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一、問題的提出
目前保障房建設資金籌集和管理不夠規范，存在未足額提取或安排保障性安居工程資金未完全落實相關優惠政策，未按規定撥付、使用或管理專項資金等問題。在保障房資金使用過程中，施工單位存在“低價競標，高價結算”的高估冒算現象，虛報工程造價，造成資金的浪費流失。隨著中央和地方政府對于保障性安居工程的資金投入不斷加大，公共財政資金的使用效率成為資金管理的重點。然而，目前公共財政資金預算撥款與投資效果相脫節，資金使用的監督和評價機制缺乏，這導致保障房建設資金使用效率低下，不利于“民生工程”的建設和整個社會的和諧穩定。國外開展績效審計的經驗表明，績效審計綜合運用多種方法，能夠明確財政資金使用的標準，有利于加強資金使用的效率。審計署“十二五”審計工作發展規劃明確提出“全面推進績效審計，提高財政資金經濟性、效率性和效果性”。該規劃還提出構建和完善績效審計評價及方法體系，2013年底前建立財政績效審計評價體系和方法體系。然而由于績效審計在我國開展時間較短，審計人員還沒有真正從傳統合規性審計理念階段過渡到績效審計理念階段，在審計實踐中，審計內容和審計標準不清楚，績效審計方法和技術的運用較少?，F行的績效評價缺乏理論指導，缺乏績效具體表現、指標衡量的理論依據，再加上績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經濟性、效率性和效果性的標準難以完全統一，這些情況導致評價指標體系的制定缺乏科學性，處于評價指標體系核心的評價指標很不完善并且缺乏橫向的可比性。審計實踐中，各地開展的績效審計自行設計評價指標，評價結果也沒有形成相對應的數據庫。現有的公共工程投資績效審計評價指標體系尚未達成共識，更何談專門針對保障房資金管理領域的績效審計評價指標體系。鑒于以上分析，構建專門針對保障房資金管理領域的績效審計評價指標體系，客觀評價并加強保障房資金管理，有著重要的現實意義。
二、相關文獻述評
目前國內學者針對保障房及其資金管理的研究，還沒有涉及保障房資金管理績效審計，更多的學者著眼于宏觀層面的公共工程與公共工程投資的績效審計領域。公共工程是具有明顯福利性的公共產品。保障房建設資金籌措與投資以中央和地方財政資金投入為主導，同時保障房是社會保障體系的重要組成部分，具有準公共產品的屬性，因此保障房項目應屬于政府公共工程的范疇，保障房資金管理績效審計也應該納入政府績效審計的范疇。保障房資金管理績效審計的研究可以借鑒公共工程投資績效審計的相關研究成果。一些學者從公共工程資金管理的定義和性質出發研究資金管理的績效。然而公共工程的建設規模、項目類型和資金來源都存在顯著差異，尤其是在目前投資多元化的格局下，因此公共工程資金管理績效評價應該走出財務審計的局限。時現認為公共工程投資績效審計通過籌資時期的績效審計、投資分配時期的績效審計、投資運用階段的績效審計和投資回收階段的績效審計反映出來。關于公共工程投資績效審計評價指標體系的研究，學者主要從體系構建原則、評價指標、評價方法等核心內容進行研究。對于評價指標體系的構建原則，有學者認為按照系統理論的方法構建，并且結合外部環境因素。特別是以基礎設施建設為特色的大規模投資，其績效評價指標體系的構建應遵循全面性、綜合性、靈活性、可持續發展、建設性等五個原則，從相關性、經濟性、效率性、效果性、可持續發展能力和合規性這六個方面建立大規模投資績效審計評價指標體系。對于績效審計評價指標的選擇，公共資金效益審計評價體系應當包括用于評價被審計對象的經濟性、效率性和效果性的審計評價指標。評價標準應既包括指導性的合理的總體評價標準，也要有針對不同類型審計對象的具體評價標準。予以評價的指標群應該涵蓋多層次、多角度，定量和定性指標體系相結合。也有學者基于平衡計分卡模型選擇評價指標。還有部分學者根據投資項目的具體程序或內容構建評價指標體系。對于績效審計評價方法，目前許多學者采用加權計分的評價方法，根據實際審計情況，對選定的評價指標打分，再通過主觀賦權的專家打分法或者客觀賦權等權重計算方法對分數加權計量。采用這些方法具有一定的科學性，但是操作程序復雜，不易于方法的普及，并且在實際審計過程中這種方法的適用性有待檢驗。創新指標評價方法、提高方法的科學性也成為許多學者研究的重點，有學者引入多層次灰色模糊評判方法構建評價體系，統一量化定性指標，以此減少誤差。綜上所述，由于公共工程投資項目績效審計的對象千差萬別，目前科學合理、實用的投資項目績效審計評價指標體系尚未形成。學者們關于公共工程投資項目績效審計評價指標體系的研究各有側重，目前尚未達成共識。保障房資金管理與公共工程投資管理存在共性，但保障房資金管理又有其特殊性。構建保障房資金管理績效審計評價指標體系必須充分考慮保障房建設項目的特性。目前，以經濟性、效率性、效果性、公平性和環境性“5E”審計目標作為構建績效審計評價指標體系的理念已成主流。然而，公平性和環境性都可以認為屬于效果性的范疇，再加上保障房建設項目的社會效益和環境效益往往難以從數量上加以概括，需運用定性標準和非貨幣指標進行衡量與評價。因此，本文以經濟性、效率性和效果性作為保障房資金管理績效審計目標。參照公共工程投資價值運動的四個階段，本文關注保障房建設資金的籌集、分配、使用和回收四個階段，同時依據相應法律法規、預算與計劃標準，兼顧公眾滿意情況等外部因素構建績效審計評價指標體系，多層次考慮指標群的選擇，更多關注保障性效益，并在此基礎上綜合打分，以期數據化評價審計結果，從而更好地加強保障房資金管理。
三、保障房資金管理績效審計評價指標及評價模型
保障房資金管理績效審計評價體系主要構成要素見下圖。囿于篇幅有限，本文只對其中的評價指標和評價模型進行重點分析。保障房作為社會保障體系的組成部分，其公共產品屬性決定了評價指標體系的設計，除了要在資金籌集、分配、運用和回收四個階段考慮經濟性、效率性和效果性等短期績效，更要兼顧環境性和公平性等長期績效。對四個階段分別建立指標，做到整個項目資金運行周期的全過程跟蹤審計。同時，隨著項目的推進和資金的運行，評價的方向和重點也會發生變化，因此還要注重指標體系的動態發展。評價指標的選擇應有科學的依據，與保障房資金管理績效審計目標和內容相關。評價指標還要簡單適用，容易獲取數據和信息，易于統計，應能夠進行橫向和縱向比較。保障房資金管理績效審計評價目標如下：獨立審查和評價保障房資金管理的經濟性、效率性和效果性；出具關于保障房資金管理的經濟性、效率性和效果性的獨立審計意見；發現并分析保障房資金管理四個階段在經濟性、效率性和效果性方面存在的問題和績效不佳的領域，加強資金監管；為宏觀層次的保障房資金管理狀況分析提供數據支撐，在制度層面、體制層面為加強保障房資金管理提出建議。根據上述評價目標，保障房資金管理績效審計評價內容為保障房項目資金籌集、分配、使用和回收四個階段的資金管理情況。
（一）評價指標及其涵義
依據保障房資金管理績效審計評價目標，考慮保障房資金管理的四個階段，評價指標體系可以設計成指標目標層、階段層和屬性層三個層次。在指標目標層：指標的篩選和設計依據績效審計“3E”目標。這是評價指標的初級層級，明確績效審計評價指標體系的目標。在指標階段層：為了系統評價保障房資金使用情況，指標進一步劃分為四個階段層級。這是評價指標的子層級。保障房資金的籌集階段重點關注資金的落實、到位情況、籌集資金的經濟和時間成本、融資結構是否合理等方面。資金的分配和使用階段主要關注資金的合規性和效率性，包括資金的收付、負責建設單位或代行建設單位管理機構有無挪用建設資金行為，或滯留建設資金等違規行為，以及成本控制和決算情況。資金的回收階段主要關注保障房資金在民生、社會保障效果、公平性、環保等方面的作用，側重于保障房項目后期的效果性評價。指標的選擇注重過程性與動態性原則。在指標屬性層：指標的屬性層包括目標性指標和影響性指標。屬性層級是評價指標體系的孫層級，這一層級的設計是為了在前面兩個層級的基礎上更加明確指標的性質，遵循可操作與可比較的原則。目標性指標是評價指標的主導性指標，它是直接反映保障房資金管理階段經濟性、效率性和效果性的指標。影響性指標是調整性指標，它是反映資金管理經濟性、效率性和效果性受到諸如內部控制、風險管理等因素影響的指標。
（二）評價模型
績效審計評價方法模型是將績效評價指標體系數量化的關鍵步驟，是反映保障房資金管理績效優劣的尺度，并為形成保障房資金管理績效審計數據化信息提供基礎。它包括兩個方法模型，即績效評價標準模型和計分綜合評價模型。
1.績效評價標準模型。
保障房資金管理績效審計的標準應該以政府與企業制定的標準為主，并參考相關法律法規標準和行業歷史標準。審計機關對于每一評價指標選擇的評價標準模型包括指標標準值和單項指標分段計分標準。評價指標標準值反映的是該保障房資金管理項目各指標履行情況，根據指標的不同目標和屬性，包括上限值和基準值標準。上限值標準是該保障房資金管理項目達到的最高水平的標準，多來源于歷史標準。單項指標分段計分標準是對比實際審計指標值與指標標準值并按照差額進行計分。設計評價指標的原始分值，當評價指標為上限值時，n%/n為扣分標準，當評價標準為基準點時，按照差額的正負性進行加分或者扣分。例如，南京市審計局公布的2011年第4號《南京市保障性住房建設管理及資金籌集使用情況審計公告》中提供的數據，實際審計結果得到的A指標資金籌集率實際審計結果為64%，假定基準值為70%，指標計分為94分；D3指標工程竣工率為68.40%，假定上限值為100%，指標計分為68.4分。
2.計分綜合評價模型。
為了對所有的績效審計結果統一價值標準，提高資金管理項目的可比性，可以對得到的評價指標值對比預期目標值，采用計分的方法最后得到評價的總體數據。評價方法模型分為四個層次，第一個層次為單項指標分段計分，第二個層次是分資金使用階段指標加權計分，第三個層次是分指標績效審計目標層次加權計分，第四個層次是全部指標加權計分得到保障房資金管理項目總體績效得分。單項指標分段計分是按照評價指標實際值與目標標準值的差額按照差額分段計分，確定調整分值。當實際值超過目標標準值時，從設定的單項指標基本分值中加分；當實際值低于目標標準值時，從設定的單項指標基本分值中扣分，進而得到調整分值。從而得到單項指標的分值，即：單項指標分值=單項指標基本分值+（或-）單項指標調整分值。在完成單項指標分段計分的基礎上，根據績效審計經濟性、效率性和效果性目標進行加權計分：各績效審計目標指標分值=經濟性目標性指標分值×目標性指標權數+經濟性影響性指標分值×影響性指標權數（以經濟性的評價為例）。不同的資金管理階段，按照不同指標目標性和影響性的屬性進行加權計分：各資金管理階段指標分值=該階段目標性指標分值×目標性指標權數+該階段影響性指標分值×影響性指標權數。其中：該階段影響性指標分值=該階段單項影響性指標分值×單項影響性指標占全部影響性指標分值比重。最后，再對各個資金管理階段進行加權得到最后的績效評價值，即：項目績效指標分值=各階段指標分值×各階段績效指標比重。
四、研究評價與展望
保障房資金管理績效審計評價指標體系的構建遵循科學性、系統性與操作性相結合的原則，充分考慮了保障房作為保障民生的準公共產品的特殊性以及保障房的保障效果，選取的指標具有過程性和動態性，評價方法在調查基礎上采取綜合加權計分的手段。該評價指標體系的創新之處在于能夠從階段、目標和屬性三個層次立體評價保障房資金管理，通過指標的不同屬性和指標所處不同資金管理階段賦予不同的權重，具有一定的靈活性和側重性，不僅可以評價資金在各個階段的使用情況，而且還可以評價不同績效審計目標的完成情況。保障房資金管理績效審計評價指標體系的原始數據源于審計人員圍繞保障房資金管理項目審計調查所獲取的相關數據，經過評價目標選定、評價階段分解、評價指標分類和評價模型方法的確定等步驟完成保障房資金管理績效審計評價體系。由此形成的績效審計評價結果具有橫向和縱向的可比性，并為形成保障房資金管理績效審計數據化信息建立基礎。這要求審計人員不僅熟悉審計、財務等相關專業知識，還要兼顧環境性與公平性。然而，實際保障房資金管理項目非常復雜，各種評價方法具有多樣性。不同指標所處資金管理階段的界定，以及在多指標評價中各指標屬性與各資金管理階段計分權重的選取，都將直接影響多指標評價的準確性與合理性。通過收集具體數據對本文所構建的評價指標體系進行完善，提高評價指標體系的科學性、操作性和實用性，將是后續研究的重要內容。
作者：馬志娟 丁俊博 單位：南京審計學院審計與會計學院 普華永道中天會計師事務所
