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摘要:隨著城鎮化建設的不斷推進，廣播電視和通信等公共設施面臨著與日俱增的遷改工作，在此過程中，有些拿到了遷改費用，有些沒有拿到遷改費用，還有一些則原地不動造成亂象。在此過程中，政府、企業和公民三者之間的利益如何平衡，以依法行政角度并結合地方實際情況，從個案出發找尋解決的辦法和策略。
關鍵詞:城鎮化;保護條例;設施遷改;資源置換
0引言
隨著城鎮化建設的不斷推進，近年來我國東南省份各地鄉鎮基層政府大力推進“小城鎮整治”、“美麗鄉村”等一系列工程項目建設。在此過程中，涉及道路擴建和空中線路落地改造，需要通信運營商和廣電等被遷改單位(以下簡稱:被遷改單位)對所屬線路進行遷改。在遷改過程中，由于資金問題而引發系列案例。
1案例概況
在廣播電視等公共基礎設施遷改實施過程中，有些大項目政府跟被遷改單位簽訂協議，有些小工程則直接以通知形式限期遷改。具體有以下三種情形案例。案例1:簽署協議拖欠工程款。以某鄉鎮小城鎮建設為例，基層政府與遷改單位在2017年底簽訂的補償協議中約定:根據××區人民政府辦公室××號區長辦公會議紀要，經甲乙雙方友好協商確定，基層政府承擔遷改費用的70%，遷改單位自己承擔30%。遷改工作總體上也是在2017年底完工，之后有些零星縫縫補補的在2018年上半年也全部完成了。協議簽訂以后基層政府支付了一部分款項(類似預付款)，而大部分的款項基層政府拖延不予驗收造成工程款無法審計結算，至今(2019年底)仍未支付。案例2:直接印發遷改通知型。2019年6月25日，某市某基層政府向被遷改單位印發“關于＊＊周邊強、弱電移除的函”，其中表述:某鄉鎮已成功申報＊＊?。℃偱嘤龁挝?，為建設＊＊小鎮需要，將對＊＊周邊建筑進行拆遷，涉及到的桿位及線路請各單位務必于2019年7月10日之前全部移除到位，未移除的我們將視作無主線處理。請各單位引起高度重視，確保＊＊小鎮建設工作順利推進。在這個函文當中，基層政府只字不提線路設施遷改費用，只要求限期完成遷移。案例3:協調未果的極端做法。2019年2月初，某群眾向12345投訴，某鄉鎮道路人行道上電桿矗立影響行人。相關的被遷改單位事后立即作了遷改預算報基層政府，之后由于費用問題此事未果拖延至今。還原人行道電桿矗立的前因后果，該處人行道原本為爛泥地，被遷改單位立桿在前，人行道改建在后。按照國務院和浙江省政府相關條例規定，造成電桿線路設施遷建的基層政府應承擔遷建費用，由于人行道施工前，各方未能就遷改費用達成一致，基層政府于是撇開電桿線路設施直接施工，造成電桿線路設施矗立在人行道上的事實。以上三種都屬于比較常見的案例，歸集直接原因就是基層政府不出錢。情形案例1和案例2之中，有共同之處就是被遷改單位已經實施了遷改，但拿不到遷改費用，即使是簽訂協議的大項目也是被拖欠施工款，被遷改單位被拖欠款項就會延伸到具體的施工隊被拖欠工程款。案例3比較極端，兩邊誰也不管誰，但最終影響道路行人，影響環境美觀，受損的是公共利益。本次分析涉及的案例未涉及司法角度，而在實際工作過程中，由于政府的強勢地位及其他相關因素，各被遷改單位在全國范圍內尚未產生就此類案例而訴諸司法的。
2分析
2.1權利與救濟層次分析
被遷改單位擁有的法定權利:①《廣播電視設施保護條例》(國務院令第295號)規定:“進行工程建設，應當盡量避開廣播電視設施;重大工程項目確實無法避開而需要搬遷廣播電視設施的，城市規劃行政主管部門在審批前，應當征得有關廣播電視行政管理部門同意，遷建工作應當堅持先建設后拆除的原則，遷建所需費用由造成廣播電視設施遷建的單位承擔。遷建新址的技術參數應當按照國家有關規定報批。”②《浙江省通信設施建設和保護規定》(省政府令342號)第二十五條規定:“新建建設項目，應當與已建通信設施保持規定的安全間距。因客觀原因不能保持安全間距的，后建單位應當與通信設施所有權人或者使用權人協商確定安全防護措施，并承擔相關費用。任何單位和個人不得擅自改動或者遷移他人的通信線路及其他通信設施。確需改動或者遷移的，應當事先征求通信設施所有權人或者使用權人的意見，協商確定通信設施改動或者遷移事宜，并承擔所需的相關費用。當事人就通信設施改動或者遷移事宜另有協議約定的，按照協議約定執行。”無論是國務院令還是浙江省政府令，都對被遷改單位的線路設施遷改作了明確的規定，基層政府作為造成設施遷建的單位應當承擔遷建所需費用。案例1:基層政府拖延工程驗收，導致項目無法審計結算而拖欠款項，但遷改完成的設施線路已實際投入使用，這是屬于基層政府違反協議，損害了遷改單位的民事合法權益。由于事前簽訂了協議，被遷改單位可以向法院提起民事訴訟解決尾款拖欠問題，但不能起訴基層政府非法行政。案例2:違反了國務院和浙江省政府相關設施保護條例的上位法規定，如果被遷改單位因費用問題未按時遷改造成線路設施受損(即函文中所述的“無主線處理”方式)，基層政府應當承擔行政違法責任。被遷改單位可以自身法人名義，向區一級人民法院提起行政亂作為違法訴訟。當然事實上各個被遷改單位都是按時間要求自行作了遷改，費用自然也只好由自己承擔，因此訴訟亦是未發生過。案例3:涉及的工程項目往往不是很大但也不小，費用一般在萬元左右，基層政府不愿意承擔，而被遷改單位承擔不起，于是造成雙方各顧各的，事實造成桿件矗立人行道上的此類情形，影響道路通行和環境美觀。此類人行道影響行人的電桿矗立現象在各鄉鎮基層并不罕見。在本案中，該群眾可依據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條:公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟之規定，向法院起訴基層政府行政不作為侵害公共利益。如果此案例中發生桿件矗立原址造成民事傷害案件，那么被傷害人完全有可能一紙訴狀將相關當事方都告上法庭訴諸法律，如此基層政府及被遷改單位都應承擔相應責任。在各具體案例中，被遷改單位相關的線路依據政府前期的整體規劃而建設在前，根據國務院和省政府相關條例規定，任何單位和個人都不得擅自改動或者遷移，也就是說這些建設在前的需遷改設施受法律保護。由于城鎮化建設的需要，基層政府規劃的調整、變動造成被遷改單位設施需要變動，費用由造成遷改的一方承擔，這也是《廣播電視設施保護條例》和《浙江省通信設施保護條例》等上位法當中明確規定的，因此政府需要承擔遷改費用，而不能由于費用問題自行拆除或置之不理造成后續影響。被遷改單位的權利受國務院和浙江省相關法規保護，不應被侵害。
2.2制度與程序層次分析
2.2.1正當化模式分析
本次系列案中所涉及的權力部門均為基層政府，在各個具體案例中采取了不同的行政行為，在案例1“小城鎮整治”涉及被遷改單位的設施遷改，依據區一級區長辦公會議紀要，與被遷改單位簽訂協議，承擔部分遷改費用，但以不組織驗收致使工程款無法審計結算而拖欠。在案例2某＊＊小鎮建設過程中，采取的行政行為則是強制性限期移除。在案例3中，基層鄉鎮政府則是采取了行政不作為的方式。這三種行政行為究其一點就是資金問題，基層政府主觀上不愿意支付法定該支付的費用而造成的。在程序理性方面，基層鄉鎮政府采取的是比較直接粗暴的方式，如配合*＊小鎮建設的拆遷移除通知，并未在事前組織利益相關者(即被遷改單位、公民代表等)或專家進行決策前的論證。而在另外兩個具體案例中，基層政府組織了被遷改單位進行事前論證，其中小城鎮整治項目以區長辦公會議紀要為依據達成一致，而人行道一類的改造項目因未達成一致，政府單方面撇開被遷改單位直接實施改造，而需遷改的設施原地不動，最終矗立在人行道上，沒有損害被遷改單位合法權益，但損害了公民的公共利益。
2.2.2利益相關者分析
本次系列案例中的利益相關者涉及基層政府、被遷改單位和公民這三者?；鶎诱诔擎偦ㄔO需求，考慮資金支付因素，在支付資金方面主動性不高。被遷改單位的遷改設施受法律保護，通過設施建設實現公共利益(比如廣播電視村村通、戶戶通)，設施遷改必然涉及人力物力成本支出，按照國務院和浙江省政府有關法規，應當獲得被遷改的相關費用。而公民主要是公共利益，政府推進的城鎮化建設關系到廣大公眾的公共利益，人行道上矗立的電桿設施也關系到公民的公共利益，這兩者公共利益之間本沒有沖突，而且電桿矗立本身也不符合城鎮化建設的初衷。但是由于資金問題，加上政府本身具有一定的強勢因素，基層政府沒有能夠妥善解決設施遷改問題，改用拖字訣的行政不作為方式，回避問題的解決造成的亂象。
2.2.3信賴保護角度分析
被遷改單位已建基礎設施是按照前期政府城鎮相關規劃而建，是符合當時政府要求并取得同意的。一些村一級設施也是經過村兩委同意而實施的。那么這個當時的同意就意味著，此類設施建設是受信賴保護的。行政變遷應當給予相應賠償或補償的保護方法。
2.3政策與策略層次分析
2.3.1政策制度制定的角度
本次系列案例中援引的《廣播電視設施保護條例》(國務院令第295號)和《浙江省通信設施建設和保護規定》(省政府令342號)屬于有效法規，但是國務院和省一級文件與鄉鎮基層政府之間還隔著地市和縣市兩個層級，從小城鎮整治案例中也可以看出，對鄉鎮基層政府能夠產生有效影響的就是基層鄉鎮政府的直接上級，也就是區政府一級。從行政序列上分析，當政者比較服從于直接上級，所謂“縣官不如現管”。因此，解決基層此類問題，需要地市一級和縣區一級政府或人大機構，依據國務院和省級相關規制，結合地方實際，制定或重申相關地方性法規。在縣域范圍內，將通信設施建設和保護納入本級國民經濟和社會發展規劃;協調處理好通信業有關規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃的關系，推進通信設施建設與城鄉基礎設施建設的共建共享;督促有關部門和單位依法履行通信設施保護職責，并將通信設施保護納入社會治安綜合治理和平安建設的內容。鄉(鎮)人民政府、街道辦事處應當配合有關部門和單位以及通信業務經營者做好通信設施建設與保護工作。
2.3.2補償策略的角度
補償不一定都是現金，除了案例1已簽訂協議屬于民事糾紛案件以外，案例2和案例3都可以采取補償的保護方法?；鶎诱嬖谥Y金方面捉襟見肘的實際困難，如果被遷改單位一味的要求資金賠付，那就很可能造成類似案例3這樣的情形越來越多，公共利益受損。基層政府及其上一級政府不妨可以考慮以其他資源置換的方式，對被遷改單位實施補償的策略。比如為被遷改單位免費提供每個村/社區20m2左右的戶外機房，而被遷改單位對該村/社區實施設施遷改減免相應的費用。如果置換資源超出遷改費用，可以協議方式約定，被遷改單位為村居/社區提供其他等值的增值公共服務。如此則基層政府、被遷改單位和公民的三方利益均可得到一定程度的保障。
3結論
綜上所述，為解決好城鎮化建設過程中的公共設施遷改問題，有三種解決方法:一是基層政府直接買單。依據國務院和省政府相關條例，基層政府作為造成遷改的一方，對公共設施遷改買單有法可依，但是基層政府存在著資金困難的實際情況，否則也不會冒出公共設施遷改的系列問題。二是地方政府(地市級或縣市級)立法或重申相關規制。地方政府針對廣播電視等公共設施立法保護，能夠結合本地實際情況，相比國務院或者省政府規制，更有利于公共設施的基層保護能夠得到落實。三是資源置換。基層政府和企業通過協商，確定資源置換方式和內容?；鶎诱梢运Φ糍Y金包袱，企業可以通過置換資源獲取利益平衡，公民可以收獲公共利益，三者可以達到一個平衡。
4結束語
城鎮化建設是地方社會經濟發展的必然過程，關系公民重大公共利益。廣播電視和通信等公共設施也是滿足公民公共利益的必要設施。隨著互聯網和5G等技術的發展，通信公共設施投入與建設將走向一個新的高潮。在此過程中，基層政府應當努力踐行全面依法治國理念，與相關企業充分溝通，建立起良好的信賴保護機制，實現協調發展，以最小的成本讓廣大群眾有更多的公共利益獲得感。
作者:許賢林 單位:臺州廣電網絡有限公司
