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摘要：
與我國改革發展梯度推進相聯系，我國城鎮化經歷了就地城鎮化的過渡性階段、就地城鎮化與異地城鎮化相結合而以異地城鎮化為主導、就地城鎮化與異地城鎮化相結合而以就地城鎮化為主導的三個階段。我國之所以會出現異地城鎮化為主導的城鎮化模式，是和我國改革開放從東部向中西部梯度推進相聯系。因而，使得中西部的農業剩余勞動力大規模向東部流動，導致東部的城鎮化速度明顯超過中西部的城鎮化速度。異地城鎮化為主導的城鎮化模式，必然導致城鄉區域的不平衡發展，或導致城鄉區域差別的擴大，因而是不可持續的。就地城鎮化有利于帶動城鄉協調發展、縮小區域差別，客觀上要求我國的城鎮化必須從異地城鎮化為主導向就地城鎮化為主導轉變。
關鍵詞：
就地城鎮化；異地城鎮化；城鄉差別；區域差別
一、我國城鎮化發展的三個階段及其特征
改革開放以來，隨著我國漸進式改革發展的深入推進，導致我國的城鎮化的演變呈現階段性特征，大致可以劃分為三個階段：
第一階段：就地城鎮化的過渡性階段。20世紀70年代末至90年代初，農業剩余勞動力轉移是“離土不離鄉”、“進廠不進城”。即在所在地鄉村和集鎮發生職業上的變化。其背景是，我國農村經濟體制改革的第一步，是廢除“政社合一”的，實行家庭承包制，把生產經營自主權還給農民。這一步改革，既充分調動了農民群眾的積極性，又為剩余農業勞動力轉移提供了較為寬松的體制條件。其轉移形式最初是采取“亦工亦農”的形式，即農閑時務工，農忙時務農。這是從農業人口向非農業人口轉移的過渡性階段。其后發展為“離土不離鄉、進廠不進城”。即在本地鄉鎮就可以發生職業上的變化。剩余農業勞動力的這種轉移方式，是通過在農村就地發展非農產業，即鄉鎮企業，進而建設農村區域中心(小城鎮)來實現的。1984年中央轉發農牧漁業部《關于開創社隊企業新局面的報告》中，正式將時代的社隊企業更名為鄉鎮企業，明確規定鄉鎮企業包括社(鄉)隊(村)舉辦的企業、部分社員(農戶)聯營的合作企業、其他形式的合作工業和個體企業。1984—1988年，我國鄉鎮企業經歷了第一輪的超常規發展。鄉鎮企業增加值從633億元增加到1742億元，1984年和1987年增長速度分別達到55.15%和62.2%。這種以鄉鎮企業為載體的城鎮化道路有利于帶動農村經濟發展和農民收入增加，也有利于逐步縮小城鄉差別。但是，在這個階段的不同年份，農業勞動力向非農產業，即鄉鎮企業轉移的速度，是有差別的。1979至1983年，廢除農村，實行家庭承包制，極大地調動了農民群眾的積極性，再加上政府較大幅度提高農產品(主要是糧食)的收購價格，農民人均年純收入增長15%左右，出現農村就業結構的逆向變化，農業勞動力占農村總勞動力的比重，由1978年的89.7%上升到1982年的90.7%。非農業勞動力占農村總勞動力的比重，由1978年的10.3%下降到1982年的9.3%。1984至1988年，農業勞動力向非農產業即鄉鎮企業轉移，呈現超常速度。其原因是：從1985年起，政府取消糧食統一收購，改為合同定購，同時逐步放開農用生產資料價格，出現輪番漲價，比價復歸，導致農業比較利益趨于下降，促使農業勞動力向非農產業，即鄉鎮企業轉移。1984至1988年，累計轉移農業勞動力5566萬人，平均每年轉移1113萬人。農村非農業勞動力所占比重，由1984年的8.8%迅速提高到1988年的21.5%。與勞動力就地轉移相聯系的農村工業化，主要是依靠農民的力量自發興起的，對改變農村產業結構和就業結構，發揮重要的作用，并有效地帶動小城鎮的快速發展。1984至1988年，全國建制鎮從6211個增加到10609個，小城鎮累計吸納農業勞動力占同期農村勞動力的比重53.6%。1979年9月，十一屆四中全會通過的《決定》，明確指出，隨著農業現代化進程的推進，將有大量農業勞動力被節省下來，這些勞動力不可能、也不必要都進入現有的大、中城市，工業和其他各項事業不可能、也不必要都放在這些城市，我們應當把發展農村二、三產業和小城鎮建設，作為改變全國農村面貌的前進基礎。我國改革開放30多年的實踐經驗表明，凡是小城鎮較為發達的地方，農村面貌的變化就較大，城鄉差別就較小。發展小城鎮有利于生產力的合理布局，有利于就地吸收農業剩余勞動力，有利于控制大城市的規模，有利于提高農民的素質和生活質量，是帶動農村經濟社會發展的一個大戰略。
第二階段：就地城鎮化與異地城鎮化相交錯，以異地城鎮化為主導。20世紀90年代初至21世紀初，農業剩余勞動力的轉移更多的是采取“離土又離鄉”、“進廠又進城”的形式。其背景是1992年鄧小平南方談話，促使中國市場取向改革步伐大大加快，城鄉二元體制受到很大的沖擊。與其相聯系，農業剩余勞動力的流動，不僅跨出縣界，而且跨出省界，主要表現在由中西部地區向東部地區流動，由農村向城市流動。這個階段的城鎮化主要表現為異地城鎮化與就地城鎮化相結合，而以異地城鎮化為主。但是在這個階段，就地城鎮化仍然是城鎮化的重要形式。這具體表現在，1992—1997年是鄉鎮企業第二輪的超常規發展，鄉鎮企業增加值從1992年的4485億元增加到1997年的18914億元，1992年和1993年的年均增長速度曾經分別達到50.91%和78.53%，1994年和1995年也分別達到36.48%和33.56%。2000年全國鄉鎮企業增加值達27156億元，是1988年1742億元的15倍多。2000年全國建制鎮超過20000個，比1988年增加1倍，比1978年增加近10倍。即使如此，在這期間，農業剩余勞動力的異地流動，明顯地超過就地就業，出現前所未有的“民工潮。”根據有關研究部門的估計，20世紀90年代的“民工潮”年均流動規模約5000萬人左右。東部沿海地區的大中城市的人口因此迅速膨脹。流入人口超過100萬人的城市有北京、天津、上海、蘇州、杭州、南京、寧波、無錫、常州、廣州、深圳、東莞、佛山、廈門等。其中有的城市(如北京、上海、天津、杭州、廣州、深圳、東莞、佛山等)流入人口達數百萬人。2014年全國農民工總數已達到27395萬人，其中本地農民工10574萬人，外地農民工16821萬人。舉家外出農民工已占外出農民工總數的21.3%。我國之所以會出現世界上罕見的農業剩余勞動力大規模跨地區流動，以及與其相聯系的異地城鎮化，與我國漸進式的改革開放策略有很大的關系。我國改革開放是率先從農村開始，廣大農民從改革中獲得自主權，為勞動力的自由流動提供了條件。東部地區率先改革開放，經濟獲得了迅速發展，與中、西部的差別急劇擴大，吸引著中西部的農業剩余勞動力，一浪高過一浪向東部涌入。使東部的城鎮化速度，遠遠高于中、西部。目前我國的城鎮化率，東部地區62%，中部地區48%，西部地區44%。
第三階段：21世紀初以來，中央決策層逐步認識到，我國的城鎮化，既要發揮異地城鎮化的作用，也要重視就地城鎮化的作用。二者的作用是不可替代的。并應當逐步把重心轉到就地城鎮化。從十六大到十六屆三中全會所確立的統籌城鄉發展，到十七大提出的多渠道轉移農民就業，并把轉移重點放在“發展鄉鎮企業和壯大縣域經濟”上。也就是放在就地城鎮化上。這個戰略性轉變，與東部地區勞動密集型產業向中西部轉移密切聯系在一起。依據產業梯度轉移理論，當東部地區經濟發展到一定階段，一些低層次的勞動密集型產業，就會因為勞動力和其他資源成本的急劇上升，很難繼續生存下去，被迫逐步地向中西部轉移，從而帶動中西部地區經濟的發展，為這些地區農民工就地就業以及實現就地城鎮化提供產業支撐。根據國家統計局全國農民工監測調查數據顯示，2014年全國外出就業的農民工比上一年增長1.3%，本地就業的農民工比上一年增長2.8%。全國農民工省內轉移就業比重，從2008年的66.8%，提高到2014年的71.3%，年均增長約0.8%；中部地區農民工省內轉移就業比重從47.9%上升到57%，每年平均上升1.5%；西部地區農民工省內就地轉移就業比重從50.3%上升到60.4%，每年平均上升約1.7%。2014年，全國鄉鎮內部轉移就業的農民工有10574萬人，占全部農民工轉移就業的比重38.6%，今后還將呈上升趨勢。2014年全國新增農民工501萬人，其中在本鄉鎮就業的比重為58%，省內鄉鎮以外就業的比重為16%。在中、西部地區新增農民工中，在省內就業的比重也分別超過50%和60%，而且近年來一直呈現上升趨勢。與其相聯系，東部、中部和西部農民工數量占農民工總數量的比重或結構也發生了重大變化，2014年，東部農民工數量占農民工總數量的比重降到38.9%，中部農民工數量占農民工總數量的比重升到34.5%，西部農民工數量占農民工總數量的比重升到26.6%。
二、異地城鎮化作為城鎮化的主要形式是不可持續的
改革開放以來，我國的城鎮化更多的是表現為異地城鎮化，導致東部地區的城鎮化率遠遠超過中西部。實踐經驗告訴我們，以異地城鎮化作為我國城鎮化的主要形式，是不可持續的。首先表現在導致相當一部分農村出現農業副業化、勞力老齡化和農村空心化，這種城鎮化模式不僅沒有帶來農村經濟社會的繁榮，還導致城鄉差別的持續擴大以及貧困人口數量特別多。大量數據表明，異地輸出農民工較多的省份，經濟發展水平和居民收入水平都比較低，城鄉差別都特別大。嚴重地影響著城鄉和區域的協調發展。其次表現在東部地區近年來越演越烈的“招工難”和“民工荒。”這一方面是由于我國人口結構老齡化的到來，另一方面和東部地區城鎮化的產業結構有著密切的關聯。我國東部地區的工業化(城鎮化的基礎)，在相當程度上是依靠引進外資企業和本土草根產業(如浙江省的民營企業)發展起來的。這些產業大多數是屬于低附加值的勞動密集型產業。這類產業的發展是建立在廉價勞動力的基礎上。當這類產業發展到一定階段，必然會出現因勞動力價格被扭曲而導致的勞動力供給短缺，即“招工難”和“民工荒。”這固然有多方面原因，其中的一個重要原因，就是農民工的工資或勞動力價格不能反映勞動力價值和勞動力供求。這里需要進一步探討，即為什么農民工的工資不能隨著農民工的短缺相應的提高呢？主要原因在于農民工大量聚集的行業，一般都是低附加值的勞動密集型產業，它們從一開始就是依靠近乎無限供給廉價的勞動力為其生存和發展條件的。當農民工由無限供給轉向有限供給，當勞動力由供過于求轉向供不應求，就無力通過提高勞動力價格來填補勞動力供求缺口。30多年前，我國廣東和東南沿海一些省、市，通過率先改革和對外開放，承接亞洲“四小龍”勞動密集型和資源消耗型產業的轉移，發展成為“世界制造工廠，”吸引了億萬農民工的就業，如今隨著勞動力供求關系的變化和勞動力成本的快速上升，以及資源價格的上漲，這類產業正呈現萎縮的狀態，也因此影響了異地城鎮化的速度。我國的城鎮化道路，之所以會出現從異地城鎮化為主轉變為就地城鎮化為主的轉型特點，這是因為我國的改革開放是采取梯度推進的策略，即東部沿海地區率先改革開放，大批外資企業涌入這些地區，該地區的民營企業也獲得優先發展的寬松環境條件，使得東部和中西部地區的差別急劇擴大，吸引著中西部地區龐大農民工隊伍流向東部大中城市。根據國家統計局數字，東部地區吸納的農民工，約占全國農民工總數的70%。但是，隨著改革開放逐步向中西部推進，中西部二、三產業也隨之發展起來，加上就近就業成本較低，勞動報酬的差距逐步縮小(2014年東部地區農民工的月工資收入僅分別比中西部地區多205元與175元)，用工環境和公共服務水平也不斷改善，存量出省農業轉移人口回省內就業創業的趨勢日益明顯，農村新增轉移勞動力選擇省內就業的比重穩中有升，就地城鎮化越來越成為城鎮化的主要渠道。根據國家統計局農民工監測調查報告，2014年西部地區本地就業農民工比上年增長4.1%，外出就業農民工僅比上年增長0.2%。我國農民工已經從過去的無限供給轉向有限供給。近年來我國農民工新增加的數量已從2010年的1245萬人降低到2014年501萬人，逐年出現負增長的態勢。而且農民工的這部分增長量主要分布在中西部，東部地區則出現低增長、零增長甚至是負增長。
三、就地城鎮化將成為我國城鎮化發展的主要方向
應當說就地城鎮化為主是異地城鎮化為主的城鎮化發展到一定階段必然出現的一種經濟現象。所謂就地城鎮化就是讓農民就地從事生產經營活動，發展一、二、三產業，逐漸把鄉村改造成為新型農村社區或城鎮，使之具備與城市居民相當的居住條件和生活條件，讓農民就地轉變為市民。就地城鎮化經歷了這么幾個演變過程：第一階段，農民以農業為主業，以非農業為副業。第二階段，農民以工副業為主業，以農業為副業。在當前我國農村經濟較為發達地區，特別是東部沿海地區，由于農民從事非農產業勞動的機會較多，且非農業收入已經明顯超過農業收入。農業便逐漸地由主業轉變為副業。就全國總平均數而言，農民的非農業收入也已超過農業收入。第三階段，部分農民已不再從事農業生產，把自己承包的土地流轉給農業大戶經營，專心從事鄉村二、三產業勞動。目前全國流轉的耕地已經占農戶承包地的30%左右。說明已經有一部分農民已經實現非農化。第四階段，鄉村非農產業逐漸向園區集中、人口向社區集中，出現了一、二、三產業融合發展的新社區或小城鎮。就地城鎮化是指在農村村落的基礎上，通過一、二、三產業的深度融合，經濟社會較為發達，兼有城市文明與鄉村文明。在這些社區居民收入接近城市居民的收入，享有與城市居民相當的社會保障和公共服務，又具有鄉村特色的生活方式。即使是傳統的農業區也可以通過農業現代化，實現一、二、三產業的高度融合，使農業(廣義的農業)成為高附加值的產業，帶動該社區經濟社會的發展，再通過政府必要的公共產品和公共服務投入，實現農村就地城鎮化。應當把新型農村社區作為新的城鎮單元來建設。要把農村新型社區建設與產業發展相結合，大力發展特色農產品加工、休閑農業、旅游農業以及以互聯網為媒介的農產品電子商務等產業，促進一、二、三產深度融合，增強就業吸納能力。在一個縣域內可有意識選擇一批具有產業基礎、歷史文化傳承或特色資源的村落，規劃建設若干新型農村社區，既保持鄉土風情和田園風貌，又引進城鎮的基本元素，把新型農村社區作為新的城鎮單元來建設，按照城鎮標準建設社區基礎設施和公共服務設施，引導鄉村農業轉移人口就地城鎮化。要解決農業剩余勞動力就地轉移，實現就地城鎮化，還必須實施擴大就業的的戰略，促進以創業帶動就業。這就存在著如何使更多的勞動者成為創業者。城鄉差別之所以如此懸殊，固然有多方面原因，而城鄉教育資源占有不平等，勞動者素質和人力資本價值存在巨大的差異，妨礙了農民的充分就業和自主創業。為了擴大農民就業，以及實現以創業帶動就業，就必須加強對農村教育資源的配置，以及加強對農村勞動力技能的培訓。根據各地農村用工需求，靈活地開展多層次、多渠道、多門類的技術教育與培訓，以滿足勞動力市場的多樣化需求。改革開放以來，我國就業規模的迅速擴大，在相當程度上是通過各種政策鼓勵，引導群眾自主創業和自謀職業實現的。如果全國都能像浙江省那樣，形成有利于自主創業的氛圍環境，就可以為就地轉移農業剩余勞動力和就地城鎮化創造新的空間。浙江省是全國少有的、不依靠引進外資就能全面解決本省城鄉就業的省份，還從省外輸入600多萬農民工?？胺Q就地轉移勞動力、就地城鎮化的典范。目前全國大約有1.67億農民工外出務工，已有超千萬農民工在外學到了技術，積累了經驗，回到家鄉創辦工商企業，為農村創造了更多的就地轉移勞動力的機會。必須指出，在工業化中期和后期，一般的鄉村要形成與城市同等的競爭力，通過發展現代工業，以工業化帶動城鎮化，是很難的。在這種情況下，就地城鎮化就應轉向鄉村生活方式和生活水平的城市化，即按城鎮化的標準改造傳統鄉村，使城鄉差別縮小。在這方面，以旅游為導向的特色城鎮化建設，便成為就地城鎮化的重要形式。從開發鄉村旅游業的角度，我國許多鄉鎮都具有很大的開發潛力。以文化遺產保護和旅游價值利用為基礎的旅游業，可以有效帶動酒店、餐飲、商貿、購物以及金融、文化等相關配套行業的發展。我們應當在保護傳統歷史文化景觀和特色風貌的基礎上，發展各具特色的風情小城鎮，帶動鄉村繁榮發展和推進就地城鎮化。我國廣西的麗江、浙江的烏鎮、山西平遙、江蘇周莊、湖南鳳凰等等，就是在這個基礎上發展起來的特色小城鎮。在建設特色小城鎮過程中，一定要特別注意留住文脈，記住鄉愁，充分發掘和保護古村落、古民居、古建筑、古樹名木和民俗文化。值得一提的是，雖然我國已有100多個國家級歷史文化名城，但被聯合國確認為世界文化遺產名錄的只有麗江、平遙少數城鎮。它們之所以能夠被入選，是因為完整的保留了歷史文化特色。傳統的歷史文化特色是難以被復制的，因而使其成為海內外游客向往的旅游勝地。根據經濟社會發展的自然規律，應當形成小城鎮—小城市—中等城市—大城市—特大城市的依序發展格局。只有依托小城鎮和小城市的發展，農村具有特色的非農產業才能發展起來，農村經濟才能全面繁榮，并且能夠為中等城市和大城市的發展提供厚實的基礎。但是，始于20世紀50年代的我國工業化戰略，是選擇重工業優先的發展戰略。而重工業是資本密集型產業，要以資源的較高程度集中和人口較大規模聚集為基礎。導致長期以來，我國的城市化重心是發展大中城市，無論基礎設施建設、產業布局和資金投入，都是優先滿足大中城市的。這就必然制約了小城鎮和小城市的發展。再加上重工業優先發展戰略，是建立在城鄉要素交換不平等的基礎上，嚴重地制約著農村經濟的發展，因而削弱了小城鎮和小城市賴以發展的基本條件。就地城鎮化也就是農業剩余勞動力的就地轉移，與勞動力就地轉移相聯系的農村工業化，突破了傳統的農村搞農業、城市搞工業的二元經濟結構。如果說城市工業主要是依靠政府的投資發展起來的，那么，農村工業則是依靠農民自力更生發展起來的，且對農村產業結構與就業結構有很強的輻射性和帶動性。除此之外，農村工業是從農業母體中分化出來的，與農業有著天然的血緣關系，甚至是農業產業鏈的延伸。農村工業化的過程，就是農村經濟發展和繁榮的過程，也是農村小城鎮經濟發展的過程。把大城市和中等城市的發展，建立在小城鎮和小城市發展的基礎上，是符合城市發展的一般規律，有利于促進我國城鎮化的健康發展。只有異地城鎮化，沒有就地城鎮化，城鄉差別不僅不會縮小，還會持續擴大。為了促進就地城鎮化健康發展，應當充分考慮各類城鎮的經濟社會發展水平，以及與其相聯系的綜合承載能力和提供基本公共服務能力，細化完善和實施差別化落戶政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。為了保護農民就地城鎮化的積極性，還必須切實維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。
作者：許經勇 單位：廈門大學
參考文獻：
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