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摘要：高等教育質量管理問題是關系國家教育發展的重要問題，與高等教育理念、管理以及環境息息相關?；趯W術—保證—問責三維分析框架對中國高等教育質量管理制度變遷歷程進行分析發現，政府規約、國際化沖擊及自身發展等多重壓力共同塑造了中國高等教育質量管理模式之獨特性，政策化取向及大學文化功利主義傾向是高等教育質量管理制度變遷的主因。新時代中國高等教育管理應在國家調控、院校自治和市場調節三種力量之間平衡張力，使中國大學治理轉向中國特色高等教育質量管理之新范式。
關鍵詞：高等教育；質量標準；新范式
高等教育質量管理問題是關系國家教育發展的重要問題。早在2000年，聯合國教科文組織與世界銀行就在《發展中國家的高等教育：危機與出路》一文中指出：“沒有更多更高質量的高等教育，發展中國家將會越來越難從全球性知識經濟中獲益。”［1］35目前，中國高等教育正處于由以規模擴張為特性的外延式發展轉向以質量為核心的內涵式發展階段，質量管理起著至關重要的作用。高等教育質量管理與高等教育的理念、管理以及環境息息相關。立足新時代，面向世界、面向未來，中國大學亟須在國家調控、院校自治和市場調節三種力量之間平衡張力，轉向中國特色高等教育質量管理之新范式。因此，本研究立足于宏觀層面，通過對中國高等教育質量規范政策演變歷程進行梳理分析，探尋中國高等教育質量管理模式特征，以期為新時代中國大學治理提供參考。筆者認為，高等教育質量標準體系的應然結構體系應是一個融學術規范、質量保證及問責于一體的三維框架，即以學術標準為核心、質量保證為保護帶、信息規范為反饋鏈。因此本研究試圖從學術標準、質量保證以及信息規范三個邏輯模塊進行闡釋，以揭示中國高等教育質量管理模式之獨特性。
一、學術標準演變歷程
湯因比曾經說過，所謂歷史就是人類以其智慧不斷回應現實生活挑戰的歷史［2］6。中國近代學位制度開端于1912年10月中華民國政府教育部頒布的《大學令》［3］371－372。《大學令》對中國高等教育的學位名稱、學位授予資格、學位審查機構等多個方面進行了規范。1922年11月頒布《壬戌學制》，效仿美國高等教育學制制度實行“6－3－3”學制，集基礎教育和高等教育為一體，重點發展基礎教育，兼顧職業教育，大學預科放在高中階段?！度尚鐚W制》一直沿用到1949年中華人民共和國成立前夕。到了中華人民共和國成立初期，我國高等教育沒有沿用民國時期頒布的《學位授予法》，取消了碩士學位和博士學位授予資格，研究生畢業只授予畢業證書。自20世紀80年代以來，中國高等教育開始探索建立適合國情發展的中國特色現代大學教育質量管理規范，發展至今歷經3個演變階段。20世紀80年代，我國頒布了《中華人民共和國學位條例》（以下簡稱《學位條例》），在法律層面規范了高等教育人才培養的質量要求?！秾W位條例》針對每一級學位授予要求制定了相應的國家最低標準，并在知識和技能兩個方面予以明文規范（見表1）。因我國高等教育一直實行本科教育和研究生教育分管機制，國務院學位委員會負責對博士、碩士學位授予單位及其學科專業名稱、學位授予程序、學術質量要求等進行規范化管理。經過30多年的努力，至今我國已建立起一批培養高層次人才的基地，并形成了一個包括文、理、工、農、醫、軍事以及藝術等各學科在內的、門類齊全的學位授權體系。目前全國共設置學科門類13個、一級學科110個、二級學科382個。據教育部2014年統計數據顯示，2014年約有333．8323萬名本科畢業生被授予學士學位，47．9126萬人被授予碩士學位，5．2352萬人被授予博士學位。20世紀90年代，我國頒布的《中華人民共和國高等教育法》（1998年）在國家層面制定了中國特色高等教育人才培養質量標準規范，主要包括5個方面的內容。（1）一般質量標準。它對任何層次的高等教育者的知識、能力、素質等進行了規范與預設，是高校都應該達到的最低質量標準，其目標是培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才。（2）學業標準。它是指?？?、本科、研究生等不同層次高等學歷教育應該達到的國家質量標準，在掌握學科理論、專業知識及從事本專業實際工作與研究能力等3個方面提出了具體要求。（3）學位標準。包括學士、碩士和博士三級學位標準。（4）質量保證標準。指保證教育教學質量達到國家規定的標準。（5）教師標準。包括高校教師的資格標準和職務能力標準。進入21世紀以來學科專業標準的建立。2013年制定的《一級學科博士、碩士學位基本要求》，它是由國務院學位委員會、教育部聯合印發的，標志著中國研究生教育有了學科層面的人才培養質量國家標準，標志著中國高等教育從外延式規模擴張向內涵式質量發展轉向。《一級學科博士、碩士學位基本要求》按照一級學科類別制定100個學科標準，從學科前沿、知識結構、社會需求、基本規范、綜合素養與能力等方面制定了各學科碩士和博士研究生獲得學位所需要達到的國家標準。相比于英國QAA學位基準，中國一級學科基準相對簡單。QAA學科基準是一個融學科標準及其質量保障于一體的學科基準體系，除了包含學科標準等相關質量規范外還包含教學、學習和評估以及職業標準和專業認證兩方面內容。中國一級學科基準只針對博士、碩士學位質量要求制定一級學科學術標準，QAA學科基準不僅包括榮譽學士學位和相關職業學位學科基準說明，而且包含質量保證規范。專業標準包括本科專業標準和專業學位標準兩個層次。2014年教育部高等學校教育技術專業教學指導分委員會（ET）提出制定理工專業類教學質量國家標準體系的主張，并給出了參考框架，包括專業類的概述、適用專業范圍、培養目標、培養規格、師資隊伍、教學條件、質量保障體系等。專業類教學質量國家標準的研制主要是以培養目標為核心，要求對專業設置的要求、人才培養與專業建設的要求、質量評價的要求要在相應條目中分別注明。2015年，國務院學位委員會、教育部了《專業學位類別（領域）博士、碩士學位基本要求》，包括基本素質、基本知識、實踐訓練、基本能力和學位論文基本要求5大方面，制定了各專業碩士和博士研究生獲得專業碩士或專業博士學位所需要達到的國家標準。
二、質量保證標準演變歷程
高等教育質量保證理念來源于“全面質量管理”理論，即通過質量保證，把教育者和教育的服務對象聯系起來，建立一種信任關系，使消費者對教育者提供的教育服務質量感到確有可靠保證［5］。在本質上，高等教育質量保證提供的是一種保證能力，是為滿足各利益相關方對高等教育質量需求，為保證學術標準提供必要信譽及有效證據。目前，我國高等教育正處于這樣一個歷史機遇期：一方面我國高等教育大眾化正在向縱深發展，正由數量規模擴張的外延式發展范式向注重質量提升的內涵式發展范式轉換；另一方面世界范圍內的新工業革命正在發生與發展，新興市場需要新科技及新科技人才，呼喚著高校開展新型高等教育的同時，人力資源市場的全球化進程和私立高校的規?；惨蠼⑿滦偷母叩冉逃瞬排囵B質量保證規范。從歷時性來看，我國高等教育質量保證標準管理始于1985年，至今歷經30多年發展演變，大體上可劃分為三個發展階段。第一階段是1985—2002年，該階段以院校評估為主。院校評估是指“針對普通高等學校本科教學工作進行的院校整體層面的評估”［6］，是對本科人才培養質量的規范和監督。“1985年《關于教育體制改革的決定》首次提出‘高等學校辦學水平評估’概念；1990年10月原國家教委頒發了《普通高等學校教育評估暫行規定》，并在全國開展了全方位、多層次的教育評價實驗和實踐活動”［7］，對評估的目的、任務、方針、程序以及評估機構等方面都做了規定，強調以評促改、以評促建、評建結合、重在建設。該階段的院校評估以三個符合度為重點，即學校的目標與需要之間的符合度、學校教學工作的狀態與學校自身目標的符合度、教學效果與學校自身目標的符合度，具體包括被評機構的自我評估、專家組現場考察和學校整改三個階段。第二階段是2003—2008年，該階段以條件評估為主，是評估高等學校質量保證條件及其效果為主的大規模評估，亦稱首輪評估。首輪評估標準的制定主要依循“三個符合度”院校評估理念，包括一級指標（8項）、二級指標（19項）、觀測點（43項）三個層次，三者之間是上位與下位、共性與個性的關系。首輪評估歷時5年多，大規模整體性推進了高等教育評估，并逐步建立了高等教育評估制度，為建立具有我國特色高等教育質量保證體系奠定了堅實基礎。“它有力地促進了教學管理，促使高等學校建立了人才培養質量保證體系，但卻很不完善”［8］。首輪評估存在“評估主體單一”“評估層次不明”“評估政策及法律環境不健全”“評估標準統一”等弊端［9］。第三階段自2009至今，以審核評估為主、條件評估為補充，以審核高等學校質量保障體系為主，亦稱第二輪評估。“審核”這個術語來源于財務審計，被引入高等教育評估領域是1976年的事，后來作為一種評估模式被英國及一些殖民地國家用于高等教育評估。從1992年開始，英國高等教育質量委員會為了確保各大學建立自我規范及審核機制與架構，制定了5年一次的審核評估制度，以幫助各大學確保并提升其質量［10］43－67。與條件評估不同，審核評估不設指標體系只設審核范圍（或稱審核評估準則），評估依據“用作依據的一組方針、程序或要求”［11］。在我國，審核評估開端于2009年制定的《普通高等學校本科教學工作審核評估》制度。2011年10月教育部辦公廳印發了《教育部關于普通高等學校本科教學評估工作的意見》，針對普通高等學校本科教學評估工作提出審核評估的意見，歷時2年多論證與沉淀，于2013年12月制定了《關于普通高等學校本科教學工作審核評估實施辦法》。審核評估實施辦法從6個方面對評估工作進行了規范，包括評估指導思想及總體要求、評估對象及條件、評估范圍及重點、評估組織與管理、評估程序與任務和評估紀律與監督。
三、質量信息標準演變歷程
在高等教育系統中，“質量信息是指與人才培養質量相關的信息，可以為內部質量審核及管理評審提供重要參考”［12］。從信息資源共享理論視角看，不僅要關注大學與環境之間的關系和界限，而且要關注大學與環境之間的資源交換。在“互聯網＋”時代背景下，只有大學將自己所控制的教育資源與社會公眾所共享，才能促進公眾理解高等教育以及回應社會質量問責，同時大學也會因參與社會再次獲得社會信息反饋，促進高等教育質量持續提升與改革。質量信息的載體實質上是溝通高等教育與公眾理解的信息平臺，通過這個平臺將高等教育系統內部學術標準信息及其質量保證規范信息傳達給利益相關者及社會公眾。隨著高等教育逐漸由社會邊緣向社會中心轉移，社會對高等教育的關注、理解、支持和監督越來越具有現實意義，高等教育事業也越來越成為社會問責的對象。如何增加高等教育的透明度，如何使公眾理解高等教育，如何建立社會監督制度規范等問題是世界各國進入21世紀以來高等教育質量改革面臨的一個新挑戰。無論是發達國家還是發展中國家，都在積極探索以高校信息公開提高辦學透明度和完善社會監督制度規范的途徑。從制度層面看，高校信息公開旨在消除或減少高校與公眾之間的信息壁壘，整治失范，實現公民知情權并維護第三方隱私權，將教育信息主動向社會公眾或依申請向特定對象公開的教育制度。進入21世紀以來，我國也在積極探索在資源數據、加工處理和服務三個層面制定信息資源統計標準、數據加工處理規范和質量信息規定等制度規范，以使高等教育質量信息的統計、使用及制度化、規范化，并完善國家—?。▍^）—大學三級高校信息公開政策保障體系［13］。我國高等教育質量信息標準的發展演變大致可分為三個階段。第一階段：基于項目的教學基本狀態數據庫建立。2007年12月教育部和財政部聯合發文批準建設“全國高校教學基本狀態數據庫系統項目”，著手建立高校本科教學基本狀態數據庫［8］。2010年5月教育部了《高等學校信息公開辦法》，是為了向外部提供信息以回應質量問責，從而轉向“學校、政府、社會等利益相關者共同管理的新模式”［5］。第二階段是基于制度的高校信息公開實施規范。“信息公開”概念源于法學與政治學，屬于制度和程序范疇，是行政自由裁量權不斷擴充和新公共管理運動的產物。隨著社會民主法治的發展以及信息社會的到來，信息公開制度已成為各國民主法制健全的一種國際趨勢。在我國，高校信息公開思想始于1999年全國教育工會的《關于推進校務公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋觯?ldquo;學校工作特別是與教職工和人民群眾利益密切相關的事項，除規定必須保密的以外，都應公開。”這一重要思想在教育部2002年出臺的《關于全面推進校務公開工作的意見》中得到了進一步體現。高校信息公開正式進入公眾視野，始于2010年教育部《高校信息公開辦法》的出臺。2014年，教育部公布了《高校信息公開事項清單》，將高校信息公開范圍確定為10大類50條，作為指導高校信息公開實施細則與規范。第三階段是基于政策的教學質量報告編制與。教學質量報告包括兩個層次：一是本科教學質量報告；二是研究生教學質量報告?！督逃哭k公廳關于普通高等學校編制2012年〈本科教學質量報告〉的通知》對編制并《本科教學質量報告》提出了要求，強調本科教學質量報告編制與是建立健全高等教育人才培養質量保證體系、實現社會公眾理解高等教育的有效途徑。2014年國務院學位委員會和教育部聯合《關于加強學位與研究生教育質量保證和監督體系建設的意見》（學位〔2014〕3號）中提出要建立質量信息公開制度，規定學位授予單位要編制并研究生教學質量報告。目前國內各高校按年度編制和《本科教學質量報告》，有研究生教育的單位按年度編制和《研究生教學質量報告》。
四、反思與展望
綜上，從我國高等教育質量標準演變歷程不難發現，我國高等教育質量管理存在制度性弊端，中華人民共和國成立前與中華人民共和國成立后的高等教育之間缺乏文化鏈接；中華人民共和國成立后盡管我國在人才培養學術規范、質量保證和信息公開等方面出臺了一系列相關政策文件，但彼此之間依然缺乏銜接性和兼容性。歷經近30多年的探索，直到改革開放后我國高等教育才真正步入正軌，并取得了顯著成績：第一，建立了有別于其他國的中國特色學位制度體系；第二，初步形成了中國特色高等教育人才培養質量標準體系，即“中國模式”。究其原因，高等教育改革的政策化取向及大學文化功利主義傾向可謂是塑成中國模式特征之主因。對于現代高等教育而言，在教育質量管理中“主要存在著三種力量，即國家權力、市場調節和院校自治；對這三種力量的不同配置，往往形成了不同的高等教育質量管理模式”［14］。美國高等教育管理屬于市場調節模式，美國聯邦教育部無權干涉大學和學院的學術質量和標準，實行院校自治［15，16］。而英國高等教育管理模式平衡了國家權力、院校自治和市場調節三種力量之間的張力。從高等教育質量管理制度的演變歷程中不難看出，中國高等教育質量管理模式屬于國家權力主導型，一直以來市場機制的不成熟使得市場調節力微弱，院校自治亦即成為大學理想。因此，從組織管理視角審視，中國高等教育質量管理模式表征為國家政府主導、地方政府以及高等教育機構被動執行，使得中國大學辦學方式趨同，同時受到國家政府規約、國際化沖擊及自身發展等多重壓力，充分暴露出我國高等教育的大學文化孱弱、學術自由不充分、教育本質不能有效彰顯等弊端［17］。質量標準是高等教育的“生命”與“靈魂”。在未來，質量與標準將依然占據世界各國高等教育改革發展的主題。
作者:孟凡芹 曲鑫建 單位:洛陽師范學院 大連理工大學
