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2008年的金融風暴席卷全球，對我國的經濟帶來了嚴重沖擊，使我國傳統發展方式“軟肋”盡顯。2009年底中央經濟工作會議適時提出了加快經濟發展方式轉變的政策，使得我國經濟較快的出現了V性反轉，領先世界經濟走向復蘇。審計機關為在加快經濟發展方式轉變中積極發揮作用，也適時做出了審計轉型的新要求。然而，目前我國審計機關在實際工作中確有一些困難和問題。阻礙了審計作用的發揮，為此我們提出了相關的對策與建議，以便于審計機關能夠盡快實現審計轉型、更好地服務于經濟發展方式轉變。 一、政府審計工作中存在的困難和問題 當前，各級審計機關順應經濟發展方式轉變的要求，積極進行審計轉型，為維護國家財經秩序、促進廉潔行政、推動和諧社會的構建等方面都發揮了較大作用。但是，受諸多主客觀因素的影響，目前還存在不少不適應經濟發展方式轉變和審計轉型要求的突出問題，需要加以克服和解決。 (一)審計工作困難多。成為助力經濟發展方式轉變的“短板” 1．人少事多矛盾大，審計轉型有阻礙。政府審計尤其是基層政府審計，人員少、任務重的矛盾相當突出。 很多國家的審計人員數量都占到總人口的萬分之一以上，而我國共有審計人員8萬人，只占總人口的萬分之零點六左右，而且覆蓋率偏低，目前每年對中央部門的審計覆蓋面在三分之一左右，如果加上中央部門的二、三級單位，審計的覆蓋面則還要小。以2009年為例，我們對中央部門包括其二級單位的審計覆蓋面剛剛達到25％，有些中央單位自審計署成立以來還從未接受過審計。從基層審計機關看，縣級審計機關只有lO—15人左右，市級審計機關也只有60—80人左右，每人年度工作項目有6—8項，還要參加政治、業務學習等活動。只能疲于完成審計任務。由于受審計力量及時間的限制，審計深化程度受到影響，延伸審計力度更不夠。 2．違紀違規現象較普遍，嚴格執法有阻力。在當前改革時期，社會矛盾、經濟利益沖突時有發生，為了自身利益的違紀違規行為經常發生，權大于法的問題依然嚴重，很多單位仍然存在違反財經法紀的現象。還有的領導認為審計只是走過場，對審計工作不以為然，加大了審計工作的難度。 3．部分項目無操作規范，審計質量難保證。審計機關雖然成立有26年了，但仍然有一些審計項目沒有審計規范，不利于開展審計工作。主要有： (1)實施效益審計困難多操作難。開展效益審計是審計機關服務方式轉變、實現審計轉型的主要內容之一，但在目前開展此項工作困難較多：一是效益審計沒有模式。<審計署2003—2007年審計工作發展規劃>就提出了到2007年投入效益審計力量要占整個審計力量的一半左右，但到目前為止，效益審計尚未形成比較完整的理論，特別是對效益審計如何考量沒有一個統一的標準；二是制止鋪張浪費問題有難度。審計發現，我們有些地方鋪張、浪費等原因造成的損失比貪污腐敗問題更為嚴重，行政成本和職務消費也缺少節制；三是缺乏效益評價體系，開展效益審計的操作難度大。由于缺少標準與指南，更缺少效益評價的專業審計人才，在這種情況下進行績效評價，所依據的相關規定較少，可操作性不強，影響了績效評價的權威性。 (2)開展經濟責任審計難度大作用小。開展經濟責任審計是審計機關的一項法定職責，也是審計轉型的一項重要內容，更是中央確定的“制約權力”的重要手段。“先審計、后離任”是經濟責任審計的一個重要原則?，F在的問題：一是普遍存在“先任后審”的逆程序作法，這種做法的直接結果就是給審計人員查實問題，搜集證據、落實結論等帶來諸多不便，作為干部任用依據的審計報告作用明顯不大。如有違法違紀問題，更是給追究責任帶來了困難。二是經濟責任審計責任難界定。由于單位的財政財務收支是連續性的，僅從會計數據上很難界定前任與后任的責任，是否有共同責任，責任的輕重多少都難以定論。三是經濟責任審計成果運用不到位。由于明確界定經濟責任的難度和工作量較大，影響了審計成果的質量，也直接影響經濟責任審計成果運用。目前，各級組織、紀檢等部門大都重在審計實施和聽取情況上，干部的任用與審計結果并無直接關系，造成了審計機關實施經濟責任審計的目的不明確，極大的削弱了經濟責任審計成果的作用。 (二)審計隊伍素質有所滑坡，成為實現審計轉型的“瓶頸” 1．審計理念滯后，思維成定勢。一是對經濟發展方式轉變的認識“模糊”。主要認為經濟發展方式轉變是政府主管經濟部門的事，審計機關不要“包打天下”，什么事情都要摻合其中。二是對審計轉型認識不到位，沒有感到審計轉型的緊迫性。長期以來，多數審計人員一直習慣傳統審計思維，審計思路狹窄，習慣停留在查錯糾弊、揭露問題上，缺少審計轉型的現念，對產生問題的原因以及解決問題的對策缺乏深層次思考、難以從社會經濟整體及宏觀角度發現、分析問題，更不能從完善管理機制上提出切實可行的審計建議。三是工作激情淡化?，F階段，許多審計干部在一個崗位“從一而終”，出現了一般應付的心態，不求有功但求無過，對審計事業的追求和激情逐漸淡化。思想因循守舊、工作固步自封已成為制約審計轉型的瓶頸。 2．人員老化，知識結構單一。面對經濟全球化及國際市場競爭的日益劇烈，審計環境愈發復雜，審計人員存在諸多不適應：一是人員老化。筆者曾對安徽省某市審計局進行過調研：2009年審計人員118人中，30歲以下7人，占總人數的6％、31—40歲34人，占總人數的29％、41—50歲59人，占總人數的50％、5l一60歲18人，占總人數的15％。平均年齡為45歲，人員老化現象較為嚴重。據了解，安徽省乃至全國的基層審計機關的審計人員年齡結構基本同該市相差無幾。年齡大了接受新知識的意識和能力就相對較差，習慣按傳統、按經驗做事，造成推行審計轉型的難度較大。二是知識結構單一。仍以上市為例，該市審計機關中具有研究生學歷10人、本科學歷61人、專科及以下學歷47人，但在知識結構上90％以上為經濟類專業，而急需的計算機、工程類專業僅有3人，知識結構明顯不合理。加之審計人員長期忙于El常審計，接觸新事物、補充新技能、增強新本領的時間與機會較少。知識老化已成為審計為經濟發展方式轉變助力的嚴重障礙。三是人員流動性差。由于審計系統專業性強，干部流動空間小，不利于干部隊伍交流、提高；同時，編制問題又限制了人員的進入，導致急需的人才選不到、進不來，新鮮力量無法補給，新的活力無法充實，使得外部先進的審計思想難以輸入．理念創新少，觀念更新慢。四是一線審計人員少。#p#分頁標題#e# 據統計，非一線審計人員占有1／3還多，人員結構分布很不合理。 3．計算機審計水平低，審計手段弱化。一是技術手段落后。主要是利用計算機輔助審計水平不高，不能滿足計算機審計工作的需要。當前的審計人員自身計算機水平參差不齊，運用A0審計的能力低，即使掌握一定的計算機基礎知識和運用技能，往往也是淺層次的。另外，很多地方單位會計電算化程度不高、電子賬務普及率低。特別是縣級及其以下單位，手工做賬的還比較多，這些都影響了審計的工作效率。二是審計的偵查手段弱。如沒有紀檢監察部門的強制性手段，有些問題即便發現不正常，也很難調查取證查清查透。審計手段落后，已經成為審計轉型的“短板”。 (三)審計機制建設有待健全。助力經濟發展方式轉變受“肋制” 1．審計職權無法制約權力。黨的十六大、十七大報告中都談到加強對權力的制約和監督，并明確要求審計機關“從決策和執行等環節加強對權力的監督”，“重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督，加強對人、財、物的管理和使用監督”。這是黨和國家賦予審計機關的重要職責。比如。“分權與制衡”是西方政治體制的主要特征之一，而西方國家之所以普遍將審計機關設置在政府之外，就是要使其成為政治體制中實現分權與制衡機制不可或缺的方式，是從經濟監督角度出發對行政部門所承擔的經濟責任進行的一種制衡。制約權力需要充分的職權，世界各國的政府審計都有經濟監督權，但經濟監督權的內涵各國卻不同。英、美等國政府審計的經濟監督權包括檢查權、報告權，日本、瑞士等國的政府審計在調查權的基礎上還可以對被審計單位提出意見、要求改進，另有一些國家的政府審計既有檢查權、報告權還有一定的行政處罰權，如前蘇聯、法國等。我國政府審計的職權由《憲法》和《審計法》賦予，具體包括行政處理權和經濟制裁權。但是，這些職權不足于對權力加以制約，特別是政府審計機關通過審查、評價政府部門和國有企事業單位的公共受托經濟責任后，對被審計單位的公共受托經濟責任所作出的審計處理決定，難以得到切實執行。審計難，審計處理更難，它嚴重影響和損害了有關法律法規的嚴肅性，降低了審計監督的權威性。 2．審計法規仍待完善。目前，審計法同其他經濟法規存在不銜接、不協調問題，最典型的是對國家建設項目的審計監督中遇到的法律訴訟問題。從訴訟結果不難看出，在現行法律框架范圍內i審計法律法規的不完善，使審計面臨著能否審、審計處理有無效力的疑問和尷尬。面對經濟領域里不斷出現的新的問題，我國現行的審計法律法規仍處于不完善狀態，導致審計機關對查出的問題缺少準確的、可操作的法律法規依據，審計定性和處理都存在一定的難度，依法審計目前尚不能完全適應形勢發展的需要。在規范審計主體與審計客體的關系方面，沒有能夠充分體現政府審計對審計客體及其行為進行處理處罰時應與其他法規的協調性和銜接性。雖然現行法律將審計監督納入行政監督的范圍，但在行使審計監督權時卻遇到來自各級政府的許多阻力，其他部門和審計機關在職能上的重疊、對法律法規理解的差異也都使審計的效力大打折扣。 3．審計處理權不到位。審計監督是一種專門用于制約與監督權力的權力。《審計法》第4l條、第43—46條明確規定審計機關在法定的職權范圍內有權制止違法的經濟行為，有權對違反國家規定的財政、財務收支行為進行處理、處罰。黨的“十六大”、“十七大”報告在論述政治建設和政治體制改革時，也要求在加強對權力的制約和監督過程中要充分發揮審計部門的職能作用。 但在實際工作中，無論是審計法賦予的經濟處理處罰權還是黨的“十六大”、“十七大”報告提出的與“權力制約”有關的審計權力，都未能完全到位。在我國，盡管審計機關擁有一定的行政處理權，但在處理本級財政預算執行中的問題的權限仍然是很有限的，主要原因是我國現行的審計體制決定無法真正制約權力，當審計主體和審計客體處于同一利益關系時，就無法處理問題。正是由于審計權力不到位．使審計機關無法對行政管理中的“效率不高”、“腐敗現象”、“結構失衡”諸多問題起到制衡作用，甚至連審計署查出的問題也面臨著整改難的窘境，陷入了“屢審屢犯、屢犯屢審”的怪圈，長此以往不加糾正，將嚴重擾亂國家的經濟秩序。 4．審計管理體制難以適應社會經濟客觀發展的需要。目前，我國地方審計機關作為同級政府的一個職能部門所受制約較大，即使相關法規賦予了審計的獨立性，也往往因經費來源、福利待遇特別是干部任免等因素受制于同級人民政府而無法擺脫地方政府的干預。審計機關在對某些涉及地方審計事項的處理時，不得不考慮地方政府的利益及主要領導的“意志”，作出“妥協”、“讓步”的選擇，使得人們對審計公正性產生疑問。 二、完善政府審計工作的思路與對策 為適應經濟發展方式轉變的需要，加快審計轉型，更好服務經濟建設，針對上述問題，我們的思路是： (一)提高審計效能，解決審計人少事多的矛盾 效能問題是個帶根本性、全局性、長期性的問題，筆者認為應建立和健全有利于激活審計機關人力資源的激勵和約束機制。主要應解決以下問題： 1．整合人力資源，形成整體合力。目前，審計機關受編制所限，人少事多的矛盾依然突出，出路就在于科學整合人力資源，妥善解決人員組成不夠合理、專業人員的知識結構不夠合理及年輕人員與業務骨干仍顯不足的問題。樹立全局“一盤棋”的思想，強化整體意識，實現審計系統的整體優化功能：一方面總結成功的工作方法與經驗實現成果共享，提高審計效率，另一方面通過建立協同機制，加強政府審計、內部審計和民間審計之間的溝通協調，進行信息交流和資源共享，形成審計整體合力。另外，在審計計劃的安排和審計項目的方案制定上，把人力整合納入計劃管理的內容，將現有的審計力量與審計項目實行合理的組合。如在對一些基建項目的審計中就要考慮審計人員的專長并可配備適當的工程技術人員，充分發揮審計的整體效能，從而實現能力價值的最大化。#p#分頁標題#e# 2．綜合信息資源，提高審計成果利用。信息資源主要包括以往的審計成果，被審計系統的各種資料及相關的法律、法規等各種信息。要從三個方面下功夫綜合：一是提高審計成果的利用水平。審計監督的成果，主要體現在大量的審計報告和審計信息上。要高度重視審計結束后審計成果的綜合利用，善于把歷史的、局部的、零散的審計資料，進行系統的整理歸納，按照一定的目的整合起來，在更高層次和質量上再現審計的成果。二是提高審計成果的轉化水平。將專業性較強的審計結論轉化為當地政府實施宏觀調控的依據。審計報告要精心提煉，有針對性、適用性，使黨政領導在最短時間內了解社會經濟活動中出現的新情況、新問題。三是提高信息資源的共享水平。主要是同財政、稅務等有關職能部門加強信息溝通，積極協同配合，為經濟工作提供充分的信息。 3．利用現有條件，整合社會資源。一是將審計網絡平臺與資源基礎數據庫相結合。在這個平臺上建立人力資源、信息資源、技術資源和社會資源數據庫，使各項審計資源形成互補。二是正確處理政府審計、內部審計和民間審計的關系。三種審計主體分別在不同的領域發揮作用，雖然他們之間沒有隸屬關系，但在職責目標上容易達成一致，在技術手段上具有廣泛同質基礎，在資源利用上便于獲得互補效應。三是正確處理審計監督與其他監督部門的關系。積極加強與財政、稅務、工商等部門的聯合，并在此基礎上，突出審計經濟監督的作用，充分發揮政府審計這一高層次經濟監督的功能。 (二)優化干部隊伍結構，提高審計人員綜合素質 1．加大培訓力度，優化干部隊伍結構。要采取各種措施來加速培養一支業務熟練的審計隊伍。首先要改變審計人員知識結構。采取多種途徑和辦法，鼓勵審計人員參加培訓。如可與各大院校聯合進行短期培訓，尤其要加強工程、法律和計算機等方面知識的學習，注重“復合型”人才的培養。其次是有重點的培養一批素質好的干部。利用現有人力資源，打破科室界限，有針對性地讓他們多參與綜合性審計項目，積累經驗，達到優化干部隊伍結構，培養人才的目的。 2．加大交流力度，提高綜合素質和工作能力。一是通過在審計系統上下掛職交流的辦法，取長補短，開闊視野，加強上下級審計機關的聯系和溝通。二是建立上下協調機制。基層審計機關處于審計工作的最前沿，需要上級審計機關的指導和幫助來加強隊伍建設。上級審計機關可通過計劃、信息、項目、科研等方面的支持和引導，使地方審計機關基礎建設不斷加強。三是著力打造學習型機關，解決審計隊伍專業勝任能力問題。審計專業有其特殊性，財經法規多，知識更新快，必須把學習作為審計人員的生活習慣和必然需求。制定審計人才培訓規劃，全面提升審計隊伍的知識層次，培養骨干審計人員，支持審計人員參加各種形式的學習，拓寬知識領域，使得對審計自己不熟悉的專業也能有深度介入，成為業務上的多面手。 (三)加強管理樹正氣，給審計人員發揮才干創造良好工作環境 1．嚴格約束機制，規范審計操作。良好的秩序來自于嚴格的規范，應建立嚴格的約束機制。思想上要做到愛崗敬業，廉潔自律，行為上要謹嚴慎行，遵紀守法，要明確每個審計人員的工作目標和工作標準，達不到目標要有相應的懲罰。同時大力加強機關的作風建設，不斷完善各項配套政策和措施，做到“制度面前人人平等”。 2．施行競爭激勵機制，提高工作積極性。積極開展“爭當優秀主審、優秀審計能手”活動，尊重知識與人才，充分調動審計人員的主動性、創造性。同時，提供和創造平等、有序的競爭機制和環境，讓每一個人都能各盡其能、各得其所。對腳踏實地干事的人要從思想上關心，工作、生活等方面予以關照，從而營造一個愛才、惜才、用才的良好氛圍，使審計人員心情舒暢、工作安心，在審計崗位上最大限度地發揮個人的聰明才智，為審計轉型出力，為經濟發展方式轉變助力。 (四)健全審計法規體系，做好審計法規與其他經濟法規的銜接 我國現行的政府審計法規體系包括《審計法》、相關法律(如行政處罰法、刑法和經濟法等)、審計法實施條例和政府審計準則等。這些規范體系與其他審計主體的審計依據還存在很多差異，要健全審計法規體系就必須：一是明確審計機關可以適用哪些領域的財經法規來定性、處理和處罰，明確其執法依據；二是做好政府審計規范與注冊會計師審計規范的銜接，充分體現共享性原則；三是建立與政府績效審計和經濟責任審計等相適應的通用審計準則和專業審計準則，以保證審計工作的順利開展。總之，要根據不斷出現的新情況、新問題，繼續探索和完善我國現行審計規范體系，在制定政府審計、民間審計和內部審計準則時，除了要體現各自的特殊性外，更要體現審計職業的共性，以加強三大審計主體的協調。同時，還應體現與國際慣例接軌的原則，反映國際經濟一體化的要求。 (五)不斷強化審計監督的法律地位，提升審計反腐倡廉功能修訂后的<審計法》及其實施條例對我國政府審計機關的職責和權限作了明確的規定，賦予了政府審計機關職責和權限的法律地位，但這些職權仍不足以“制約權力”。權利不受制約必定滋生腐敗。因此，在進一步完善審計法規時，必須要強化審計監督的法律地位，特別要體現對權力的制約和監督的要求，審計機關也可與紀檢、監察等部門協同對被審計單位的主要領導人實行聯合問責，增強審計機關監督權力的效率和效果，全面提升審計工作質量。如通過立法建立追究責任制度，對拒不執行審計決定的單位或個人進行處理和處罰，并加大處理處罰的力度，以保證審計機關能夠切實履行法定職責。 (六)探索建立適合我國國情的審計模式，最大限度發揮審計監督作用 審計轉型的重要內容之～就是要求對審計模式的變革。根據國家審計機關的職能和隸屬關系來看，世界各國政府審計模式大致劃分為以下四種：立法型、司法型、行政型及獨立型，我國的政府審計屬于行政模式，這種模式從其本質上看實際上是政府部門的“內部審計”，最大的缺陷是獨立性差。目前學術界和實務界比較有代表性的觀點是：一是主張將審計機關歸“人大”直接管理，即立法模式；二是主張將審計機關歸“人大”直接監督，即司法模式。有關我國審計模式的探討文章很多，仁者見仁。智者見智。審計模式的選擇實際是審計監督權的歸屬問題，我們認為，在我國較為切實可行的是走立法型審計模式之路。具體作法是：中央設立審計院，隸屬全國人大常委會，與法院、檢察院并行，審計機關歸全國人大常委會領導，對各級地方審計機關實行垂直領導，審計長的任免比照兩高院院長的管理執行。這樣，審計機關不再與政府其他行政機構平行，而直接對“人大”負責，作為高層次的經濟監督部門，對各級政府及其所管轄部門和單位的經濟活動進行監督。雖然這種模式在實際運行中或許會存在很多問題，也不是“包治百病”的良藥，但大大增強了審計的獨立性，利于審計職能的真正發揮。當然，與之改革配套的是對“人大”的監督職能要加強，這也是審計機關隸屬關系改革的重要前提。#p#分頁標題#e#
