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法院制度建設存在的問題范文1
主席、副主席、各位委員：版權所有，全國公務員共同的天地!
首先，我代表市法院黨組及全體執行干警真誠的感謝政協對法院執行工作的關懷。
多年來，我們深切地體會到，九臺市政協認真履行憲法和法律賦予的職責，對法院工作的監督工作不斷深入發展，監督的規范化和法律化程度不斷提高，監督實效不斷增強，為法院各項工作的進步和法官隊伍素質的穩步提高提供了有力的支持和保障。特別是當法院執行工作面臨方方面面困難之時政協能夠及時到法院對執行工作進行調研今天召開通報會各位委員對法院執行工作提出了很好的意見和建議，這是對法院執行工作莫大的支持同時也進一步激發了我們做好執行工作動力。我們將努力做好以下幾方面工作：
一、今后一個時期，法院將按照“增強自覺性，提高實效性”這一基本思路，進一步主動做好接受政協監督工作。
一是增強全體法官主動接受政協監督的自覺意識。在今后的工作中，我們要繼續堅持以“三個代表”重要思想和社會主義民主法治理論統領法院執行工作，進一步調整思維方式，強化全體執行法官的社會主義民主法治意識和政協監督意識，充分認識社會主義民主法治的本質要求，從國家民主政治和依法治國的戰略高度主動接受政協監督的自覺性。
二是從接受政協監督入手，推動法院內部監督機制的不斷完善。社會主義民主政治的不斷發展決定了政協對法院工作的監督力度將逐步增強，人民法院不僅要高度重視并認真解決好政協監督反映出來的法院工作中的具體問題，更要從完善法院內部監督機制入手，積極回應政協對法院的外部監督，進一步完善內部監督格局，改革審判監督委員會的工作方式及其與法院內部相關機構之間的制度銜接關系，下功夫提高法院執行監督工作水平，不斷增強法院內部監督工作的科學性和有效性。
三是加強法院制度建設，促進政協監督的實效性。一是進一步認真落實政協委員聯絡制度，通過走訪或召開座談會等形式征求并聽取政協委員對法院工作的意見，逐步改變為走訪而走訪，只顧眼前，忽視長遠等傾向，堅持經常，在真正解決問題上下功夫。同時，選派能力強的優秀執行人員專門負責處理政協委員聯絡工作的日常事務。二是切實落實好政協委員監督反饋制度，要認真協助政協機關做好組織政協委員視察和對法院專項工作的檢查活動，健全辦理政協委員議案、建議和來信辦理制度，對政協委員提出的建議和意見，要逐項研究落實，并將落實情況及時答復政協委員。三是建立向政協通報法院重大工作事項制度，法院執行工作的重大工作部署、重要工作事項，要及時向政協通報。四是積極主動地協助政協建立科學有效的案件監督程序，使政協對法院的監督逐步規范化、制度化、科學化。
二、全面加強執行法官隊伍建設
針對各位委員提出的意見和建議，我們法院要以“規范司法行為、促進司法公正”專項整改活動為契機，狠抓執行法官隊伍建設。
我們按照各級法院的部署，認真開展“執行公正樹形象”活動，堅持用“三個代表”重要思想武裝干警的頭腦，努力強化服務意識，轉變工作作風，堅持不懈地踐行“三個代表”重要思想，提高執行工作的公信力，樹立人民法院“公正、廉潔、文明、高效”的新形象。工作中重點抓好執行法官的職業道德教育，大力整頓干警隊伍的紀律作風，認真解決干警在思想作風、審判作風和生活作風方面存在的突出問題，教育干警進一步樹立宗旨觀念，改進工作作風，增強公仆意識和服務意識。通過制定和完善各項便民措施，為執行當事人排憂解難，進一步密切警民關系。通過完善監督制約機制，自覺把“獨立、平等、中立、透明、公正、高效、文明”的現代司法理念貫穿于執行工作始終。
為落實好各位委員的意見和建議，我們要堅持做到兩點：一是在整改上下功夫，二是在建章立制上用氣力。在把整改貫穿于工作始終的同時，我們要采取如下措施：
首先進一步加強思想政治工作力度，利用好我院的“黨建”陣地，把思想政治工作系統化、經?；⒓毣?、深化，保證法院執行隊伍政治上合格。
其次嚴格教育、嚴格管理。對執行各項規章制度做進一步的修訂，對上級頒布的各項禁令印制成冊發至每個干警，做到警鐘常鳴。在執行上，加強暗訪和督查力度，發現一起，公開處理一起，決不護短。
再次實行“一崗雙責”責任制。下屬干警違紀，追究庭長的責任；庭長違紀，追究主管副院長的責任；采取紀律處分和經濟處罰二者并用的方法，使違紀者感到切膚之痛，不敢逾越“雷池”。版權所有，全國公務員共同的天地!
第四執行領導干部要帶頭，起模范、表率作用。做好“五個表率”，做學習的表率、做正氣的表率、做勤政的表率、做團結的表率、做執紀的表率，從我做起、從小事做起，為干警做出榜樣，帶動和促進整個隊伍建設，努力把法院執行干警隊伍帶成一支“政治堅定、業務精通、紀律嚴明、作風優良、品格高尚、司法公正”的隊伍，讓人民群眾滿意，讓政協領導放心。
×三、加快執行工作改革步伐，促進執行工作良性發展
在今后的執行工作中，執行工作還將面臨重重困難，但是我們要努力做到以下幾點：
一是統一思想和認識，始終堅持改革和創新
法院執行工作要適應實踐的發展，以實踐來檢驗，自覺地把思想認識從那些不合時宜的觀念，做法和體制的束縛中解放出來，我們面對一個更加開放的世界，新情況、新問題、新矛盾層出不窮。傳統的執行體制已經遠遠不能適應現實的需要，不改革執行工作就沒有出路，就沒有希望。我們要從講政治的高度來認識執行改革，要緊緊抓住十六大提供的大好歷史機遇，堅決摒棄因循守舊，抱殘守缺的落后觀念，掀起新一輪的執行工作改革熱潮。
二是堅持整體推進，重點突破做好執行工作改革工作
執行工作改革是一項長期性、復雜性、艱巨性的工作，因此，在堅持“整體推進”的同時，要結合九臺改革的實際情況，從涉及到的觀念、機制、制度、方式方法等多個方面入手，在循序漸進的執行工作改革中，找準突破口和切入點，有所側重，重點突破。在執行工作改革中，還要注重制度建設和創新，要將在改革過程中所取得新成果用新的制度來鞏固和提高使執行工作制度化、規范化水平才能邁上一個新的臺階。
法院制度建設存在的問題范文2
一、工作目標
通過四個月的集中專項整治行動，嚴厲查處轄區內可能存在的制售假劣藥品和擾亂市場秩序行為，繼續保持打擊藥品違法行為的高壓態勢；對于檢查中發現的涉嫌藥品犯罪行為，嚴格按照《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售假藥、劣藥刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，及時做好行政執法與刑事司法的銜接，對藥品犯罪行為予以堅決有效快速的打擊；進一步增強涉藥單位誠信守法意識，提高普通群眾識假辨假能力，營造尊重知識產權、積極抵制假劣藥品的良好社會氛圍。
二、工作重點
（一）強化藥品生產監管，確保源頭產品安全。加強藥品生產質量監管，堅決取締無證生產藥品地下“窩點”，嚴厲查處生產假藥劣藥違法行為；加強轄區基本藥物品種生產狀況調查和質量監測，確?；舅幬镔|量的安全可靠；對藥品的包裝、標簽進行全面的檢查，對違反藥品包裝、標簽規定的行為，責令糾正并依法查處；對假冒名優品牌藥品等侵犯商標權行為的，及時移送工商部門處理。
（二）強化藥品流通監管，確保市場秩序規范。加大市場巡查力度，嚴厲打擊無證經營藥品、“走票過票”、非法渠道購進藥品等違法違規行為，特別是銷售假藥劣藥品違法行為，依法查處仿冒知名藥品特有的名稱、包裝等行為；結合“藥品冒充非藥品”、“節日保健康”等專項檢查工作，對銷售未經批準注冊的假冒藥品的產品，依法按照銷售假藥查處；加強藥品批發經營企業管理，嚴防假劣藥品進入流通領域；開展對保健食品、化妝品的監督檢查，重點對非法添加藥物的產品進行查處。
（三）強化藥品使用監管，確保終端用藥安全。加強各級醫療機構藥品使用環節監管，堅決取締無證配制醫院制劑行為，嚴厲打擊使用假藥劣藥違法行為；加強對醫院制劑的監管，嚴密監測醫院制劑在醫療機構間調劑使用，禁止醫院制劑直接在市場上銷售或者假冒其他藥品名稱、包裝在市場上銷售；深化“主導供貨方”機制建設，積極引導個體診所從主導供貨方配送藥品，嚴防假劣藥品流入各級醫療機構；加強醫療器械免費體驗點監管，依法查處體驗點的銷售或變相銷售行為。
（四）強化重點領域治理，確保整治取得實效。配合工商部門深入開展打擊利用互聯網等媒體虛假藥品廣告行為，會同郵政部門整治寄遞等渠道銷售假劣藥行為，集中治理利用互聯網虛假藥品信息、非法銷售藥品的行為；加強網上藥品信息和交易行為動態監測，對“藥品冒充非藥品”以及投訴舉報反映的網上虛假藥品信息行為進行重點追蹤監測。加強行政執法和刑事司法的有效銜接，對符合刑事立案追訴標準、涉嫌犯罪的，及時移送公安機關處理；對現場查獲、行為人可能逃匿或銷毀證據的，商請公安機關提前介入調查。
三、時間安排
（一）動員部署階段（2010年12月）。認真學習《市打擊制售假劣藥品與擾亂藥品生產經營秩序專項行動實施方案》、《區打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項行動方案》等文件，并根據實際制定《區打擊制售假劣藥品與擾亂藥品生產經營秩序專項行動實施方案》，對專項行動進行全面動員部署。
（二）組織實施階段（2010年12月-2011年2月）。各科、隊、辦要根據《區打擊制售假劣藥品與擾亂藥品生產經營秩序專項行動實施方案》，結合“2011年藥監節日保健康”專項行動及日常檢查工作深入組織實施，力求查處一批藥品違法犯罪行為案件，確保專項行動取得實效。
（三）總結迎檢階段（2011年3月）。對在專項行動組織實施中的做法及成效進行全面梳理、歸納總結，鞏固專項行動成果，完善長效機制，并由局稽查大隊于3月15前將書面總結報送市局政策法規處和區專項行動領導小組辦公室。
四、工作要求
（一）思想重視，落實責任。集中打擊制售假劣藥品和擾亂藥品生產經營秩序的行為，事關人民群眾的身體健康和生命安全。為加強本次專項行動的組織領導，分局成立由顧艦任組長，羅可可、張才軍、朱林華任副組長，各科、隊、辦負責人組成的領導小組，由稽查大隊具體牽頭負責。各科、隊、辦要切實履行法定職責，加強協調、密切配合，圍繞實施方案中確定的工作重點，深入開展專項整治行動，切實保障群眾用藥安全。
（二）圍繞重點，嚴格執法。各科、隊、辦要按照專項整治行動方案的要求，圍繞整治重點的抓好日常檢查工作，對重點單位和重點區域，集中時間、集中力量，聯合查處；對檢查中發現的問題要責令限期整改，對檢查中發現的重大案件線索要注意分析跟蹤，并做好保密工作，確保藥品違法犯罪行為得到準確、有效、及時的嚴懲。
法院制度建設存在的問題范文3
人事爭議仲裁工作是各級政府人事部門在人事制度改革中開辟的一個新的工作領域。1995年12月，人事部在總結各地工作經驗的基礎上，正式提出要開展人事爭議仲裁工作。1997年8月，人事部制定下發了《人事爭議處理暫行規定》，正式確定了人事爭議仲裁的基本制度，隨后召開了第一次全國人事爭議仲裁工作會議，對全面推行人事爭議仲裁制度進行了部署，人事爭議仲裁制度由此得到發展。20__年8月，最高人民法院就事業單位人事爭議仲裁作出了司法解釋，實現了人事爭議仲裁與司法的有效銜接。20__年4月出臺的《中華人民共和國公務員法》進一步明確了人事爭議仲裁的法律地位和制度框架。
問題由來：
國務院以[20__]35號《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知[20__-07-06]》，并指出：在事業單位試行人員聘用制度，是用人制度的一項重要改革，是建立適應社會主義市場經濟體制要求的事業單位人事制度的重要措施，對實施科教興國戰略和“人才強國”戰略，調動事業單位各類人員的積極性和創造性，促進我國經濟建設和各項社會事業的發展具有重要作用。雖然[20__]35號是針對國家事業單位的，而國家機關并未“觸動”，但完全可以這樣認為，正式拉開了人事制度改革的序幕。
[20__]35號文《國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知[20__-07-06]》正式下發后，各地開始制定人事爭議仲裁的細則（辦法）來配合這項重要改革。在此之前不少地區已制定出臺的辦法也都做了必要的修改。在此期間，也有極少的事業單位的工作人員依據人事仲裁規則向當地人事爭議仲裁委提出申訴。由于人事爭議仲裁委員會設在人事行政機構內，所依據的仲裁規則是人事部門根據人事部文件所制訂的政策文件，人事爭議仲裁沒有任何法律依據，這樣的人事爭議仲裁完全是政策指導下的行政行為。直到20__年9月5日媒體上公布了并于同日生效實施的最高人民法院法釋[20__]13號《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》，使得人事爭議仲裁與司法審判有了接軌，人事爭議案件訴訟方有法可依。
此時，人事爭議仍延用了勞動爭議處理的“一裁兩審制”，似乎問題有了出路。但是，這種接軌是形式上的接軌，而不是實質上的，更不是法律意義上的接軌。此時出現了仲裁沒有任何法律意義上的變化，各方面依然如故，而人事爭議案件訴訟則適用《勞動法》由人民法院民事審判庭進行審理。此時各地不少事業單位的工作人員，以為有了司法解釋，官司可以得到人民法院公正審理裁決，以保護自己的合法權益。這些當事人對這種兩脫離的接軌可能帶來的訴訟復雜性沒有足夠的認識與心理準備，其仲裁申訴往往被人事仲裁委以“不予受理”對待，而當地法院又以“沒有受理依據”而不予受理，更有甚者先受理，然后再“駁回”來“封殺”。
出現這樣的現象，除了部分案件系受理機關與人民法院對個案錯誤的處理外，沒有弄清人事爭議與勞動爭議之間的區別、共同點以及相關聯系也是一個重要的原因。本文試對這類問題作一個粗淺分析，著重引出人事爭議案件的管理與受理、法律適用方面的現狀、存在的問題與可能的解決方式。
本文系人事爭議目前存在的現實、現象與問題的純學理討論，并就有關問題提出一些淺顯的建議：
一、人事爭議與勞動爭議的共同點：
1、爭議常見的起動一方當事人（申訴主體），往往表現為仲裁申訴人均為勞動者。爭議當事人另一方（被申訴主體）為企業、單位，往往表現為仲裁被申訴人。應當說，在我國《憲法》保證下，工廠工人職工、國家機關工作人員、事業單位工作人員、軍人、司法機關工作人員、個體工商戶、民營企業、私營企業用工、農民工、藝術工作者、自由職業者、企業家等等都是我國社會主義建設的勞動者，他們之間僅僅是從事的職業崗位不同。
2、在相對于企業、單位以及政府職能部門勞動者都是弱勢群體中的一員。
3、人事爭議與勞動爭議的現行程序法律均適用“一裁兩審制”，即要啟動司法程序提訟必須經過仲裁這個前置程序。
4、根據最高人民法院的司法解釋，人民法院審理這兩類爭議案件均適用《勞動法》。并且均由人民法院的民事審判庭審理，基本上是由原審理勞動爭議案件的法庭來審理人事爭議案件。
5、兩類仲裁委均設在國家行政機關（勞動 主管機關與人事主管機關）內，一般為其處（科）級單位。
6、兩類合同凡是因履行合同發生的爭議范圍所包容的爭議事項都是非常寬的，所能提出糾紛爭議的事項，可形成訴訟的案件非常多。
二、人事爭議與勞動爭議的區別：
1、主體之間的不平等：企業、單位相對與勞動者之間存在著不同程序的權利不平等因素。
2、建立關系的合同的表現形式不同：人事爭議與工作人員之間是聘用合同關系，解決的是“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議”；勞動爭議之間是勞動合同關系，解決的是“因企業開除、除名、辭退職工和職工辭職、自動離職；因執行國家有關工資、保險、福利、培訓、勞動保護的規定；因履行勞動合同發生的爭議以及法律、法規規定應當依照本條例處理的其他勞動爭議?！敝档米⒁獾氖牵徽撃念惡贤?，凡是因履行合同發生的爭議范圍所包容的爭議事項都是非常寬的，故有法官認為“以履行聘用合同發生的爭議來界定人事爭議范圍太大”。
3、國家實現管理職能的主體以及管理關系不同：人事關系是國家人事行政管理機關對國家機關、事業單位以及工作人員之間存在的是一種具有直接利害關系的行政法律關系。勞動關系是國家勞動行政管理機關監督各類企業執行國家勞動法律法規，從而實現以保護勞動者合法權益為主的一種非直接利害關系的監督關系。國家勞動行政管理機關與各類企業、勞動者之間不具有直接的行政法律關系。
4、由于我國多年的體制，凡屬于人事部門下達人事編制、受其管理的是干部；凡屬于勞動部門職能范圍內的單位的職工均為工人。
5、在我國實行勞動制度改革，逐步過渡到全員勞動合同制近20年后的現代企業組織中，一般情形下沒有干部身份的人員存在，企業與職工之間是完全的勞動合同關系，即勞動用工關系。發生勞動爭議只能到勞動爭議仲裁委申訴。而事業單位中的人員情形就比企業復雜得多，其中有國家事業單位干部（具有人事編制的人員）、有聘用制干部（有稱合同制干部，社保機構認為，這類干部應當與工人一樣參加養老保險，實質上就是工人，類似于國營企業改革前的以工代干的情形。但聘用制干部仍是人事部門下達了編制的人員）、有事業單位聘用人員、社會聘用人員、固定工、臨時工等類別，這些人員與事業單位之間的關系由不同的合同關系所聯系，其工資待遇、分配制度也有所不同，這也產生了不同的用人法律關系。發生爭議后，一般是具有人事編制的人員方可到人事爭議仲裁委進行申訴（但目前已不是單一的這種情形），其他人員應作為勞動合同關系或視為勞動合同關系到勞動爭議仲裁委申訴。
6、目前事業單位的界線已逐漸變得模糊與不清晰，部分非國家正式事業單位享受事業單位待遇或模式經營的如民辦學校，或稱民辦非企業單位如駕校、民辦科研機構，中介機構如律師事務所（筆者注：目前稅務、社保機構將律師歸入私營企業類管理對待）。一般事業單位由編委辦核準頒發《事業單位法人證書》，而原作為事業單位的律師事務所則一直由司法行政機關核發《律師事務所執業許可證》。可以這樣認定凡持有《事業單位法人證書》的單位均系事業單位，只是這些事業單位中的所有制形式存在不同，如學校事業單位，對全民所有制學校一般稱為“公辦學?！保侨袼兄频膶W校一般稱“民辦學?！保颉吧鐣α哭k學”。而企業均應由國家工商行政部門核準頒證根本不存在這類問題，只是依照《公司法》設立的稱之為“公司”，相對一般工廠、經濟組織則稱之為“企業”。
7、勞動爭議解決的是由勞動法律所調整的社會勞動關系。而人事爭議解決的是人事政策文件所調整的社會關系上的部分人事用人及其他關系。在事業單位中存在著內部行政處分爭議，而企業中一般表現為勞動關系，而不表現為企業內部行政關系。
三、人事爭議與勞動爭議的關聯：
1、關于兩類爭議均適用《勞動法》是否適當的問題。
從宏觀上說，本文前述各類人員均為社會勞動者，這點應當沒有分歧。而為何在處理人事爭議案件中，適用《勞動法》會存在困難，有專家學者認為：這是由于“人事關系與勞動關系、人事爭議與勞動爭議的區分”不易區分所致，因此他們提出只能“參照適用勞動法”的觀點。
這里存在一個認識誤區，也是目前我國人事制度現狀所帶來的問題。即勞動關系中，企業與職工之間存在的是勞動法律關系，而調整這一關系的法律法規及配套規范業已基本建立。而人事制度中，基本沒有一個可供適用的法律，執行的基本上是人事部、廳、局三級的人事政策性文件規定。解決這一相關問題，唯一辦法，在人事制度改革中逐步地、分類地依據《立法法》制定出臺相應的《人事爭議仲裁辦法》行政法規來替換先前的政策性行政文件。另一方面，實行事業單位人員聘用合同制、工傷保險制度、社會保障保險制度已進行嘗試向《勞動法》靠攏，希望能夠最終實現統一適用法律的結果，只是聘用合同制以及國家機關、事業單位的工傷保險具體規定尚未出臺（注：這些規定必須由國務院方為行政法規），由于人事爭議往往是勞動者對事業單位適用人事政策性文件所致的結果不服所致，仲裁與訴訟的焦點必然落在對這些文件的合法性、合理性、公平性的認定之上，而這些文件必竟不是法律，人民法院認定必然有難度。因此人民法院感到在審理人事爭議案件中適用《勞動法》非常棘手。
另一方面，人事部于20__-09-29（20__年12月方予公布）出臺國人部發〔20__〕30號《關于推動人事爭議仲裁工作有關問題的通知》，《通知》指出“該《規定》（注：法釋[20__]13號司法解釋）確定了人事爭議仲裁制度與司法制度的關系，表明人事爭議仲裁進一步走上法制化的軌道，同時也對人事爭議仲裁工作提出了更高要求，對推動人 事爭議仲裁制度建設和人事爭議仲裁工作的開展將產生重要作用?！薄ⅰ案鞯刂俨脵C構要積極加強與法院的溝通協調，就人事爭議仲裁與司法接軌后的工作銜接問題，如受案范圍和管轄的確定、強制執行的申請程序、仲裁案卷的移轉等進行協商，確立相關的銜接和協調機制，制訂有關的工作制度，確保各項工作能按照程序有條不紊地進行”。該《通知》仍存在兩個方面問題，（1）回避了適用《勞動法》問題；（2）對于原人事政策文件與法律如何“銜接”，也沒有明確指導。在此情形下，人民法院在審理人事爭議案件中適用《勞動法》比較困難的現狀可能還會持續相當長的一個時期。
2、人事關系與勞動關系之間的關聯：
人事爭議與勞動爭議是人事關系與勞動關系的實質反映，這一點無法回避。長期以來，人們認為勞動關系是雇用關系、勞資關系，即勞動者的義務是做工，而權利僅僅是掙錢而已。而人事關系則被認為是一種與身俱來的身份以及這一身份所對應權利與待遇關系。因此，認為“人事關系與勞動關系在法律價值、基本原則上均有所不同”。這種觀點至少反映出部分人對不同的當事人有著不同的價值取向，這種取向無疑難于保證公正、公平的對待案件與案件當事人。
勞動關系是由勞動法律法規調整的用工單位與勞動者通過勞動合同建立起來的關于勞動權利義務的社會關系。人事關系是事業單位通過國家人事行政機關依據人事政策文件規定建立起來的關于勞動權利義務以及非勞動權利義務的社會關系。最高人民法院的法函[20__]30號《最高人民法院關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》提到“涉及事業單位工作人員勞動權利的內容”，這里暫且不做出包含勞動權利的關系就是勞動關系的推定，但它至少清楚表明了人事關系中包含了勞動權利與其他非勞動關系的權利，這些權利中的主要部分是勞動權利，這也表明人事關系與勞動關系之間存在著基于勞動權利為基礎的必然關聯。
從前面對事業單位人員種類現狀的分析可見,事業單位在用人問題上基本采用向社會公開招聘的方法來解決人員不足與專門人員需求問題。這類人員與企業用工實質上沒有本質或法律上的區別。根據現行司法解釋規定，凡與事業單位簽訂聘用合同的人員與事業單位發生爭議均可到人事爭議仲裁委申訴，對這類人員發生的爭議適用《勞動法》應當是可以的，這實際上突破了“凡具有人事編制的”限制。今后事業單位與工作人員、員工之間大致可采用兩種合同（即聘用合同、勞動合同）。聘用合同者表現為“人事關系”到人事爭議仲裁委申訴，而勞動合同者反映為“勞動關系”的到勞動爭議仲裁委申訴。此時兩類仲裁已沒有實質區別，近日南京市的一起人事爭議案件中，單位是在工商注冊的企業，但所與員工簽訂的合同，單位到人事局進行了合同鑒證，故當事人只好以此合同到人事爭議仲裁委去申訴，這一案例證明了勞動合同與聘用合同沒有實質區別，反映了兩類關系相互之間存在著內在關聯這一點。
3、勞動法律法規與人事政策文件的關聯：
由于人事制度政策依據的現狀與下級法院的反映請示，最高人民法院于20__年4月30日出臺了法函[20__]30號司法解釋性司法文件《關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》，法函[20__]30號第一條規定《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》(法釋[20__]13號)第一條規定，“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定?！边@里“適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理”是指人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序運用《中華人民共和國勞動法》的相關規定。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定?！边@第一條規定似乎將勞動法律法規與人事政策文件作了一個協調分工，但實質是對其存在的內在關聯作了一個分割。
借此機會需要說明的是，第一條規定使用了“人事方面的法律規定”，這一點實際上是不存在的，可以用兩個例子來說明這一現實：（1）到目前為止各地的關于人事爭議仲裁辦法（規定），均沒有援引所適用的法律依據。（2）最高人民法院20__年5月18日出臺的法[20__]96號《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》規定：“考慮建國后我國立法程序的沿革情況，現行有效的行政法規有以下三種類型：一是國務院制定并公布的行政法規；二是立法法施行以前，按照當時有效的行政法規制定程序，經國務院批準、由國務院部門公布的行政法規。但在立法法施行以后，經國務院批準、由國務院部門公布的規范性文件，不再屬于行政法規；三是在清理行政法規時由國務院確認的其他行政法規?！卑催@一《紀要》有“在立法法施行以后，經國務院批準、由國務院部門公布的規范性文件，不再屬于行政法規”規定，在《立法法》施行后至目前國務院并未出臺有關“人事方面”的行政法規，既然如此，在審理人事爭議案件時，只有過去出臺近十年、甚至超過十年之久的政策文件規定可用。即便是這些人事政策文件規定中有部分屬于“人事方面的法律規定”，那么在庭審時又如何區分呢？
而正確適用程序法是保證實體法得于正確適用的前提條件，按照法函[20__]30號第一條規定會出現兩種有意思的情形：（1）這里暫不論人事部的人事政策文件是否正確、是否可適用于現在狀況的問題，人民法院審理人事爭議案件時以《勞動法》的相關法律規定作為程序運用去保證人事政策文件正確適用。（2）《勞動法》及相關法律規定本身由程序法律規范與實體法律規范組成，在審理人事爭議案件時可適用其中的勞動程序法律規范，那么適用勞動實體法律規范基層人民法院為何會感到“適用困難”，從而得出“審理人事爭議一概適用勞動法勢必產生問題”的結論而要求“參照”呢。不過，最高人民法院的起草者必竟是專家，他們給出了一條變通路子，即“但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關規定?！眮磉m用勞動實體法律規范。這樣既可以緩解基層人民法院的“困難”，也給訴訟當事人提供了一條法律適用的路子與法定適用依據，但其中仍帶著一個人事政策文件與勞動實體法律規范適用沖突的矛盾。
四、人事爭議案件與勞動爭議案件在管轄與受理方面的關聯：
1、仲裁與訴訟的管轄：
由于兩類案件都設置了仲裁前置程序，要想訴訟就必須先仲裁，故這里需要先討論仲裁的管轄與受理的情形。仲裁的管轄由于諸多原因形成了特有的屬地條塊加行政級別的模式，（1）屬地管轄：一般情形下，以被申訴單位所在地的行政區劃為界，由被申訴單位所在地的市縣(區)仲裁委受理；（2）“條塊”管轄：被申訴單位的行政主管部門的仲裁委受理，如中央國家行政機關在京直屬事業單位人事爭議仲裁委員會；（3）行政級別管轄：即按被訴單位的行政級別分別由省廳、市縣(區)局所屬的仲裁委管轄。
對于這么復雜的管轄，實際不利于當事人申訴，也不利案件今后可能受訴人民法院的管轄確定，更不利于今后可能的案件執行。首要的仲裁管轄原則是仲裁機構與管轄法院一致的原則，其次在地域管轄上由用人單位所在地或人事合同履行地的仲裁委、基層人民法院管轄。在級別管轄上應貫徹仲裁委無級別之分、的一審由基層人民法院受理的原則。
對于人事爭議訴訟案件的管轄，北京市高級人民法院給北京基層法院下發了《通知》，基本采用了這樣的模式來規范人事爭議訴訟案件的管轄。最高人民法院在20__年4月30日以法函[20__]30號《關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》對“事業單位人事爭議案件由用人單位或者聘用合同履行地的基層人民法院管轄?！钡墓茌犜瓌t予以確認。
2、仲裁與訴訟的受理：
仲裁受理看似簡單，但兩類仲裁的申訴受理實際上存在一些問題。仲裁申訴受理，一般當事人會遇到兩類情形：（1）、實際不屬于仲裁的爭議，而不受理；（2）、實際應屬于仲裁管轄的案件，由于仲裁委基于眾所周知的原因卻作出不予受理的決定，發給申訴人《不予受理案件通知書》。
《勞動法》第八十三條規定“勞動爭議當事人對仲 裁裁決不服的，可以自收到仲裁裁決書之日起十五日內向人民法院提訟。一方當事人在法定期限內不又不履行仲裁裁決的，另一方當事人可以申請人民法院強制執行?！薄秳趧臃ā芬幎橹挥袑Α爸俨貌脹Q”不服的才可到法院?！秳趧臃ā芬幎ǖ摹爸俨貌脹Q”應當指勞動爭議仲裁委對仲裁案件作出的所有對申訴當事人存在直接利害關系的裁判與決定，它包括裁決、決定或通知三種承載形式。而在實踐中“仲裁裁決”卻往往被狹義的理解為僅指《仲裁裁決書》，如果人民法院的具體承辦法官有了這樣的認識觀點，該案必然會被作“不予受理”或“駁回”處理。
現實中也就是這樣的經歷過程，《勞動法》頒布后相當長的一段時間內，人民法院比照《仲裁法》的規定認為“仲裁裁決”應當是仲裁申訴的實體裁決，而仲裁委作出的實體裁決只能是一種，即仲裁委做出的《仲裁裁決書》，只有此人民法院才能受理，故對沒有做出實體裁決的勞動案件，人民法院拒絕受理。此做法的結果是導致很多勞動爭議案件被人民法院所拒絕?；趧趧诱呱醵喾从?，勞動爭議仲裁因法定不適用《仲裁法》調整，如果仲裁委不予受理，人民法院也不受理，必然直接損害申訴當事人的訴權，申訴人被迫于無司法救濟路可走的現實，最高人民法院于20__年出臺了法釋[20__]14號《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》的司法解釋，其中明確規定：“第二條勞動爭議仲裁委員會以當事人申請仲裁的事項不屬于勞動爭議為由，作出不予受理的書面裁決、決定或者通知，當事人不服，依法向人民法院的，人民法院應當分別情況予以處理：
（一）屬于勞動爭議案件的，應當受理；
（二）雖不屬于勞動爭議案件，但屬于人民法院主管的其他案件，應當依法受理。”
五、解決的辦法：
在當前的人事爭議糾紛處理中，在沒有足夠、明確、完整地法律規定的人事爭議糾紛處理法律制度的現狀下，這些問題必須得到及時有效的解決，方能有效保障申訴當事人的合法權益以及訴權。
1、盡快制定統一的勞動爭議與人事爭議處理的法律規范。
要在近期內，國家制定統一法律規范實際不太容易實現的事。雖然廣大人民群眾不太認同用司法解釋來“立法”，來替代法律。但近期內，如果以司法解釋作為統一的規范來調整錯綜復雜的人事爭議關系，也是可取的，也是行之有效的。同時，建議加快制定人事部門關于人事爭議的行政法規，并力爭早日通過國務院的審核，這樣一來對開拓人事爭議仲裁工作的新局面，無疑有了更高的法規依據。
2、提升人事爭議仲裁機構的規格。
人事爭議仲裁機構主要是受理各類事業單位的人事爭議案件,很多時候涉及人事爭議糾紛的事業單位級別高于人事爭議仲裁機構。在規格對等方面,能否相應提升人事爭議仲裁機構的級別。這樣一來在處理各類爭議案件時，可避免機構不對等等因素的制約。
3、兩類爭議案件的處理逐步實現統一適用《勞動法》。
隨著人事制度改革，準確講目前進行的是事業單位的人事制度改革，事業單位內部用人關系、人事關系、勞動關系已發生很大變化，內部管理經營體制“事業單位企業化管理”模式逐漸推廣應用。如果說，事業單位最終通過民營化、股份制改造得以企業化，加之事業單位逐步參加了醫療、失業、工傷保險，目前正全面推行養老保險過渡的社會保障機制的建立，與勞動爭議案件一樣統一適用《勞動法》是不存在任何問題的。
4、規范對于人事爭議案件的法院管轄與受理。
從目前最高人民法院關于人事爭議的司法解釋與司法文件規定來看，這本身已不是個問題，提出這一問題的原因是，在上述規定實施后，仍有人民法院對人事爭議案件以“人民法院對此案缺乏受理依據，應予駁回”為由將申訴當事人的不服人事爭議仲裁委《不予受理案件通知書》的駁回（參見：《人事爭議訴訟遭遇“法律障礙”，事業單位工作人員申訴權利及法律救濟路子被“消滅”》一文之案例）。面對基層人民法院錯誤適用法律，在最高人民法院、上級高級人民法院有規定而置之不理，作出駁回原告的民事裁定的做法，最高人民法院和上級法院應當糾正并出臺相應的規定來規范對于人事爭議案件的法院管轄與受理。
現行的“一裁兩審制”的仲裁前置程序制度存在的無法避免的問題實在太多，在條件成熟的情況下，應果斷取消現行的“一裁兩審制”，實行“或裁或訴制”，實行“或裁或訴制”現在出現的管轄與受理問題將不復存在。
參考文獻
《中華人民共和國勞動法》
《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》
《最高人民法院關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》
《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》
《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》
人事部《人事爭議處理暫行規定》
人事部《關于推動人事爭議仲裁工作有關問題的通知》
人事部副部長陳存根《以實現和諧的人事關系為目標努力完善我國人事爭議仲裁制度》
法院制度建設存在的問題范文4
關鍵詞：公用企業壟斷法律規制實施障礙法律措施
一、我國公用企業壟斷法律規制的實施障礙
中國公用企業壟斷的法律規制已經啟動，然而，實施成效卻不盡如人意，這主要是因為存在如下幾方面的反壟斷法律實施的障礙：
（一）公用企業壟斷法律規制的制度基礎不完善
反壟斷必須有良好的制度基礎，包括法律和政策。首先，市場經濟國家在反壟斷時，都有與時俱進的反壟斷法律制度作為行為依據。如前所述，我國至今尚未出臺《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依。反壟斷依然停留在政府官員和學者的不見得有價值的“價值理念”中，難以制度化。若非有《反不正當競爭法》中兩個未中壟斷要害的條款，中國的公用企業反壟斷法律規制根本無從談起。其次，在對公用企業壟斷性環節實施反壟斷控制，建立管制制度（如市場準入、價格確定以及普遍服務等）時，還必須在競爭性環節充分引入競爭。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質的反壟斷功能，如網絡間的互聯互通。但按照現代管制制度的最基本的獨立性原則，我國的公用企業改革一直沒有對管制制度的建設給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調控、國企產權管理的功能混雜一體。如獨立性、專業化的管制機構至今沒有落實，管制體系的不健全，可能造成引入競爭后的市場秩序的混亂。
（二）缺乏充分的反壟斷預警系統
在反壟斷的法律規制中，應當有發達的信息系統提供充分的信息，幫助立法者和執法者理智決策。這樣的信息系統是由相關利益群體的意見構成的。決策層及其決策支持系統在制定和執行公用企業競爭政策時，應當積極主動地聽取諸如消費者、企業、其他相關行業甚至專家學者的聲音。但是，我國的實際情況卻是，政府部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不愿意廣開言路，決策程序過于封閉，難免出現決策錯誤，或將好事辦成了壞事，或讓少數人得利而大多數人受到損害。
（三）市民社會發育不良，消費者運動發展不充分
市民社會是指一種享有獨立人格和自由平等權利的個人之間的交往關系與整合形態，是與市場經濟和民主生活相聯系的、獨立于政治國家的民間自治領域。相對于政治國家，市民社會具有人格獨立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會是一個具有自組織能力的巨大系統，它自身可以從內部建立起必要的秩序，而不必仰仗國家運用強制性力量從外部去建立。其成員都是獨立的個體，具有獨立人格和自立意識、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此間的行為以契約方式規范出來。[2]這種社會秩序體系和自主意識能夠形成一股不可忽視的力量，抑制不正常的行政權力和經濟力量對社會整體秩序和個體權利的侵害。改革開放20年來，我國經濟體制改革一直在朝著產權的多元化（社會化）和經濟運作的市場化方向邁進，其直接的結果就是促進了一個具有相對自主性的市民社會的形成，市場主體的現代意識和民間社會組織化程度都有所增強。但是，在以市場失靈為前提的自然壟斷面前，圍繞著“市場”發展起來的市民社會以及由此產生的市民權利意識只得畏步不前。況且，中國的消費者向來飽受“順民”情結的熏陶，面對強大的壟斷企業和其所依附的行政力量，哪里還能意識到自己正出于壟斷剝削之下，哪里還能想起為自己的合法權益而戰呢？
消費者運動是消費者自發或有組織地進行的旨在保護自身權益，改善自身地位的社會運動。消費者運動發端于十九世紀90年代的美國，并于二十世紀中期在全世界范圍內蓬勃發展起來。轟轟烈烈的消費者運動迅速推動了現代消費者保護立法的進程，也震懾了濫用市場支配力量盤剝消費者利益的壟斷經營者。[1]我國消費者組織于二十世紀80年代開始出現，目前，消費者運動已經作為一種時代浪潮蓬勃興起。但是，我國消費者運動起步較晚，消費者的素質普遍較低，各級消費者組織的維權活動經驗不足，并未充分發揮其作為消費者權益代言人的作用，也還沒有顯示出對于壟斷經濟力量的威懾力。
二、法律對策
（一）法律規制的原則
其一，壟斷經營與自由競爭并舉
對于公用企業的壟斷經營，并不是完全消除，而是重新界定。要做好對公用企業不同環節的區分，把自然壟斷性業務從其他業務中分離出去，政府繼續對其進行管制。為了照顧特定行業發展規模經濟和平衡地區經濟發展差異的需要，法律應當允許甚至要求政府出臺一定的地方政策進行市場準入限制，并出臺《反壟斷法》等競爭法來規范公用企業的市場行為，防止其濫用優勢地位，必要時可以授權一定機構對過于龐大的公用企業進行縱向或橫向分割。而且，由于不同行業的自然壟斷程度有所差異，運用一般規則進行一般控制也是不明智的，應當針對不同行業不同的壟斷方式和程度，進行不同的法律調整。但是，為了防止壟斷經者濫用壟斷經營權，可以嘗試對壟斷業務的經營權之授予采取特許權形式，并且應當通過市場化的競爭方式來授予特許權，即通過招標方式進行概括競爭，擇優選擇條件最好的企業來負責經。在特許權經營期間，主管部門負責全面考察，已經發現特許經營者由嚴重違規即可解除特許權在特許權經營期限屆滿后，再度進行招標，重新選定經營者；而對于競爭性業務，應保障甚至促使多家企業進入企業，積極參與市場競爭。同時依法規范企業市場行為，進行反不正當競爭、防止壟斷、依法征稅等管理足矣。經營活動完全由企業根據市場行情和國家政策自行安排。根據不同業務的性質和特點，區分實行不同的規制或放松規制的政策，就能在公用企業行業較充分地發揮競爭機制的作用，同時兼顧規模經濟效益，實現競爭活力與規模經濟兼容的有效競爭，提高行業經營效率。
其實，區分強自然壟斷環節、弱自然壟斷環節和競爭性環節，對公用企業進行垂直分割的改革已在我國推行，但是實施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中華人民共和國電信條例》把電信業分為基礎電信業務和增值電信業務，前者是指提供公眾網絡基礎設施、公共數據傳送和基本話音通信服務的業務，后者是指利用公共網絡基礎設施提供電信與信息服務的業務。電力行業的“廠網分離、競價上網”的試點工作正在醞釀之中。對于依賴管道或網絡提供服務的其他行業，如天然氣供應，雖然有學者提出區分壟斷環節和競爭環節，輸配管網從供方分離的建議，但尚未付諸實踐。
其二，行業立法與專門立法并舉
一方面，針對公用企業各領域的特征，通過制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業法規，明確政府監管機構的職能，對市場準入條件、定價、服務質量等作出法律規定，以規范市場秩序，保障公平競爭。不恰當的壟斷及地方保護主義當然要打破，但是對于屬于市場失靈，需要政府干預的領域，還是要保留壟斷。這樣有利于針對各行業的特點有重點地制定措施，以立法形式明確公用企業與相應公共部門之間的關系，真正實現政企分開，有利于確定相應的行業目標，規范政府及其公共部門對公用企業市場行為的管理行為。另一方面，制定《公用企業法》之類的專門性法律，確立公用企業范圍、運作機制、監督程序、定價程序等事項。
其三，反壟斷執法與行業監管并舉
對公用企業壟斷進行法律規制的效果在很大程度上取決于反壟斷執法機構建立和工作的狀況。然而，公用企業行業不同于一般的競爭性產業，僅僅依靠反壟斷機構無法解決這些領域的競爭問題，還需要強有力的行業行政監管。行政監管與法律監督兩種獨立的力量共同介入相同的市場領域和企業經營活動，必然會引起管轄權沖突，甚至會出現兩個機構對同一個市場行為得出性質相反結論的情況，使經營者的決策面臨諸多不確定性。為此，從制度安排上避免或者減少沖突，協調好反壟斷執法機構與行業監管機構之間的權力配置和行使關系，降低經營風險和社會成本，是公用企業法律規制的重要原則。
反壟斷執法機構與監管機構之間的權力配置可以有不同的模式或者組合，它們各有長處和不足。采用何種模式或者組合來配置兩者的權力并保證其效果的發揮，各國實際上并沒有一般的處理原則或方式，往往是因個案而異。在許多情況下，常常是不同的領域或者不同的問題需要適用不同的權力配置結構，構筑多樣化的權力配置格局，充分發揮整個制度資源的作用。檢討我國目前的實際情況，無論是行政監管和反壟斷執法各自的制度建設，還是兩者相互關系的處理，都與現代監管理念的要求相距甚遠。一方面，從目前監管機構的設置情況看，計劃經濟體制下部門分割的痕跡依然明顯，監管職能被分散在多個政府機構，協調難度大、監管成本高、監管效率低。監管權力的配置、執法程序、管制手段等方面均未以重建市場結構、規范市場行為為出發點和目標，準入管制、財務狀況監管、安全監管、爭議處理、收費管理等各項制度也不健全。另一方面，反壟斷執法機構更是千呼萬喚不出來，反壟斷的執法權沒有一個機關可以理直氣壯地行使。負責反壟斷法起草的國家經貿委和國家工商行政管理總局都有作為備選機關的理由，而國家計委價格法實施者的身份也使其成為候選人之一。但實際上，目前行使反壟斷職能最多的可能要數計劃管理部門，它比工商部門的反壟斷職能更為充實。工商部門對不正當競爭的執法多數并不是典型的反壟斷問題。這就結果造成了政府機關間的角色錯位，無法形成反壟斷的制度結構，也不可能形成自由競爭的市場秩序，各種形式的阻礙競爭行為大量存在。因而，在配置監管機構的權力與反壟斷機構的權力時，必須用法律求得監管和反壟斷的平衡，不能偏廢任何一種權力的作用。
（二）法律法規體系的完善
在我國，出于行政部門維護公有制經濟權威的權力慣性，規范公用企業的立法機構繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業自身也制定所謂的行業規范。電信、民航、電力，幾個壟斷行業的改革方案都公布了，這三個行業的改革最初都是由行業主管部門主導的，但最后主導權都轉到了綜合性部委手中，主要是國家計委，當然國務院體改辦也起了重要作用，那么，改革主導權易位的含義是什么呢？這些壟斷企業過去都是由行業部門直接管理的，長期以來形成了政企同盟，有固化既得利益的內在沖動，繼續由行業主管部門來主持改革，政企不分的慣性會促使他們出臺有利于壟斷企業的政策。因而，就公用企業發展的整體性而言，真正確立其發展規劃規范其運營狀況的只能是人大或其授權的國務院制定的法律，相關主管部門可以在執行法律的過程中為了行事的方便自行頒布在本區域或領域有效的辦法、命令等，但不能違背法律規定的原則和意圖。這樣才能保證立法的獨立性和完整性，削弱部門立法帶來的壟斷色彩。這樣，對公用企業壟斷進行法律規制的法律法規體系就應當由以下幾個部分組成：以反壟斷法為核心，包括價格法等在內的競爭立法；規范各公用企業行業競爭活動的行業立法；各主管部門頒布的規章。
（三）法律規制制度的重建
其一、規制的重點在于禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身
由于缺乏市場自由競爭過程，我國普遍存在規模不經濟的現象，并沒有多少由于企業積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業。公用企業的壟斷也并非由于經濟規模過大所致，真正的原因在于不少公用企業在行政力量的庇護和縱容下濫用其市場支配地位。因而，對我國公用企業進行反壟斷法律規制更重要的是規范壟斷企業的行為，而不是過分挑剔產業的市場集中度。根據實踐中存在的公用企業濫用壟斷地位行為的表現形式，法律規制的具體制度一般應當包括：（1）禁止交叉補貼。禁止在壟斷環節占有市場支配地位的企業利用其壟斷地位進行反競爭的活動，以彌補其在競爭性環節的利潤損失。（2）禁止拒絕交易。應當基于公用企業在提供社會公共產品或服務上的特殊性對公用企業的契約自由進行限制。公用企業無法定理由不得拒絕為特定的消費者提品或服務。（3）禁止強迫交易或搭售。我國1993年頒布的《反不正當競爭法》第六條和第七條對強迫交易和搭售行為進行了禁止性規定。此后不久，國家工商行政管理局了《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》在第四條列舉的公用企業的反競爭行為中，也提到了這一行為。鑒于強迫交易或搭售行為在我國公用企業中存在的普遍性及其對消費者和市場競爭的危害，在立法中強化對其的禁止意義十分重大。（4）禁止歧視或區別對待。法律應明確規定，壟斷企業不僅要承擔向其他經營者開放管網的義務，還必須保證以同一條件開放管網，不得歧視。壟斷環節和競爭性環節分開之后，新的競爭者要在非壟斷環節進行有效運營，必須依賴原壟斷企業所控制的管網，壟斷企業向競爭企業收取的費用、要求的入網條件和提供的服務直接關系到后者的經濟效益甚至生死存亡。要真正做到“廠網分離、競價上網”，除了切斷壟斷企業與競爭性行業經營者的利益聯系外，禁止歧視和區別待遇，是改善市場競爭環境的必然之舉。
其二、政企分開
我國的公用企業的政企關系經過一系列改革，目前仍然存在四種形態：一是有政無企，政府既是政權機關，又是所有者、經營者和管理者；二是政企合一，兩塊牌子，一套人馬；三是有企無政企業同時行使政府職能；四是政企分離，但仍有千絲萬縷的聯系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理壟斷經營，就必須在各種情況下努力實現政企分開的目標。對于第一種情況，要先建立公司，把國有資產管理權和經營權交給公司；對于第二種情況，要把人員分開，政府和企業，兩塊牌子，兩套人馬；對于第三種情況，要把政府職能還給政府，企業只履行企業職能；第四種情況比較理想，但隔斷那種千絲萬縷的聯系需要一個過程。一方面要在產權、人事權等方面割斷壟斷企業與政府之間的紐帶，取消政府對所屬企業的各種虧損補貼，確立政府與企業之間的供需合同關系。政府進一步轉變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規范審批行為，廢除阻礙統一市場形成的規定，集中精力搞好宏觀調控和創造良好的市場環境，并通過出資人代表對國家出資興辦和擁有股份的企業行使所有制職能，不再直接干預企業正常的生產經營活動；另一方面，要將獨立的財產權交由企業自己來行使，使其成為真正的企業法人，以平等的市場主體的身份參與市場競爭，在各項民事活動中遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用原則。
其三、產權和投資多元化
從產權制度上看，在我國，公用企業的壟斷有兩種情況：一是政府部門獨家經營，別無分號；二是國家獨資經營，不許其他資本進入。我們現在的改革主要是通過拆分打破第一種形式的壟斷，但拆分后的企業仍然都是國有。打破第二種形式的壟斷，允許非國有資本進入，在我國東部沿海已經出現，如私人投資修建機場，外資進入通信設備制造業，合資組建航空公司等，但這只是個別地區的嘗試，還存在準入政策和思想觀念上的障礙。其實，國家行政力量退出公用企業經營固然重要，國有資本退出公用企業壟斷更具有深遠的意義。這樣可以帶動更多的非國有資本參與公共設施的建設，通過多元的產權制度引入競爭，建立完善的企業法人治理結構，增強企業活力。我國加入WTO后，吸引外資進入這些領域，將給我國公用企業的改革和發展帶來更大的挑戰和動力。在壟斷行業和環節要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的產權結構。[3]在這方面，財產組織形式可以是多樣化的有限責任公司、股份有限公司，少數還可以是上市公司；就引進外資來講，可以是合資的，也可以是獨資的。其中，國有資本既可以是絕對控股，也可以是相對控股或參股，還可以是完全退出的。對自然壟斷很強、對國家安全特別重要的領域，不但可以而且是必須由國家獨資。
在改革產權制度的同時，必須改革投資體制。一是資金來源多元化，面前我國公用企業的資本構成已經發生了重大變化，有國有資本、民間資本、港澳臺資本、外國資本和東部地區資本參與，要將這種多元化的資本來源引導到公用企業的各個領域。二是投資主體多元化，要徹底改變政府作為公用企業主要投資主體的狀況，由企業來投資，減少風險，提高效益。政府投資只能限制在特定的領域。
其四、改進公用企業的價格管制
（1）改進價格確定的方法。我國電力、煤氣等公用企業的價格確定主要采用“成本加合理利潤”法，如我國《電力法》第三十六條規定：“制定電價，應當合理補償成本，合理確定收益，依法計如稅金，堅持公平負擔，促進電力建設”，這種方法兼顧了企業的贏利性和消費者利益，具有一定的合理性，但是，也存在著不足：首先，在利潤率一定的情況下，企業缺乏提高經濟效率的激勵。因為在獨家壟斷的市場格局下，企業成本即為該產品的社會成本，降低成本就意味著降低價格，因而企業難以產生降低經營成本的沖動，我國公用企業經營成本居高不下，在一定程度上與我國“成本加合理利潤”的定價制度不無關聯；其次，政府制定合理管制價格如果在不考慮非經濟因素的情況下，必須依賴于對企業經營信息的充分掌握，但由于這事關企業自身的經濟利益，出于對自身利益之維護，作為信息擁有者的企業向政府提供的價格信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示，在這種情況下，政府僅根據不完全信息制定的管制價格難免會損害消費者的正當權益。
（2）進一步發揮價格聽證會的作用。我國《價格法》規定，公用企業定價實行價格聽證制度。價格聽證是一種由消費者、生產廠商以及管制者共同商討公用企業產品定價的正式程序。公用企業生產成本和定價規則缺乏公開性，公眾無法了解公共產品和服務的成本構成情況，價格聽證制度有利于保證管制價格的公正性，增加價格的透明度，提高公用企業定價的科學性和合理性。我國價格法雖然有這樣的規定，但由于內容簡略，且聽證會沒有價格的最終決定權，實際效果并不理想。實際上，嚴格的公共定價制度還包括：公用企業的成本核算應交由公眾討論、審議；參與價格聽證會的代表應包括各消費者組織代表、財政部門代表、行業協會代表、人民代表、政協委員、專家等，應建立代表審查與推選制度。
（四）構建現代行業監管制度與反壟斷執法平衡協調的機制
首先，改變政策部門和產業監管機構代行反壟斷執法權的現狀，盡快建立真正的反壟斷執法機構。我國部分行政部門在行使反不正當競爭權力的過程中也對一些濫用市場地位排斥競爭的做法進行處理，但實際上，它們所處理的這些反競爭的行為并不能等同于壟斷行為，這些部門的反不正當競爭職能不同于典型的反壟斷職能，它們甚至不能被看著具有反壟斷執法機構的雛形。有學者在分析現階段中國產業監管機構面臨的尷尬處境時指出，"在基礎設施產業不但未能形成有序的競爭，反而使行政性壟斷成為社會廣泛關注的熱點，使產業監管機構成為眾多批評的對象"，產業監管機構已經失去了繼續單獨行使反壟斷執法權力的合法性與社會認同，必須對這種權力配置進行根本性的變革，發育專門的反壟斷機構與反壟斷機制。
其次，建立現代監管制度
（1）監管的目標定位?，F代公用企業監管的目標應當是打破壟斷，引入競爭，提高資源配置的效率。對壟斷行業的監管必須兼顧消費者、投資者及相關利益者的利益，監管的核心是要解決信息不對稱和市場失效。
（2）監管權的安排。總的來說，監管權應當包括市場準入、定價政策、競爭政策以及普遍服務政策四個方面。但是，鑒于公用企業不同行業或環節經濟特征的差異，對于不同的行業或環節應當實施不同的監管，如對壟斷性環節（如電網）在成本透明的基礎上加強價格監管，對競爭性環節（如上網電價）實行市場定價；加強對壟斷環節公平接入的監管（如電信網的互聯互通、電網的公平接入等）；加強對公平競爭秩序的維護，防止市場壟斷、價格共謀、欺詐等行為。在我國現行的政治制度環境下，監管權的設置還涉及到監管機構與政府有關部委的職能劃分問題。獨立的監管機構對于監管權的集中性要求必然沖擊現有的行政權力體系。比如，目前，電力監管方面，市場準入和價格管制是電監會的重要職權，但這兩項權力都掌握在國家計委手中，“原先存在的管理機構和組織在這次改革中是否有獻身精神，能否將權力向新的體制下的電監會移交，這是我們應該關注的重點。”劉紀鵬說，電監會體制的定位和政府體制的交接是一個難點。[4]盡管我國的政府機構改革已經取得了一些成效，政府行政權力已經得到了一定程度上的分解和弱化，但我國加入WTO之后，新環境對政府職能的需求已經改變，政府職能轉變的工作更有待深入。國家計委的權力現在是越來越模糊，按規劃，它是一個超然的制定國民經濟發展計劃的綜合性部門，但是現在宏觀調控、微觀管理、投資、價格，它的職能越來越多。而這些職能行使的效果卻并不能令人滿意。比如，電力、電信的價格管制具有極強的技術性和專業性，國家計委價格司目前的人員配置和和知識儲備不能完全適應這項工作的要求。但是，盡管電監會在這方面具有較多的優勢，完全剝離計委的價格管制權也是非常不現實的。比較合理的做法應當是在保留和完善計委對于價格的總體調控的前提下，賦予電監會根據國家的價格政策對電力行業的價格進行調整的權力。也就是說，政府政策部門確定定價機制后，由監管委員會負責實施。這些問題都需要通過正式的立法程序來確定。
（3）監管機構的設立和監管人員的選任。首先，監管機構既不能是政府機關，也不能是公共機構，而應是獨立的、集中的、法定的、專業化的監管組織。這個機構必須具有高度的獨立性和權威性，就像德國聯邦卡特爾局、美國司法部反壟斷局一樣，享有對不正當競爭和反壟斷案件的管轄權和裁決權，其生效判決具有強制執行的法律效力，任何單位和個人都不得非法干預其行使職權。如當事人不服，可以限期向人民法院。新成立的國家電力監管委員會對引入競爭后的電力行業進行監管，是這方面一個非常重大的制度突破，現在的監管委員會跟過去的電力部、能源部有很大區別。它采用證監會的模式，是一個直屬于國務院的事業單位，而不是管理電力行業的政府部門。突破編制的限制之后，建立一支技術、會計、統計、法律等各方面知識結構比較完善的隊伍就成為可能。其次，監管人員的選任上也應充分體現獨立性和超脫性。監管人員不宜大量從現有公用企業管理人員中遴選，而應公開招聘。此外，基于對我國行政權力濫用的法律文化傳統的考慮和順應當今世界各國經濟民主發展潮流的需要，應當在公用企業行業建立相應的自律性組織——行業公會，由其分擔部分行政經濟管理的職能，組織內部實行委員會制，采取多數決定原則，這樣既有利于管理決策的民主化、科學化，也便于決策的有效執行。
（4）監管方法的法制化和科學化。監管機構應當嚴格按照法律規定的方式和程序行使監管職責，更多地運用法律手段，充分發揮法律對其他手段的保障作用。提高監管手段的科學性和效率，節約監管成本。
（5）對監管者的監管。必須完善和加強對監管機構和監管人員的監督和規制，保證他們把消費者福利最大化作為自己的行為準則，公正廉明，依法行事。
最后，用法律求得監管與反壟斷的平衡
在建立反壟斷機構與監管機構之間的合作機制上，對于不正當定價和瓜分市場協議之類的壟斷行為，應該由反壟斷機構處理；而對于發放許可，確立主導運營商應該收取的價格或者保證普遍服務等問題，應該由監管機構負責。同時，在監管機構與反壟斷機構之間還應該構筑多樣化的權力配置格局。在制定反壟斷法，設立專門的反壟斷機構的同時，必須對基礎設施產業的相關部門法律，如鐵路法、民航法、電信法和電力法等進行制定或者修改，明確產業監管機構在反壟斷執法體系中的地位和作用。
參考文獻：
[1]李昌麒、許明月主編：消費者保護法，法律出版社1997年第一版，第14頁
[2]仁：市場經濟與市民社會——市場經濟發展對社會結構變遷的深層影響管窺中國民商法網2001年7月28日
