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［摘要］自古以來縣級政府就是我國政府治理的重要層級。分稅制財政體制改革以后，重新構建了中央和地方以及地方各級政府之間的財力分配格局，賦予各級政府相對穩定的財源，但制度重構只涉及了財權和財力的分配，并未調整相應的事權。尤其施行“省管縣”和“鄉財縣管”以后，地方政府財政層級明顯減少，對縣級財政的依賴程度逐漸提高，縣級財政能力不足，財政運行效果不佳，勢必對經濟社會整體運行和協調發展造成嚴重的負面影響。扭轉縣級財政困境，有效保障縣級政府的運行已經成為理論探討和實際工作亟待解決的焦點問題。在深入分析縣級財政面臨的問題和成因的基礎上，提出緩解縣級財政困難的對策建議，對解決渭南市臨渭區目前財政困難的現狀具有重要意義。
［關鍵詞］縣域經濟；經濟發展；財政困難；現狀
1渭南市臨渭區基本概況
1.1地理位置及人口。渭南市臨渭區地處物產富饒的陜西省關中平原東部，是渭南市的政治中心。全區轄20個鄉鎮辦，總人口94萬，其中城市人口40萬?？偯娣e1221平方公里，現有耕地120萬畝，其中有效灌溉面積100萬畝。
1.2發展現狀。臨渭區目前的發展以渭北產業園的項目建設為重點，招商引資，畜牧產業發展以奶牛養殖為主、勞務輸出三項重點工作，突出發展“一村一品”特色經濟，穩步推進新農村建設。但是由于歷史客觀原因，工業經濟基礎薄弱，市區工商稅收分成比例低，財政收入規模較小，財政主要靠爭取上級的轉移支付和專項補助，由于體制機制尚未理順，城市拆遷改造、中心城市建設管理、文明城市創建、信訪維穩等新的增支因素不斷增多，收支矛盾非常突出，財政運轉異常艱難。2019年，全區財政總收入完成270037萬元，同比增長35.1%，其中上劃中央154158萬元，上劃省級29098萬元，上劃市級47882萬元。區級一般預算收入完成38899萬元，占調整預算38800的100.3%，同比增長0.27%。全區實現一般預算支出447464萬元（權責發生制列支3662萬元），較上年增長1.33%，其中：區級一般預算支出完成215568萬元，占調整預算216000萬元的99.8%。
2渭南市臨渭區縣級財政困難的背景
渭南市臨渭區經濟基礎薄弱，面臨的問題比較突出。一是臨渭區整體貧困面大，扶貧支出壓力大；二是財政收入規模較小，人均收入水平偏低；三是各種債務負擔重；四是縣級財政困難，欠發補貼、欠撥專款等問題嚴重；五是基層公共基礎設施建設滯后。目前縣級財政困難的仍處于艱難的時期，為經濟發展，居民生活帶來了嚴重的負面影響：一是由于基層公共設施建設滯后，制約了農村經濟社會的發展和群眾生活質量的提高；二是由于欠發部分補貼，在一定程度上影響了全區的穩定和經濟發展；三是由于困難的財政資金周轉，使各項?？罴肮珓召M不能及時到位，無法及時兌付上級撥入的和按規定本級配比的專項資金。
3渭南市臨渭區困難現狀
臨渭區由于經濟總量不足、財政收入增長水平低、財政負擔沉重，致使縣級財政總體運轉困難。臨渭區大部分縣級財政部門，受財力制約，在安排財政預算時，工資性支出經常出現缺口。在支出安排上，縣級財政要確保收支平衡，就需要通過壓縮公用經費來進行，導致許多單位因經費不足不能很好地開展工作；同時，也導致一些公共執法部門亂收費、亂罰款的現象出現，使政府部門的辦事效率降低，政府部門的形象受到影響。由于要“保證工資發放、保證法定支出到位”，所以用于生產建設性支出幾乎為零。即使是運用上級?？钪С鐾瓿梢稽c生產建設性支出，但本級支出比重很低，縣城經濟和社會事業發展受到嚴重影響。
3.1財政收入總量小，結構不合理一是地方財政收入體量較小。如:2019年全省地方財政收入2288億元，該欠發達區地方財政收入3.88億元，地方財政收入相當于全省的0.17%，占全市的4.51%，地方財政收入體量在全市縣（區）中排在中下游，與其他兄弟縣市比較差距也很大。二是財政收入結構不合理雖然該縣近幾年財政收入呈現較快增長態勢，但收入結構仍不合理。
3.2保證工資性支出發放，保證機構運轉的難度較大。臨渭區的財政基本上屬于“吃飯財政”，財政支出中，保證工資性支出發放，保證機構運轉的比重很高，給財政支出造成很大壓力。以人員工資為例，外地出現大的漲幅，臨渭區才進行小幅度調整，工資差距越來越大。雖然近幾年數次提高了公職人員津貼補貼標準,但全額撥款人員人均月工資及津補貼僅為4153元,與市直和其他縣區工資相比，仍然處在偏低水平。
3.3剛性支出增長過快。分稅制后，上級各部門都從自身發展需要出發，對財政支出提出量化要求，并以法律形式進行約束，如教育科技農業等方面支出的增長比例都有硬性要求，超出了財政的承受能力。多年來，臨渭區財政一直處于入不敷出的困境，定位在“保工資、保運轉”原則上的預算安排每年都留有缺口，許多剛性支出根本無力予以保障。社會保障、扶貧幫困、義務教育、公共衛生等都是地方財政要保證的重點支出項目，中央實施的擴大內需政策調控資金利息中央投資項目配套建設等都需要地方出資支撐，財政支出壓力進一步加大。
3.4鄉鎮財政職能嚴重弱化。區縣級財政困難，給鄉鎮財政帶來的問題更加嚴重。該區的鄉鎮都存在不同程度的負債，負債最多的鄉鎮上千萬元，為幾年甚至幾十年財政總收入之和，一般鄉鎮負債都在100萬元至數十萬元，許多鄉鎮存在著不同程度的財政赤字，最多達1000多萬元。近年來一些鄉鎮財政收入的增長主要依靠行政性收費和罰沒收入的增加，致使可用財力的比例僅為45%左右。由于大多數鄉鎮財政緊張，財政根本拿不出什么錢投人生產，培植財源。相反，為保證收入目標任務的完成，許多地方對現有納稅戶采取挖地三尺、殺雞取卵的短期行為，形成惡性循環。有的鄉鎮為了“人過留名”，政府舉債實施“形象工程”搞建設，硬著頭皮提前“升級”、“達標”，超過財政承受能力搞配套建設程，到最后都是由縣級財政被動接受買單。
4臨渭區政府形成財政困難問題的原因
4.1財政收入方面原因。4.1.1稅源基礎弱、底子差。臨渭區是一個傳統的農業大區，工業基礎比較薄弱，企業經營情況欠佳，財政收入缺乏常規性、穩定性的稅源支撐，主要依托房地產、建筑業、服務業等第三產業。今年宏觀經濟下行壓力加大，結構性減稅政策力度增強，房地產市場低迷，加之部分行業實行“營改增”試點，微利企業免征營業稅和增值稅，財政增收壓力巨大，年均5%的收入增幅難以維持。4.1.2收入分成少、規模小。按照現行市區財政體制，臨渭區與渭南市的工商稅收分成比例均比其他縣市低30個百分點，臨渭區完成同等地方財政收入存在更大的工作難度。4.1.3征管機構多、成本大。目前，臨渭區共有市國地稅直屬分局、區國地稅局、經開區國地稅分局六家稅務征管機構，工作協調難度大、成本高。由于稅收分類化管理程度不高，稅源劃分不夠科學，征管機構之間存在相互爭搶稅源、漏征漏管現象，難以營造公平合理的稅收環境。
4.2財政支出方面原因。4.2.1財政對上級補助高度依賴。近年來，上級補助收入在收入總計中的平均比重高達88%左右。由于財政供養人員多，剛性支出居高不下，每月工資性支出和機關運轉經費達1億元。全年財政支出中，人員支出所占比重為71%左右，運轉經費及其它建設性支出占29%左右，依然是典型的“吃飯型財政”。4.2.2城市建設管理支出日益沉重。環衛、綜合執法管理職能陸續下劃，要落實環衛工人和綜合執法員的工資福利待遇、新增業務所需設備購置費、垃圾清運費，每年增支5000萬元。公安經費由渭南市上負責，但流動人口管理、輔警巡警等治安經費每年1000萬元由臨渭區承擔。臨渭區基本承擔著城區內的基礎教育工作，教師待遇、生均公用經費大幅提高，每年增支3410萬元。同時要配套落實轄區所有高齡補助、城市低保、居民養老保險、公共衛生、社區服務體系以及未參保城鎮集體超齡人員待遇等每年需要2500萬元。部分新增城市重點工程建設任務由臨渭區承擔，老城拆遷改造已占用區級資金12678萬元，渭河治理借款1900萬元，三賢路小學建設項目投資4000萬元，實驗初中建設債務3000萬元，每年創國衛綠地建設租地和補償需支出2000萬元。區級財政收支缺口逐年擴大。4.2.3實現預算平衡壓力巨大。在年初預算之外，高齡老人生活補助、義務兵優待金、死亡人員的撫恤金需要4300萬元，新增計生失獨家庭補助需要255萬元，農村五保戶提標需要100萬元，創建文明城市基礎設施建設需要5000萬元，村級活動場所建設需要1600萬元，教育雙高雙普達標需要1500萬元，預計當年財政收支缺口在1億元以上，收支平衡壓力巨大。
5緩解縣級財政困難的對策和措施
5.1以強化征管為抓手，確保財力持續穩定增長。以服務經濟發展為宗旨，結合“營改增”的全面實施，堅持政策扶持，服務引導，資金扶持，促進產業結構調整，努力培育新的稅源增長點。加強對非稅收入的征管工作，挖掘非稅收入增收潛力，確保各項非稅收入及時足額入庫。通過完善征管措施，促進財稅收入增長從任務性向預期性轉變，實現財政收入平穩健康發展。
5.2以改善民生為根本，不斷增強財政保障能力。堅持教育優先發展，確保“兩免一補”、“營養餐計劃”、中職學校和普通高中助學金等政策較好落實，學前教育、校舍安全工程等工作順利開展。深化醫藥衛生體制改革，提高城鄉居民基本醫療保險補助標準，健全基層醫療衛生服務體系，促進衛生事業發展。不斷健全和完善社會保障體系，落實好城鄉居民養老保險配套資金，確保重點優撫對象、五保供養人員、殘疾人、高齡老人等人員生活補貼以及城鄉醫療救助資金足額發放。多渠道開發就業崗位，推進創業就業。支持保障性安居工程建設，切實解決困難群眾住房問題。繼續加大農業投入，加強渭北排堿治澇和安全飲水工程建設，支持實施渭河綜合治理工程。
5.3以改革創新為動力，不斷提升理財水平。研究建立跨年度預算平衡機制，堅決防止收取“過頭稅”，進一步增強財政收入的穩定性、均衡性和可持續性。深入推進財政預決算信息公開和專項資金支出公開，提高國庫集中支付改革深度和廣度，擴大公務卡刷卡范圍和支付量，規范單位財務管理，提高資金使用透明度。加強對基層財政的業務指導，提高基層財政管理水平，增強基層政府提供公共服務的能力。
5.4以提升績效為重點，進一步強化預算約束。堅持“先預算后支出、無預算不支出”的原則，嚴格按照區人民代表大會批準的預算執行。堅持厲行節約，大力壓縮一般性支出和“三公”經費等支出，努力控制和降低行政運行成本。進一步健全事前有績效目標、事中有績效監控、事后有績效評價的全過程預算績效管理體系，切實提高財政資金使用效益。
[參考文獻]
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作者:胡薇 單位:渭南職業技術學院
