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【摘要】本文根據城鎮化進程中我國失地農民就業現狀，分析了制約失地農民就業的主要因素。提出加快縣域經濟發展、加大培訓力度、增加資金投入、鼓勵扶持自主創業、提高服務質量等有效舉措推動失地農民實現高質量就業。
【關鍵詞】城鎮化；失地農民；高質量就業；對策
伴隨快速的城鎮化和工業化進程，越來越多的農民因種種原因失去賴以生存的土地，成為失地農民。失地農民主要分布在快速城鎮化地區，他們種田無地，就業缺崗，難以真正融入城鎮；同時也面臨著安置補償、轉移就業、社會保障等諸多現實問題。其中，就業是民生之本，城鎮化發展在大量征用農村土地的過程中，能否吸納失地農民就業是解決失地農民生活出路的關鍵，也是我國城鎮化進程中亟待解決的重大問題。關于失地農民就業問題的研究，自20世紀90年代以來已有諸多進展。從研究區域看，既有關注上海、蘇州等較發達地區，也有關注鄭州、昆明等中西部地區，還有關注雄安新區、鄭州高新區等新城新區失地農民的就業情況。[1]從研究角度看，有考察失地農民就業質量的，有關注失地農民就業能力提升的，有強調失地農民就業轉型的。[2]從研究方法看，多采用問卷調查的方法展開，如趙蒙成等（2018）制作調查問卷獲取數據，以此分析蘇州失地農民的就業質量。[3]從研究成因看，主要是征地制度的缺陷、農村集體產權制度改革落后、社會保障制度不夠健全、失地農民自身素質不高等因素導致。[4]從研究對策看，劉健（2018）指出通過樹立正確就業觀念、構建就業培訓體系、加強政策引導等舉措實現失地農民就業路徑的重構。
一、我國失地農民及其就業現狀
目前，有研究估計我國失地農民已超過6000萬，且以每年300萬人的速度遞增。各地區失地農民的就業形勢不盡相同，一般而言，東部沿海地區好于中西部地區，主要在于東部地區產業基礎好，就業機會多；人口相對集中有利于發展服務行業；土地補償金較高，可以成為創業的啟動資金。而中西部地區普遍缺少這些有利條件，導致大量農村勞動力流出。從全國層面來看，不同地區農民失去土地的原因存在差異，大部分是由于城鎮化用地（包括商品房、商務樓建設）等原因造成失地。關于征地補償款，各地區由于土地的區位和質量不同，標準不一，如山東省濟南市市區土地被劃分為四類，一類土地區片價為17.6萬元/畝，二類土地區片價為13.6萬元/畝，三類土地區片價為10.4萬元/畝，四類土地區片價為7.4萬元/畝。由于大部分失地農民文化素質較低，缺乏非農性質的專業技術培訓，又無資金創業，就業渠道單一，加上年齡普遍在40-60歲之間，容易受到年齡等條件限制，短期內很難找到合適的就業崗位。針對失地農民，不同地區相關部門普遍開展了一定的技能培訓，但整體效果不佳。失地農民往往選擇在本地就業，主要從事一些偏重偏累的體力勞動。有一些失地農民在本地沒有找到合適的工作，其中一些年齡較低的就選擇外出打工，為了節省成本和精力，外出打工的農民單身一人的比例較高，由此導致我國農村留守的多為婦女、兒童和老人，常被戲稱為“386199”部隊。而這些外出打工的農民由于技能水平不高，常常從事建筑、裝修、搬運、餐飲等行業，就業的穩定性和收入都不高。由此可以確定，失地農民的整體就業狀況不甚理想。目前從中央到地方，對失地農民問題不可謂不重視，不少地方已相繼建立了失地農民養老保險制度和大病醫療保險制度，也出臺了一些促進失地農民再就業的政策措施。黨的報告更是明確指出要實施鄉村振興戰略，促進農村一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道；實施區域協調發展戰略，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。然而，部分失地農民過去大多從事農業生產，失去了田地依賴，加上年齡、文化、體力、技能等的限制，轉移就業較為困難，尤其是中老年齡段的農民，更難找到契合的工作。即使是就近找到一份有收入的工作，大多也不穩定；有的經常無所事事，甚至依靠政府補助救濟；有的認為就業是政府的事，自主就業的意識較差。
二、失地農民就業的制約因素
1、整體素質偏低，轉移就業難度大
隨著教育發展、社會進步，失地農民素質較過去大有提高，但總體素質仍然較低。特別是年齡偏大的失地農民多是初中及以下文化程度，而經過正規職業技能、農村農業實用性技術、創業等培訓并擁有相關技能證書的人則更少，在人才競爭中處于劣勢，只能從事勞動密集型行業（如建筑業、裝修業、打零工等）或做小本生意，素質與用工單位需求不相適應，以致產生“就業難”與“招工難”的結構性矛盾，轉移就業難度大，即使就業了，質量和穩定性也不高。
2、就業熱情度不高，社會公共服務存在不足
大量失地農民存在“等、靠、要”的思想，過多依賴政府、集體。就業觀念陳舊，不顧實際情況，擇業過程盲目攀高，總希望離家近一點，效益好一點，工作輕一點，管理松一點，通俗的講就是想要工作清閑、雙休日、離家近、工資高等，導致現實與理想存在較大矛盾。還有部分失地農民滿足現狀，精神松懈，缺乏上進心、緊迫感、危機意識。對企業急需的一線操作人員，認為該工作臟苦累，待遇不夠高，不愿意應聘。“一高兩低”現象導致“三難”并存，即就業期望高、文化水平低、勞動技能低導致三類農民群體“就業難”：年齡偏大的、被征地前完全依賴土地為生的、中年婦女就業難。部分村社涉及劃地安置，家中多數有鋪面、住房出租，租金不菲，部分人員不想就業。而大部分失地老人有社保，年輕人負擔不重，無后顧之憂，沒有迫切就業的愿望。雖然技能不強，但仍不愿參加政府相關部門安排的培訓。
3、培訓實用性、針對性較弱，培訓質量不高
目前農村勞動力培訓工作由農業部門和人社部門等多頭管理，存在職能分散、資源配置不合理的問題。同時，培訓內容實用性、針對性不強，導致培訓質量偏低，培訓與就業脫節、失業農民參加培訓積極性不高等問題。且對失地農民后期的職業發展情況關注度很低，培訓后獲得的合格證書難以得到企業認可，成為一紙空文。
4、缺乏自主創業的基本要素，創業服務體系不健全
創業是更高質量的就業。缺資金、缺技術、缺項目、缺服務是制約當前失地農民自主創業的重要因素。一部分人對市場經濟知識和專業技術知識（特別是種養殖實用性專業技術）掌握得不多、不深，對市場把握不夠，對國家政策掌握不全、不透；一部分人缺少創業資金；一部分人雖然有一定資金且創業意識較強，但由于找不到合適的項目，手中的資金難以有效轉變為創業資本；還有一部分存在“小富即安”的思想，現階段對被征地農民普遍采取一次性貨幣安置的方式，當補償金直接發到被征地農民手中后，有些人只顧眼前利益或使用不當，真正將這筆錢用于發展和投資從事個體經營的只占很少一部分，自主創業的意識和能力較低。同時，尤其在縣城或鄉鎮，創業服務機構和機制不夠健全，咨詢、培訓、輔導、創意、策劃、援助等服務機構，無論是數量還是質量都難以滿足實際需求。針對失地農民申請小額貸款的創業活動，銀行興趣不大，失地農民普遍反映貸款額度較小、手續繁雜、擔保要求較高，對他們的吸引力較低。
5、企業用工要求偏高，忽視本地失地農民
目前吸納就業的主體是民營企業，約占80%以上，但不少民營企業規模較小，仍存在勞動報酬偏低、勞動強度較高、員工養老醫療保障不足等情況，不少企業希望獲得土地、稅收等優惠政策后才愿招收失地農民就業，無形中造成新的壓力。加上有些企業招工時對學歷、年齡等有嚴格限制，片面追求高素質、年輕化，舍近求遠去外地招聘人員，造成相當一部分本地適用勞動力被排斥在合適的崗位之外，出現“有人沒事做，有事沒人做”的現象，如安徽淮南礦區導致土地塌陷的煤炭企業往往給予失地農民資金補貼，而不愿意提供就業崗位，其為了管理便利，多愿意招收外來人口，而非本地人。
6、基層平臺工作能力有限，就業保障隊伍不夠穩定
現有的工作網絡、機構與統籌城鄉就業工作的實際需要存在差距?；鶎悠脚_，尤其是村級平臺，基礎工作薄弱，工作人員素質參差不齊，缺乏足夠的時間、精力掌握勞動力供求的動態信息，在很大程度上制約了公共就業服務水平的提高?；鶎觿趧颖Ｕ鲜聞账ぷ髁看螅瑢９軉T收入較低，就業保障隊伍不穩定，流動性較強。
三、推動失地農民高質量就業的對策建議
1、加快縣域經濟發展，擴大就業需求
在加快產業升級、經濟結構調整和農民工返鄉創業就業的背景下，順應城鎮化發展趨勢，結合地方特色和資源優勢，以產業轉移和新農村建設為抓手，大力發展農村集體經濟和縣域經濟，推動就地城鎮化，促進產城集聚，擴大對失地農民等本地區勞動力的非農就業需求。拓展就業崗位，把新開發的社區就業崗位重點用于安置就業困難人員。做好勞務開發工作，加強與用人單位的聯系，積極尋求用工信息。及時就業信息，為失地農民提供必要的政策指導、就業信息和服務。發揮好就業援助窗口的作用，健全再就業援助體系，幫助失地農民盡快就業。
2、加大培訓力度，提高培訓質量
失地農民素質能力的高低與就業的難易密切相關。應結合失地農民的年齡、文化程度、性別、求職意愿等不同特點，進一步加大失地農民培訓工作力度，尤其是“4050”人員，落實免費培訓的各項政策規定，切實圍繞企業和失地農民的實際需求開展培訓，提高持證率和就業競爭能力，如印發培訓券，想學美容美發的失地農民直接到指定的理發店交上培訓券，理發店開展培訓，到時政府將資金補貼給理發店，實現有針對性的培訓。幫助失地農民挖掘潛力，改變落后、陳舊觀點，增強自信，引導他們從事適合自身的工作，如保潔、家政、母嬰護理、縫紉、園藝、刺繡等工作。鼓勵他們創業，采取定單培訓和定向培訓等方式，提高培訓后的就業率，實現職業培訓與企業用工需求有效結合，培訓、招工、就業一條龍的良性運行機制。
3、多渠道籌措資金，增加就業資金投入
隨著城鎮化和工業化的加快推進，失地農民群體將進一步增加，用于促進失地農民就業所需的資金勢必要增加，地方財力相對有限，建議從土地出讓金中按一定比例提取失地農民就業和社會保障專項資金，切實保障失地農民就業創業。同時急需省市部門進一步加大失地農民安置和就業資金轉移支付力度，如河北省人社廳2017年從省級創業扶持資金中安排1500萬元用于雄安新區被征地農民就業創業工作。鼓勵支持社會組織、機構進入失地農民就業、創業、培訓等領域，實現多主體發展，緩解資金難題，如被企業吸納或靈活就業的，可享受社會保險補貼；在公益性崗位的，可享受社會保險補貼和公益性崗位補助。
4、強化政策扶持，鼓勵引導自主創業
國家實施“大眾創業，萬眾創新”戰略，創業對就業具有倍增效應。要制定優惠扶持政策，鼓勵失地農民自主創業，以創業帶動就業。同時，切實加強失地農民創業培訓，通過發放小額擔保貸款，為失地農民提供工商、稅務政策咨詢，對其開業、工商和稅務登記及年檢工作進行一對一的創業指導，被人社部門認定為就業援助對象的失地農民，從事個體經營的，可享受稅收優惠政策。通過多種手段培育創業主體，提升失地農民的自主創業能力，優化創業環境，發揮“互聯網+”的優勢，鼓勵引導失地農民從實際出發進行創業。
5、創新服務方式，提高就業服務質量
失地農民就業效果的提高離不開良好的就業服務水平。目前，“縣、鄉、村”三級就業服務網絡基本形成，下一步可以充分依托三級就業服務網絡，建立完善的就業信息系統，進一步宣傳相關就業扶持政策、勞動權益政策、社會保障政策，讓就業困難農民用好相關政策，企業了解采用相關政策。同時，提高基層平臺業務員素質，在做好常態化就業信息收集、和推薦的基礎上，創新就業服務方式，建立長效援助機制，采用村企對接、鎮企對接等方法，對就業援助對象進行動態管理，提高就業服務效果，將就業服務做到農村、做到失地農民家門口，促進失地農民轉移就業。
四、結論與展望
我們有理由相信，今后幾十年仍將是我國城鎮化快速發展的時期，我國要達到次發達國家的城鎮化水平，將會產生更多的失地農民，[6]該問題不可輕視，妥善解決失地農民的生計尤其是就業問題事關城鎮化甚至整個國家的發展。現階段我國要實現高質量、高層次的城鎮化，重要一環就是積極探索更先進、更有效的失地農民就業措施，在政府、企業、失地農民乃至更多社會主體的共同努力下，將解決失地農民就業問題落到實處，變“就業難”為“就業不難”，借此推動鄉村振興、區域協調發展戰略的最終實現。
作者:王春萌 單位:中共山東省委黨校(山東行政學院)經濟學教研部
