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一、問題分析
太湖流域的水污染治理工作早在多年前已經展開，無論從當初的末端治理達標排放、再到總量控制、以及后來水體的生態修復，以及相關的沿湖落后產能的淘汰及產業的整體升級，甚至是“無錫藍藻”事件所伴隨而來的全流域兩省一市的“治太風暴”。上述舉措均未能從根本上扭轉太湖流域水體嚴重污染的局面。是技術層面達不到嗎？不是，目前我國的水處理技術已經達到國際水平；是治污的經濟能力還不具備嗎，也不是，太湖流域人均年產值已達4.7萬元，已達到中等發達國家水平，進入了工業化的中后期。說到底，太湖問題既不是技術問題也不是經濟問題，歸根結底是政治問題。是我們的發展觀、以GDP數字為核心的干部考核機制，部門之間條塊分割、缺乏有效溝通的行政體制，流域內各地方政府之間畫地為牢、各自為政等諸多體制機制最終導致了“公地悲劇”在太湖的上演。說到底，太湖流域水環境問題歸根結底是我們的地方政府職能不清與流域管理體制不完善以及不甚科學的干部考核提拔機制。具體來講主要包括以下兩個方面：縱向方面：建國至今,…我國按水系相繼成立了七大流域管理機構,…即長委、黃委、淮委、海委、珠委、松遼委、太湖流域管理局。太湖流域管理局作為代表水利部行使太湖流域水行政的主管部門，隸屬于水利部，駐上海市，行政級別副部級，性質上是水利部的派出機構,而環太湖各市相應設置的太湖局，在機構設置上屬當地水利局下屬二級局，與上海的太湖流域管理局間屬業務上的監督指導關系，而非垂直管理的直接領導關系。經費保障上依靠所在市、縣財政撥款，大多與水利局合署辦公，一把手僅為當地水利局的黨組成員，在水行政管理中難以剛性行使權力，同時由于行政經費保障依靠當地政府撥款，因此，當流域公益與地方利益沖突時，在地方政府的財權、人事權的影響下，其流域管理職能將受到地方政府的影響而無法全面施展和履行；橫向方面：我國的涉水事務實際上實行的是分部門負責制，不僅和各地水利部門有關，環保部門、城建部門、交通部門、地礦部門和衛生部門都承擔了一定的水污染防治職能。例如，水污染的監測屬于環保部門管，流域管理屬于水利部門管，流域建設屬于建設部門管，水上運輸管理屬于交通部門管。由于各部門間條塊割裂、專業性非常強，隔行如隔山，不同工作類型部門間的信息交流門檻較高，信息權力以及信息孤島的存在容易產生部門利益和部門本位主義。同理，太湖的開發利用和保護涉及江浙滬三地及其環保、水利、漁業、交通、城建等部門，各地太湖局與當地環保、城建、交通、漁業等部門的職權交叉和分割，不僅容易造成政出多門，而且容易造成推諉扯皮現象的發生。各地各部門大家都說在管太湖、都管不了太湖、都不愿對太湖負責。我國實行“分灶吃飯”的財政體制，即各級政府負責的事務主要靠自己的財政收入來支撐，為了轄區內經濟社會各項事業的快速發展，地方黨政領導必然特別看重經濟增長，加上至上而下的壓力型指標攤派體制，對政府官員唯GDP是問的績效考核制度便漸漸確立起來。正由于以GDP增長為主要指標來考核各級政府官員，地方政府官員的晉升遂與當地GDP增長形成正相關關系，以致演化為不言自明的官場規則，從“數字出官”到“官出數字”惡性循環，為了在任期內弄出點成績來，一味追求GDP，盲目投資、亂上項目，“撈到手里就是錢、撈到職位就是權”，再加上頻繁的官員區際調動和交流的因素，更使得官員在經濟發展中急功近利，尋求短期經濟行為而往往置環境資源條件于不顧；再者，在整個流域的水污染防治工作中，本流域的各行政區“行政區經濟”明顯，行政區間畫地為牢、各自為政，伴隨而來的是地方保護主義，本區各地方政府往往只從自身的利益考慮出發，為了本行政區經濟的發展，往往置下游及其他政區的利益于不顧。地方領導為了求政績，急功近利，甚至把“發展是硬道理”當做污染環境的擋箭牌，而環保部門作為地方政府的職能部門，環保工作抓的太緊可能會因影響了發展大局而被“問責”，環保部門在進行環境執法時，還要看地方政府領導的態度。流域地方政府的地方保護行為乃是當前流域水環境敗壞和保護不力的現實癥結所在，而糾治這一行為關鍵是要建立一種地方利益的表達與平衡機制，地方政府有權提出自己的利益訴求，在流域管理中地方政府有權參與流域管理機構的議事，遺憾的是我國當前流域管理機構恰恰缺少地方政府的共同參與，可以說是沒有委員的委員會，因而，議事、協調和仲裁能力均不強。
二、對策初探
2.1理順縱橫關系，實現流域管理一盤棋
針對太湖流域跨兩省一市行政區劃的特點，加之目前分權式改革造成地方保護主義抬頭、地區間惡性競爭進而導致流域環境持續惡化的現象，以及目前各級太湖局靠地方財政吃飯而受其約束的現狀，筆者建議強化中央政府主導的科層型協調機制來理順目前流域的管理體制和關系。建議提升太湖流域管理局的行政級別，作為流域監管的主體，該機構也應當具有足夠的權力，不然不足以應對目前的嚴峻形勢。建議該機構直屬于國務院，不歸任何部委管轄，同時由事業單位升格為行政機關，經費方面納入中央財政預算并由中央直接劃撥，并直接對國務院和全國人大及其常委會負責，仍駐上海市，以便實地開展工作。行政級別相當于部級，與流域兩省一市平級對等，以便與各方協調解決、對話協商。同時建議改變目前各地太湖局作為水利局下屬二級局的現狀，將機構性質升格為行政機關，并由升格后駐上海的太湖流域管理局實行垂直領導，經費由總局方面予以保障，人事方面由其任命，直接對其負責。通過實行垂直管理，能夠脫離目前屬地管理中地方政府的行政管理框架和束縛，體現垂直性和單一性，實現“流域管理一盤棋”。最后可以考慮授予其準司法權，對流域管理及流域水環境保護中發現的違法行為有制止、處罰權，包括強制執行、拘留、罰款的權力。鑒于流域治理涉及方方面面，因此建議借鑒大部制改革的經驗，從而扭轉目前“政出多門”、“推諉扯皮”的現狀，做到權責明確。筆者建議保留目前各級太湖局的原有職能職權，同時將流域各級水利部門、環境部門、衛生部門、建設部門、農業部門、林業部門、交通等部門的涉及水資源開發、利用和保護管理及水污染防治等方面的職能移交給重組后的各級太湖局，由其統一行使上述各有關部門原有的關于水資源開發、利用和保護方面的職權，從橫向水平上解決原來水資源管理方面的部門分割、職權重疊問題。這里最重要的是整合環保部門和水利部門之中對水資源管理方面的職權，水量和水質是水資源不可分割的兩個方面，將這兩個部門中具有法規制定、執法和監督等不可分割的職能都劃歸各級太湖局，并由總局實行垂直領導和水資源開發利用統一規劃，以實現全流域水資源的合理開發利用和調度。從而實現從目前“多龍管水無水吃”到“一龍治水水長流”的轉變。在理順上述縱橫層面流域管理體制之后，建議在流域層面建立由“兩省一市”代表參加的定期議事、協商制度，以期為地方利益的表達與平衡提供場所，同時也有利于流域層面的科學決策，并將定期議事制度定為長效機制來執行。
3.2轉變舊理念，順應新常態，謀求新發展
GDP是反映經濟走勢的重要指標，但它沒有扣除環境污染和資源浪費所造成的損失，經濟產出總量增加的過程，往往也是自然資源消耗、環境污染和生態破壞的過程。針對目前太湖流域的水環境形勢，筆者倡導在本流域構建綠色GDP考核體系，首先由國務院牽頭組織對綠色GDP考核相關法律體系進行研究與建設，在具體實行前，統計部門應先把環境、資源、生態等的基礎情況登記備案，在對各級政府的考核時，尤其是經濟指標的考核，必須重視節能減排、循環經濟的內容,既考工又考環，并將現今的環境質量各指標與原指標做對比分析；對各級政府領導任職時的各項環境指標記錄備案，離任或屆滿時增設環境審計一項，審計結果作為領導干部提拔任用的重要依據，對環境保護不力、造成重大污染的實行“一票否決”，對涉嫌環境污染犯罪的，檢察機關應利箭出鞘，以刑法為武器，將其繩之以法。著力實現由GDP考核為核心、增長優先的“黑色發展”向全面均衡的“綠色發展”轉變。
三、結語
太湖流域地跨2省1市，水污染問題由來已久，要徹底扭轉太湖水環境質量，需要多措并舉，技術、經濟、政治手段多管齊下，唯有如此太湖流域水環境的根本治理才有可能。
作者：崔喜 王璐 杜正順 單位：浙江省長興縣夾浦鎮人民政府 浙江省長興縣農業局
