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摘要:
高等教育內部問責是美國最具影響力的教育質量保障政策，也是促進美國高等教育自我檢測、自我改良、強化教育參與者責任意識的治理機制。內部問責可以促進我國高校解決資源浪費、信息不透明等問題。借鑒美國經驗，我國要建立涵蓋教學環境、課程、科研、師生素質等方面的高等教育內部問責機制，并擴大內部問責參與主體、豐富內部問責實施方式、賦予院校研究機構內部問責職能。
關鍵詞:
美國高等教育;內部問責;制度建設;啟示
放眼全世界教育發達國家如美國，高等教育內部問責已成為完善高校治理、提升教育質量的重要舉措，也是美國最具影響力的聯邦教育政策。［1］因此，分析美國高等教育內部問責的緣起、現實功能與實施措施，并探討我國建立高等教育內部問責制度的路徑，是我國高等教育改革的重要一環。
一、美國高等教育內部問責的興起與作用
教育問責是指教育機構按照法律和職業道德的要求，說明教育資源的使用、效果，以及教育活動由誰負責、向誰負責、通過何種手段或方法負責等問題。而高等教育內部問責是高校內部的問責體制，是指高校對自身的教育活動進行客觀評價、檢驗并進行改進。在美國高等教育發展過程中，利益相關方對公立高等院校履行公共責任、加強自我管理、提升教育質量等要求，促使內部問責制逐漸成為高校內部管理的一種重要措施。但直到20世紀初期，公立高等院校對政府和公眾的公共責任并不清晰，美國聯邦政府給予高校充分的自治，由高校自行決定內部事務。20世紀70年代“問責制”一詞開始出現在美國教育文獻里。一般認為“教育問責制”的概念最早源自萊森格教授1970年的著作《每個孩子都是勝利者:教育中的問責制》。［2］高等教育問責制出現的背景是20世紀60年代末期，美國公立高等院校所面臨的內外部環境開始惡化，嚴重的財政危機、生源危機導致公立高等院校不斷調整發展方針，加上“學生消費者第一”觀念的逐步興起，高等院校開始注重內部管理及資源使用成效的問題。美國聯邦政府、州及社會基金組織在經濟不景氣的環境下面臨巨大的壓力，也對公立高等院校使用他們所投入的資金要求越來越嚴格。如何使用有限的教育經費而又保障教育質量不下滑成為社會關注的焦點，對公立高等院校的問責也成為議員所提的最多的議案。［3］20世紀80年代中期美國高等教育內部問責得到實質性發展。1981年美國總統里根授權時任教育部部長貝爾組織美國高等教育質量委員會了一份題為《國家在危險之中:教育改革勢在必行》的報告。報告指出美國學校教育存在諸多令人擔憂的問題，特別是學生學業成績測驗的結果落后于其他先進工業國家，引起了美國舉國上下的轟動。［4］報告提出要評估公立高等院校的教學與教育質量，隨后各州紛紛要求高等院校制定措施來評估教學效果。1982年10月美國佛羅里達州首先在州內的公立高等院校開展“大學學術能力測試”，成為公立高等院校評估學生學習能力的重要方式，這種以學生學術能力為測試重點的內部問責制也逐漸在美國各個州得到推廣。20世紀80年代末90年代初，許多公立高等院校以年度報告或內部審查報告的形式，針對學校內部教育質量等問題，出具自我檢測報告。2002年1月8日美國總統布什簽署了“不讓一個孩子掉隊法案”，要求公立學校向家長和學生提供學校的教師狀況、發展規劃、教育質量等各種教育信息，并使聯邦政府密切介入到公立學校的管理中。2008年7月31日美國聯邦政府通過《高等教育機會法案》，核心內容是加強高等院校內部問責制，進一步規范美國教育部、高校和其他教育機構的權責范圍。至此，美國公立高等院校內部問責制逐漸發展成熟，成為公立高等院校內部管理與提升教育質量的一項重要制度。以美國優秀的公立大學加州大學為例，其每年都《年度問責制報告》，內容涵蓋教學情況、學生學業完成情況、學生學習能力等。早期美國高等教育注重外部問責，高校重視向外部解釋、說明其責任，證明他們履行了相應的責任，以取得聯邦政府、州政府以及家長和所有支持高等院校的外部團體或個人的信任，爭取外界加大對其經費的投入。外部問責制作為外部人員對高校的一種認證和評價，有利于高校更加合理地使用資源，但如何加強內部控制，形成自我改良機制，使參與教育活動的院系、學術管理委員會甚至每位教師和學生對教育結果負責，外部問責制鞭長莫及。而內部問責制是由高等院校內部專業人士控制的問責制模式，學校的高級管理者、教師和學生等是主要參與者，通過強調人人負責，強化了高等院校管理的責任機制。內部問責制是圍繞著教育責任的承擔來開展的，是美國高校為維持和提高自身教育教學質量而主動采取的有計劃、有組織的系統管理過程，在問責過程中高校內部各個組織和個人圍繞各自責任進行解釋說明、自我檢測，檢驗出需要改革的地方并提出改革建議，因此內部問責制是高等院校內部教育質量的重要保障體系。內部問責促進了美國高等教育的自我改良。內部問責的實施使高校對自身的教育優勢和學科、學術、教育環境等方面的劣勢有更清晰的認識，在內部監督下，學校內部對教學、科研和組織機構等進行全方面的審查。在高等院校內部質量評估程序和操作流程的指引下，高等院校自己組織實施年度教學質量評估、階段性評估等，在對學校有全方位的認識之后，進而采取相應的解決措施。美國高校內部問責制的實質是內部利益相關者之間的相互問責。美國高校的各方內部利益相關者根據他們參與大學治理的責任和意愿等，在大學治理結構中各行其責，共同構建起高等院校的內部治理體系，使得問責制度成為保護院校自治、提高內部管理效率、實現自我發展的保障機制。
二、美國高等教育內部問責的主體與內容考察
基于美國高校高度自治的傳統，高校內部的問題應該由高校自己來解決，因此高等教育內部問責制的實施主體是高等院校的內部機構與組織，包括校長、董事會、學術委員會、教師甚至每一個學生。在理論上，每一個與院校教育有關的利益相關者都可以參與問責。內部問責的主要目的是對學校自身各個方面的缺點和優勢加以了解，對自身各個系統體制以及各環節之間的聯系與作用有一個全面的評估。問責的內容主要包括三個方面:第一，課程設置和教學質量。美國高校中除了學校的總課程外，具體課程的設置、實施和評價通常在院系、學科組等小單位范圍內進行，這些課程根據院系的學科結構、學生需求增加或縮減。課程設置的討論和決定通常是維持和改進學院教育質量的第一步。對課程效果的評價主要采取學生評價和同行評價的方式。學生對教學的評價在監督和評估教學質量時被普遍運用，這樣可以督促教授公平地對待學生，使教師不僅關注科研，還要關注自己最基本的教學任務。除了學生對教師教學的評價外，美國的各高校都設置有專門的委員會對教師教學進行評價。這些委員會還會聘用許多外部專家，制定一些教師教學的標準和策略等，幫助教師尋找適合自己的教學方法以改進教學質量。美國還對大學畢業生獲得的學位進行定期評審，這些評審由學術部門、教師和學校團體來執行。第二，學術研究質量。科研是美國高校的主要職責和重要的社會貢獻之一，美國高校的研究力量在促進科技進步、提高美國國際競爭力方面都有著不可替代的作用。因此，學術研究也是美國高校教師的主要工作內容。為了保障高校的科研質量，美國高校形成了自己的評價體系與指標，比如、出版著作、申請專利的質量和數量等。學術研究的開展者可以提交研究計劃，交由院系或研究中心等機構進行審查，審批通過后列入資助項目?？蒲杏媱澚㈨椇?，還要對研究的結果進行審核，通常是依據研究結果引用情況、出版發表情況來進行衡量。第三，教師與學生的質量。教師質量是維護教學、學術質量最重要的因素，因此對教師質量的把控至關重要。在聘用教師之前美國高校就由教育部門、教導主任、校長、學院董事會來對教師的能力進行審查，并通過試用期審查解雇不合格的試用者。為了保障教師質量，有些院校還在正式聘用教師若干年后對其能力進行進一步的檢查。為了招聘到最好的教師，一些美國高校提供教師科研服務項目，吸引全世界優秀的教師。美國院校中教師的升遷及其他獎勵也是建立在對教學、學術成果的評估之上，為教師提供了足夠的工作動力。美國高校通過考試和分數可以監督學生的學習情況，但是基于美國的獨特傳統，考試和分數不是高等教育系統的普通教學衡量標準，因此就不會對考試的目標過多關注。而大學的學術獎學金及其他學術活動的獎勵是激發學生學習積極性的重要動力，而且完善的獎學金和助學金制度吸引了優秀學生，保障了良好的生源質量。
三、美國高等教育內部問責的實施方式與組織保障考察
(一)美國高等教育內部問責的實施方式
經過幾十年的實踐發展，美國高校已經建立起多樣化的內部問責實施途徑。一般來說，內部問責制的實施主要有以下幾種方式:第一，內部審?。內部審查的內容主要包括對董事會成員工作的審?，對校長、院長、系主任等行政與學術管理者的工作進行審查，對教師教學質量進行審查，對課程標準、教學大綱進行審查，對科研結果進行審核等?；诿绹叩仍盒５母叨茸灾?，高校的內部審查報告一般不會直接和財政撥款相聯系，因此內部審查不會故意隱瞞問題，這樣更容易保證內部審查的客觀性。一般來說，美國高校在每年的3月31日之前結束內部審查并報告，內部審查委員會對學校的教學科研和服務等方面的問題進行分析，并依據這些問題提出合理的解決建議。第二，內部評估。內部評估是指美國高等院校依據學校的辦學目標，通過系統地收集學校內部的各種數據，對教育成果進行評估和價值判斷的過程。內部評估的內容一般包括高等院校的辦學宗旨、發展規劃及有效性，教育項目及其有效性，學生項目和服務是否符合高等院校的教育理念，教師的引入、評價、發展、研究創新，圖書館及數字化信息資源，治理與行政管理，財務計劃及經費資源管理，高等院校的道德操守等。內部評估重在發現問題、規劃未來，不是為了懲罰失職者。內部評估使管理者和教師等獲得了對當前的工作情況進行反思和審視的機會。第三，內部審計。內部審計是美國高等院校內部審計部門通過審查學校內部經濟活動及內部財務管理的合法性、有效性與妥當性，促進學校防范財務管理風險、提高資源使用效益的內部問責活動。［5］內部審計部門在財務收支審計的基礎上，還要開展內部控制審計與績效審計，從而確保學校的資源獲得有效利用。高校內部審計部門的職能主要包括咨詢服務、風險評估、內部控制等。內部審計結束后，由學校審計委員會出具內部審計報告，客觀總結學校的財務狀況與運行效率，呈交給校長及董事等高級行政管理人員。第四，自愿問責。自愿問責是美國在現代迅速發展的一種高等教育問責方式，其主要形式是美國高校通過互聯網主動以高校特征、學生的學習與消費、校園氛圍、班級規模、學生大學生活經驗等為主要內容的績效報告。自愿問責的目的是為社會、家長及學生提供透明的信息，向公眾展示高等院校的管理能力和教育成果。自愿問責披露的主要信息是校園學習環境、學生的體驗、學生的學業。自愿問責增強了外部對公立高等院校的理解，滿足了公眾對大學生學習情況了解的需求，維護了高等教育機構的使命，引導了家長和學生的擇校行為，并增強了公眾對高校的信賴。
(二)美國高等教育內部問責的組織保障
美國高等教育內部問責，參與高校自治的每一個主體都可以參與實施，但在實踐中的工作模式一般是在董事會下面設立專門的機構對學校的內部問責制進行組織實施。最主要、常見的機構就是院校研究辦公室。美國高等院校的內部問責和院校研究工作存在著緊密聯系，正是美國高校的院校研究機構為美國高校有效問責制提供了可行的技術支持和組織保障。實踐中院校研究基層組織承擔了對高校運行中實際問題的分析工作，并進行信息提供、。如佛羅里達州立大學的院校研究辦公室的職責就是進行自我調查，對外進行信息交流。美國各個高校的院校研究機構稱呼雖然大不相同，如院校研究辦公室、院校研究小組、評估和信息辦公室、績效規劃研究室、效能研究室、戰略發展研究室等，但承擔的主要職能都是按照要求向教育部門提供報告，向公眾提供信息、向學校提供咨詢檢測評估服務。
四、美國高等教育內部問責對我國的啟示
美國高等教育問責是在美國獨特的社會經濟文化背景下發展起來的，照搬美國的經驗并不一定適合我國，但從美國高等教育問責運行與制度設計中可以總結出具有普遍意義的經驗，為我國建立具有自己特色的教育問責制度提供參考。
(一)高等教育內部問責要建立全面的評估與審核標準
目前我國也制定了衡量教育發展水平的指標體系，但過于單一，對于中小學教育，主管部門和社會家長更趨向于使用升學率來進行考核、評價，對于高校則更趨向于使用就業率、考研率來進行評估評價。這種單一的評估方式和指標雖然可以很直觀地將結果呈現出來，而且方便操作，但對于各個高校發展自己的特色教育模式、引導學生個體發展非常不利。美國高校內部問責制的基本目標是檢視學校發展的優勢與不足，加深學院對自身的了解，因此內部問責從探究該高校的缺點和改革方法為中心，問責過程中要剖析高校對自己的任務及優秀標準的看法。如前述美國高等教育內部問責的內容和標準是全方位的，包括了教學、課程、科研、教師素質、學生發展等等。教育問責制的最終落實體現在一系列的指標體系上。我國也應根據國情建立多元化的教育問責內容與標準，基于內部問責發現制約教育質量所存在的問題，問責要涵蓋學校的教育環境、教學條件、教育效果、教師隊伍、學生學習等各個方面。
(二)完善高等教育內部問責的參與主體與實施方式
我國高等教育管理模式一直是自上而下，從政府主管機關到校長、再到院系，最后落實到教師管理學生，一線教師和學生在學校管理、治理過程中往往沒有發言權，也沒有機會參與。但美國高等教育問責中高校所有的教育活動參與者都肩負著如何行使學校自治權的責任，因此，美國教育問責參與主體很廣泛，既保障了問責的實效，又激發了各個群體參與學校治理的積極性。我國正在進行社會管理創新，社會管理創新的方式之一就是保障被管理者的參與機會，從而有效地整合價值認同。高等教育內部問責也需要廣泛參與，要將各級政府、教育部門以及校領導、教師、學生、家長、社區等都納入到教育問責主體之中。他們都是高校的利益相關者，要改變高校只對政府負責的現狀。參與高?；顒拥闹黧w都成為內部問責主體，可以使高校運行照顧各方利益需求，兼顧公共利益與學術自由，在管制與自治之間實現平衡。我國高等教育監督檢查的方式主要是教育主管部門每隔一段時期對高校進行驗收式的評估，這可以對高校形成壓力，但更類似于外部問責。而內部問責制度的主要目的是為了提高院校自身的水平，而不是外界的認可。一些高校為了迎接檢查臨時應付，就是外部問責帶來的弊端。內部問責制通過自我審視，從院校解決自身問題出發改進院校的現狀。因此，我國高校要實現內部問責實施常態化，通過內部審查審計、評估、信息披露等，形成內部控制機制，并通過信息公開強化和利益相關者的溝通以及良性互動。
(三)建立健全高等教育內部問責的主導組織機構
我國許多高校存在著類似美國院校研究機構的組織，如“改革與發展研究室”、“發展規劃辦公室”、“政策研究室處”等，其存在的功能與美國院校研究機構大相徑庭。這些研究室對高校自身進行了不同程度的調查研究，促進了大學內部管理的改進、發展戰略的科學制定，但這些機構的工作職能主要定位于院校層面的決策咨詢，與美國院校研究機構相比，缺失了對內進行問責、對外信息的功能。隨著我國高等教育面臨的內外部壓力與教育利益相關方訴求意識的加強、內部治理復雜性的加劇、履行社會責任的現實需求，我國高等院校應該建立起類似的院校研究機構，并改進其功能，使其承擔起內部問責和信息的職能，一方面承擔起教育質量評估與提出改進建議的職責，一方面加強與社會公眾的信息溝通，增強高校適應不斷變化的社會環境的能力。
作者：嚴鴻雁 單位：河南理工大學創新創業學院
參考文獻:
［3］陳學飛．美國高等教育發展史［M］．成都:四川大學出版社，1989:186．
