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水資源管理學論文范文1
按照全旗整體發展規劃，全旗今后幾年在工業經濟發展上將實施規模戰略和名牌戰略，加速提升全旗經濟的總體實力，今后10年隨著全旗經濟的快速發展，水資源緊張的矛盾將更加突出。農牧業用水方面:未來10年，在維持現有的用水指標不變的情況下，必須通過加大農牧業的節水措施，通過工程節水、種植結構調整等措施，提高農牧業用水的利用率。工業用水方面:未來10年，全旗工業即將進入一個高速增長時期，近兩年全旗正在實施和計劃實施的各類工業項目達30多個，年運水量以20%的增幅遞增，遠景工業用水新增達6500萬m3。城鄉居民生活用水方面:根據全旗城鎮發展規劃，未來10年全旗城鎮化率將達75%，城鎮人口將增加到10萬人，按國家城鎮居民人均100L/d的生活用水標準，未來10年，全旗城鄉居民生活用水由目前的500萬m3增加到1000萬m3，預計新增生活用水增加500萬t。生態用水方面，今后幾年，隨著后山牧區移民戰略的實施，廣闊的后山牧區人口將控制在2000人，牲畜將控制在20萬頭(只)，大部分草場采取圍封禁牧飛播，自然恢復的措施改善生態，生態建設將不再增加用水量。綜上所述，預計到2020年，除農牧業生態建設不增加用水外，工業及城鎮居民生活用水將新增用水2300萬t。而且新的用水量都集中在山前兩鎮，預計缺水2000萬t左右。
2今后水資源優化配置思路
2.1生活用水配置隨著城鎮化進程加快和人民生活用水量的增加，保障人民生活用水是水資源優化配置首要考慮的問題，根據需水預測和全旗符合人飲水質標準的水資源分布狀況，將前山兩鎮2萬hm2地區劃分為巴音鎮、呼和鎮的城鄉居民的生活用水保護區，該區有地下水可開采量6704萬m3，這部分水資源能夠滿足未來城鎮化和人民群眾正常生活的用水需求。因此，對該區采取更加嚴厲的保護措施，加強對該地區水資源污染的防治，確保城鄉人民生活用水的安全。
2.2農牧業用水配置農牧業用水在水資源占有絕對比重，今后時期農牧業配水的思路:一是加大工程節水投資，提高水的利用率;二是調整農牧業種植結構，大力發展低耗水作物;三是控制農牧業種植面積。今后幾年，農牧業用水總量不但不能增加而且要降低，通過上述措施保證全旗農牧業用水的長期穩定，逐步降低農牧業生產和全旗經濟中的用水比重。
2.3工業用水配置根據總排干上游多年的排水資料，總排干上游烏后旗東升廟至青山鎮段，主要接納一、二排干排水，多年平均排水量為0．54億m3，該區段在12～3月份為枯水期，每日可提供水資源量2萬m3，在4～12月份，每日至少可提供8萬m3的水資源，該區段水質較好，沒有污染，礦化度約2g/L，是全旗工業用水較好的水源地。利用狼山山脈地表徑流:狼山山脈在全旗境內有大小溝口43個，有100km2以上的溝口9個，現只有1座大壩口水庫，有建水庫條件的有3個，截伏流工程5個，今后幾年要興建一批水庫、截伏流工程，這些水利工程的建成，不但能起到防洪作用，而且可充分利用地表水資源發展全旗的工業經濟。解放閘每年分配全旗引黃農業灌溉用水指標5000萬m3，當總排干溝的排水無法解決全旗的工業用水時，可采取水權轉換的辦法，將其中一部分農業灌溉用水指標，用于工業用水。
2.4生態用水配置在全面建設小康社會進程中，必須將生態用水列入水資源優化配置的重要內容，根據目前全旗的生態狀況，今后一段時期重點對狼山山脈和后山牧區進行生態供水。將狼山山脈確定為全旗水功能緩沖區，后山牧區確定為全旗水功能保留區，除滿足生態用水外，嚴格控制地下水的開采，通過保護地下水資源，退耕還林退牧還草，水土治理等綜合措施，逐步恢復生態環境。
3實現水資源的科學管理和優化配置
3.1對水資源實行科學管理在對水資源的管理上要實行資源統管、城鄉統配、突出節水的原則，在工業節水上耍以水定產、定規模，采取行政、經濟手段，引導工業布局和結構調整，限制高耗水工業發展，同時，對新建、改建的取水項目加大管理力度，對沒有節水措施的不予審批;農牧業節水上要因地制宜，調整種植業結構，多種耗水低的作物，同時適度規模，興建渠道襯砌為主的節水型水利工程，提高水的利用率。
3.2建設蓄水工程在山洪溝口有條件的地方興建一批水庫、截伏流工程。因為這些水利工程的建成，不但起到防洪作用，而且可充分利用黃河流域的地表水資源發展全旗工業經濟。
3.3充分利用地表水進行灌溉充分利用總排干溝東升廟－青山段上游每年向總排干溝下游排水0．54億m3水資源，該排干溝水資源水質較好，是最好的工業用水水源。充分利用黃河水進行農田灌溉，將優質的地下水資源用于城市人民生活用水。通過一系列的開源節流措施以確保全旗工農牧業的可持續發展。
3.4改革水資源管理體制建立政府調控、市場引導、公眾參與的水資源管理體制，充分發揮政府在水資源管理中的主導作用，保證公共利益和水資源可持續利用，切實保障公民基本生活用水權和用水安全，保障生態用水和環境用水。
3.5改革水資源投資機制及水價政策近年來，全旗水資源建設投入遠遠不能跟上社會經濟需要，城市供水、工業供水及污水處理的資金缺口很大，因此，多渠道籌集水資源建設和管理資金是水資源科學管理和優化配置的基本要求。同時，要改革水價政策，按照補償成本、合理收益、優質、優價，公平負擔的原則，制定合理的供水水價，充分發揮價格對促進節水的杠桿作用，合理確定和調整回用水價格，促進中水回用和再生污水利用。
水資源管理學論文范文2
1980年代以來，中國出版了一系列資源學、資源科學著作，如《自然資源學概論》［3］（1988年）、《資源科學論綱》（1994年）、《資源生態經濟學》［4］（1996年）、《資源科學》［5］（1998年）、《自然資源學原理》［6］（2000年）、《中國資源科學百科全書》（2000年）等。另有翻譯著作阿蘭•蘭德爾的《資源經濟學》［7］等。進入1990年代，有多位學者探討了廣義資源科學的學科體系問題。1994年，封志明、王勤學在《資源科學論綱》一書中提出兩層級結構的資源科學學科體系［8］。資源科學的第一級子學科是綜合（理論）資源學和部門（專門）資源學，兩者在具體時空的結合是區域資源學。綜合資源學包含5個第二級子學科，部門資源學包含8個第二級子學科。2000年，孫鴻烈、石玉林、趙士洞、張巧玲、封志明等在為《中國資源科學百科全書》撰寫的概觀性專文《資源科學》中，提出了一個有所改進的資源科學學科體系［9］（P37）。這個學科體系也屬于兩層級結構。第一級子學科除綜合資源學、部門自然資源學、區域資源學之外，增設了社會資源（學）。部門自然資源學增加了一個第二級子學科藥物資源學。社會資源（學）列出人力資源（學）、資本資源（學）、科技資源（學）、教育資源（學）4個第二級子學科。2001年，中國科學院地理科學與資源研究所沈長江著文對資源科學學科體系做了深入的探討，提出資源科學的三維網絡結構學科體系［10］。第一維縱軸（Y）是資源科學總論，包括資源分類學、資源信息學、資源數學、資源化學、資源生態學、資源地理學、資源經濟學、資源工程學等15個分支學科。第二維橫軸（X）是資源科學各論，包括氣候資源學、水資源學、土地資源學、療養地資源學、勞動力資源學、金融資源學、人文文化資源、網絡資源、科學知識資源等19個分支學科（有些學科名稱不夠規范），分屬自然資源學、社會經濟資源學、知識信息資源學。第三維斜軸（Z）是資源科學區域分論，包括極地資源學、寒帶資源學、熱帶亞熱帶資源學、赤道帶資源學等。區域分論是資源科學中包羅分支學科最多、最為復雜的部分。
一、廣義資源科學的學科結構
借鑒資源科學學科體系的已有研究成果，我們提出廣義資源科學體系結構的嘗試性建構方案（表2）。廣義資源科學的所有分支學科（含邊緣分支學科），按照數學自然科學屬性、哲學社會科學屬性的強弱差異，相對地區分為五個群組。從左至右，即從第Ⅰ群組到第Ⅴ群組，數學自然科學屬性依次減弱，哲學社會科學屬性依次增強。第Ⅰ群組學科的絕大多數是具有鮮明哲學社會科學屬性的邊緣分支學科，如資源數學、資源力學、資源物理學、資源化學、資源地球科學、環境資源學、資源開發工藝學、遙感遙測資源學、仿生資源學、資源勘查學、資源系統論、資源控制論、資源信息論、環境資源學等。它們是資源科學與數學、自然科學（力學、物理學、化學、勘查學、仿生學、工藝學等）、系統科學（一般系統論、控制論、信息論等）的主要學科門類或學科相互滲透而形成或正在形成的邊緣學科。資源遙感遙測學，旨在研究自然資源考察中使用的遙感遙測手段。仿生資源學，側重研究通過仿生學途徑獲取資源的機理和方法。環境資源學是介于環境科學與資源科學之間的邊緣學科，其任務是研究自然環境資源的構成、分類、特征、功能、調查、評價、開發、管理等。在交叉科學中，環境科學和資源科學都是擁有眾多分支學科的學科門類，兩者有著特殊的交融關系。1997年國務院學位委員會頒布的《授予博士、碩士學位和培養研究生學科專業目錄》，在“經濟學”學科門類中設有二級學科“人口、資源與環境經濟學”（代碼020106），在“法學”學科門類中設有二級學科“環境與資源保護法學”（代碼030108）。由于人才培養方面這種整合式的制度安排，使作為知識體系的環境科學和資源科學在中國有著難分難解的關系。環境資源學［11］與資源科學的許多分支學科相融合，形成環境資源地理學、環境資源評價學、環境資源管理學、環境資源生態學、環境資源工程學、環境水土資源學［12］、環境資源經濟學、環境資源開發史等邊緣分支學科。第Ⅱ群組主要是依據自然資源的類型而劃分出來的一組學科，可統稱為自然資源學，主要有礦產資源學、水資源學（淡水資源學）、土地資源學、濕地資源學、山地資源學、草地資源學、林地資源學、沙漠資源學、生物資源學、氣候資源學、海洋資源學、空間資源學［13］、人工物料資源學、能量資源學以及熱帶資源學、溫帶資源學、寒帶資源學、極地資源學等。濕地資源學、山地資源學、草地資源學、林地資源學等單設學科，原因在于濕地、山地、草地、林地等地段性資源包含多種單項自然資源，可能既包含礦產資源、土地資源、水資源，又包含氣候資源和植物、動物等生物資源，研究內容具有一定程度的綜合性，是礦產資源學、水資源學、土地資源學所不能完全替代的。熱帶資源學、溫帶資源學、寒帶資源學、極地資源學則是按照地域氣候特征分立出來的幾門學科，分別研究熱帶、溫帶、寒帶和南極、北極的資源特征、分布、開發利用等問題。如果將地球之外的天體也置于研究視野，這一群組還可以包含月球資源學、火星資源學、太陽資源學等學科。第Ⅲ群組由一系列“中性”學科或接近“中性”的學科構成，包括資源計量學、資源評價學、資源管理學、資源規劃學、資源運籌學、資源系統工程學、資源地理學、資源生態學、資源工程學、信息資源學、區域資源學、全球資源學等。普通資源學是資源科學的一門核心基礎學科，其任務是探討有關資源、資源科學的各種一般性、普遍性、共同性問題。普通資源學盡管以普通自然資源學作為基礎和主體，但也包含著普通人文資源學的內容。隨著普通資源學的逐步成熟，將來有可能從中分化出資源科學史、資源科學學等相對獨立的分支學科。資源計量學、資源運籌學、資源系統工程學具有一定的數學自然科學屬性，但弱于第Ⅰ群組，因此暫列入第Ⅲ群組。資源地理學、資源生態學、資源工程學、信息資源學、區域資源學、全球資源學等列入這一群組，主要是因為它們既涉及自然資源，又涉及人文資源，兩方面難分伯仲，既不宜歸入自然資源學，也不宜歸入人文資源學。例如，資源地理學既包含資源自然地理學，又包含資源人文地理學；信息資源學既研究自然信息，又研究人文信息；全球資源學既涉及自然資源，又涉及人文資源。第Ⅳ群組主要是依據人文資源的類型而劃分出來的一組分支學科，可統稱為人文資源學，包括財力資源學（資本資源學）、人力資源學、智力資源學、社會文化資源學、精神動力資源學、政治資源學、行政資源學、外交資源學、司法資源學、科學技術資源學、教育資源學、藝術資源學、體育資源學、人際關系資源學、旅游資源學、軍事資源學等。前幾門學科分別以各個基本類型的人文資源作為研究對象，而后幾門學科則分別以各個社會活動領域的資源問題作為研究對象。政治資源、科學技術資源、教育資源等活動性或事業性資源，都包含著多種單項人文資源。因此，財力資源學、人力資源學、智力資源學、社會文化資源學等學科的任何一門，都無法取代對政治資源、科學技術資源、教育資源等的專門研究。旅游資源學、軍事資源學等學科，雖然必須廣泛涉及物質資源（建筑物、武器裝備等），但始終保持著哲學社會科學的研究視角，因而將它們歸屬于第Ⅳ群組。旅游資源學是這個群組中發展勢頭較為強勁的一門學科。在中國國家圖書館《聯機公共目錄查詢系統》中，目前可以檢索到1994年以來以“旅游資源學”作為書名主題詞的專著、教材36部［14］。第Ⅴ群組學科，大多屬于資源科學與哲學、社會科學的主要學科門類相互滲透而形成或正在形成的邊緣學科，如資源哲學、資源倫理學、資源政治學、資源法學、資源文化學、資源社會學、資源開發史、資源經濟學、資源投資學、資源市場學等。例如，資源哲學是介于資源科學與哲學之間的邊緣學科，其任務是研究有關資源、資源科學的一系列哲學問題，如資源概念的內涵和本質、資源在社會發展中的歷史地位、資源的無限與有限、資源消耗與可持續發展的關系、資源科學研究的方法論等。資源經濟學是介于資源科學與經濟學之間的邊緣學科，其基本使命是探討資源開發利用中的經濟學問題，如資源在經濟發展中的地位和作用、資源開發利用的經濟評價、資源開發利用的優化方案、資源再生增殖能力的保護措施等。在既往的發展歷程中，資源經濟學與歸屬于自然資源學的一些分支學科發生了廣泛的聯系，已經形成或有望形成礦產資源經濟學、水資源經濟學、土地資源經濟學、生物資源經濟學、氣候資源經濟學、海洋資源經濟學等二級分支學科。就體系結構而言，廣義資源科學與狹義資源科學（自然資源科學）的差別，就在于后者不包含第Ⅴ群組，亦即第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ群組的集合是狹義資源科學，狹義資源科學再添加上第Ⅴ群組，就是廣義資源科學。但兩者還有一個不可忽視的差別，即第Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ群組學科在狹義資源科學中以狹義資源（自然資源）作為研究對象，在廣義資源科學中則以廣義資源（自然資源和人文資源之和）作為研究對象。例如，資源政治學在狹義資源科學中，其任務是研究自然資源與政治活動的關系；在廣義資源科學中，它的任務是研究自然資源、人文資源與政治活動的關系。
二、資源科學的當前發展對策
水資源管理學論文范文3
[關鍵詞]農村；調查；綜述；底層；陜西
[作者簡介]田富強（1972―），男，陜西寶雞人，西北農林科技大學經濟管理學院博士研究生，西安外事學院教師；(陜西西安710077)池芳春（1973―），女，陜西寶雞人，寧夏大學農學院草業科學專業碩士研究生；(寧夏銀川750021）田富利（1984―），男，陜西扶風人，西北農林科技大學學生。 （陜西楊陵712100)
農村代表生態平衡的生活方式和文化，與家庭組織及社會結構緊密聯系，是可持續發展的載體。中國數千年以農立國，文化積淀多源于此。[1]
一、農村基層民主研究
鄧武紅博士指出在平民社會日益強大、個人權利不斷彰顯的語境下，農村基層民主成為現代鄉村文明治理的必然選擇。選舉主要問題：(一) 賄選普遍存在。黑金扭曲選舉結果，使惡人通過合法形式獲取農村基層公共權力。運行制度不完善，候選人當選后很難監督制約，，貪污腐化。村民抓住眼前利益，賄選者與受賄者達成合謀。（二）防止基層民主演變成農村宗族勢力實現家族利益的工具。對策有：（一）村級財務公開；（二）民主決策、民主管理和民主監督；（三）提高農民素質，增強參政意識；尊重個人權利，培育基層民主文化。農村基層民主處在中國場域特有的文化、制度和利益糾葛中，是現階段政治、經濟、社會諸方面矛盾的深層次反映；缺乏整個社會的根本性變革，基層民主只能是“孤島政治”。[2]
郝曉雁博士指出村民自治存在問題：（一）經營方式轉變與管理功能轉型不匹配，自治組織運作機制不協調，管理方式滯后；（二）集體經濟瓦解與傳統資金運作方式破壞，導致村級債務增加，影響自治組織行政效率；（三）經濟利益表面化和干部身份多樣性，導致自治組織班子渙散，責任心下降；（四）農民參政意識淡漠，村民議事組織松散。對策有：（一）建立健全村民自治組織運作體系；（二）依照高效、透明原則，完善村民議事和監督規范及辦事聽證制度。[3]
陳昌洪博士剖析了村民自治存在問題：（一）腐敗嚴重，難以選出為民辦事的村官；（二）縣鄉政府對村民自治指導不力，村兩委班子協調困難；（三）村級經濟弱小，難以提供村民滿意的公共產品。對策是：（一）加強制度創新，建立健全以村民會議或村民代表會議為基礎的民主決策制度，以村規民約和村民自治章程為主體的民主管理制度和以村務公開、民主評議為核心的民主監督制度，加大懲治村官腐敗力度；（二）縣鄉黨委和政府應加強對村委會的指導，為村民自治創造良好環境；（三）政黨主導，政權支持，自治主題，漸進發展：遏制、打擊農村社會黑惡勢力和財團勢力；有效激勵村干部；發展農村經濟，為村民提供必要公共產品。[4]
二、退耕還林還草研究
程默博士認為退耕還林要充分考慮農戶利益，進行管理制度創新：（一）盡快構建退耕還林區生態效益補償制度；（二）通過鼓勵產權合并實現林權相對集中，提高資產價值特征與產權制度匹配程度；（三）通過政府公共支出政策促進退耕還林地區經濟結構改善，拓寬退耕農戶就業增收空間。公共支出應主要用于：基本農田建設和農用能源建設；扶持龍頭企業，發展支柱產業；救濟補貼政策到期后生活貧困的退耕還林戶，對其進行免費技能培訓。[5]
葛文光博士指出退耕還林存在的問題：農民對政策了解不夠；缺乏總體規劃，實際退耕面積超過國家任務，補助資金難以滿足完善工程需要；驗收不及時、不嚴格；造林技術應用不到位，種苗采用缺乏科學性，不重視林木后期管護；林權證發放不到位；后續產業發展存在盲目性；農民對八年后生活不樂觀。建議以科學發展觀統領政績觀；出臺《國家退耕還林總體規劃》；保證農民擁有基本農田；進行生態環境教育；建立林木管護體系；制定科學合理的后續產業發展規劃；引導勞動力向非農產業轉移；盡快發放“林權證”。[6]
三、農村專業組織研究
李雙元博士關于陜西關中地區農民專業協會調查的案例為支部推動型、能人帶動型和政府推動型：（一）專業協會是農戶抵御市場和自然風險、降低交易費用、提高交易效率的現實選擇；（二）作為現行經濟環境下農村誘致性制度安排，專業協會與村支部、村委會等強制性制度安排的協調，需要良好的制度實施機制，以促進基層政治組織和經濟組織的良性互動；（三）專業協會應先發展后規范。存在問題：（一）協會功能未完全發揮，與農戶預期差距較大；（二）設立門檻，有悖國際合作聯盟合作原則。[7]
岳佐華博士與李小玉女士指出：農村專業合作組織降低了交易成本，增加了信用資本，蓄積了人力資本，盤活了市場，促進了特色經濟發展。漢中市農村專業合作組織類型有：龍頭企業依托型、能人大戶依托型、部門依托型、農民自發型。問題有：（一）1／2的合作組織沒有明確的組織章程，4／5的合作組織未注冊；（二）部門依托型合作組織體制和產權不明晰；（三）管理欠規范，信息手段落后；（四）人員素質低，資金不足。[8]
四、農民增收培訓研究
張聰群博士指出漢中市農民增收的障礙：（一）鄉鎮企業、村辦企業收入下滑；（二）農民缺乏市場信息和經營指導，抵御市場風險能力差；（三）農用物資價格上漲；（四）外出務工人員組織化程度和培訓率低；農民增收思路不廣，收入差距拉大。并提出對策：（一）優化農業內部結構，挖掘農業自身潛力；（二）扶持以農產品加工營銷為主的龍頭企業，帶動農業產業化發展；（三）消除體制，統籌城鄉居民就業；（四）改革完善農業技術推廣體系；（五）多渠道融資，加大農業扶持力度；（六）加快農業信息建設，增強農民規避風險、應對市場競爭的能力。[9]
黃雯博士指出，西安市藍田縣農村勞動力流動呈現年輕化、知識化、技能化、區域不斷擴大、數量質量快速增長趨勢：（一）以青壯年和男性為主；（二）素質、技能與收入正相關；（三）自發性為主；（四）長期務工人員比重大；（五）行業分布不均，以餐飲業為主。建議因地制宜進行實用技術和職業技能培訓，增強進城務工人員競爭力；出臺就業準入法，嚴格就業準入；推行勞動預備制度和資格認定制度，延緩勞動力供給，緩解就業壓力。[10]
張藕香博士認為年輕力壯、受教育程度高的人力資本型勞動力轉移，造成農村人力資本流失，阻礙科技知識普及、良種推廣、土壤改良、新技術應用和產業結構調整。應進行農業深度開發，消化剩余勞動力，促進城鄉經濟協調發展。[11]
五、陜西蘋果產業研究
李繼翠博士指出陜西蘋果產業化發展的制約因素：（一）產后商品化處理環節薄弱，標準化程度低；（二）行業協會不成熟，果農組織化程度低，龍頭企業缺乏長遠規劃；（三）技術推廣、管理及金融服務體系不完善，質量安全監管體系尚未建立；（四）資金和人才遭遇瓶頸制約。建議：（一）推行標準化管理，發展綠色果業和生態有機果業；（二）提高行業組織化程度；（三）加強蘋果服務體系建設；（四）加大財政支持力度，建立蘋果生產保障體系；（五）創新體制，做大做強龍頭企業；（六）實施名牌戰略。[12]
宋東風、王恩胡、鋒博士指出，陜西白水縣蘋果發展要推廣“四大”關鍵技術，規范化生產，提高果品質量；鼓勵科研院所參與，加大人力物力投入，科技興果；提高果農種植積極性，促進蘋果生產社會化、現代化、市場化。[13]
六、農村醫療教育研究
睢黨臣博士指出陜西省洛川縣新型農村合作醫療試點宣傳力度小，農民參保意識弱；籌資難度大，水平低；報銷范圍窄，受益面??；組織機構不完善，報銷制度不科學。建議強化政府職能，建立多層次、多渠道籌資機制；健全監督機制，規范基金管理，提高使用效率；強化行業管理，普及衛生知識。[14]
肖湘雄博士指出，運行機制制約了陜北農村醫療衛生事業發展：（一）醫療市場混亂，農民就醫困難；（二） 費用居高不下，農民因病返貧；（三）投入不足，缺醫少藥，鄉鎮衛生院步履維艱。他建議：（一）推進農村合作醫療制度改革；（二）糾正專項經費使用和預算外資金財政統籌存在問題；（三）因地因時制宜，探索以農村合作醫療為導向的農村合作經濟組織，將其作為非營利組織給予扶貧資金支助；（四）有效補助鄉村醫生。[15]
王朝輝博士指出陜西農村學校經費困難：老校危房增多，新建校債臺高筑；拖欠工資和“普九”債務償還無望；負擔轉嫁給農民和村集體；縣級財政教育包袱沉重。建議制訂義務教育投入法，建立以國家、省、市為主，各級財政按比例負擔機制，完善農村中小學教師工資保障機制和校舍維護改造建設機制。 [16]
七、水資源與農村金融
王文軍博士指出當前陜西安康水資源存在的問題：（一）洪旱災害制約社會經濟發展，生態退化與水污染嚴重；（二）產業結構布局與水資源條件不適應；水資源管理制度創新不足，分配不均衡現象嚴重，供水短缺與用水浪費并存；（三）水電站與水利基礎設施建設問題嚴重；旅游業發展與水源地保護存在矛盾。建議：（一）適水發展，提倡節水型產業；（二）加大執法力度，保證水質和水環境安全；（三）開發非常規水資源，滿足用水需求；（四）加強環境質量評價，有效、合理、科學建設水電站；（五）建立有助于水資源合理利用的水權水價制度；（六）協調完善水事決策機制。[17]
高波博士分析了西安郊區農村金融發展緩慢的原因：（一）農村金融機構數量銳減，功能萎縮，實力不足；（二）農村經濟基礎薄弱，信用環境不佳。對支持“三農”的影響是：（一）金融機構從農村市場退出，縣域資金流失，影響信貸資金投放力度；（二）管理體制不活，制約金融服務水平；（三）農村住房產權缺失，影響農民獲貸能力和商業銀行信貸支持范圍。建議多方聯動，優化農村金融投資環境；加快農村金融體制改革，健全農村金融市場體系；構建農村金融風險管理和補償機制，調動金融機構支農積極性。[18]
水資源管理學論文范文4
[關鍵詞]水利事權；權力清單；水務一體化
[中圖分類號]D631 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）04-0037-05
事權主要是指政府處理公共事務的職權和責任。據此定義，水利事權即處理水利事務的職權和責任。在現實工作中，由于支出易于量化，一般傾向于用支出責任反映和衡量事權。[1]由于水利部門職能的轉變，水利事權也在不斷發生著變化。當前，隨著行政體制改革的深入推進，水利事權的“錯位”、“缺位”和“越位”現象逐漸顯現，一定程度上反映出各級水利部門職能履行的偏差與不足。如何轉變政府職能，合理劃分涉及水利的中央事權、中央和地方共同事權和地方事權，充分發揮中央和地方兩個積極性，實現水行政管理整體效能最大化，是當前理論與實務界需要共同研究解決的重大課題。鑒此，我們在梳理國內外相關理論文獻的基礎上，在廣東省內開展實地調查研究，通過對廣東省水利廳、廣東省發改委、廣東省財政廳、廣州市水務局、梅州市水務局及發展改革局、財政局，蕉嶺縣水務局和梅縣水務局等單位的深入調研，提出了我們的一些思考，為中央與地方水利事權劃分的改革提供參考和依據。
一、目前中央與地方水利事權劃分的現狀及實際運行情況
1.中央與地方水利部門事權劃分情況
在行政審批事項中，中央與廣東省一級的行政審批事項是33：14。經統計，廣東省一級的行政審批事權中，78.5%是由中央延伸的，如水工程建設規劃同意書審核、水利基建項目初步設計文件審批、建設項目水資源論證報告書審批、取水許可、排污口審核、河道管理范圍內建設項目工程建設方案審批等11項（不包括1子項），其實施依據主要是《水法》等國家法律法規；其他3項行政審批事權，如省管權限的水利工程管理和保護范圍內新建、擴建、改建的工程建設項目方案審批等，全是關于河道管理或水利工程建設與管理的，它們的實施依據主要是源于《廣東省水利工程管理條例》等地方性法規。
調研發現，目前廣東省和下轄的一些市、縣制定或公布了權力清單，省、市、縣三級的水利事權劃分相對明晰，這得益于廣東省這幾年一直在進行的規范行政權力公開運行及行政審批制度的改革。經統計，廣東省水利廳、廣州市水務局、惠州市水務局、惠州市博羅縣水務局行政職能情況如表1所示：
表1 行政職能表 單位：項
資料來源：廣東省水利廳權責清單、廣州市規范行政權力公開運行網、惠州市規范行政權力公開運行網、博羅縣規范行政權力公開運行網
在各項行政職能中，地方政府水利部門最多的是行政處罰職能，例如，廣東省水利廳行政處罰項占所有行政職能總項的比例約為49.4%，廣州市的比例是78.5%，惠州市的比例是71.2%，惠州市博羅縣的比例是62.9%：在廣東省水利廳和廣州市、惠州市、惠州博羅縣水務局各項行政職能中，省水利廳主要是水利方面的行政職能，而廣州市、惠州市、惠州博羅縣水務局則屬于大水務的部門，行政職能不僅僅局限于傳統水利領域，還包括城鄉防洪、水系治理、水源保護，以及取水、供水、排水、污水處理及回用等工作領域都統一由水務部門管理。因此，省與市縣水利部門在行政職能數量上因統計口徑不完全一致而存在差異。
2.中央與地方水利事權劃分實際運行情況與評價
水利事權主要分為防汛抗旱、水利建設、社會管理和水生態保護四大塊內容。
（1）防汛抗旱事權劃分目前暫無明確的法規或政策界定，因而中央與地方事權劃分不夠明確，地方事權基本上是中央事權的延伸或細化。為防治水旱災害，中央設立國家防汛抗旱總指揮部；七個流域機構中，長江、珠江流域等均設立防汛抗旱總指揮部，各省、地（市）和有防洪任務的縣均設立防汛抗旱指揮部。在防汛抗旱經費上，包括水毀水利工程修復、汛前應急度汛工程、抗旱工程等，基本屬于地方事權，中央視情況給予適當補助；縣級山洪災害防治非工程措施建設、各類三防指揮系統開發的項目支出主要來自中央、省補助資金和地方配套。有關項目的審批由省一級負責，總體是順暢的。
（2）水利建設事權方面，1997年國務院出臺的《水利產業政策》，首次把水利建設項目劃分為兩類，即甲類（以社會效益為主、公益性較強的項目）、乙類（以經濟效益為主、兼有一定社會效益的項目），并分為中央項目和地方項目兩類。2003年水利部印發了《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》，把水利基本建設項目分為公益性、準公益性和經營性三類；按事權歸屬，分為中央項目與地方項目兩類。其中中央項目擴大到對國民經濟全局、社會穩定和生態與環境有重大影響的項目，或中央認為負有直接建設責任的項目。[2]從水利建設事權演變規律來看，隨著社會經濟的發展，中央政府承擔了更多的水利工程建設與管理責任，尤其是投入責任。但在具體運行中，還存在監管過度、權責不一致等問題亟待解決。
（3）水利社會管理主要包括水資源管理、河湖管理等。就水資源管理而言，在縱向上，水利部對地方各級水利機關實行業務指導，而地方各級水利機關隸屬于本級政府，財權與人事任免權屬于地方政府。在橫向上，政府的水資源保護職能分散在環保、水利、國土、農業、林業、海洋等部門。在河湖管理事權方面，地方有相應的法規和規章制度，然而，由于中央與地方在實施管理的范圍上出現重疊，往往會造成河道建設項目審批和監管的混亂，不利于社會管理工作的正常開展。水資源管理的職權過度分割，法律沒有對中央政府和地方政府各自的水管理職責范圍做出明確規定，導致職能“缺位”、“錯位”等問題比較突出，嚴重削弱了中央宏觀調控能力，也遏制了地方作用和積極性的發揮。
（4）水生態保護主要包括水資源保護工作和水土保持工作等方面。根據現行有關法律規定，環保部門對水環境保護工作實施統一監督管理，水利、城建、交通、市政等部門分工負責，但并未明確環保部門統一監督管理權和其他有關分管部門管理權之間的關系，這使得部門職能和利益交叉，不利于集中統一執法，也不利于對節水、治污及污水再生利用等非常規水源開發利用工作的監管。水土保持和水土流失治理方面，目前是國家與省、市、縣職責共擔，未明確哪些類型的項目由哪一級負責治理，這就出現了國家方面的工程項目水土保持事權未有明確劃定，職責不清的情形。
二、中央與地方水利事權劃分存在的主要問題
1.事權定位問題
一是水利事權頂層設計缺失。中央與地方水利事權劃分，主要是中央與地方水利部門之間的事權劃分，但追本溯源，多為中央層面的事權劃分，即水利部與其他涉水部委的事權劃分。實際上，大氣降水、地下水、污水等水體是一個有機聯系的整體，當前簡單地以水體存在方式或利用途徑人為地將其進行各部門的分權管理，難以合理開發利用水資源。
二是重建設輕管理。不少水利工程項目在興建時耗費大量資源，但在工程后期維護的過程中卻疏于管理。目前突出的問題是，中央與地方水利建設在管理與監督方面有些“頭重腳輕”，中央直接插手地方的項目過多、稽查機構龐大，尤其表現在一些水利工程的前期工作中，審批環節多、核查督察多、程序要求嚴。例如一個投資十幾萬元的水庫，從安全鑒定到開工，再到驗收，光是審批就有五六次之多，管理成本太高。另一方面，地方對“全鏈條”監管工作缺乏機構和人員，通常疲于應付而缺少積極性。
2.事權劃定問題
一是事權法定模糊，隨意性大?，F有的一些處理中央與地方水利事權關系的法律，如《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等，基本都是指導性原則，內容上過于籠統模糊。事權劃分缺乏明確的法律依據，意味著一些事權劃分及公共事務承擔上的偶然性和隨意性。例如安全監督考核權，不僅水利部通過部門規章《水利工程建設安全生產管理規定》賦予自身安全監督考核權，省級部門如廣東省安委會也賦予自身安全監督考核權，兩者都對廣東省水利廳進行安全監督考核。重復考核不僅造成不必要的資源浪費，也顯示出事權設置的隨意性。
二是縱向事權同構，層級劃分不清晰。縱向事權同構問題主要表現三個方面：一是事權劃分不明確。編制部門對水利部和地方水利部門職責范圍作出了規定，但大都沒有明確劃分，造成“上下對口、職責同構”，尤其是管理權與監督權同構問題突出，使下級水務部門擁有的事權幾乎全是上級水務部門的事權翻版，出現實際上“事”在下而“權”在上，支出責任和支出命令相脫節的情況。二是事權分配不合理。中央與地方水利事權存在著一定程度的“上下不清”的“錯位”問題，對一些水利項目的公益性和準公益性界定不明確，含糊不清的支出大多被分配給下級單位，像農村水利這些最基本的公共服務職能往往由供給能力比較低的基層單位承擔。三是事權運行機制不協調。中央與地方的水利事權在新增支出責任劃分上缺乏規范的協調機制。
三是橫向事權交叉，權責劃分不清晰。目前水利部門與林業、農業、電力等相關部門的職責劃分還是比較明確，但與國土資源、城建、海洋、環保等部門之間的關系要復雜一些。在職能分工上，建設部門和水利部門存在各自為政的現象。在事務管理上，環保部門和水利部門共同管理水質，很容易導致沖突。另外，隨著簡政放權改革的不斷推進，劃屬地方水利部門承接的事權與日俱增，特別是基層水務部門，肩負著較大的責任與壓力。目前，越是下一級水務部門，其機構和人員就越薄弱，難以滿足日益增長的水利建設管理需求。
3.事權與財權匹配問題
一方面，事權與財權不對稱。財權是指政府在取得和管理財政收入方面的權限。1994年我國實行了分稅制改革，明確劃分了中央稅與地方稅。在水利方面，中央財政收入及比例逐年提高，地方財政所占比例卻在減少。中央與地方對水利支出比例與其財政收入分配的比例，顯然是不相符的，而地方財政比較困難，不堪支出的重負。尤其是作為農業基礎設施的農村水利工程，雖然近年來中央財政加大了投入，但因地方投入有限或資金配套率不到位，問題仍十分突出。
另一方面，支出責任不對等。分稅制改革后，地方財權縮小、事權擴大現象已較嚴重，當前地方財政收入占全國財政總收入的比例由最高時的約88%下降為目前的45%左右，而地方承擔的事務卻從40%上升至75%左右。[3]中央財政資金對水利的投資，主要用于方體骨干水利工程、橋涵閘工程、節水灌溉、安全飲水、水源地的保護、水土保持項目。而許多水利工程，中央按照“誰受益，誰負擔”的原則由地方負責投資，但由于一些地區財政收入較低，遠不能滿足水利建設民管理的支出需求，造成一些本應該由地方政府承擔支出責任的事項而無財力區開展。
4.事權履行問題
事權履行雖然不屬于事權劃分的范疇，但與事權劃分一脈相承，直接影響到事權劃分的效果。
一是地方需求與中央投資方向不一致。水利項目投資所遵循的是中央自上而下的控制邏輯。在分級治理框架內，控制與反控制更多表現為對立又互補、競爭又合作的關系而不是沖突的關系。[4]由于各地需求不同，一些迫切需要實施的項目如果不能切合中央的投資方向，就無法得到中央的支持，但地方由于財政薄弱而無力承擔支出責任，因此造成此類項目難以實施。二是中央項目審批及資金使用程序繁瑣。根據國家現行大中型基本建設項目審批程序的有關規定，一個大、中型水利工程從提出“項目建議書”到被批準立項直至開工，要經過反復多次的審批程序，通常需2―3年甚至更長。同時，中央對地方的監控過度的情況也比較明顯，不僅地方向中央申請資金困難重重，如需要前期工程完成、可研報告完整等要求，而且使用過程限制過多，如不能用于主體工程、不能用于征拆等，大大削弱了地方水利部門的積極性。三是配套方式不合理。目前，國家要求地方資金必須與中央一比一匹配。國家過于強調配套，對于一些經濟欠發達的地區而言，會帶來一些較大的后患。對那些財力無法進行匹配、又為了拿到更多中央投資的地方政府來說，甚至采用造假的極端方式爭取中央投資。四是跨際協調與生態補償機制缺失。當前省際輸入性污染問題嚴重，由于我國水資源治理體現的是行政區主導的特點，在治理水污染問題上，行政區只考慮本地區利益，造成水污染的負的“外部效應”情況屢見不鮮。另一方面，由于沒有統一權威的領導機構，跨界水污染的治理缺乏長足性，各項政策也難以得到有效執行。
三、完善中央與地方水利事權劃分的建議
水利部門根據職能來確定事權，財政支出的劃分應以事權的劃分為基礎，合理劃分中央與各級水利部門的財權，使財權與事權相匹配，這是處理好中央與地方水利事權關系的關鍵。正因如此，黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，要“建立事權和支出責任相適應的制度”。
1.合理定位事權劃分，建管并重
要解決“多龍治水”的格局，重點是中央將各部門分權管理為主的管理模式，向資源統管的模式轉變。在縱向上，由中央組織進行跨省流域水量分配管理，突出公益用水領域優先原則和競爭用水領域的公平原則。在橫向上，主要的改革重點是水利與環保、城建、國土資源等部門之間，通過修訂《水污染防治法》、《水法》和其他相關法律的規定，處理好水利、環保、城建和國土資源等涉水部門之間各種職能的交叉重復等問題。
要改變水利領域重建輕管的現象，重點是使工程管理規范化。一方面，改進監管方式。中央要退出具體項目的監督和管理，而把重點放在宏觀調控職責上。地方水利部門要建立起封閉的監管鏈條，從前期工作、項目法人組建、招標投標、質量安全管理到竣工驗收形成一個封閉的鏈條。與此同時，可以將一些水利管理的職能外包給企業或社會組織，或者發揮社會組織參與社會管理的功能，增強社會組織的服務能力，從制度上更好地發揮社會組織在水利事務管理中的作用。
2.事權法定，制定水利權力清單
對于關于中央與地方水利事權已有的法律、法規、規章、規范性文件，要進行系統梳理。由于“大量的行政法規范之間并未體現出良好的內在一致性和邏輯關聯性，反而常常由于彼此間的不一致，甚至沖突造成實際適用過程中甄別與選擇的困擾”[5]，有些事權劃分規定已經不適應當前需要，成為優化管理服務的障礙，需要盡快清理。對于現有法律、法規、規章、規范性文件沒有明確規定的事權，要盡快建立健全相關法律法規予以規定，實現從行政分權向法治分權的轉變。水利事權法定的重點是建立權力清單制度，明確各級各部門的權力事項，公開權力運行流程。當前中央層面已公布了水行政審批領域的權力清單，廣東省及其下轄一些市縣則走的更遠，不僅制定了行政審批事項權力清單，而且還包括行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收等在內的權力清單。中央可研究制定并全面詳細的水行政權力清單，盡可能列舉水利部的全部事權，并且明確各級水利部門應承擔的比例，并予以公布，切實打造有限、有為、有效的法治政府。
在權力清單的制定過程中，一方面要處理好縱向事權同構問題，明確劃分并詳細列舉中央與地方的水利事權，逐步做到誰決策、誰負責。另一方面，要處理好橫向事權交叉問題，建立部門協調機制。尤其是水污染防治領域，我國的水污染防治的權力配置比較分散，亟待解決的是權力配置的矛盾和沖突。另外，要加強地方水利人才建設。中央應該在深入調查研究的基礎上，根據面積、人口、河道長度等因素，制定水行政主管部門人員編制標準，促進水利系統機構定編定員的科學化，從人力資源配備方面促進水利系統自身建設，保證各級水行政主管部門依法行政。
3.明確責任主體，以事權調財權
一是明確事權責任。中央與地方水利事權的劃分，不僅要明確某項事權的整體歸屬及其在各級水利部門之間的責任分擔，還涉及該項事權的決策、管理與執行、支出和監督等具體職責分工。從中央和地方的職能分工來說，涉及事權決策與監督的職能應該適當向中央或者省級傾斜，支出責任應該適當上移，具體管理或執行要由低級別水利部門（市、縣）負責。從中央和地方的關系看，省級水利部門接受來自中央的轉移支付，并將其中很大部分予以下發，承擔了履行部分中央職能的作用。
二是規范轉移支付制度。要實現以事權調整財權，均衡地區間財力差異，必須針對現行專項轉移支付制度存在的缺陷，按照“減少財政專項轉移支付，擴大一般轉移支付規模”的基本思路進行完善。在專項轉移支付的配套要求方面，盡量按照“一省一策”的原則，采取有針對性的支持政策。適當減少市、縣兩級事權和支出責任，可將地方配套部分由省級財政“兜底”：同時，輔以專項轉移支付績效評價體系，對績效良好的地區適當加大專項轉移支付投入力度。
三是完善對欠發達地區的財政保障機制。中央投資方向要兼顧地方實際，對于列入中央規劃的工程項目，中央和省級投資比例要適當提高。在彌補落后地區市、縣級政府財力不足方面，中央和省級單位要承擔更多責任。要明確在中央和省對市、縣的轉移支付中一般性轉移支付所占的比重和規模，優先保證縣級一般性轉移支付的資金需求，建立財力困難縣的財政保底機制。
4.改革管理體制，以利事權履行
首先，放松水利工程管制。放松市場準入管制，引導其他投資主體進入水利市場，是解決水利公共產品供給不足的重要途徑。[6]可以分門別類地對待公益性、準公益性和經營性水利工程。公益性水利工程允許私人資本參與投資，準公益性水利工程有必要對其放松管制，經營性水利工程則完全可以依靠市場機制來提供。
其次，從國家層面統一推動水務一體化改革。水務一體化改革是水利事權橫向劃分的突破口與目標所在。從國際經驗看，對水資源進行統一管理已成為理論與實務界共識。如英國、法國、新加坡等國家都比較承視水務的一體化管理。按照國內廣州、深圳等城市的成功經驗，通過統一水務管理機構和職能、統一水務建設、統一各類涉水工程建設部門、統一行業監管等“四個統一”，實現防洪、水利、排水和供水的統一管理，結束多龍治水的局面。
最后，設立高層次涉水協調機構。結合水資源保護和水土流失的現實及特點，逐步建成國家、流域、地方上下協調，綜合、專業、專項相互配套的水土保持規劃體系，為加強水資源保護和防治水土流失提供科學依據。要加快建立水土保持和水生態保護補償機制，落實水土保持補償費制度并盡快制定、出臺優惠政策，引導和鼓勵企業和個人以各種方式參與水土流失治理，共同保護水生態環境。通過建立水生態文明建設的跨部門協調機構，從更高層面協調國務院各部委的涉水工作，協商解決中央與地方、部門與部門在流域管理中的規劃、標準和政策制定中的重大問題。
（本文的資料及思路得到廣東省水利廳王建成副廳長、耿華衛副處長、廣東行政管理學會李平教授、余貞備副主任大力幫助，在此表示感謝。）
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Research on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between Central and Local Governments in China
――Based on the Study of Guangdong Province
Jiang Guobing Liang Tingjun
[Abstract]There are no definite regulations or policies on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between the Central and Local Governments in China. Local administrative powers are basically the Central's. extension or renneInent. On the one hand， the Central government supervised and steped in too much specific projects， and affected the work enthusiasm of the Local； On the other hand. since the Reform of Tax System in 1994， the phenomenon that the financial authority is reduced but the administrative powers are expanded is gradually serious， especially the grass - roots Water Departments， who are borne too much responsibilities and pressures and often struggle to cope with the overload. Through the investigation of Guangdong province and under the jurisdiction of the Water Conservancy Department， the Department of Finance， and the Developent and Reform Department， the goal of this Paper is to give a full play to the Central and Local initiatives， to achieve the overall max efficiency of Water Administration， and reasonably to divide the water conservancy administrative powers into the Central Governance， the Central and Local Governance， and the Local Governments， so as to provide enough reference and basis for the further improvement of Central and Local division of water conservancy administrative powers.
