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摘要:轉基因產品貿易制度作為國際公共產品，不僅關乎各國農產品的進出口情況以及全球貿易格局，還關系到全球環境保護以及食品安全等問題。然而目前世界上還沒有一個組織針對轉基因產品制定過有約束力的多邊國際制度，反映了該領域國際公共產品供給的匱乏。原因在于行為體之間巨大的利益差異使得國際合作步履維艱，相互沖突重疊的國際制度正在阻礙統一的有約束力的多邊制度的形成。區域性全球公共品能夠填補全球公共品的空白，緩解一些全球公共品供給困難造成的影響。
1轉基因產品貿易多邊制度的供給現狀
1.1有關轉基因產品貿易的多邊制度
隨著全球化進程的不斷加深以及科學技術的高速發展，國際社會的各個領域相互連結，人類生活的方方面面也都受到影響。在全球化的背景下，國內事務與國際事務的聯系逐漸緊密，相互影響，二者沒有完全彼此獨立的真空地帶，越來越多的國內議題都具有了國際公共性，如消除貧困、環境保護、疾病控制等。轉基因產品的規制已經成為全球貿易的重要議題，不僅關乎各國的農產品進出口情況以及全球貿易格局，還關系到全球環境保護以及食品安全等問題。特別是環境保護以及食品安全等非經濟因素并未受到多邊貿易制度的足夠重視，使全球化制度出現了失衡，給國際社會的持續發展帶來了隱患。因此，需要國際社會成員通過國際合作來共同應對這一問題。國際制度是實現、促進國際合作的重要保障，是指集中體現某一國際關系領域中行為體的期望的一系列明示或默示的原則、規范、規則以及決策程序［2］，有助于避免“囚徒困境”等集體行動問題。例如:在談判環節中，國際制度能夠提供官方例會的平臺以及文秘、后勤、信息等支持，從而節約談判成本;在執行環節中，國際制度能夠監督其成員的遵守，報告其違反情況，提供請第三方爭端解決機制等。基歐漢認為這些制度增加了政府權力而非限制，因為其使政府間達成互利的協定［3］。但目前，轉基因產品國際貿易領域尚未形成具有普遍約束力的多邊國際制度。有關國際法規則主要來自世界貿易組織(WTO)下調整與貿易有關事項的多邊協定、聯合國糧農組織(FAO)下的《國際植物保護公約》、國際食品法典委員會(CAC)制定的《國際食品法典》、聯合國環境規劃署(UNEP)主導制定的《卡塔赫納生物安全議定書》以及部分區域性組織制定的相關協議。然而，以上國際法規則多屬于國際軟法規則，對于締約方均缺乏強制執行力?？紤]到WTO停擺的困境，在解決糾紛時，WTO規則同樣面臨缺乏執行力的問題。
1.2多邊制度供給的困境
國際制度作為一種國際公共產品，是促進多邊合作最重要因素。國際公共產品是“那些收益能夠跨越邊界、時代和人口組成的產品”［4］。依據美國經濟學家保羅·薩繆爾森作出的界定，公共產品的特征有2個:非排他性，即公共產品自被生產出之時，會對所有人同時造成收益或損害;非競爭性，即一人消費公共產品不會減少公共產品對其他人的供給，其他人對產品的消費也不會增加任何成本［5］。根據國際公共產品的外部性的溢出范圍，國際公共產品被學界劃分為區域公共產品和全球公共產品。國際公共產品作為國際合作的產物，是國家實力在國際層面的存在形式，是國家之間權力和利益互動的重要媒介和載體。國際公共產品的所涉實力內核及其博弈和互動，正式通過國際制度“吸引”他者［7］。國際制度，特別是有形的國際組織，其建立和發展本身就是集體行動的結果。國際社會之上沒有世界政府，因而此狀態下策略的合理選擇決定國際合作成敗，例如:“以牙還牙”策略可作為實現合作的基礎性條件，調整博弈收益矩陣可以降低背信的收益，減少合作行為體的數量可以降低監控難度，擴大不同領域及議題合作的聯系可以增加合作的動機并降低背信的誘惑，重復博弈能夠增加國家的合作傾向［8］。一般來說，多邊制度有助于國家合作時降低談判成本、提升決策效率、促進信息交換、監督協定的執行提供爭端解決的平臺。然而，歐美雙邊對于轉基因產品貿易規制存在巨大的分歧，導致雙邊層面上難以達成有效的合作安排。美國主張適用更加自由的標準，開放的市場，而歐洲則對轉基因產品態度更加謹慎，主張更嚴格保守的標準。行為體間的異質性會影響合作的達成，美歐作為享有全球重要話語權的行為體，二者相互沖突的利益和相互對立的主張給轉基因產品貿易規制多邊制度的達成帶來了巨大鴻溝。
2多邊機制供給困境的成因分析
2.1分配沖突
“囚徒困境”理論認為，國家間達成合作是能夠實現共同利益的，但國家擔心另一方違反彼此之間的協定是達成合作的阻礙。就國際關系而言，這些問題一般能夠通過創設國家行為監督機制以及違反協定懲罰機制來解決。但是，囚徒困境忽視了一個阻礙國際合作的重要因素，即各國主要關注的是自身的“絕對收益”，而不是權力平衡的“相對收益”，各國就合作成本收益的分配有著不同利益，由此造成的沖突最終會影響合作的達成。因此，“囚徒困境”理論不適用于合作參與方存在分配沖突的情形。在國際政治背景下，當國家進行合作時，并非僅是在“合作”或“背叛”之間做出選擇，而是選擇了確定的合作條件。“囚徒困境”下的合作只有一個途徑，但現實世界卻有很多途徑［9］。就博弈條件而言，可能存在著多重均衡，即博弈雙方對協定的選擇可能存在著多種可能性，而國家則要面對選擇其中一個可能性的挑戰。不同的合作方式對國家經濟、政治上成本收益的考量帶來的影響也不同。例如:在國際貿易協定中，一方傾向大幅降低工業產品關稅，另一方卻希望降低農產品關稅。在這情況下，國家不僅面臨著監督和執行貿易協定的挑戰，還要確定合作的條件，即協定中降低工業產品和農產品關稅的幅度。但“囚徒困境”模式的這種合作或背叛的二元選擇不能囊括國際合作中的這些因素。事實上就農業生物技術來說，美歐雙方關于轉基因食品、飼料規制國際標準的談判，基本展現了世界兩大重要經濟體之間分配沖突的全部特征。美歐都竭力使其國內的標準輸出到國際層面，并將由此帶來經濟、政治上的調整代價轉移給對方。在美國看來，政府、農民以及生物科技公司擔心歐盟的“保護主義”標準已經損害到美國的經濟利益，其擔心這樣的標準會傳播到更多的國家，進一步打壓轉基因食品、作物的潛在市場。因此，美國政府一直試圖將自己更加自由、“科學導向”的標準，推行給各個國際制度，同時試圖通過外交和向WTO提起訴訟的方式削弱歐盟標準的適用。歐盟適用的轉基因食品、作物規制制度是高度限制性的。歐盟擔心適用美式全球標準會造成歐盟農民以及生物科技公司出于相對劣勢的地位，使歐盟遭受潛在的環境和食品安全風。轉變歐盟對轉基因產品的管制還會引起反對轉基因產品的強烈公共輿論，使政府和官員面臨巨大的政治損失。因此，歐盟代表一貫堅持在全球層面推行限制原則，同時保護歐盟的規制制度免受來自WTO的法律挑戰。事實上從更廣闊的視角來看，歐盟推行其標準是歐盟委員會公布戰略的一部分。該戰略指出“通過國際組織和雙邊安排的方式在國際上促進歐盟標準的發展”［10］。在轉基因產品市場規制(包括環境、健康規制等非關稅壁壘)上，盡管歐盟和美國就避免展開全球貿易戰具有的共同利益，然而對于問題的解決，二者傾向的條件卻大不相同。美國傾向“科學導向”的原則，從而使轉基因食品、種子貿易自由化，而歐盟傾向“限制原則”。雙方認為對方標準的適用都將使自身遭受巨大的政治、經濟損失。
2.2制度的碎片化
制度的擴增并不能實現問題的解決，反而會造成制度間的緊張、沖突和不一致。各個制度獨立發展，帶來了規則間的相互沖突，使人們對潛在的混亂與不確定性感到擔憂［11］。有觀點認為，區域性制度注定不可能取代多邊體制，因為其是國家追求自身利益的產物，具有歧視性，這一特點是其揮之不去的天然短板。此外，區域性體制通常具有大國權力性導向，這同樣是其難以克服的致命缺陷?？梢哉f，歧視性決定了區域性體制難以肩負國際貿易法治之重任，構建國際貿易制度存在較大的局限性，而大國權力導向性決定了區域性體制只能作為絕大多數國家的權宜之計。制度的產生是為了解決現實中的問題，但是現實問題層出不窮，并不會完全符合之前設計的制度，可能會涉及多個制度，這就造成了制度沖突。在面對制度沖突的情況下，決策具有一些不同的特征。任何制度的談判都不是從零開始的，通常是由“路徑依賴”的，考慮相關國際制度的發展。各國為應對國內政治環境、尋求自身利益，往往會“選擇制度”，選擇特定制度以便達成所需要的結果。具體來說，國家會基于以下特征選擇制度，如成員身份(限制性的或普遍性的)，投票規則(一國一票制相與加權表決，表決一致與多數表決)，制度特征(爭端解決程序中出席或缺席)，實質問題(貿易、環境或食品安全)，主要功能(貿易、環境或農業部)等，這些特征都或多或少地以可預見的方式影響實質性的結果。在沖突的制度中，組織的數量龐大會導致組織間法律不一致。國家在應對這些不一致性時，會依據自身的利益需求，通過劃分不同制度之間的界限或者強調一個制度較之于另一制度的優越性或層級關系的方式來應對不一致性。國家還會利用“戰略性不一致”，通過一個制度在另一個制度中創造沖突或不一致性，力圖向特定方向轉變另一個制度中對規則的理解或實際適用。強大的國家在這一“選擇制度”過程中更能體現出適應性［12］。政治學對制度重疊的分析越來越多地得到國際法“多元化”以及“碎片化”等法學理論的補充完善。例如:在2000年，國際法委員會將“國際法碎片化引發的風險”議題列入其工作計劃，并于2002年創設工作組為該議題提供建議，重命名為“國際法碎片化”，國際法多樣化和擴展引起的困難”。碎片化的后果是法律的不確定性以及國際法律制度間的潛在沖突。正如國際法委員會2006年報告所指出曾經屬于“一般國際法”的領域已經成為專門制度而運行，如“貿易法”、“人權法”、“環境法”、“海洋法”、“歐洲法”等，每個制度都有自己的原則和機構。問題在于這樣專業化的法律制定及組織構建行為通常不顧及相鄰領域的立法、實踐行為，也忽視了一般國際法原則和實踐。后果就是規則或規則制度之間產生了沖突，偏離了制度性實踐，對法律的全盤把握造成了損失［13］。就某一特定問題而言，當現行制度對實質性結果具有特殊意義時，分配的沖突會刺激國家在各個可行的制度之間進行選擇，試圖利用最有可能保證其青睞結果的制度進行談判或訴訟。這些分配的沖突使國家產生了加強現行符合國家自身利益的制度，削弱不符合自身利益的制度。如果現行制度不符合一國利益，該國就會創設新的制衡制度支持自身地位，從而改變現狀。特別對強國而言，利用這些策略是十分便利的。美國和歐盟就有關轉基因產品的國際規制的分配沖突，促使各方在沖突的制度中進行選擇，美國選擇了WTO和OECD，歐盟貫徹了設立新的制衡制度策略，在《卡塔赫納生物安全議定書》的設計中發揮了開拓作用。
3實現多邊制度供給的思路
3.1供給方式的選擇
國際公共產品的供給有3種模式:霸權供給模式，全球主義集體的供給模式，地區主義合作的供給模式［14］。其中，“區域性公共產品”是指在共存的區域中多個國家具有共同利益和需求，即便不與全球利益和需求相悖，卻是有個性的。然而，由于國際社會從單極轉變成了多極，霸權穩定供給不再適用，美國和歐盟就轉基因產品貿易規制的分歧就是體現。由于行為體差異性和多元性，全球集體供給增長緩慢，表現為多邊制度的發展停滯。可見，在多邊公共產品供應不足或不能實現部分國家個性化需求的背景下，區域合作供給公共產品的模式得到了極大發展，在一定程度上彌補了公共產品的供應不足。區域性公共產品作為區域合作的產物，有效補充了全球公共產品的空白，在一定程度上緩解了多邊公共產品供給困境帶來的問題，就實現各個國家的利益訴求而言頗有裨益。區域內的國家或國家集團因共同利益和需求聯合起來，共同設計出一套安排、機制或制度，并為之分攤成本。
3.2制度沖突問題與國際公共產品供給的平衡
國際公共產品供給與區域性制度存在一對矛盾，就是國際公共產品的供給需要區域性制度的補充，而區域性制度的增多又會使其碎片化問題侵蝕多邊制度，影響國際公共產品的供給。碎片化問題難以調和，主要是各制度之間存在較大差異，偏離了多邊制度的基本原則和初衷。廣泛的參與度有助于縮小各個行為體之間的差異。在全球化的進程中，國家不再是唯一的行為體，跨國公司、非政府間國際組織等行為體能量積聚，對國際事務產生了巨大影響，不斷為國際法的遵守設立了標準和動機［15］。從積極方面來說，這些非國家行為體有利于促進國際社會中各方的利益發展，因為國際法并不限于國家間制度，而且具有全球化進程中國家和非國家行為體參與的多樣性。
作者:劉禹 單位:北京工商大學