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摘要：以某省會城市建設流程為研究對象，探析了城市建設過程中各主要管理部門的部門事權，總結初構了城市建設的基本程序。在當前建設領域加大改革的語境下，分析了現有建設程序存在的問題，提出了城市建設程序優化與重構的建議。
關鍵詞：改革；城市建設；管理程序；重構；部門事權
0前言
城市建設程序是政府對城市建設活動進行有序管理的重要手段。長期以來，政府各職能部門通過行政許可，對各類建設活動進行約束和指導，這是我國高速發展的城市建設事業“大而不亂，快而不紊”的有效法寶。隨著城市建設事業的發展，尤其是經濟進入新常態［1＜，改革進入深水期。隨著行政審批權限的下放，暴露出原有城市建設體系與當前城市發展實際狀況不相適應的問題，如各主要部門的事權界定不清晰、行政許可互不協調，這主要源于城市建設程序自身的不合理不科學。有關城市建設程序的研究，目前尚未有效開展。本文結合某省會城市建設工程的實踐經驗，力圖基于各部門的行政許可，把分散在各部門的碎片化的管理細則，梳理成系統的城市建設流程，以初步構建完整的、當前運行中的城市建設程序。同時，基于初構的城市建設程序，分析其存在的一些問題，提出優化與重構的建議。
1城市建設中各部門的事權?
以西南某省會城市的建設程序為研究對象，該城市建設涉及到的主要政府職能部門有4個，分別為發改委、環保局、自然資源局（規劃部門、國土部門）、建設局m。為了區分自然資源局的規劃與土地管理事權，下文分別以規劃部門、國土部門代指自然資源局的規劃、國土事權［3］。各部門在城市建設中的角色和事權如下（各類表述為城市建設的慣用簡稱）：發改委主要負責項目的《可行性研究報告》審批；環保局主要負責項目的《環境影響評價文件》（報告書、報告表、登記表）審批備案［4］；規劃部門主要負責向國土部門提供《建設項目規劃條件》作為《土地使用權出讓合同》的附件，向建設單位出具《建設項目選址意見書》，向建設單位頒發《建設用地規劃許可證》及《建設工程規劃許可證》［5］，建設過程中的規劃批后管理；國土部門主要負責簽訂《土地使用權出讓合同》，向建設單位出具《建設項目用地預審意見》，向建設單位頒發《國有土地使用權證》；建設局主要負責《初步設計》的審批，《施工圖設計》審查，頒發《建設工程施工許可證》，竣工驗收備案（詳見表1）。表1中規劃部門及國土部門2個職能部門的部分事權依據建設項目土地使用權取得的方式不同，存在區別：規劃部門出具《建設項目選址意見書》、國土部門出具《建設項目用地預審意見》是針對以劃撥方式取得土地使用權的情況，以出讓方式（土地招拍掛）取得土地使用權的不再出具。值得注意的是，除了上述4個職能部門外，不同性質的建設項目還可涉及到其他的職能部門，如人防、節水、民政、消防、水利。
2城市建設的基本程序
基于現實的建設工程項目實踐，以事件發生的時間節點、各類行政許可的前置條件為邏輯，可以對前述各部門的事權進行系統梳理，搭建建設基本程序，形成一張清晰的建設流程圖。圖1是以出讓方式取得土地使用權證的建設基本程序，圖2是以劃撥方式取得土地使用權證的建設基本程序。兩者的主要區別在于取得土地使用權證的流程不同。對于上述建設程序中的各子項，在實際操作中有不同的前置條件要求和具體實施細則，本文主要針對建設工程施工許可證、規劃批后管理、竣工驗收備案這3個關鍵子項進行重點闡述。建設工程施工許可證的前置條件要求見表2，竣工驗收備案的前置條件要求見表3，規劃批后管理實施細則見圖3。
3城市建設面臨的主要問題
改革語境下，城市建設更加趨向于精耕細作，政府的簡政放權進一步深化，可以預期城市建設管理必然改變。傳統語境下的城市建設程序已不能適應當下的城市發展要求，主要體現在如下3個方面：（1）土地出讓金與土地使用權證的捆綁。根據當前土地出讓制度要求，全額繳納土地出讓金是取得土地使用權證的必要條件，在取得土地使用權證前必須全額繳納土地出讓金。當前經濟增速放緩，各建設主體資金吃緊，在繳納土地出讓金后，會進一步加劇建設主體的資金緊張，這為建設項目的順利推進埋下了巨大隱患。眾所周知，土地出讓金是地方政府財政的主要來源之一，政府對土地出讓金有著天然的好感，這很大程度詮釋了當前土地出讓制度的設計初衷。面臨著經濟結構的深入調整，這一制度的存在基礎必將慢慢動搖。（2）?土地使用權證與建設工程規劃許可證的捆綁。在當前建設程序設計中，只有取得土地使用權證，才能辦理建設工程規劃許可證，才能開展后續項目設計、項目施工。在一定意義上，建設工程規劃許可是對建設項目在城市空間布局中的形態進行控制，在項目建設嚴格服從規劃條件的前提下，其經濟意義不再顯著。從市場經濟視角看，建設工程規劃許可不再具有競爭屬性，任何建設主體得到的經濟利益都是相同的。此時若以取得土地使用權證作為建設主體準入的條件，除前述增加建設主體資金壓力外，還在一定程度上變相提高了建設準入門檻，壓制了建設主體參與的積極性，背離了市場經濟的初衷。（3）環境影響評價的前置審批。環境影響評價，是有效保障生態文明建設的重要制度設計。加強環境影響的事前評價，可以從根本上杜絕環境污染問題。根據當前的建設程序，只有在通過環境影響評價后，方能進入可行性研究報告的編制階段（立項階段）。這無疑增加了建設單位的項目建設周期，對于與市場密切聯系的建設項目，機會轉瞬即逝，給建設單位帶來了極大地不確定性。如何能既有效實現環境影響評價對生態文明建設的保障，又盡可能節省建設周期，顯得尤為重要。
4改革語境下城市建設程序的重構建議
4.1土地出讓金與土地使用權證的脫鉤
土地出讓金與土地使用權證的脫鉤主要體現在不完全土地使用權的確立。不完全土地使用權是特指在城市建設領域，為了減輕建設主體購買土地的資金壓力，允許建設主體在繳納一定比例的土地出讓金后，即可獲得土地的開發權、土地的金融權，但不具有轉讓權，是一種具有限制性的土地使用權。未繳的土地出讓金在項目竣工驗收備案時予以支付，為了提高建設主體支付土地出讓金的資信，可實行第三方擔保制度，由具有實力的機構實施擔保。采用不完全土地使用權，建設主體支付土地出讓金壓力大大減小，能有效保證項目資金鏈的健康，在經濟增速放緩的新常態下，對保障建設推進由很重要的積極意義。另外，不完全土地使用權也保證了土地使用權的金融權利，建設主體可以借助土地的抵押獲得流動資金。
4.2土地使用權證與建設工程規劃許可證的脫鉤
實行土地使用權證與建設工程規劃許可證的脫鉤，是指土地使用權證（完全）不再作為頒發建設工程規劃許可證的前提條件，而是作為項目竣工驗收備案時的前置條件。同時，把前述的不完全土地使用權證作為頒發建設工程規劃許可證的前提條件。
4.3環境影響評價的平行審批
在可行性研究報告中，以篇章形式代替獨立的評審報告。在進行可行性研究報告評審時，環保專家對環境影響評價篇章進行平行評審，此外對環境影響評價篇章委托第三方機構進行獨立審查，環境影響評價的審查意見和專家意見作為可行性研究報告審批的依據。改革語境下城市建設的基本程序如圖4所示。
5結語
城市的建設程序是在實踐中不斷完善的，在改革語境環境條件下，建設程序必將優化重構以有效指導全新的城市建設活動開展。建設管理程序不僅擔負著調整政府與社會關系的作用，更是社會對公眾安全訴求的必然要求，只有在效率與安全之間找到平衡，建設程序方能成為經濟發展的助推器。
作者：代普達 丁建友 陳羽中 單位：中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司
