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摘要：新型城鎮化是現代化的必由之路，是最大的內需潛力所在，是經濟發展的重要動力，也是一項重要的民生工程。目前，中國新型城鎮化建設中存在的一些問題，對現行稅收體系和征管體制提出了嚴峻挑戰，亟待通過進一步健全事權與稅權相匹配的體制；充實地方稅收體系等稅收政策來突破制約新型城鎮化發展的瓶頸，從而建立適合新型城鎮化發展的新型稅收發展方式。
關鍵詞：挑戰；新型城鎮化；稅收政策
一、新型城鎮化對稅收提出嚴峻挑戰
（一）現行稅收體制下事權稅權不對等
上世紀80年代末90年代初，中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降，由1979年的46.8％下降為1993年的31.6％，中央財政收支必須依靠地方財政收入才能平衡，正是這場財政危機，讓中央痛下決心，于1994年拉開分稅制改革的序幕。分稅制改革對國家集中財力發展經濟起著重要支撐作用，但隨著經濟社會發展步伐的不斷加快，其在運行中也暴露出了一定的弊端。2015年中央稅收收入為62260億元（占全國稅收收入比重為49.8%），中央政府支出為25542億元（占總支出比重為14.5%）；地方稅收收入為62662億元（占全國稅收收入比重為50.2%），地方政府支出150336億元（占總支出比重為85.5%）。雖然地方稅收收入在總收入中的比重略有上升，但財政支出在整個財政支出中的比重不斷上升，地方財政支出規模是中央財政支出規模的5倍左右，由此導致在新型城鎮化建設方面中央與地方之間事權與稅權的不對稱，在很大程度上限制了地方城鎮發展。地方財力供給不足則是新型城鎮化建設所面臨的制約因素，而稅收作為財政收入的主要來源，在破解“半城鎮化”問題時不得不保持一個較高且穩定的增長速度。
（二）地方稅收體系薄弱
“營改增”之后，規模大約1.9萬億的營業稅變成了中央和地方共享的增值稅，地方稅收體系受到嚴重削弱，地方政府面臨著缺乏主體稅種的不利境地。目前的過渡政策是“中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%，確保地方既有財力不變”，盡管不會對地方財政收入造成影響，但現行稅法規定“營改增”后新增企業所得稅納稅人由國稅部門管轄，再加上已有納稅人不可避免消亡，地稅部門管轄的企業所得稅納稅人數量會減少。稅收征管權力由地稅移交至國稅，必將在一定程度沖擊地方政府利益，影響地方政府積極性。另外，土地城鎮化可增加地方財力，誘發地方政府過度出讓土地，依賴土地出讓金來推進城鎮化建設。土地資源具有稀缺性，長期依賴土地收入維持城鎮化建設，會消耗大量土地資源，容易形成粗放式的土地經營模式。因此，充實地方稅體系，增加地方稅體系對地方財政收入的貢獻程度，是目前亟待解決的一個問題。
（三）環境稅收制度亟需完善
盡管醞釀已久的《中華人民共和國環境保護稅法》已經公布并自2018年起施行，但不可否認的是，在保護城鎮環境的稅制方面還存在亟待完善的地方。中國目前的稅制結構是采用“融入性”環境稅制的辦法，把環保的稅收措施分散在增值稅、消費稅、企業所得稅、資源稅、消費稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅等稅種中，在一定程度上發揮了削減污染、改善環境的作用，但由于各稅種較為分散，彼此沒有銜接配合，側重點不同，稅收的環保效果功能大大弱化。現在的環境保護稅設計趨于保守，僅是在總體上平移了原排污費的負擔，征稅覆蓋范圍不夠寬闊，需要進一步加大改革力度。現行綠色稅收機制需要進一步健全，環境保護稅的初衷是要求環保稅稅率充分反映污染者的外部成本，而現行的環保稅稅率設定偏低，很有可能導致污染者的納稅成本低于治污成本，污染企業寧愿繳納環保稅也不愿意治理污染。
（四）稅收征管質量有待提高
在世界經濟全球化、市場化、信息化的發展大背景下，城鎮的集聚效應日益顯現，不僅居民向城鎮聚集，而且產業也不斷向城鎮聚集，使得大量納稅人涌入中心城鎮。地方稅源構成和征稅環境發生了很大變化，納稅人分類更加細化，稅源的復雜性、隱蔽性、流動性越來越強，出現了經營多元化、分配多樣化等特點，稅源控管難度不斷增大。例如，在推進城鎮化建設中，涉及大量的土地征用、轉讓、置換、租賃，基礎設施建設，以及房地產建筑等行為，這些業務核算復雜，收支隱蔽，極易造成稅款流失。城鎮化建設中的諸多新變化，都對現行稅收征管機制提出嚴峻挑戰。因此，努力降低稅收征管成本，增加納稅人的稅收遵從度，提高稅收征管效率，使稅收更多地轉換為城鎮公共服務，造福于老百姓，不僅是擺在稅務機關面前的一大難題，也是順應新型城鎮化建設潮流的內在要求。
二、推進新型城鎮化建設的稅收建議
（一）健全事權與稅權相匹配的體制
進一步理清中央和地方的事權與稅權非常重要，應該努力破解“稅權上移、事權下移；上出政策、下出資金”的困境，把頂層設計和地方試點相結合，充分調動地方政府的主動性，使地方政府不再因推動戶籍改革的成本過高而發愁，真正有財力來解決人口城鎮化問題，與中央形成合力來推動城鎮化發展。同時，要賦予地方一定的稅權，即稅收立法權和稅收管理權，實現事權與稅權相統一。有財稅人士表示：“地方具有一定的靈活性，如果稅收管理權限歸地方政府，地方政府會更積極一點，說不定就能收上來更多稅，干更多事情，出更多政績。”擁有了必要的稅權，地方才能夠因地制宜，依據本地區的稅源分布、征稅成本等因素來機動制定本地區的稅收政策，使稅收政策更具針對性，以適應新型城鎮化快速發展的需要。需要補充的是，雖然適當下放稅權是各國通行的做法，但應依法操作，以免違反稅收法定原則，引發混亂。
（二）充實地方稅收體系
營業稅改征增值稅之后，地方稅務機關沒有主體稅種了。地方的財政收入，除了依賴土地財政以外，更依賴于國稅的征收返還。因此，必須考慮為地方稅培育新稅種，防止地方政府轉向行政收費和土地財政。地方稅體系的構建應基于保障地方財力和提高城鎮公共服務水平等方面，增加直接稅比例，減少間接稅比例?？偫碇赋觯?ldquo;要合理確定增值稅中央和地方分享比例。把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，在稅政管理權限方面給地方適當放權。”中央已經確定擴大增值稅中央與地方的分享比例，在此基礎上建議完善車輛購置稅和消費稅這兩個稅種。目前車輛購置稅和消費稅屬于中央稅，2015年國內消費稅收入為10542億元，車輛購置稅為2793億元。消費稅與地方城鎮消費密切相關，可行性比較大的做法是將其一部分劃給地方變為共享稅，或者把消費稅作為地方主體稅種，有利于地方優化消費市場環境，增加城鎮消費需求，拉動城鎮經濟增長。車輛購置稅完全是地方行為，可以放給地方政府來征收管理。在地方稅種的稅率確定、稅收減免等方面，應該給予地方政府適當的權力，有助于推進供給側結構性改革。
（三）構建綠色稅收機制
改造資源稅。一是擴大征稅范圍，草原、濕地、森林和灘涂等自然資源與人們生活息息相關，這些資源的消耗污染等問題也日益嚴重，應在條件成熟時將其列入征收范圍；二是提高征收標準，在避免重復征稅的前提下，對不可再生資源可考慮從單一生產環節征稅逐步擴展至生產、流通、消費等多環節，限制掠奪性開發；三是嚴格規定稅款用途。資源稅稅款不應作為一般財政收入來搞建設、發工資等，而是專門用于資源與環境保護事業發展之需。完善消費稅。擴大征稅范圍，將高污染、高能耗產品以及難以回收利用的材料納入消費稅征收范圍。建議將煤炭納入消費稅稅目，刺激企業高效利用煤炭資源，同時對含硫量超低的清潔型煤炭則免征消費稅。對造成環境污染的產品，應根據其污染程度，設計差別稅率，適當提高對轎車、摩托車、汽油、柴油等消費稅的征稅額，抑制石油消費。健全綠色稅種。中國的環境保護稅法已向社會公開，應當以此為契機，加大公共宣傳力度，突出環境稅的生態保護角色，減少征稅阻力。綠色稅種不宜普遍征收，建議針對一些主要污染物和污染環境行為開征綠色稅種，如垃圾稅、二氧化硫稅、二氧化碳稅、噪音稅、水污染稅等。環境稅收入在歸屬和使用上應向地方政府傾斜，由地方政府承擔更多的環境治理以及監督管理職責，并著力在稅率水平、覆蓋范圍等方面進一步改進和完善。
（四）深化稅收征管體制改革
要進一步深化國稅、地稅合作，努力建立以自主申報和優化服務為基礎，以分類分級管理為重點，以風險管理為導向，以數據管理為抓手，以科技信息化為支撐的稅法遵從型管理模式，提高城鎮化稅收征管效率。要進一步優化納稅服務手段，完善“一站式，一窗式”服務，推進限時辦結制，簡化辦稅程序。要進一步創新服務方式，建立納稅提醒服務制度，延伸稅收公告制度，推進網上申報、電話申報、郵寄申報等多元化申報方式，減少納稅成本，使納稅服務貼近實際。要加強計算機軟件開發，建立中心數據處理系統和執法決策支持信息處理系統；要逐步完善涉稅外部信息系統，建立與財政、工商、勞保、金融等部門的數據網絡交換系統，實行數據共享；要運用計算機對稅收征管過程實施有效監控，把納稅人的所有涉稅情況納入網絡監控中。要注重風險導向，加強稅源專業化管理，由固定管戶向非固定管戶轉變，由無差別管理向差別化管理轉變。要建立上下聯動、橫向互動、內外協作的稅源管理機制，強化稅收分析，突出納稅評估，發揮稅務稽查的震懾作用。要進一步優化稅收法制環境，健全稅收基本法統領下的各單行法律法規；要努力建立稅務警察制度，提高稅務司法水平，維護稅法尊嚴；要積極爭取地方政府的大力支持，深化護稅聯動體制；要進一步完善稅務機制，充分發揮稅務中介的作用，維護納稅人合法權益。
參考文獻：
[1]陸大道，陳明星.關于“國家新型城鎮化規劃(2014-2020)”編制大背景的幾點認識[J].地理學報，2015(2).
作者:竇曉冉 單位:河南省地方稅務干部管理學校
