以利于新型城鎮化戰略實施的“糾偏”、風險化解及目標的順利實現。

二、新型城鎮化面臨的主要問題及風險

(一)土地城鎮化過快問題

人口城鎮化是指城鎮常住人口占總人口的比例，土地城鎮化則表現為城市數目的增加和建設用地的擴大?？傮w來看，從2004年到2013年，中國城市建成區面積由30406．19km2增加到47855．28km2，10年間增長了57．38%;城鎮常住人口從54283萬人增長到73111萬人，僅增長了34．68%，二者差距較大;從時間序列上看，2004—2013年階段，城鎮常住人口增長率總體呈下降態勢，維持在3%左右的增長水平，年均增長率為3．02%。而城市建成區面積近年來不斷擴大，2011年增長率達到最高為8．85%，整個階段維持在5%左右，且二者差距還在不斷拉大，土地城鎮化快于人口城鎮化偏差越來越嚴重;從東、中、西三大區域的比較看，2013年三個地區城鎮常住人口比重呈現階梯差異，東部為66．87%，中部為50．89%，西部僅為45．43%。而城市人均建成區面積方面，東部地區人均65．96m2，中部地區63．02m2，西部地區人均77．11m2，其走勢與城鎮常住人口比重相反。東部人口城鎮化領先，中部土地城鎮化較快，西部土地城鎮化超前［13］;從城市新征土地利用效率來看，由于土地利益的巨大增值空間誘使開發商圈而不建的現象普遍存在，閑置土地既不能用作耕地，也沒有為農民工市民化所需的保障性住房、基礎設施建設發揮應有的作用。截至2010年5月底，全國共上報房地產違法違規用地3070宗，面積約1．256萬hm2。其中，閑置土地2815宗，面積1．13萬hm2，分別占91．69%和90%。保障性住房用地改變用途宗數92宗，83．857hm2，分別占3%和0．67%(數據來源于中華人民共和國國土資源部)。此外，因資金問題，大量開發商撤資，過熱的房地產開始變冷，導致大量建設項目爛尾。土地城鎮化與人口城鎮化的不匹配及其帶來的一系列問題，已經成為當前我國城鎮化協調可持續發展的最大障礙。主要問題有兩個，一是宏觀不經濟問題，地方政府在追求政府業績的驅動下，盲目造城，導致巨大的浪費和需求不能對接，大部分地區出現了空城、“鬼城”。根據《2014中國國土資源公報》數據顯示，全國耕地面積從2009年以來一直處于下降趨勢，2013年全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因減少耕地面積2．365萬hm2;受城鎮化政策鼓勵，銀行有貸款給開發商的沖動，開發商拿到貸款后積極投資房地產行業，資金過度集中到房地產業，致使房地產成為我國經濟發展的晴雨表，經濟學家馬光遠保守估計房地產對中國經濟增長的貢獻在20%以上，“中國經濟被房地產綁架”之說不無道理，意味著房地產業一旦發生問題，中國經濟將遭受嚴重影響。而近幾年國家經濟增長速度放緩、且下行壓力加大應與這一問題直接相關。二是微觀社會不和諧問題，人口城鎮化與土地城鎮化不協調，農村人口“被城鎮化”加劇。一方面，“被城鎮化”引發諸多拆遷糾紛，農民與開發商、政府矛盾加深，繼而發生群體性對抗事件;另一方面，征地居民的現實困境，失地農民在土地快速城鎮化中并未獲得能夠在城市安家立業所必需的各類資本，特別是具備城市生活的心理準備和人力資本，又失去賴以為生的土地，城鎮化能力與城鎮化愿望不匹配，進而導致他們對城市的認同偏低，不平等心理加劇。過度快速的土地城鎮化不僅引起許多現實問題，且隨著問題的不斷積累，其潛在的風險也在不斷放大。從穩定宏觀經濟增速來看，城鎮化的作用難能發揮，且積累的金融風險不容忽視。一方面，過度快速的土地城鎮化已經透支部分未來經濟發展的潛力，致使以新型城鎮化支持經濟增速穩定的挑戰非常嚴峻。城鎮化帶來的人口轉移和集中的同時會引起人們生產生活方式的轉變，也是需求大規模，分層次集中的階段。但快速的土地城鎮化并未同步實現人口城鎮化，也未能給進城農民提供足以保障其長期城市生活和發展的基本條件，甚至已在城市工作生活的農民工的市民化難題至今難以破解，以城鎮化拉動國內需求、促進結構轉型的效果難以達到預期。城鎮化率的提高能否有效帶動經濟增長，取決于未來能否在人口流動和人力資本積累等相關領域實現突破性的制度創新，從而使外來人口在城鎮安居樂業，較快地融入城鎮生產和生活體系，為經濟增長做出貢獻［14］。另一方面，過度快速的土地城鎮化進程中，政府過度舉債、開發商債務危機產生的巨大經濟泡沫，隱含著較大的財政風險和金融風險。自1994年分稅制改革后，地方政府財權事權不對稱愈加嚴重，2009年中央政府和地方政府預算內財政收入之比是52∶48，而支出結構卻逐漸逼近20∶80的比例，尤其是中西部農業為主的基層政府，2005年取消農業稅政府財政收入進一步減少?？焖俪擎偦校h級政府對城鎮建設的沖動和財力不匹配，也很難通過正規渠道融資，幾乎所有的投資都來自舉債，雖然帶來了經濟的快速發展，但資金來源復雜隱蔽，使用多樣化，償債能力不足，易引發財政風險。政府的舉債大多是通過出讓土地、招商引資進行平衡，進而形成典型的土地財政，但財政支出對經濟增長的作用存在顯著的門限效應［15］，而開發商在一波波圈地中，向銀行申請更多的貸款，受地方政府追捧，地方銀行對開發商來者不拒，但當經濟增速放緩、特別是許多城市房地產市場疲軟甚至頹廢之時，大量開發商因資金鏈斷裂、對前景預期不妙所導致的停工、爛尾，甚至自認破產卷款潛逃的案例不斷發生，銀行的金融風險加劇。從社會發展來看，過度快速的土地城鎮化易導致社會風險。一方面失地農民城鎮化能力不足，在城市的發展難以為繼，他們雖然身處城市，但城中村和城市其他地方天然隔著屏障，貧富鴻溝難以跨越，貧窮的地方依舊貧窮，甚至有貧窮的代際轉移風險。另一方面，由于拆遷、征地糾紛未能得到妥善解決，后續矛盾可能深化，對城鄉一體化發展極為不利。從未來長期發展趨勢來看，人口持續向大中城市集中應是城市化未來發展的基本趨勢，同時隨著我國總人口規模和城鄉人口結構變換，如根據《世界人口2011》預測，我國人口在2050年將減少到12．9億，屆時人口大多向大城市集聚，目前小城鎮的部分基礎設施建設有荒廢的風險。中國目前為什么會出現過度土地城鎮化問題?基本原因有三:第一，市場體制不完善、不深入、不均衡問題。首先是對城市產生及發展的基本動因的認識仍局限于計劃思維模式。從根本來看，城市的產生和發展，乃至城市邊界的變遷，都是基于人的自由選擇和經濟理性的市場經濟發展的產物。與國外市場決定城鎮化發展不同，我國的城鎮化是由政府主觀意志主導，仍屬于典型的計劃型城鎮化，甚至美其名為“經營城市”。其次是土地產權及交易制度存在重大缺陷，農地所有權制度“虛位”，政府壟斷土地一級交易市場，農民只能被動接受政府征收，而且土地非農化收益中的絕大多數歸于政府和開發商，導致一輪又一輪的“征地熱”、“開發熱”，不斷催生了虛高的房地產價格。第二，政治體制不適應，城市土地國有和政府壟斷農地市場，使各級地方政府成為“最大的地主”［16］，加之受現行財政分權制度影響，其主導的城鎮化必然趨向于急功近利式的圈地、圈錢運動。1994年分稅制改革后，地方政府財權和事權的不對等促使地方政府為了引進投資而低價征收土地，加快土地商業轉化率，在很大程度上加快了土地城鎮化的速度;而政府低價購買土地，也造成了農民在出賣土地后獲得少量的資本，不足以支撐其在城市發展，又延緩了人口城鎮化。第三，城鎮化發展階段所致，中國的城鎮化已走過以擴大規模為特征的第一階段，處于向高端城市發展的第二階段，城市大量傳統落后產業擠出，大量傳統企業和低素質勞動力遭到淘汰，農村勞動力的專業技能素質無法與城鎮居民競爭，只能從事最臟最累且工資不高的職業，根本無力承擔城市生活的高昂成本，處于進退維谷的境地，因此農村人口的城鎮化僅僅是土地的城鎮化，少有人口城鎮化。

(二)農民工市民化遲滯問題

改革開放以來，經濟高速增長，城鎮化快速發展，從1978年到2014年，我國的城鎮化率即城鎮常住人口占總人口的比重，從17．92%提升到54．77%，平均每年增長超過1個百分點。但我國戶籍制度導致的城鄉二元結構根深蒂固，城鎮常住人口的比重雖有大幅度增加，而獲得城鎮戶籍真正成為城鎮居民的人口僅為36%，二者相差18．77個百分點，農民工市民化遲滯情況嚴重。城鎮戶籍人口比重與城鎮常住人口比重之間的巨大差距是目前我國城鎮化過程中“半城市化”的主要表現，這表明城鎮常住人口中仍有2億多人沒有城市戶籍，本應同步進行的農民非農化和城市化被割裂為“農民———農民工———城市市民”的艱難之路，農村勞動力流動歷經30多年卻依然困頓于城市化、市民化門前。這種由戶籍城鎮化率和常住人口城鎮化率之間的差距造成的“半城市化”，實質上就是農民工市民化遲滯問題，對經濟和社會都產生了重要影響。從經濟層面來看，農民工的收入雖然低于城市居民的收入，但又高于農業人口收入，其消費對中國從外向型經濟轉向擴大內需發展戰略具有重要意義，但市民化的遲滯，致使農民工在城市的消費能力不足，未能在擴大內需上發揮其應有的作用。從社會和諧發展層面來看，市民化遲滯導致社會治安損害、農民工家庭留守兒童和老人眾多等問題。農民工大多居住在城市內諸如貧民窟、城中村等地方，這些地方是城市社會治安管理容易遺漏的地方，易滋生沖突，且農民工來自農村，在勞動力市場上競爭力較低，被迫留在低級市場，很難向高級市場流動，近年來諸多因討薪難而引發的農民工與雇主的沖突事件被曝光。此外，不同的待遇及自身專業技能素質導致進城農民工中只有少部分可以實現全家的城鎮化，大部分農民工形成了“農村老家———城市”的候鳥式遷移生活方式，進而導致夫妻兩地分居、留守兒童教育、年邁父母贍養等一系列家庭問題。農民工市民化遲滯所產生的問題中隱含著一些重大風險，一是加劇“中等收入陷阱”風險。當一個快速發展的發展中國家進入中等收入發展階段后，便面臨“中等收入陷阱”的風險，遲滯的農民工市民化將進一步加劇這一風險。中國的農民工市民化的“非典型性”是由二元分割的體制導致的，長期的城市中心主義和農村邊緣化格局并沒有得到根本性改變，農民工市民化進程遭遇制度阻滯本質上就是“轉型陷阱”的表現之一，陷入“轉型陷阱”，必然陷于“中等收入陷阱”;二是城鄉矛盾內化風險。農民工在城市生存成本高昂和承擔能力低下的矛盾很可能引發城鄉矛盾內化，以往的城鄉矛盾內化為城市戶籍人口和非城市戶籍人口在文化、認同、就業機會、社會保障方面的不一致、不均等，對中國新型城鎮化的發展是一大挑戰;三是未來人口素質結構失衡風險。根據《中國2010年第六次人口普查資料》推算，全國有6102．55萬農村留守兒童，占農村兒童37．7%，占全國兒童21．88%，城鄉流動兒童規模則達到3581萬。農村留守兒童大部分是隔代教育，城鄉流動兒童一般難以進入正規學校，其受教育經歷及質量等堪憂，可能造成其成長中生理和心理的種種問題，在人生觀建立的關鍵時刻容易偏離正軌，且在更深遠意義上會對未來人口素質結構改善帶來較大的風險;四是人口可持續發展風險。人口結構轉型期，年齡結構斷層，勞動力供給減少，未來呈現供給不足的趨勢，而城市勞動力供給的增長主要依靠農村勞動力遷移，但城市戶籍人口的自然增長率已降至很低甚至在一些城市已為負增長，農民工市民化遲遲不能完成，導致農民工心理上產生“用后棄之”的悲劇意識，必將影響人口的可持續發展。農民工市民化嚴重遲滯，分析其原因主要有四方面:一是以戶籍制度為核心的一系列僵化、不公正的社會制度安排，戶籍制度派生出的城市就業、社會保障、教育、住房等制度都將農民工排斥在城市資源配置體系之外，城鄉發展機會不均等是市民化遲滯的主要原因。二是農民工自身稟賦條件的限制，農民工人力資本低、技能缺乏，致使其城市生活能力不強;思想觀念和心理素質差、農村生活陋習難改，致使其難以融入城市社會文化;低層次的初級社會網絡關系，圈子有限，阻礙其在城市的進一步發展。三是根深蒂固的社會歧視，國家長期實行城鄉分治形成了“農民”和“市民”在經濟福利和社會地位上的巨大差異，社會歧視潛移默化地影響著人們對農民工的歧視及農民工自身不自信，阻礙著農民工與城市社會的融入。四是巨大的制度變革成本，致使政府有心無力，心存顧慮，很難從根本上有所作為。

(三)城市布局與“城市病”問題

城市病是指城市人口、工業、交通運輸等過度集中導致的諸多弊病，它給生活在城市的人們帶來種種不便，也對城市的正常運行產生一定的影響。城市病的主要表現有四方面:一是人越來越多，城市人口急劇膨脹，導致住房短缺，城中村、貧民窟分布在城市角角落落，眾多人口產生的生活垃圾“包圍”整個城市;二是交通擁堵，大量人口集聚城市，私家車橫行，上下班高峰期道路水泄不通;三是資源匱乏，城市的水資源安全不能完全保證，部分城市近年來爆發多起飲用水安全問題，城市建設所需土地資源水漲船高，大量占耕地為建設用地，造成土地資源緊缺;四是環境污染，近年來全國有將近一半的城市空氣質量指數超過100，標準為污染，其中6%的城市為重度污染，甚至有部分城市為嚴重污染。中國的城鎮化進程濃縮了西方發達國家幾百年的歷程，轉軌時期又逢新常態經濟中低速增長，中國的“城市病”病癥更加復雜，有中國式典型病癥，如節前堵車，尤其是一些吸引力強的旅游城市如北京、上海、杭州、昆明等;兒童教育越來越受到重視，幼兒園比大學還貴的例子比比皆是。“城市病”的出現和暴發加重城市負擔，制約城市化深入發展，主要問題有三個方面。第一，居民身心健康受損。城市化快速發展的地區與癌癥和高血壓等“文明病”發病率高的地方分布一致，城市環境對人體生理活動及肥胖疾病都有一定程度的影響［17］，霧霾、密集的人群、擁堵的交通等都給現代都市人群帶來群體性焦躁和空間恐慌，都市人群的身心健康遭受極大損害。第二，就醫難。城市人口眾多，而醫療機構資源有限，就醫難已經成為城市居住人口的一大難題，尤其是沒有城市戶籍的農民工，享受不了醫療保障，也沒有能力承擔相應的醫療費用，重大疾病科學上可以治愈，而現實中卻沒能得到治療而導致身體不健全甚至死亡的例子較多。第三，經濟損失嚴重，人身安全受到威脅。越來越多的人口集中到城市，導致城市規模不經濟，財富損失和資源浪費嚴重，1999年全國環境污染直接經濟損失達5710．6萬元，2009年上升到4．34億萬元，年均增長約66%，據媒體報道南京人因擁堵每人每月損失158．7元。同時人口集中到城市，為適應人口膨脹的配套設施建設擾亂了城市規劃，基礎設施不健全致使城市應對自然災害的能力不足，近年來暴雨、臺風等災害導致的人身財產損失較為嚴重。城市病表現出的種種問題孕育著最大的風險便是生態失衡，威脅著城市的可持續發展。首先，生態失衡風險。近年來工業化和城市化加快發展，導致越來越多的耕地、綠地轉化為城市建設用地，人類活動已經致使能源資源和環境的承載能力達到或接近上限，城市病的暴發便是其最生動的表現，如不加以修正和保護，生態系統破壞極有可能上升演化為生態風險。其次，不可持續發展風險。城市病表現出的環境污染，資源浪費情況愈演愈烈，城市污水排放量從1991年近300億噸增加到2011年的400億噸;生活垃圾清運量從1991年的7600萬噸增加到2013年的17238．6萬噸;我國人均用水量逐年增加但人均擁有水資源量卻呈逐年遞減態勢，如不加緊控制城市病的泛濫，建設美麗城市即將成為空想，城市不可持續發展風險加劇。再次，低水平的逆城市化風險。近多年來，日益嚴重的城市病導致越來越多的白領開始逃離大城市，且農村人口進城落戶意愿不強，甚至出現了已落戶城鎮人口從城市反遷回農村的逆城市化。根據2010年8月15號新華網的報道，浙江省“農轉非”數量從2004年的57．7萬人降到2009年的18．9萬人，降幅高達67%，而2012年，杭州、義烏、桐鄉等地有200多名公務員把戶口遷到農村。但“逃離無味，堅守太累”的尷尬依然存在，主要是因為我國的逆城市化是城市病逼迫和征地拆遷利益誘惑的推力和拉力所致，且“農轉非”的成本較高，農村人口城市化資本有限，無力承擔，進而導致低水平逆城市化風險加劇。國際經驗表明，世界上很多國家在城鎮化進程中都暴發過“城市病”，盡管癥狀有異，嚴重程度不一，但它從出現、惡化到康復有其內在規律，且與城市化的生命周期相連。城市化呈“S”型上升，而“城市病”則具有倒“U”型的升降規律，城鎮化率在30%～50%時，“城市病”處于顯現階段，城鎮化率在50%～70%時，“城市病”有可能集中暴發。中國城市化率在2011年已經突破50%，“城市病”的出現有其必然性，究其原因主要有兩個方面。第一，城市布局不合理。城市病看似是人口過度擁擠到大城市所致，但對比一些國外城市的人口密度，如東京僅占日本國土的3．4%，卻集聚了28%的總人口，中國城市人口容納度是比較低的水平，這可能與中國的城市布局有關。進一步地，歐洲的一些城市路網非常豐富并且是開放的，路網路口、城市道路連接整個城市，而中國城市的路網大多是封閉的，許多大塊大院如房地產大院、各種機構大院，堵在快速通道上，某種程度上割裂了城市整體。中國在人口密度不高的情況下已經爆發了較為嚴重的“城市病”，如不合理規劃布局城市建設，前景堪憂。第二，發展方式粗放。受中國粗放的經濟發展方式影響，中國的城市化以擴大城市規模為主，政府推動的城市規模競賽席卷全國，一味地擴大城市規模，忽略城市人口的需求，導致城市建筑布局簡單劃一，失去地域和人文特色，加劇城市擁堵和視覺疲勞。

三、結論及政策建議

受特殊國情城鄉二元制和經濟社會發展不平衡影響，中國的城鎮化表現出粗放冒進之態勢，特別是部分地方政府城鎮化動因扭曲，以地生財、行政推動，導致土地城鎮化與人口城鎮化的嚴重失衡;而另一面卻是嚴重遲滯的農民工市民化，以及不斷加重的“城市病”，進而引發一系列不斷累積的經濟、社會、生態風險。經濟發展潛力嚴重透支、金融財政風險不斷放大，房價虛高、庫存巨大，土地閑置、工程爛尾。城鄉社會矛盾進一步累積，幾億農民工長期盤桓在市民化的門外，幾百萬失地農民的未來發展難以為繼，征地拆遷糾紛隱患不斷深化。城市擁堵、環境污染以至區域性生態失衡已成為城市可持續發展的最大障礙。這一切都表明“計劃造城”、“重物輕人”的城鎮化思路難以持續，迫切需要在新型城鎮化戰略指導下，以人為本，以市場化引領城鎮化。國際城鎮化經驗表明，我們應該更加注重城市化進程和城市功能結構方面的改進和治理［18］，本文針對城市化存在的問題及潛在的風險，提出以下政策建議。第一，深化土地產權及交易制度改革，確立以市場化引領城鎮化發展的基本思路。一是繼續深化產權制度改革、特別是土地產權及交易制度改革，完善市場體制，充分發揮市場在城鎮化資源配置中的決定性作用，城鎮邊界的擴展必須與經濟發展和市場需求相適應。理清政府在城鎮發展中的基本職能，其基本職能應是城鎮發展規劃的法制化管理和公共產品提供。二是改革土地征收制度、特別是土地增值收益的分配制度，明確土地增值歸屬，確保被征地農民的土地增值收益權，提高征地農民的城鎮化能力。第二，加快破除城鄉二元體制，提高農民工市民化的意愿和能力。一是盡快破除城鄉二元制，保障城鄉人口發展機會均等化，特別重視農村教育、衛生等社會事業發展，強化對農村勞動力的技能培訓，增強其在勞動力市場的競爭力，促進農業剩余人口向城鎮轉移。增強城市對農民工的公共服務能力，保障農民工合法權益，不斷提高農民工市民化的能力。著力解決農民工子女在城市的教育問題，避免因教育落后導致的貧困代際轉移。二是要改善傳統城鎮化中“物本”突出、“人本”不足的問題，走以人為本的新型城鎮化道路，在城市文化建設上兼顧農民鄉情，讓農民真切感受到城市對他們的接納，增強農民市民化意愿。第三，強化城市規劃管理，加強城市生態環境保護。一是在城市布局上，做好城市建設的科學規劃，道路網建設應與城市住宅區和商業區協調共進，以信息流引導交通流，加快交通路況的實時呈現，讓城市不再擁堵。要把城中村、貧民窟治理納入城市規劃，對農民工不僅要授之以魚，更要授之以漁，建設保障性住房的時候應該避免其與城市繁華區有意隔開，造成城市貧富分化和社會排斥。二是在環境治理、生態保護方面，應該構建人人參與、共同防治的良性機制。評價城市化水平時不僅要考慮經濟、社會因素，更要突出環境因素，走綠色城鎮化道路。

作者：柳建平 盧曉 單位：西北師范大學商學院

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