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一、新型城鎮化內涵及發展邏輯
新型城鎮化核心要解決我國舊型城鎮化面臨的突出問題，一是人的問題，即農民工的半市民化，2.34億的農民工及其隨遷家屬未真正享受城鎮的公共服務，大量農業轉移人口未能融入到城市社會。二是地的問題，建設用地的增長速度遠遠快于城鎮人口數量增長的速度，城市的容積率比發達國家要低得多，城市人口的人均占比面積高于發達國家，人均占地面積從2000年的130平米上升到2012年的142平米。三是業的問題，即產業發展和就業問題。產業發展呈現“東高西低”，農民工為尋求就業，跨區域大范圍的流動，導致城鎮和社會也是高流動。四是生態的問題，一些特大城市的“城市病”日趨嚴重，交通的擁堵、環境污染的加劇、公共服務供給能力不足等。為解決這些問題，新型城鎮化的發展邏輯是堅持城鎮化要從“市”而來，走市場化的發展新模式，切實讓市場在資源配置中起決定性作用并更好發揮政府作用，同時，要通過政府引導，依靠制度創新建立跨城鄉的全國統一的勞動力市場、土地和資本市場，打破城鄉二元市場結構格局，推進生產要素的流動和公共資源的均衡配置，實現人、地、業、生態等要素的協調互動發展。城鎮化金融支持路徑的選擇取決于城鎮化的發展邏輯，要通過制度創新，建立多元化、市場化的金融支持城鎮化發展路徑。
二、新型城鎮化金融需求分析
金融是新型城鎮化建設中的核心支持因素，是協調人、業、地、生態等要素的中樞環節。當前，我國城鎮化正在快速推進之中，城鎮化將引發巨大的潛在投融資需求。以人為核心的新型城鎮化在金融需求結構上表現為基礎設施、公共服務和社會保障的融資需求占比將大幅提升，在金融需求量上呈現出資金數量大、周期長、低成本等特點，并主要體現在以下幾方面:
(一)基礎設施建設的金融需求。
相較于農村地區，城市和城鎮的重要特征就是擁有相對完善的基礎設施體系。根據世界銀行定義，基礎設施可以分為經濟基礎設施與社會基礎設施。其中，經濟基礎設施是指長期使用的工程構筑、設備、設施及其為經濟生產和家庭所提供的服務，具體包括電力、通信、自來水、管道煤氣、排污等公共設施，水利、道路等公共工程，以及鐵路、交通、港口、機場等交通設施。社會基礎設施主要是指教育、衛生保健等公共服務設施。據測算，每轉移一個農村人口需要增加城建費用約6萬元，那么僅僅當前轉移就業的2億農村戶籍的城鎮人口就將產生12萬億元的建設資金需求。隨著未來人口的自然增長以及城鎮化的不斷推進，基礎設施建設中的資金需求將繼續擴大。
(二)人口城鎮化的金融需求。
人口城鎮化主要是部分農業人口選擇從事非農業勞動，轉而進入城鎮生活，完成從農民到市民的角色轉換。農民進入城市生活，在住房、教育及醫療、社會保障和個體經營方面，需要一定的金融支持。
(三)產業結構調整升級的金融需求。
新型城鎮化的加快，必然伴隨著主導產業、支柱產業的轉換。意味著需要投入大量的金融資源來支持新型城鎮各類產業的調整以及集約型、低碳型產業的發展，推進城市產業轉型升級，推進小微企業的發展，為新進人口提供就業機會，營造良好創業環境，增強城市經濟活力和競爭力。
(四)新農村建設的金融需求。
城鎮化和新農村建設是統籌協調、相互促進的關系，伴隨著新型城鎮化建設進程的推進，強農惠農仍將是促進經濟社會發展的重中之重，新農村建設資金需求巨大。綜上，根據新型城鎮化規劃，2020年常住人口的城鎮化比率要達到60%左右，未來人口城鎮化比率將以每年接近一個百分點的速度增長，每年將有大約1300萬人進入城市。按照2012年國務院發展研究中心在2012年的抽樣調查研究顯示，在新型城鎮化背景下，新增城鎮人口每增加一人，財政支出平均需要8萬元，那么未來每年城鎮化需要的新增財政支出就將達到10400億元。財政資金的配套是解決城鎮化金融需求的一個重要方面，剩余部分資金缺口仍然要通過其他制度設計予以安排。
三、新型城鎮化金融供給分析
在城鎮化發展的不同階段，資金供給存在不同的特點。1986－1990年期間，以財政投入為主、銀行信貸為輔，1991－1997年期間，以土地資源收益為主、銀行信貸為輔，1998至今，城鎮化建設資金來源主要渠道有政府財政資金、政策性金融、商業性金融、政府融資平臺、地方債等五個方面。
(一)政府財政資金。
包括中央政府的專項補助、國債資金、地方政府預算內的城建資金以及土地出讓金收入等等，而土地出讓收入成為地方財政支持城鎮市政基礎設施建設資金的重要甚至主要來源。近年來，土地出讓金收入占全國財政收入的30%以上，占地方財政收入的70%左右。
(二)政策性金融投入。
它是介于財政投資和商業銀行貸款之間的融資來源，在我國主要是國家開發銀行、農業發展銀行和中國進出口銀行等政策性銀行，根據國家宏觀經濟政策要求，向新型城鎮化中的基礎設施等提供融資。
(三)地方政府融資平臺借入。
主要是設立城投公司，通過土地或用財政等政府信用作抵押，從銀行取得貸款或者發行建設債券，國家審計署的公告顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，地方政府債務資金有87%投向了市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房等基礎性、公益性領域。
(四)地方政府債券。
2011年和2012年兩年中央政府在確定的地方政府債券發行規模內，本著自愿原則，選擇經濟基礎較好、債務負擔較輕、資本市場發育成熟的上海、浙江、廣東、深圳作為地方政府自行發行債券的試點省(市)，其余地區仍由中央財政發行。今年國家又批準了京滬蘇浙等十個地方政府自行發債。
(五)商業金融支持。
商業金融體系有著較強的吸納社會閑散資金的能力，各地在城鎮化過程中，通過大力發展商業銀行、豐富信貸產品，為新型城鎮化建設提供多元化金融服務，推動人口城鎮化、產業城鎮化、基礎設施及公共服務的協調發展。金融支持新型城鎮化建設過程中，現有金融體制難以有效匹配城鎮化建設資金供求雙方，與城鎮化旺盛的金融需求相比，金融供給總量明顯不足，主要存在以下問題:一是財政收入難以長期支持城鎮化，尤其是土地財政不可持續。二是政策性金融提供資金及服務能力有限。三是平臺融資額度有限且容易累積風險。四是通過資本市場獲得的融資有限，大量的社會資本未參與到城鎮化建設中。五是農村金融服務存在金融抑制現象，難以滿足城鎮化建設需要。
四、金融支持新型城鎮化的路徑選擇
解決新型城鎮化建設的金融供給問題，核心是理順城府和市場功能邊界問題。在城鎮化建設中，政府與市場功能邊界劃分存在以下影響因素。
1.資金規模與投入周期。
投資規模大、建設與回收周期長的城鎮化建設項目，普遍具有外部性，存在商業效益較低或投資風險較大的問題，呈現明顯的公共產品特征，難以通過完全的市場商業性渠道獲得金融支持。然而政府資金規模有限，如何調動市場力量，實現政府與市場的有效結合，成為當前亟待解決的問題。
2.區域差異與金融發展水平。
不同區域的城鎮化發展階段不同，其金融發展水平也存在較大差異。以東中西部固定資產資金來源結構為例，根據2013年統計年鑒，西部地區經濟金融發展相對滯后，國家預算內資金投入占比達12.8%，城鎮化建設對財政資金依賴度大大高于東部地區的3.5%與中部地區的4.2%;國內銀行信貸仍是城鎮化建設的重要資金來源，西部地區金融市場不發達，資金主要依賴于銀行信貸，國內貸款投入比例為16.0%，中部與東部地區則分別為8.6%和14.2%;自籌資金主要來源于地方財政、企事業單位貸款、發行債券等，西部地區地方與市場力量較弱，自籌資金比例僅為59.3%，中部與東部地區則分別為76.2%和61.2%。
3.信息透明度。
對于村鎮、中西部地區以及部分建設項目，信息透明度相對較低，信息不對稱致使商業性金融機構難以發展業務。各級政府需要對這些領域進行合理規劃，搭建完善的信息溝通機制，實現市場與政府信息共享，提升信息透明度，健全相關保障機制，保證城鎮化建設的順利進行。
4.風險收益水平。
在城鎮化建設中，部分項目具有公共物品特征與公益性質，如垃圾、污水處理等設施建設，難以產生現金流，需要政府通過財政補貼等政策予以支持，保證還款來源。此外，一些行業、項目具有很大的不確定性，風險較高，擔保不易落實，還款來源有限，商業性金融機構無力承擔，也需要政府介入保障。因此，為解決城鎮化建設資金供需的矛盾，推進城鎮化建設，必須創新融資模式，明確政府與市場的功能定位，處理好政策性金融與商業性金融、間接融資和直接融資的關系，根據新型城鎮化發展的不同階段，構建差異化、個性化的長效金融支持體系。
(一)堅持市場主導、政府引導。
建立透明的收費制度加強項目現金流建設，推進公私合營PPP項目的選擇，以責權利對等的合約規范各種經營主體的經營行為，吸引社會進入市政公用事業領域。財政資金主要支持無現金流、無收益的純公益性項目，并通過建立財政資金引導基金，全方位吸納社會各類資金投入新型城鎮化建設;政府要積極推進信息透明度、構建良好的金融生態環境。
(二)政策性金融和商業性金融融合發展。
積極發揮政策性金融在支持農業、重大基礎設施建設項目等方面的作用，拓寬低成本、長周期、安全性高的融資來源渠道;發揮商業性金融在促進產業發展和結構升級方面的優勢，加強對城鎮化建設中能產生現金流的經營性項目的支持力度，增強對重點產業及中小城市、中小企業的金融供給，實現新型城鎮化的產城融合發展。
(三)建立多元化融資渠道。
賦予更多地方政府自主舉債權，建立健全地方債券發行管理制度，不斷創新市場債等融資工具;大力發展資本市場，推進資產證券化，建立產業鏈投資基金，為新型城鎮化的建設提供多元化的資金支持，發揮市場在資金配置中發揮決定性作用的城鎮化資金保障機制。
(四)推進城鎮化金融支持模式動態化發展。
城鎮化是一個動態過程，具有一定的周期性特征，發展階段不同，也具有明顯的區域特征，其金融支持領域和重點也不盡相同。金融體系同樣具備動態發展特征，可以隨著城鎮化發展演進不斷調整，創新完善支持機制，加強頂層設計，構建動態化的金融支持城鎮化發展路徑，城鎮化發展水平高的東部，選擇以市場化為主導的金融支持模式;城鎮化發展水平低的西部，選擇以政府及政策性銀行為主導的金融支持模式。
作者：崔喜蘇 單位：中國建設銀行
