建設用地管理范例

摘要：文章以太原市“美麗鄉村”建設為例，結合工作實際，圍繞“三農”工作，突出用地保障，提出通過統籌空間規劃、有效盤活存量、優化審批流程、嚴格耕地保護、強化用地監管等方式創新管理模式，大膽探索土地制度創新，充分利用好、發揮好農村土地的功能作用，全力保障農村產業融合發展用地需求，助力鄉村振興。

關鍵詞：建設用地管理；用地保障；助力鄉村振興

農村土地是重要的自然資源和生產要素，有生產、生活和生態三大重要功能，具有巨大的市場價[1]值和發展潛力。因此，充分利用并發揮好其土地功能和作用，釋放其市場價值對鄉村振興顯得尤為重要。深入學習貫徹習近平總書記重要指示重要講話精神，認真貫徹落實黨中央、國務院和省、市政策，用好用活土地政策，創新農村建設用地管理方式，助力鄉村振興。

1基本做法

1）用好用活城鄉建設用地增減掛鉤政策認真貫徹落實《中共中央國務院關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》精神，鼓勵引導婁煩縣和陽曲縣緊緊抓住政策窗口期，大力推進土地增減掛鉤節余指標跨市域、縣域交易，將節余指標交易收益全部用于脫貧成效鞏固提升和鄉村振興。陽曲縣和婁煩縣通過跨縣域交易增減掛鉤節余指標1000余畝，所得收益為鄉村振興提供了有力的資金支持。2）土地整治建設項目資金助力鄉村振興近年來，太原市在土地整治項目的安排和資金統籌方面進一步向陽曲縣和婁煩縣傾斜，通過土地整治，在提高耕地質量的同時，增加產出和農民收入。其中，高標準農田建設項目持續加大投向婁煩縣和陽曲縣的力度，收購婁煩縣等轉讓的補充耕地指標3370畝，下達指標有償轉讓費和高標準農田建設資金進一步助力鄉村振興。3）加大對鄉村振興項目新增建設用地計劃指標的支持力度在農用地報批過程中，對列入國家、省、市重點鄉村振興項目，做到了隨報隨用、應保盡保。對陽曲縣、婁煩縣等申報的用地申請做到了應保盡保，確保鄉村振興項目的用地需求。

2面臨的困難和不足

2.1鄉村規劃缺位且急需覆蓋

摘要:

本文以城鄉一體化的基本認識作為出發點，分析城鄉統一建設用地法律管理制度問題，研究城鄉統一建設用地法律管理制度構建方式方法。

關鍵詞:

城鄉一體化;建設用地法律管理制度;構建

一、引言

城鄉一體化是中國現代化和城市化發展的一個新階段，將城市和農村，農業和工業，城市和農村的村民作為一個整體，統籌規劃的綜合性研究的所有領域，改變二元經濟機構不平等的國民待遇、互補的產業結構，從而使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。

二、城鄉一體化的基本認識

摘要:基于烏東德水電站對外交通工程的建設用地情況，剖析了永久征地和臨時占地面積及費用增加的原因，使我們認識到，作為企業投資，必須將用地成本實事求是地納入到建設投資概算中，并應著力提升建設用地的精細化管理水平，以降低投資。

關鍵詞:紅線征地;臨時用地;改進措施

烏東德水電站位于四川省會東縣和云南省祿勸縣交界處金沙江河道上，水電站壩頂高程988m，最大壩高270m，總庫容74．08億m3。電站裝機總容量1020萬kW，年發電量389．1億kWh，發電規模位居世界第七，國內第四。電站計劃于2020年7月下閘蓄水、8月首臺機組發電，2021年12月全部機組投產發電。烏東德水電站是是我國實施“西電東送”戰略的骨干電源，也是我國“十三五”期間的標志性工程。根據重大件運輸規劃，兼顧地方經濟發展要求，烏東德水電站對外交通由四川側會東至河門口公路(以下簡稱會河公路，規劃為輔助道路)、云南側半角至新村公路(以下簡稱半新公路，規劃為主要道路)和跨金沙江的河門口大橋(主跨240m)形成“兩路一橋”的總體布局。會河公路起自會東鲹魚河大橋，終點為烏東德場內河門口，總長43．08km，含大中橋12座(連續剛構橋3座)、隧道6條(長隧道4條)，橋隧比28．7%，設計路基寬8m，路面寬7m。2012年5月開工，2016年10月完工。半新公路起自祿勸縣皎西接祿大二級公路，終點為烏東德場內河門口大橋，總長35．82km，含大中橋10座(連續剛構橋1座)、隧道7條(長隧道4條)，橋隧比49%，設計路基寬10m，路面寬7．5m。2013年8月開工，2017年8月完工。河門口大橋位于壩址上游約6km處，橫跨金沙江，左岸通過場內高線路與會河公路連接，右岸順接半新公路。大橋全長522m(橋型布置為135m+240m+135m的連續剛構)，橋面寬12m。2014年5月開工，2019年3月完工。

1建設用地基本情況

1．1紅線征地

為提前啟動建設，會河公路和半新公路分別在四川省和云南省發展與改革委員會立項審批，規劃的永久占地面積分別為1027．6畝和723．8畝。工程開工前，中國三峽建設管理有限公司烏東德工程建設部(以下簡稱建設部)通過與會東縣和祿勸縣人民政府談判，確定了公路建設用地補償標準［1］。兩縣政府根據施工紅線范圍，牽頭組織了土地丈量和房屋拆遷實調［2］?，F場工作基本結束后，雙方根據實調成果［3］簽訂公路建設紅線征地拆遷補償(總包)協議，政府方面主要負責用地協調、臺賬記錄和補償款發放等，建設部則根據征地進展分期支付費用。至合同收尾，會河公路和半新公路征地紅線的丈量面積分別為1944畝和850畝(河門口大橋位于電站施工區紅線內，不需重復征地)，超出規劃面積89．2%和17．4%。

1．2臨時用地

1江西省現行土地利用總體規劃實施管理制度

一是土地利用發展戰略政策。當前影響其土地利用總體規劃制定和實施的相關政策中主要是與江西省有關的國家級發展戰略6個，省級發展戰略5個。二是土地規劃實施監督政策。當前，江西省土地利用總體規劃實施監督政策主要有：動態監管機制、規劃目標的管理責任制、建設用地管理三項基本制度、土地利用總體規劃修改或調整審批政策。三是新增建設用地管理政策。江西省按照保障重點、兼顧全面、差別化管理的原則實行“三個三分之一”計劃下達、省重大產業項目“點供”制等計劃差別化管理制度，促進各地在使用新增建設用地計劃方面更加節約、更加高效。同時江西省也出臺了城鄉增減掛、工礦廢棄地復墾利用試點等耕地補充政策。

2實施管理成效分析

2.1土地規劃實施監督政策管理目標成效分析

江西省于2012年4月編制《江西省土地利用總體規劃修編與第二次土地調查成果銜接后的調整方案》（以下稱《規劃銜接方案》）對《江西省土地利用總體規劃（2006－2020年）》進行補充完善?！兑巹濄暯臃桨浮穼Σ糠挚h、鄉級規劃主要控制指標或布局進行了局部調整。一是優先安排結構性調整。規劃新增建設用地總量不增加的前提下，對部分地區的新增建設用地指標進行結構性調整，將部分節余且暫不使用的交通水利用地及其他建設用地指標調整到城鄉建設用地。二是市域范圍內縣與縣之間局部調整。在本設區市范圍內，允許矛盾突出的個別縣（市、區）耕地保有量或基本農田保護面積作微調，縣級新增建設用地指標在縣與縣之間作適當調整。顯然，江西省現行土地利用總體規劃調整修改次數為一次，修改原因是與第二次土地調查成果銜接。說明江西省現行土地利用總體規劃并非擅自修改擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。而規劃調整修改符合法定條件，調整修改程序符合要求，嚴格按江西省土地利用總體規劃修改或調整審批政策執行。

2.2土地利用發展戰略政策管理目標成效分析

江西省現行土地利用總體規劃實施以來，取得的經濟效益明顯。向莆鐵路、滬昆客運專線（江西段）、德興至南昌高速、濟南至廣州高速瑞金至尋烏段等重大基礎設施用地得到切實保障。城市建設有序進行，經濟水平快速增加。（1）GDP、固定資產與建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與建設用地增長彈性系數為4．05，固定資產投資與建設用地增長彈性系數為6．39。（2）GDP、固定資產與城鄉建設用地增長彈性系數：2006～2012年江西省GDP與城鄉建設用地增長彈性系數為3，固定資產投資與城鄉建設用地增長彈性系數為4．73。

1引言   改革開放以來，我國逐步完成了從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，相應的，我國的土地制度也經歷了一系列改革，從計劃管理、行政劃撥到市場化運作的轉變激發了城市建設的熱潮及對土地開發“增殖”的追求。在新舊制度的過渡期，許多城市非理性地快速拓展，土地資源不當消耗，甚至非規劃建設區的土地也被大量蠶食，對城鄉持續發展構成了巨大威脅。十六屆三中全會提出了“科學發展觀”的新理念，這可看作是國家層面針對這一時期城市粗放式發展的反思和回應；此后，中央進一步明確要“轉變經濟發展方式”和“統籌城鄉發展”。在此背景下，規劃界對傳統城市規劃“重建設用地、輕非建設用地，重開發、輕保護，重城市、輕農村”的傾向也有了較多反思，有的人還開展了對“非城市建設用地規劃”的研究和實踐?？梢哉f，“非城市建設用地規劃”是在“城市規劃”向“城鄉規劃”演進的過程中，規劃理念、研究視角與工作思路等方面發生轉變的產物。需要指出的是，“非城市建設用地規劃”的內涵模糊，沿用這個命題難以做進一步的深化研究和實踐。筆者認為，要解決現實中存在的非城市建設用地問題，在滿足規劃理念性需要的同時，最基本的是要解決好“城市建設用地”與“非城市建設用地”的統一分類問題，以滿足規劃的工具性需要—將“非城市建設用地”納入統一的城鄉規劃體系進行統籌布局和管控，為城鄉統籌的健康城鎮化模式提供完整的用地規劃平臺。   2“非城市建設用地規劃”的“理性”與“困惑”   提出“非城市建設用地規劃”這一命題是希望通過建立一種新的規劃概念來解決“非城市建設用地”的現實問題，至于其是否真的能成為一個準確的規劃對象尚需做進一步的研究。   2.1“非城市建設用地規劃”的緣起   2003年以前，“非城市建設用地”曾被視作一種規劃管理工具，探討的也多是其規劃管控的相關問題。深圳市早在《深圳市城市總體規劃(1996—2010)》中就提出了“非城市建設用地”的規劃管理問題；張永剛指出，在深圳市總規中劃定為“非城市建設用地”的類型中，除水源保護地和部分農田保護區外，均缺乏相應的管理依據，沒有形成合理的管理機制[1]；而對于“非城市建設用地”的管控手段，胡細銀、廖永生提出以生態敏感區為重點的“非建設用地”的控制對策[2]；馮雨峰、陳瑋提出了對“非城市建設用地”實行強制性控制的觀點[3]。隨著2004年《成都市非建設用地規劃》《杭州城市非建設用地控制規劃研究》《廈門市非城市建設用地控制規劃》等較為完整而系統的“非城市建設用地規劃(研究)”的相繼完成，“非城市建設用地”開始作為一個相對獨立的規劃對象而被一些研究者所探討，涉及對其規劃理念、規劃內容、規劃方法、規劃技術、規劃體系構建等的研究。規劃理念上，強調城鄉統籌、生態保護、增長控制等原則；規劃技術路線上，融入生態學、環境學、景觀學等領域的概念和思路；規劃內容上，表現為針對“非城市建設用地”，現有規劃體系中非建設指向的內容被強化了(表1)。   此外，學術界將“非城市建設用地”作為規劃控制和管理工具的研究也一直沒有間斷。謝英挺認為“非城市建設用地”保護難題源于規劃局的實際管轄范圍局限[4]；朱查松、張京祥進一步總結了當前“非城市建設用地”的保護困境，并從制度和規劃兩個層面分析其原因，指出多頭管理是造成“非城市建設用地”管理失控的重要原因[13]；邢仲余則提出了基于“非建設用地優化分類”的控制對策[14]。回顧涉及“非城市建設用地”的規劃理論與實踐的既有研究成果，尚看不到欲將其作為獨立的規劃對象或是規劃管理工具的統一認知，或者說對其尚難以形成概念共識(圖1)。事實上，“非城市建設用地”與“城市建設用地”的劃分在空間上相互嵌套；在各地已編的針對“非城市建設用地”的規劃中，規劃控制范圍也很不一致(表2)。實現均是十分重要的。相比“90國標”，新版《城市用地分類與規劃建設用地標準(GB50137-2011)》(以下簡稱“新版國標”)已在用地范圍、用地劃分、體系銜接等方面有了長足的優化。在此基礎上，應強化對新版國標的運用，以加強用地分類工具對城鄉統籌規劃的支撐力度。   3.1“90國標”對“非城市建設用地”的忽視及“新版國標”的有關規定   在“90國標”中，“非建設用地”主要是通過設定“水域和其他用地”來體現③，其實質“度量”的僅是城市規劃區中的集中建設用地，未能真正做到全域覆蓋。這種分類模式已無法滿足當今城鄉規劃和用地管理工作對用地分類工具的要求[13]。對此，新版國標設立了“城鄉用地分類”和“城市建設用地分類”兩個完整體系；從城鄉統籌的角度出發，對原“水域和其他用地”進行拆分與充實，將“非建設用地”劃分為“水域”“農林用地”和“其他非建設用地”3個中類。同時，新版國標還注重與《中華人民共和國土地管理法》中的用地分類銜接，這樣也有利于強化對“非城市建設用地”的管控④(表3)。此外，新版國標將“風景名勝區、郊野公園等的管理服務設施用地”“獨立于中心城區、鄉鎮區、村莊以外的建設用地”和“農村居民點的建設用地”歸為城鄉用地分類體系中的“城鄉居民點建設用地”。這在一定程度上解決了“非城市建設用地”既有研究中用地劃分不閉合，以及相互嵌套等問題?？傊?，新版國標將用地視野拓展到市域范圍，提供了與國土規劃有效銜接的平臺，細化了對“非城市建設類用地”⑤的界定和劃分，可望能為城鄉規劃和空間資源管理提供更為適用的工具。#p#分頁標題#e#   3.2新版國標的應用策略   可以說，新版國標已在城鄉統籌的框架下，對“非城市建設類用地”做了較明確的劃分。在此基礎上，為加強用地分類工具對城鄉統籌訴求的支撐力度，對其的運用應處理好以下問題：   (1)尊重非建設導向的主題規劃的內在訴求。以城鄉生態保護目標為例，新版國標中“非城市建設類用地”的分類沒有與用地的生態服務功能有效對應。對此，在應用新版國標的過程中可將其中具有不同生態功效的用地分開設置(如綠地與廣場)；較為徹底的做法是在有關的主題規劃中，以用地的生態功能為依據，對用地進行細分⑥，如加入水陸交錯帶、消落帶、濕地等生態敏感區用地分類，以此有效加強用地分類工具對生態保護訴求的支撐力度，便于城鄉生態整體布局。   (2)充實用地分類對應的空間政策內涵。在新版國標的用地分類中，對于“非城市建設類用地”分類的劃分基本局限于對用地功能屬性的界定，欠缺與用地分類對應的空間政策內涵。相比“城市建設用地”而言，“非城市建設類用地”的功能通常較為簡單；因為開發建設的比重較小，其所對應的控制內容往往具有很強的政策性，無法完全由用地功能所界定。故只有充分界定這些用地分類所對應的空間政策，且使其規范化甚至法律化時，才能切實有效地落實非建設導向的主題規劃目標，進而有效保護與管理城市的非建設空間⑦。   (3)與管理部門的職能相配合。“非城市建設類用地”分類的設置涉及農業、綠化、環保、水利等多個管理部門的利益，鑒于我國現有的部門條塊分割現狀，分類體系應盡可能結合各管理部門的專項需要，使各管理部門在建設管理過程中各盡其職，以增強各部門在“非城市建設類用地規劃”實施中的合作與協調，解決現存用地管理主體缺位的問題，故對“非城市建設類用地”的分類應能反映出各管理部門所掌管的用地類型，如將農用地中的耕地與林地分開標注。對于全局性與片區性的“非城市建設類用地”，無論是從其管理職能還是從城市用地指標計算的角度考慮，均宜分別劃定，如將區域性與地方性的綠地及開放空間分別對待等。   4建構城鄉統籌的完整規劃體系   新版國標引入了“城鄉用地分類”，這無疑將成為加強“非城市建設類用地”的?？?、乃至建構覆蓋城鄉的完整規劃體系的契機。只有建構統籌城鄉的完整的規劃體系—使規劃回歸其“本源”(即具有完整的資源配置功能)，城鄉統籌的空間發展目標才能得到統一的謀劃和解決。對此，應突出新版國標與《城鄉規劃法》的匹配，其中包括體現總體規劃和詳細規劃兩個層級的不同作用?？傮w規劃層面主要確定規劃指導思想和目標，明確城鄉各類用地的總量、布局結構和主導政策；詳細規劃層面則突出規劃管控與保障。   4.1城鄉規劃體系中的統籌安排   《中華人民共和國城鄉規劃法》第四條已明確規定“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要”等戰略目標和理念，將城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃納入一個體系。這意味著長期以來的城鄉二元規劃局面被打破，城鄉規劃必將步入一體化的新階段。為此，必須建立以城鄉總體規劃為核心的城鄉規劃編制體系，在戰略層面支撐城鄉協調發展?？傄幹械?ldquo;空間管制區劃”⑧的主要內容就是制定協調建設與非建設空間屬性的空間管理策略，提出用地發展的宏觀要求。其中，“劃定禁止、限制和適宜建設的地域范圍”為城鄉統籌的規劃訴求提供了明確的落實框架和統籌平臺，但之前對空間管制區劃的覆蓋范圍、具體劃分標準等問題并沒有定論，目前仍主要是基于經驗判斷的定奪[16]，故空間管制區劃的劃分方法、標準等技術基礎仍有待進一步的論證和支撐，空間管制區劃的細化空間政策也有待進一步的限定。   此外，為了統籌城鄉發展，城鄉規劃區作為規劃的空間落實對象，對其劃定應跨越城市建設區的空間粘滯范圍，拓展到本級行政邊界?！吨腥A人民共和國城鄉規劃法》規定，“規劃區是指城市、鎮和村莊的建成區以及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域。規劃區的具體范圍由有關人民政府根據城鄉經濟社會發展水平和統籌城鄉發展的需要劃定”。在城鄉統籌發展的語境中，“城鄉建設和發展需要”不僅包括城市空間增量外拓的需要，而且還包含城鄉空間重組、社會結構優化、環境治理和改善等豐富內涵。例如，農田、山體、林地、水域等“非城市建設類用地”具有極其重要的生態功能，對人居環境有著重要的意義，故在規劃中不應當只是消極地將它們劃定為保護區，將其獨立于城市規劃系統之外，而應是保護、保育和必要的建設開發相結合，使“城市建設用地”和“非城市建設類用地”結合成為一個有機的整體。   4.2城鄉規劃體系中的制度保障   對于城鄉土地統籌管控，雖然我國已提出了一系列的法定管控要求⑨，有些地區還針對生態保護訴求制定了規范性文件⑩，然而現實中土地的非法侵占并未停止。對此雖可以簡單地歸咎于執法不嚴，但也暴露了現存制度環境下缺少用地控制的有力空間抓手，從而導致法律保障無力的詬病。為此，在規劃區全覆蓋的基礎上，還要在法定規劃—控規層面細化總體規劃對城鄉用地的統籌安排。依據《中華人民共和國城鄉規劃法》的立法精神，控規的用地保護控制機制體現在其能夠有效地控制管理主體過于寬泛的自由裁量權限—使規劃許可行政行為遵循控規這一實體性依據，以便能有效地制止城市開發活動對土地的非法侵占，即實現“不占用就是保護”這一基本目標。#p#分頁標題#e#   在此基礎上，只有建立與適宜用地分類工具相對應的、差別化的控制要素體系，保證控規的“控權”操作性和實效性，才能切實統籌城鄉空間發展?？稍O想對控規編制進行分類指導，如針對不同功能地域(如一般工業區、居住區、旅游度假區、生態保護區、防災重點區域等)、不同特性地域(如新城區、老城區、歷史街區、考古價值地區)采取差別化的策略；在可建區和適建區范圍內，施行以建設發展為導向的規劃控制；在禁建區和限建區范圍內，施行以環境保育和生態保護為導向的規劃控制—控制要素的選擇以及“嚴格”與“寬松”不一概而論[17]。唯有如此，才能促使“城市—區域”的“建設—非建設”用地的規劃管控工作日?；?。此外，完善的城鄉土地權益機制是城鄉規劃體系的制度保障。雖然新版國標已設立了城鄉統一的用地分類工具，但我國城市和農村的土地分屬國家和農民集體所有，城市市區及農村地區的建設管理主體基本上是分設的，農村集體與農民事實上也在行使農村土地的處分權[18]。這種城鄉二元的建設管理格式亟需被打破，其基本路徑應是應用城鄉統一的用地分類體系和制定覆蓋城鄉的統一空間規劃，然后在這個共同平臺上各自深化和嚴格施行空間發展規劃。   5結語   從既有研究成果的梳理和分析中可見，重視“非城市建設用地規劃”有其一定的內在合理性，它針對以往規劃實踐過于倚重城市建設用地的弊端，在城市規劃向城鄉規劃演進的過程中進行了積極探索。然而，城鄉規劃體系的原本目標就是統籌各方發展訴求和合理配置土地使用功能，包括開發建設和環境保育等功能。規劃偏重于“城市建設用地”亦或是“非城市建設用地”屬同一邏輯缺陷，有悖于“非城市建設用地規劃”的城鄉統籌發展初衷。故不應將“非城市建設用地”作為與“城市建設用地”相對立的一個規劃對象單列出來加以研究或規劃，而是應著眼于建構城鄉統籌的規劃編制和空間管制體系—在《中華人民共和國城鄉規劃法》的框架下，從總體規劃和詳細規劃兩個層面，對“城鄉建設用地”和“非建設用地”進行統籌規劃和管控。新版國標創立的“城鄉用地分類體系”將用地分類視野拓展到市域范圍，提供了與國土規劃有效銜接的平臺，細化了對“非城市建設類用地”的界定和劃分，為城鄉規劃和空間資源管理提供了更為適用的工具，從而也有望支撐城鄉統籌的完整規劃體系的建構和運行。

一、農村集體建設用地的利用現狀

農村集體建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農民個人進行各項非農業建設所使用的土地。根據憲法、土地管理法和物權法的規定，集體建設用地所有權歸村民集體所有，農民享有使用權，沒有使用期限的限制。集體建設用地一般分為三類：鄉鎮企業用地、農村宅基地、公共設施和公益事業用地。因公共設施和公益事業建設用地所占比例較小，集體建設用地主要指宅基地和鄉鎮企業建設用地?！锻恋毓芾矸ā返?3條規定，除興辦鄉鎮企業和村民建設住宅以及鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用集體所有的土地的以外，所有建設都要使用國有土地，集體土地用于非農業建設必須經過國家征收轉化為國有土地方能使用。該法第63條規定，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，除因破產、兼并等原因使土地使用權發生轉移外，集體建設用地的使用權不允許出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，法律將集體建設用地用于建設保留在極其狹小的范圍內。隨著新型城鎮化的推行，大量的集體建設用地成為解決城鎮建設用地緊缺的必然選擇。政府在遵循兩公告一登記制度后，給以農民一定的補償，即可將集體土地征收為國有土地，永久地脫離農民集體。雖然2008年十七屆三中全會中央就提出要嚴格界定公益性和經營性建設用地，縮小征地范圍，改革征地補償機制，按照同地同價的原則給集體經濟組織和農民以合理的補償，但實踐中并沒有嚴格執行。國土部為解決城鄉建設用地雙擴張的局面，也推出城鄉建設用地增減掛鉤政策，意圖通過土地的綜合整治，將整理的土地復墾后等量置換新增建設用地指標，確保城鄉建設用地總量不增加，實現保護耕地和保障城鎮建設用地供給的目標，但在執行中背離了初衷，侵犯了農民利益而處于清理階段。目前低價征收仍是集體建設用地利用的主要方式。

二、農村集體建設用地利用中存在的問題

（一）集體建設用地流轉受到嚴格限制，集體建設用地產權不完整

集體建設用地使用權的流轉被政府所掌控，忽略農民集體作為農村土地所有權主體對其產權的收益與處置權利。

1.以征收為主的利用方式，忽視農民的土地財產權。

首先，法律未對公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府擴大征收權提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權，任意擴大征地范圍，為城鎮化發展提供建設用地，以致強征強拆等違法、違規現象層出不窮，侵害失地農民的合法權益。其次，集體土地所有權主體虛位，集體建設用地產權不完整，弱化了農民集體處分和流轉土地的權利，集體土地的經營管理權基本集中在村委會，村長和村委會成員成為實際的所有者，致使土地征收中職務犯罪頻發，侵占、挪用、截留征地補償款的現象時有發生，農民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補償機制不完善，征地程序缺乏透明度和協商機制，政府按照被征收土地的原用途對失地農民采取一次性的貨幣形式補償，農民沒有話語權。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農民無關，農民群體所得的征地補償費僅相當于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權利被否定，土地的社會保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財政，透支了未來的土地收益，更為嚴重的是農民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農民的土地權利，導致政府、開發商和農民群體三方利益分享嚴重失衡，與農民的預期收益發生沖突，在利益訴求缺少救濟途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現致8人死亡的嚴重后果，社會影響極壞。

摘要：建設用地節地評價對于土地節約集約利用具有重大意義，目前針對垃圾焚燒電廠項目的建設用地使用標準尚不明確，文章以雙遼市生活垃圾再生能源發電廠項目為評價對象，綜合分析節地評價指標，采用多因素綜合分析法，結果顯示：雙遼市生活垃圾再生能源發電廠項目建設用地節地程度為中度節地，該結果可以為再生能源發電類項目建設用地節地評價提供一定的參考依據。

關鍵詞：節地評價；雙遼市；多因素綜合分析法；再生能源發電

引言

土地資源的不可再生性使得土地節約集約利用成為當前我國的熱點話題，但人們往往更加關注建設土地利用后的節約集約利用評價，相反，很少有人關注建設用地在利用前的節地評價[1-2]?！锻恋毓芾矸ā贰锻恋毓芾矸▽嵤l例》《建設項目用地預審管理辦法》等法律法規政策規定，在建設用地預審和單獨選址項目的審查報批階段，均需要依據土地使用標準，對建設項目的用地總規模和各功能分區用地規模進行審核把關，不符合標準要求的，不得通過用地審批。隨著人口經濟社會的快速發展，我國城鎮生活垃圾量不斷增加，垃圾焚燒發電廠的產生可大大緩解這一矛盾，但是自然資源部頒布的《土地使用標準》只有垃圾發電建設用地和垃圾焚燒建設用地的用地標準，但沒有針對垃圾焚燒電廠建設用地的用地標準[3]。因此針對垃圾焚燒發電用地類型上，在建設項目用地預審階段，應開展節地評價工作。在建設用地項目節地評價中，評價采用的方法有多因素綜合評價法、功能分區法、類比分析法等[4-8]。本文以雙遼市生活垃圾再生能源發電項目為評價對象，多因素綜合評價和類比分析兩種方法，分析構建焚燒發電用地項目節地評價指標體系，從而完善國內垃圾焚燒電廠用地項目節地評價相關內容，同時為建設項目用地預審管理、辦理供（用）地手續提供依據，也可為其他類型的建設項目節地評價提供借鑒。

1評價對象

1.1廠區概況。雙遼市生活垃圾再生能源發電廠位于雙遼市，雙遼市處于吉林省的西南部，地貌形態屬于松遼波狀平原盆地，主要分為三個地貌類型：沖積湖積平原、風積沖積平原、河谷沖積平原。其中河谷沖積平原沿東、西遼河和新開河呈帶狀分布，地面標高104m至145m。發電廠擬建位置位于河谷沖谷平原，局部存在高差。發電項目場地位于雙遼市雙山鎮祥云村，雙山鎮位于雙遼市中東部，轄2個社區和玉尺、三合、杜力、長發、余糧、和新、石頭、慈惠、多稼、五棵、百祿、喬木、班達等22個行政村。鎮政府駐中心街，距市區37km，203國道、105省道過境。雙遼市生活垃圾再生能源發電項目廠區申請總占地面積為4.5663hm2，占用耕地類型為旱地，國家利用等為11等。區位條件良好，國際、國內通訊方便，電力供應充足，供排水方便，區位附近沒有風景名勝區、自然保護區、飲用水水源保護區和永久基本農田等國家及地方法律法規、標準、政策明確禁止污染類項目。

1.2建設規模。雙遼市生活垃圾再生能源發電廠初步規劃建設占地面積4.5663hm2。項目建設包括垃圾焚燒發電區、辦公生活區、綠化用地功能區和其他功能區。其中垃圾焚燒發電區用地規模為2.531hm2、辦公生活區用地0.2205hm2、綠化用地功能區0.9132hm2，其他功能區0.9016hm2。其處理規模為600t/d垃圾。

[摘要]農村建設用地確權登記工作的科學實施有著非常深遠的影響，發現并解決存在的問題意義重大，因此農村建設用地確權登記工作引起了廣泛的重視，本文則是在此背景下所提出。在論述中，本文首先分析了農村建設用地確權登記的重要性，然后從不同的層面分析了農村建設用地確權登記存在的問題，之后針對問題的解決提出了建議。

[關鍵詞]農村建設用地；確權登記；合法權益；權屬糾紛；問題

一、引言

農村建設用地確權登記，是解決農村土地問題的重要基礎，該項工作的完善能夠使農民對建設用地的合法權益得到有效保障，為農民帶來切切實實的利益，以此促進農村改革工作的穩定進行，為新農村建設工作的推進提供有力支撐，并為實施鄉村振興提供重要保障。農村建設用地確權登記會涉及到多方面的工作，而當前該項工作的實施中仍然存在一定的不足，因此，查找并解決問題則顯得非常重要。

二、農村建設用地確權登記的重要性

明確農村建設用地確權登記的重要性，可以使相關部門在問題解決的過程中樹立起正確的工作理念，并為該項工作高質量推進打下基礎。具體而言，該項工作的實施主要作用于如下幾個層面：首先，隨著該項工作的持續完善，能夠增強廣大農民的主人翁意識，為農民開展農業生產帶來自信心，以此更好地促進農業生產，進而為新農村的穩定與發展提供有力支撐，為實施鄉村振興提供重要保障。其次，在該項工作的影響下，有助于農村土地制度的逐步完善，使得農村建設用地的使用更加合理。而且能夠使農村建設用地的交易進一步規范，廣大農民在建設用地的轉讓或其他商業型運用中能夠獲得理想的收益，在市場經濟的宏觀環境下還能夠充分突顯土地的實際價值。再次，該項工作的進一步完善，能夠使農村土地權屬糾紛問題得到有效解決，減少農村中長期存在的矛盾，以此促進和諧農村環境的建設。最后，從宏觀層面來看，該項工作的完善能夠使我國的土地資源得到科學的保護和利用。

三、農村建設用地確權登記問題