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政府采購指的是以公開招標和投標的形式選擇供貨商，在國內外市場上為政府部門或者所屬組織購買商品和服務的制度安排，可以將其看做是和私人組織采購相對應的公共采購，因此被看作是“陽光下的采購”，具有公開、公平、公正的特征。合理完善的政府采購有利于社會資源的重新分配和有效利用，能夠有效提升財政資金的使用效率和效果。目前，我國政府采購實踐經驗不足，存在的缺陷十分明顯，只有對政府財政資金進行全方位的審計監督，才能規范政府采購行為，保證社會資源的健康運行。
一、政府采購績效審計的目標和意義
1.政府采購績效審計的目標
政府采購績效審計的目標在于對被審項目的經濟性、效率性與效果性進行綜合評估。其中，政府采購的經濟性指的是政府部門通過最低的成本獲得一定質量的商品與服務。如果政府購買的商品十分昂貴或者質量嚴重超過了標準，就意味著缺乏經濟性。政府采購的效率性指的是通過對一個項目的資源投入，謀取最大的產出。也可以是在既定資源投入水平上獲得最大的產出或者在既定產出水平上使資源投入的規模最小?？梢?，對政府采購的經濟性與效率性進行審計只需按照常規模式進行即可，其中主要工作是找到政府采購行為中應該改進的地方，意在通過對采購活動的關注，對資源投入的規模和產出水平進行綜合評估，看其是否得到了經濟而有效率的管理與運用。除以上兩個指標外，效果性審計在政府采購審計中的作用更大，是真正的績效審計，目的在于對采購項目的達成性和目標予以評價。實際上，效果與結果并不等同，前者是將采購項目的真實效果與預期效果加以比較，并將比較的結果和績效標準進行綜合比對，以發現存在的問題和可能改進的尺度。因此，為了評估政府采購的效果性，需要對最高管理者的決策預期目標與實際目標進行綜合衡量，審查決策目標是否正在達成或實現，在政府采購績效審計中扮演著重要角色。
2.政府采購績效審計的意義
政府采購績效審計指的是對政府采購實踐加以全方位的審計和監督，這樣能促使政府績效審計趨于完善，提高政府采購的透明度和客觀性，對政府和所屬機構的支出行為加以規范。同時，在針對政府采購行為進行績效審計的過程中，可以以財務審計為基礎，在政府采購指出的經濟性、效率性與效果性等層面，對采購資金使用的績效進行綜合衡量，以發現政府部門決策的失誤和不當，在源頭上查找和揭露腐敗行為，提升審計績效，促進經濟、社會與人的和諧發展。需要注意的是，審計機關在政府采購績效審計的實踐中，注重對資源利用效率與效果的審計，注重公共資金的使用績效以及目標的達成情況，甚至對環境和資源安全等問題加以關注?？梢?，政府采購績效審計是綜合性、系統性的審計，不但關注公共資金與公共資源的經濟性、效率性與效果性，還注重有限資源的利用是否符合審計工作和社會發展的訴求。
二、政府采購績效審計的瓶頸
1.采購內部控制的職能缺位
政府采購工作需要以專業化的形式進行。在我國社會的很多層面上，正規的采購機構還十分缺乏。比如，對財政部門來說，不但要管理政府采購資金的預算，還要負責具體的政府采購任務。這樣，政府采購就難以形成高效的內部控制機制，難以按照審計工作的原則和要求，對政府采購加以有效的內部監督與制約。近年來，一些專門的采購機構相繼設立，為采購實踐提供了更多支撐。但由于政府采購機構稱呼混亂、隸屬關系不清，使得政府采購管理機構與操作執行機構之間分工模糊，管理與采購的分離并沒有徹底實現。相反，卻使得政府采購內部控制配套規章制度遲遲沒有建立，而監督和審計內容的缺位，使得內部控制工作無法真正發揮實效。
2.預算編制的嚴肅性缺位
部分執行采購工作的部門并沒有依據《采購法》的要求進行商品和服務采購，預算的監督與計劃約束作用大打折扣。這容易產生重復購買行為與投資浪費，也難以讓政府采購主管部門對采購單位的資產動態進行及時掌握，而由于缺乏對采購供應商的商品質量與服務的準確評估，使得政府采購行為難以節約政府資金，在資源使用效益方面也缺少必要的參照。一些單位或者部門即使開展了預算工作，可是在實際執行過程中卻主觀上變更采購項目與采購內容，隨意擴大標的數額或者提高預算金額，與政府采購的嚴肅性要求直接相悖。更有甚的是，在實際操作中，一些沒有依據有關程序報批的項目卻能得到監督部門的許可。
3.績效審計客體的非確定性
對政府部門來說，其主要的活動范圍都在公共管理領域，涉及到文化培訓、教育醫療、城市管理等多個層面，以無形的服務為主，屬于典型的非營利性行為。正因為如此，使得不同種類的資源在運用的過程中透明性不足，目標實現的重點模糊。無論是社會公眾還是政府部門的監督和審計人員，都對績效審計工作缺乏了解。比如，與政府采購績效審計相關的調查研究工作要借助審計人員掌握的數據和信息推斷出來，這就讓審計工作的經濟責任進一步模糊，客體難以對此進行準確地劃分。此外，由于績效審計的客體具有不確定性，缺乏統一的、可行的思路，按照固定的方法與技術對政府采購進行績效審計，這對政府采購績效審計的證據提出了新的要求，同時也加大了政府采購績效審計的風險。
三、制約我國政府采購績效審計發展的因素分析
1.經濟因素
我國政府績效審計還處在試點階段，需要投入大量人力、物力和財力學習借鑒發達國家和地區的先進經驗，對原有審計人員進行專業培訓等。我國中西部偏遠地區，這一領域仍屬空白，其原因是國家層面上對落后地區績效審計的資金投入缺位，更多的績效審計資源流向了發達地區，使得區域間的不平衡十分嚴重。
2.體制因素
現行的預算體制有待進一步調整和完善，以最大限度地彌補預算過程中不同環節的缺陷，以便能夠為政府采購績效審計工作的開展奠定基礎。但是，在這一層面上，我國政府部門和預算編制內容有失全面，預算編制的資產配置工作缺位，預算編制的價值計價模糊，預算編制審核的嚴肅性不足。所有這些，都使得政府采購在根源上難以達到精細化管理的目標。此外，由于預算編制工作缺乏認真的態度，審批工作的嚴肅性缺乏，導致在預算執行過程中經常出現違法違規的現象，預算對政府采購的約束監督力嚴重缺乏。更為重要的是，在現行的預算體制中，政府能夠自己控制自己的需求，自己給自己進行預算，這將給政府采購工作和與之相關的審計工作帶來明顯的利益沖突和潛在風險。一些部門為了獲得更多資金，可能會提高預算規模，粉飾明細，最終出現年末突擊購買的行為，使得經濟效益與社會效益都因此而大打折扣。
3.結構因素
近年來，隨著我國經濟不斷發展，政府采購的規模持續擴大，但即便如此，在采購績效方面還是與國際水平存在較大差距。更為重要的是，我國政府采購的范疇十分有限，采購的重點多為采購目錄中列示的商品和服務。而工程建設采購和藥品采購等，通常要在政府采購中占有較大比例，可實際情況卻并非如此，它們很少列入其中或者列入的比例很低。但實際上，為了適應社會的進步和國民經濟的發展，這類項目不論從規模上，還是從重要性層面上，都需要成為政府采購審計的重點內容。而究其原因，是因為我國政府采購自身的缺陷，使得政府采購審計的審計范圍長時間沒有得到擴展，績效審計的深度也十分有限。由于這個因素，政府采購績效審計監督工作就時常流于形式，審計部門的工作人員通常難以深入細致地進行績效審計與監督，無法對審計的公正性和評標的完整性做出積極反應。
1.改革和優化績效審計的模式與功能
在短期內，應該對一些重大的政府采購項目進行過程導向式的績效審計，從事后審計轉為事中審計，提升審計績效。在長期內，要進一步發現風險導向績效審計模式在政府采購中的運用，實現向風險導向型績效審計的轉變。此外，政府采購作為政府行為市場化的成果，在風險方面容易形成市場風險和政治風險的疊加。所以，政府采購的績效審計人員要注重在審計實踐中發現風險、分析風險、規避風險，同時要提醒相關政府機構關注風險，通過采取及時有效的措施，防止政府采購過程中的資源浪費，提升政府采購的績效管理水平。
2.建立健全政府采購的全程跟蹤機制
為了提升新時期政府采購績效審計的成效，突破現有的審計瓶頸，需要在構建科學采購結果評價標準與指標體系的基礎上，與供應商建立起長期的合作伙伴關系，并對售后服務情況和供貨質量情況以及損失理賠情況等加以跟蹤審計，提升政府采購效果。同時，要進一步根據時展的要求，全面推動電子化采購進程，持續提升采購效率。為此，可以從標準產品出發，通過公開招標的形式確定供應商，以實施網上定購，以此縮短采購周期，提升采購績效。此外，還應重視政府采購需求和資產管理之間的銜接，強化對采購人資產的核查以及采購需求的審查，最大限度地避免重復采購和盲目采購。
3.重新設定政府采購績效審計的目標
政府采購績效審計的目標在于評價和改善相關機構的運行、政府項目與中央政府采購的績效審計等，在這一過程中，應該考慮能不能借助最低的投入獲得最大的產出，并在遵循法律法規的情況下，在更高層面上達到預期的效果，體現審計工作的目標。因此，在實際審計工作中，績效審計評價要重新設定政府采購績效審計的目標，在效果性、經濟性與效率性等方面，對照既定的標準，使之和預期的效果進行比對，以期得出正確的審計結論。
作者：王玉龍 單位：華南理工大學社會工作研究中心
本文系2014年度教育部人文社會科學研究青年基金項目：“政府購買公共服務：運作機制及實踐困擾”（14YJC630134）；2015年度華南理工大學中央高?；究蒲袠I務費重點項目：“政府購買服務下社會工作機構的生存與發展研究”（2015ZDXM16）階段性成果之一。
參考文獻：
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