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服務型行政執法的概念范文1
一、概念解析
行政執法是指行政主體在行政管理過程中依照法定的職權和程序，針對具體的事件，執行行政法律規范的專門活動。行政執法有廣義和狹義之分，廣義說認為行政執法包括行政立法、行政執法和行政司法三類。狹義說認為僅指行政執法，本文采用狹義說。
古希臘哲學家普羅塔哥拉的名言“人是萬物的尺度”①就閃耀著人文關懷的光芒。一般來說,人文的東西,主要是指心性、道德、文化、情操、信仰、審美、學問、修養等人的品性,它主要與人的價值、人的尊嚴、人的獨立人格、人的個性、人的生存和生活意義、人的理想和人的命運等等密切相關。因此,所謂人文關懷就是以人文尺度為標準而對真實的個人的生活的關懷②。
因此,所謂行政執法中的人文關懷,是指行政執法的全部過程需要吸收人文關懷的內涵,行政執法的主體要積極發揮主觀能動性和行政自由裁量權,把執法的過程變成為考慮相對人的主觀感受、尊重相對人的個體意志以及設置寬容、合理的行政程序,為行政相對人提供服務。
二、行政執法體現人文關懷的立論基礎。
（一）法理基礎
現代法治國家法律是至高無上的，法律是實現公平正義平等的最終保障，因此為維護法律的尊嚴，實現法律的效力，法律就必須具有一定的強制性，需要一定的強制力為后盾否則法律很難實現其應有的效力，更不能達到調整社會關系維護社會秩序的目的。但是這并不意味著法律就是施行暴力，就必須實行強制手段。法律還需要具有人文關懷，法律具有人文關懷是法治應有的特征，也只有體現人文關懷的法律才具有生命力，才能被人們所遵守和信仰，法律的評判結果才能被人們所接受和執行，否則法律將會被人們所遺棄，法治社會就難以實現。因此，法律必須體現人文關懷。行政執法是法律實施的主要的組成部分，它使大多數的法律在社會生活中發揮作用，使國家經濟、政治、文化、社會公共事務都依法有序運行。行政執法是最廣泛最普遍的實施法律的活動，是法律實現的主要途徑。行政執法的最終目的是保障人民的權利，行政執法能否體現人文關懷就決定了法律的人文關懷能否實現，最終決定人民的權利能否得到保障。因此要實現法律的人文關懷首先要求行政執法的人文關懷。
（二）憲法基礎
隨著憲法時代的到來，憲法作為一國的根本法，是保護公民權利的基本法，我國憲法已經明確規定人民原則、基本人權原則作為憲法基本原則。保護人權是憲法的根本使命。憲法修正案已經將：“國家尊重和保障人權”寫如入憲法，憲法必須保障人權，這是憲法中人文關懷的體現。然而大多數情況下憲法不能直接保障人權，它需要行政執法來實現，因此行政執法必須遵守憲法的規定保障人權，體現人文關懷，否則就是違憲。憲法作為人權的保障書，現代憲法以尊重和保障人權作為其出發的點和歸宿。政府存在和運作的根本目的就是保障人民的生命、財產和自由。憲法中寫入“尊重和保障人權”這一條款充分表明憲法對人權的重視，表明了憲法對人文關懷的客觀要求?！胺沙鲇谌饲椤睉椃ǖ倪@一進步，體現了對人的價值的肯定和關懷。表明了憲法朝著人道、人性、人情的方向努力。憲法能夠積極的保護人權，這對人權的保護有至關重要的作用，然而“徒法不足以自行”，它需要具體的行政執法部門在實施具體行為時重視對人權的保護，對人性的尊重，因此，行政執法中體現人文關懷是憲法保護人權和體現人文關懷的客觀要求。
（三）行政法理論基礎
近十年來，行政法理論的發展取得了巨大的成就，行政的理論基礎發生了巨大的變化，自從羅豪才教授于1993年發表了《現代行政法的理論基礎－論行政機關與相對人一方的權利與義務平衡》之后，迅速出現了各種理論基礎，諸如“管理論”、“控權論”、“平衡論”、“保權－控權均衡說”、“公共權利論”、“服務論”、“政府法治論”等等，對于這些學說觀點，學術界一直存在爭論，然而經過細致分析，“政府法治論”更能為多數學者接受，同時也能與當下的國情相適應，是行政法發展的趨勢，它不僅體現積極平衡精神的內化，為中國的行政法學發展明確了政府法治的目標，它能夠充分的發揮政府的積極作用，同時能夠有效的保障公民的權利。它不僅能夠控制政府的行為還能引導、督促政府更好的為人民服務。③
基于行政法治論的指引，現代行政法的價值取向由傳統的“國家本位”、“公共利益本位”，向“社會本位”、“權利本位”轉變，由傳統的“權力－服從”關系向“權利－服務”轉變，由“強制行政”向“非強制行政”轉變，行政手段也向“柔性”發展，更多的體現人性化的，使原來的單方管制向溝通、合作、配合發展，這些新型的行政理念和行政手段不僅使行政法治得到有效的執行，行政效益也大大的提高，更能夠體現對人的價值的尊重和行政執法的人文關懷。
政府法治論使得政府要做到為人民服務，在自覺地做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”，因此在具體的行政執法中就要求政府要轉變執法觀念，轉變職能，弱化強權力手段的行使，盡量采取一些人性化的管理手段，使行政執法能夠真正的滿足人民人道化的生存，使人民感受到法律使尊重人性的，法律的遵旨是保護人權的，使得行政執法體現更多的人文關懷。
因此，行政執法體現人文關懷是現代行政的價值取向，是新型行政理念的追求的目標，是法治政府的必然要求。
三、行政執法中人文關懷的現狀分析
（一）行政執法中有利于實現人文關懷的因素：
1、立法方面的人性化趨勢
隨著中國法治建設的深入一系列人性化的立法不斷的出臺。隨著中國法治進程的穩步推進,立法的人性化趨勢將更加明顯，這為行政執法提出了更高的要求,成為行政執法體現人文關懷的法律依據。
⑴《憲法修正案》為行政執法體現人文關懷確立了憲法依據。憲法修正案把“國家尊重和保障人權”列為重要條款。這是“以人為本”執政理念的重要體現。以人為本,是政府應當樹立的一個重要執政理念,它是指一切從人民群眾的需要出發,尊重人、愛護人、理解人、關心人、依靠人,努力實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益,在經濟發展的基礎上,不斷提高人民的生活水平和健康水平,創造人們充分發揮聰明才智的社會環境,促進人的全面發展。以人為本的思想,貫穿于經濟社會發展的各個方面,其中一個重要方面就是在行政執法中要凸顯“人文關懷”。政府的執法行為必須以憲法為根本準則,追求“人文關懷”,否則就是違憲,這就為行政執法體現人文關懷確立了憲法依據。
⑵彰顯人性化的《居民身份證法》將使公民擁有更大自由
“三無人員”的出現、假身份證泛濫、執法機關隨意查身份證，各方面肆意扣押身份證等等，無不與舊有的身份證管理制度密切相連。今后，施行了17年的《居民身份證條例》將退出歷史舞臺，我國正式施行《中華人民共和國居民身份證法》。以上種種缺憾，都將祛除和完善。新法對“公民”的說法突破了城鄉居民在身份上的“界限”，這不僅與憲法的稱謂相統一，同時，也使公民的權利義務更明確了，體現了對個人人格的尊重。
⑶《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》充滿濃厚的人文關懷的氣息。2003年的“孫志剛之死”事件引起強烈的社會反響,同年8月1日起,《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式實施,1982年5月國務院的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止?！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺顯然是對實施達二十多年的收容遣送制度反思和檢討的結果。它徹底取消了收容遣送制度固有的強制功能和對公民人身自由的限制性,使救助真正成為自愿、公益和純救濟性的臨時性社會救助措施,各地的“收容遣送站”也更名為“救助管理站”。這一嶄新的立法主旨彰顯了現代政府的公共服務理念,有助于實現由權力型政府向服務型政府的角色轉換,洋溢著濃厚的人文關懷的氣息。
⑷《婚姻登記條例》體現人性化。婚姻登記與廣大人民群眾的切身利益密切相關,隨著社會的發展,尤其是2001年《婚姻法》的修改,《婚姻登記管理條例》已經不能完全適應新形勢的需要。新的《婚姻登記條例》取消了原來條例中的“管理”兩個字,這不僅僅是名稱的變更,它表明了在婚姻登記中政府職能從過去強調對婚姻登記的管理向充分尊重公民個人的自利、重視提供公共服務的轉變。新條例取消了內地居民辦理結婚、離婚登記需要由單位或村民委員會出具證明、強制性的婚前體檢等規定,并要求登記機關對符合條件的申請人當場予以辦理,這一切都充分體現了政府的便民原則,彰顯了尊重公民私權的立法理念,體現人性化。
⑸《道路交通安全法》凸顯對生命尊重。新法凸顯生命尊重,就通行原則、事故處理、處罰標準等作了一系列的新規定,《道路交通安全法》的出臺,一方面從制度層面規范和監督公安交管部門及交警的執法活動,從源頭上防范亂執法、濫執法和野蠻執法、現象;另一方面把尊重生命、關懷生命的執法理念深入交通執法的每一個環節。
⑹《行政許可法》便民措施突出對人的關懷。2004年7月1日起正式施行的《行政許可法》是我國法治建設中的一件大事,對于保護公民、法人和其他組織的合法權益,保障和監督行政機關有效實施行政管理,都有重要意義。這部法標志著我國統一完整的行政許可法律制度的全面建立,這也是全世界第一部完整、專門、獨立的許可法典?！缎姓S可法》按照合法與合理、效能與便民、監督與責任的原則,確立了行政許可的一系列便民和服務的原則,規定了一個窗口對外、相對集中行政許可、不得收費、講求時效等重要制度,對各級政府和政府各部門都將產生深遠影響。“人文關懷”深入行政許可的每一個領域,“以人為本”的系列便民措施成為行政執法探索新的手段的典范。以上的系列立法都有一個共同的特點,都是規范政府的執法行為;以上的系列立法還有一個共同的特點,它們都閃耀著“人文關懷”的光芒。人性化立法已成為法治國家的必然要求。立法將越來越多關注廣大人民群眾的真實生活,越來越尊重每個社會個體的人格獨立和人格尊嚴,追求人的全面發展。行政權的行使要貫徹公平、公正、公開、便民的原則,接受公眾的監督,執法要崇尚理性,要追求人文關懷。
2、行政執法中人性化
政府不斷的轉變觀念，轉變職能通過實施各種措施努力推進依法行政，不斷的完善和深化政府在社會管理、公共服務方面的職能，著力建設立足發展，營造環境，創新進取，勤政為民、廉潔高效、公正透明的、依法誠信、積極提供公共產品的政府，使政府真正成為“依法服務，誠信服務，高效服務”的政府。政府樹立“以人為本”、“執政為民”的新觀念，更加強調政府的社會管理和公共服務職能，實現由“發展型政府”向“分公共服務型政府”的。在具體的實務中不斷的失業保險、城鄉養老保險、最低生活保障、醫療報、生育保險的覆蓋范圍，這些措施樹立了政府的“親民服務”的形象，使人民得到了真正的實惠，彰顯了政府執法中注重人文關懷的理念。同時在各種具體的執法部門，一些體現人文關懷的舉措紛紛出臺，如：
⑴公安部推出30條便民利民措施。
公安部門堅持執法為民思想，以最廣大人民的根本利益為出發點和落腳點?！叭罕娎鏌o小事?！睘榱饲袑崬槿嗣袢罕娚a生活提供更加便利的服務，維護廣大人民群眾的利益，公安部在深入開展調查研究、廣泛征求人民群眾和社會各界意見的基礎上，決定在戶籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等四個方面，陸續實行30條便民利民措施。這30條便民利民措施,大多圍繞人們的衣食住行展開,看似很“小”,對普通百姓日常生活的影響卻很大。
戶籍管理方面，到西部地區工作的應屆大學畢業生，可以根據本人意愿，將戶口遷到工作地區，也可以遷回原籍。到西部地區投資、興辦實業的人員以及西部開發建設所需要的各類人才，可以不遷戶口，戶口遷入西部地區的，如果今后返回原遷出地工作、生活，也可以將戶口遷回原遷出地。新出生嬰兒的常住戶口登記，隨父隨母自愿選擇。取消出國、出境1年以上的人員注銷戶口的規定（在國外、境外定居的除外）。取消被判處徒刑、被決定勞動教養的人員注銷戶口的規定。
交通管理方面，考領小型汽車駕駛證的人員年齡上限由現行的60周歲放寬到70周歲。持有小型汽車準駕車型駕駛證的人員超過70周歲的，每年審驗1次駕駛證，并進行身體檢查，符合駕駛條件的，可以繼續駕駛。允許左下肢殘疾的人員考領小型、微型自動擋載客汽車駕駛證。
出入境管理方面，居民憑身份證、戶口簿按需申領護照的范圍，今年內由上海、南京等25個大中城市擴大到100個大中城市，達到全國大中城市總數的1/3。在實行按需申領護照的大中城市，除規定的國家工作人員外，居民申請辦理《往來港澳通行證》、《大陸居民往來臺灣通行證》的，免交工作單位或者公安派出所的意見。
這些措施體現了公安機關在行政執法中的人文關懷，更加有利于保護公民的合法權益,體現了執法為民的思想,標志著公安管理從執法型到服務型、從限制型到保護型的轉變,在更高的層次上實現國民待遇的公平和社會公正。
⑵近年來,監獄管理部門做了許多體現人文關懷的有益探索。
獄政部門考慮犯人最終要回歸社會,為犯人的良好改造提供了許多富有創造性的條件,包括學習、生活、思想等。具有代表性的是2003年,經湖南永州市公安局的申請,在監服刑的曲南生和女友鄧桂成順利結婚,成為中國首例由公安部批準結婚的服刑人員,公安部在批文中說:“結婚是公民的一項基本權利,留所服刑犯服刑期間,如申請結婚,應當允許其辦理結婚手續?！比诵曰膱谭ㄍ鶗o被執法者內心以震撼,更有利于執法目的的實現。④
監獄城中秋“不設防”。9月11日是農歷的中秋節。這一天，記者接到一個讓人聽起來似乎很驚訝的任務：探訪監獄新城。在與省女子監獄的一位監獄長閑聊時記者得知，此次活動是被“擠”出來的。組織這個活動是為了配合一年一次的秋季減刑大會，原定的日期本不在這一天，但為了能給服刑人員與家屬創造一個團圓的機會，監獄領導經過了千方百計的協調，才把日子改在了這一天。除了讓服刑人員及家屬在監獄新城團聚外，女子監獄還安排了一系列特殊的節目：部分服刑人員可以和家屬一同賞月；在今天舉行減刑大會……雖然只是一個日期的改動，但其中卻透露出一個信號，人性化正在逐漸滲透每一個角落。⑤
（二）行政執法中不利于實現人文關懷的因素
在現代行政執法的過程中有不少體現人文關懷的舉措，政府在行政執法中越來越注重人文關懷，但是，現實生活中仍存在著大量的有失人文關懷的事例，行政執法真正實現全面的人文關懷并非一日之功，還需要漫長的成長過程，這顯然是一個系統工程，需要全社會的不懈努力才能實現。
1、執法的法律依據存在沖突。
由于社會發展的不可預測性決定了行政立法總有一定的滯后性，同時我國法律體系還不健全我們的法律體系中還有空白，很多方面達不到其應有的效果，不具備教育作用與威懾作用。在現有的法律中，往往缺乏可操作性。立法不具體，不明確，法律責任不清也造成了行政執法發展滯后，從而出現機構設置上的混亂，一些行政機關人以立法，立一個法就成立一個執法隊伍，造成執法隊伍的龐雜，進而出現多層執法，重復處罰的情形。這不僅是違法行政而且對相對人的權力造成極大的侵害，同時也影響行政效益。
2、執法人員官本位思想及人治色彩濃重，缺乏人文素養。
在中國這樣一個具有長期人治色彩和“官本位”意識的國度,許多人對依法治國!依法行政的理解不深,僅停留在表面"自依法治國成為治國方略以來,“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”的口號層出不窮,但政府違法行政卻經常發生,正如賀衛方教授所說“大多時候中國習慣口號治國”，在許多官員的內心深處,遇事最先想到的往往是領導的命令或者是以往的慣例,而不是法律,骨子里面缺少法律思維和法律信仰，許多官員法律意識、服務意識淡薄,不但沒能成為依法治國、依法行政的積極實施者和推動者,反而成為依法治國、依法行政的嚴重阻礙,其掌握的權力成為牟取私利的通行證。
3、行政執法缺乏有效的監督違法行政屢見不鮮。
當前,我國在行政執法領域中的問題十分突出,有法不依，執法不嚴，違法不究的現象大量存在,以言代法、以權壓法、知法犯法、徇私枉法時有發生。一些執法人員素質不高,私欲嚴重,在一些地方和單位甚至出現了國家權力部門化，部門權力利益化，部門利益私人化等現象,嚴重侵犯了公民、法人的合法權益,社會對此反應強烈?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力”,這是萬古不易的一條經驗。有權利的人使用權利,一直到遇到界限時方休止，行政執法也是如此,如果不對行政權實施有效的控制,必然導致行政權力的濫用和對公民、法人及其他組織合法權益的侵犯。我國憲法明文規定,“人民群眾對國家工職人員職務行為享有監督權”，怎樣監督監督什么?卻不得而知,我們不僅需要價值層面的正義,而且更需要可以看見并可以操作和實現的正義，否則,人民當家作主只能是一句空話。要想實現有效的監督必須也只能在政務透明，信息暢通，反饋及時的環境下依靠群眾和不斷的制度創新才能完成。
四、執法體現人文關懷的對策
（一）確立行政執法的基本原則
1、政府信息公開原則
政府信息公開是建立法治政府、親民政府、服務型政府、契約型政府的必要條件。信息公開,有助于政府改變工作作風,提高辦事效率,從而加強與公民之間的相互交流和信任,提高公民接受行政管理、履行行政義務的自覺性，更是對人性的尊重，能夠體現人文關懷。政府信息公開制度的建立,必將在政府和行政相對方之間起到有效溝通的作用,為行政執法領域全面貫徹人文關懷創造條件。
2、比例原則
德國行政法學鼻祖奧托·麥耶曾經將比例原則譽為行政法中的“皇冠原則”。我國臺灣地區著名的行政法學者陳新民教授認為：“比例原則是拘束行政權力違法最為有效的原則，其在行政法學中扮演的角色，可比擬‘誠信原則’在民法中居于‘帝王條款’之地位，所以，吾人稱比例原則是行政法中之‘帝王條款’，當之不過?！毙姓谭ㄖ畜w現人文關懷就必須使用比例原則，因為，它能很好的處理二者之間的關系。比例原則，要求政府采取的措施，包括普遍措施和個案措施，都要適應于它所追求的法律所規定目的，不得有所偏離；如果政府干預公民的自由為實現公共利益所不可缺少的，那么政府的這種干預必須是最小限度的，也就是說，政府在其職權范圍內再也沒有侵害更小的措施可以采取。同時，政府采取的措施對公民來說事不過分的，對政府的行政目標來說又是適當的。如在需要對公民采取強制措施時必須尊重比例原則，如果有多種手段可以選用，應當選擇其中對個人自由限制最小的一種。比例原則不僅有利于行政目的的視線，而且能夠使相對人的損失達到最小的，能夠很好地體現人文關懷，因此應使用比例原則。⑥
3、緊急行政的必限度原則
在任何國家，因自然的或社會的種種原因而出現的緊急狀況都是不可完全避免的，因此政府需要有緊急行政權來迅速處理緊急情況，維護人民的生命財產安全。但是，行使緊急行政權也應有必要的限度否則就會對公民的合法的權力造成侵害。緊急狀態下公民的基本權利的限制不能低于本國憲法與國際法所確認的最低標準。要在法律中明確規定對公民的權力的限定范圍。緊急狀態下受到限制的基本權利只應是個人權利中的人身自由權、表達自由權、社會權力中的財產權、罷工權、以及政治權力等其他權利便無限制的必要。⑦
4．信賴保護原則
信賴保護原則來源于民法的誠信原則,二戰以后在世界許多國家行政法治實踐中得到廣泛認可和運用,它是指因政府行為具有確定力、拘束力和執行力,行政決定一旦作出,政府就不得反復無常,朝令夕改,要講誠信,法律要求相對人也對此予以信任和依賴。信賴保護原則的基礎是公眾對國家和國家權力合法性的信任,這種信任是政府維護公共安全、社會穩定的重要條件。這種信任應受到保護。公眾信任如果不能受到保護,公民權利、公共秩序乃至整個社會都會處于不穩定、無序、多變的狀態。信賴保護原則的形成,既是從形式法治走向實質法治的需要,也是民主與法治相互滲透交融的結果。通過保護相對人的信賴利益,實現公權與私權的理性平衡,促進社會秩序和經濟秩序的穩定。信賴保護原則的提出是保護相對方合法權益的需要,也是對向對方予以人文關懷的必然要求?！缎姓S可法》首次肯定了行政許可領域的信賴保護原則,其基本含義是政府實施行政許可行為必須誠實講信用,具體體現在行政許可制度上有兩個方面內容:一是是行政機關做出行政許可的決定給被許可人帶來利益,行政機關不得隨意撤銷該項許可;二是如果遇有必須撤銷行政許可的情形,行政機關在撤銷許可時,如果被許可人基于信賴行政許可決定的合法性,投入人力、物力、財力開展了生產經營活動,因行政許可的撤銷而產生的損害,行政機關應當予以補償。隨著法治化程度的進一步提高,信賴保護原則也必將貫穿到行政執法的每一個領域。
（二）樹立新型的行政執法理念
第一,政府要正確進行價值定位,樹立法治政府、親民政府、服務型政府、契約型政府形象。實現法治的一個重要方面就是政府要依法行政。系列人性化立法為政府執法提供了執法依據,政府依法行政是立法中人文關懷得以體現于客觀現實的基本保障。因而建立法治型政府應該是政府進行價值定位的首要目標。隨著市場經濟的不斷發展,政府要改變傳統的強權色彩,通過公權、私權合作,采取行政合同、行政契約等方式,充分發揮社會中介組織的作用,引導廣大人民群眾共同參與對國家和社會公共事務的管理,建立服務型政府、契約型政府。
第二,對行政執法法律關系主體人格的尊重。行政執法全面體現人文關懷,就必須對行政執法法律關系的每一方參與主體的獨立人格予以尊重。執法人員的主體人格獨立。行政執法中的人文關懷不僅要體現在對行政相對人一方,也要體現在具體履行職務的執法人員身上。長期以來,我國的立法和行政部門都把行政執法人員設計為執法機器,為其設置了種種桎梏而剝奪了憲法和法律賦予的多種權利。行政權的基本特點決定了行政自由裁量權存在的必然性,而最有資格行使這種權力的便是廣大奮戰在執法前線的行政執法人員。他們更了解行政案件的具體情況,更了解行政相對人的實際需要。因而,行政自由裁量權里面的人文關懷,更多的是行政執法人員的合法化、理性化執法,執法人員的主體人格應該受到尊重。
（三）厘清執法必嚴與人文關懷的關系
要正確把握好執法必嚴與人文關懷的關系。就必須明確二者是辯證統一的關系，二者均體現著法律精神。執法必嚴是構建和諧社會的重要保障，主要體現著執法人員對自己工作的高度責任感和在執法過程中的嚴謹、慎重、一絲不茍的敬業精神，面對違法行為敢于依法查處、公正處罰，而非野蠻執法、粗暴執法；人文關懷主要體現在執法程序和執法手段上，人文關懷，不是遷就不管，該查的不查，該罰的不罰，任由違法行為存在和泛濫，而是在執法過程中增加點人情味，提倡人文關懷。二者是互相依存、互相促進的。沒有執法必嚴的要求，就無法體現法律的尊嚴，權利人的合法權利就無法保障；沒有人文關懷的執法，就是忽視或無視行政相對人的權利，容易演變成野蠻執法。只有達到認識上的統一，執法才能到位而不越位，社會才能得以和諧。通過執法必嚴與人文關懷有機結合，剛柔相濟，入情入理，切實求得公正執法和執法效果的和諧。
（四）加強對執法人員和公民的法律教育
著名法哲學家伯爾曼在《法律與宗教》的扉頁寫到“法律必須被信仰,否則形同虛設”，中國目前的法制教育還沒有擺脫普法水平，應該看到,現階段還有許多人對依法治國、依法行政的理解還停留在表象層面,對依法治國、依法行政的真正內涵理解還有待深入,對法律的本質依賴感還不夠強,法律的真正權威還沒得到國人的一致認可,為此全社會還必須加強法制教育。
當前,要加強對我國公民的法制教育,就是要強化三種觀念:法律至上的觀念;法律面前人人平等的觀念;自覺維護法律尊嚴的觀念只有當所有的公民都養成學法、守法、懂法并監督法律的實效的良好風氣;公務員真正樹立服務意識,不唯權,只唯法,時時刻刻依法行政,依法治國依法行政才會獲得巨大的生命力。
服務型行政執法的概念范文2
本文是對行政管理體制改革的專題研究，主要內容是從幾個基本理念入手，分析其存在的根本性問題，并提出解決這些問題的比較現實的改革路徑和目標模式。在觀點上，本文在深入分析的基礎上明確提出不適應性是我國行政管理體制存在的主要問題；提出了行政管理體制改革的重心是行政執法體制改革的新觀點；在分析不同行政管理體制改革的目標模式的基礎上，提出以法治政府為中心的多重目標模式。
一、當前我國行政管理體制存在的主要問題
我國的行政管理體制改革是隨經濟體制改革的進程而逐步展開的，并且經歷了一個適應經濟體制改革要求的不斷發展完善的過程。近30年來，我國的行政管理體制經過不斷地改革，取得了重要進展和明顯的成效，特別是從計劃經濟條件下的行政管理體制到適應市場經濟的行政管理體制改革方面已經有了很大的轉變。從總體上判斷，我國目前的行政管理體制基本上適應經濟社會發展的要求。但是，面對經濟社會不斷發展的新形勢和新要求，現行的行政管理體制還存在著不少問題，仍然存在不適應的地方。
(一)政府自身的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現
如果說不適應性是我國行政管理體制的主要問題的話，那么，這種不適應性究竟體現在哪些具體問題上？許多行政管理部門的同志認為，現在行政管理中的主要問題是人員編制不夠、經費保障不足、權威性不高、監管手段不強等。主要體現在這樣幾個具體問題上。
第一，政府職能轉變還不到位，政府直接干預微觀經濟活動的現象依然存在，國有資產監管有待進一步加強，市場監管體制仍不夠完善，社會管理體系仍不健全，公共服務職能仍比較薄弱；第二，政府機構設置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權責脫節、監督不力的問題比較突出；第三，中央和地方的關系有待進一步理順，有令不行、有禁不止和執行不力的問題未能得到全面地解決；第四，依法行政觀念不強，有法不依、多頭執法、執法擾民現象比較普遍。
同時，從理論的視角看，我國行政管理體制不適應性問題具體表現為：從行政管理體制的主體結構來看，主體結構上的問題主要是“政府機構設置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉變不到位是目前整個體制的根本性問題；從體制的運行上看，相關機制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。
(二)市場主體和社會和諧的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現
分析行政管理體制存在的問題，以什么視角切入是很重要的。目前我們對這個問題的分析，大多是行政機關的看法，主要是從管理者的角度來看待管理體制中的問題。從這個角度看到的問題或者說行政機關感受到的真實而迫切希望解決的問題，恐怕主要是權力不夠大、力量不夠強、經費不夠多、手段不夠硬、處罰不夠重等。這些當然都是問題，作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。然而，為什么在計劃經濟條件下行政管理體制不存在這些問題而在市場經濟條件下卻成為問題了呢？我們認為，主要原因是計劃經濟體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不適應市場經濟的需要，其根本問題還是在職能轉變上。當然，也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。但是，換位思考與在本位上思考，還是有所不同的。因此，有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。這里有幾點需要說明：一是，市場主體的視角，即從企業和行政管理相對人的角度來看行政管理的問題；二是，從市場主體的視角來考察行政管理體制存在的問題，即可以從被管理者的角度來印證管理者提出的問題，使我們對問題的認識和分析更加客觀和全面；三是，被管理者對問題的感受往往是直接的、真切的，感性認識的成分較大，需要適當上升為理性認識。此外，有些制度在實際運作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。
1.關于行政許可問題
行政許可作為一項重要的行政權力，是政府管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對于保障、促進經濟和社會發展發揮了重要作用。但是，由于缺少法律約束，實踐中存在不少問題，有些已經成為生產力發展的體制。這也是人們感受到的政府管理的突出問題，主要表現在以下方面：(1)行政許可范圍不清、事項過多，設定行政許可的事項不規范。(2)行政許可的設定權不明確。(3)行政許可環節多、周期長、手續煩瑣，缺少必要的程序規范。(4)重許可、輕監管或者只許可、不監管的現象比較普遍，市場進入很難，一旦進入后卻又缺乏監管。(5)利用行政許可亂收費，將行政許可作為權力“尋租”的手段。(6)行政機關實施行政許可，往往只有權力，沒有責任，缺乏公開、有效的監督制約機制。
2.關于行政處罰問題
行政處罰，是指國家行政機關對違反行政法律規范的公民、法人或者其他組織依法給予的一種行政制裁。在行政執法活動中，行政處罰是其主要的執法活動。據統計，行政處罰在政府及其部門的行政行為中占較大比例，因此，人民群眾對行政處罰的意見較大，反映較強烈。
實施行政處罰，不僅應當根據實體方面的規定，而且也應當有嚴格的程序規定。然而，在行政處罰法頒布之前，由于對行政處罰的一些基本原則沒有統一的法律規定，實踐中存在一些問題。行政處罰法的實施，雖在一定程度上消除了一些問題。但是，從目前的情況看，仍存在不少問題：有些處罰的設置不夠科學，有些領域的處罰過多過濫；有的行政處罰與行政機關的利益掛鉤，收支兩條線制度流于形式；行政處罰的自由裁量權的行使不夠規范；行政處罰偏離處罰目的和
教育與懲罰相結合原則的情況比較突出，為處罰而處罰的情況經常發生，常常激化社會矛盾，影響社會和諧。
3.關于行政收費問題
行政收費和行政處罰一樣，也是企業和群眾認為問題較多的政府行為。其實，問題的要害在于不合法或者不合理的亂收費直接損害了公民、法人和其他組織的合法利益。目前，較大的問題主要有：一是收費項目繁多，范圍較大。據統計，現在的收費種類很多，行政主體依據行政權力在行政管理過程中對相對人收取的費用主要有七大類若干種：(1)許可收費，如排污許可費、土地使用許可費、煙草專賣許可費等；(2)管理性收費，如個體工商戶管理費、出租汽車管理費、計劃外演出管理費、民辦醫療機構管理費、無線電管理費、公路(水路)運輸管理費等；(3)證照收費，如居民身份證工本費、專業技術資格證書工本費、婚姻證書費等；(4)手續費、登記費，如中國國籍申請手續費、社團登記費、收養登記費、企業注冊登記費、船舶登記費、土地登記費等；(5)審查檢驗費，如進出境動植物檢疫費、新藥審批費、進口音像制品審批費、中藥品種保護審批費等；(6)資源使用費，如城市排水設施有償使用費、水資源費、礦產資源補償費等；(7)集資性收費，如港口建設費、車輛購置附加費、教育費附加、電力建設基金等。①此外，還有一些強制性的收費，如交通強制保險費等。二是收費不合理、不公平、不規范。三是收費量大，許多企業不堪重負。
4.關于行政強制問題
在行政強制權的行使上也存在問題。哪些機關可以設定行政強制措施不明確；行政強制措施的具體形式繁多，同一行政強制措施有多種表述，缺乏規范；有些沒有強制權的行政機關自行實施強制措施，甚至授權、委托其他組織實施行政強制措施；缺乏程序性規定，有些行政機關在采取強制措施時隨意性較大，對公民、法人或者其他組織的合法權益造成直接經濟損害。
二、行政管理體制改革的路徑
我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發展要求既相適應又相矛盾，矛盾的地方就是不適應的方面。不適應的問題是行政管理體制存在的主要問題。改革行政管理體制，就是要針對其主要問題，解決其不適應的方面，使我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發展要求相適應。
(一)路徑探討：行政管理體制改革的市場化？
在西方國家，有關行政管理體制改革的理論中，新公共管理理論主張引入市場化和私人部門管理方法來改造公共部門，奧斯本和蓋布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理興起于20世紀70年代，與西方國家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業型政府”，“以市場為基礎的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理論基礎是經濟學理論和私營管理理論，前者包括新制度經濟學、公共選擇學和交易成本經濟學。新公共管理強調效率，不過也強調與其他價值的平衡。他們主要批評新公共行政以犧牲效率為代價來換取公平的過程。其核心思想和主要觀點包括：公私的重新反思，認為公共部門與私人部門雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認為要更好地提高政府的效率；結果導向型而不是過程導向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績效測量，主要是尋求使政府更富有效率和責任；民營化，主張更多利用私人部門生產公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②
我國的行政管理體制改革能否引入市場化和私人部門管理方法？能否把政府改革成“企業型政府”？簡單地說，行政管理體制改革能否市場化？
筆者認為，市場經濟體制的一些方法在行政管理中可以適當運用，但是，是否選擇市場化的改革路徑從而把政府改革成為“企業型政府”，值得研究。比如，在市場條件下，行政機關不能像市場主體/，！/一樣追求利潤的最大化；又如，市場主體相互是競爭關系，行政機關卻不能既是競爭主體又是管理者；再如，市場靠供求關系、價格機制來調節商品的生產、消費等，但行政機關卻不能再用計劃經濟方式指揮干預經濟，也不能用行政權力來獲取經濟利益。
可見，行政管理體制改革把整個體制市場化是有問題的，但是并不是說不能在某些方面使用一些市場機制的原理和方法。如前所述，市場化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當然也可以考慮在職能轉變上把不該管、管不了、管不好的事市場化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場化，從而減輕財政負擔，提高行政效率。如將政府機關的后勤管理社會化，將公務用車社會化，某些政府服務外包；將政府的園林、綠化、環衛等部門的職能轉化為社
會化的公共服務等。這些服務性改革，有助于提高服務質量和水平，有轉變職能的一面，也能提高政府機構自身的效率。對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等方面的問題，由于公權力不能市場化，且市場化也并不直接針對這些問題和解決這些具體行政行為中的問題。因此，市場化的改革，是解決政府機關自身建設問題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。
(二)路徑探討：自上而下的改革
行政管理體制改革是政府自身的革命，因此內部可能產生許多阻力。要革自己的命，既需要充分地認識改革的必要性和緊迫性，也需要有推進改革的外部動力。綜觀多年來我國改革的實際情況，一個重要的特點是改革往往從中央政府開始，自上而下推動。自上而下推動行政管理體制改革，雖然是具有很強操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實體內容上究竟應當通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應經濟社會發展的要求。
(三)法治化：行政管理體制改革的基本路徑
隨著我國社會主義市場經濟的不斷深入發展和社會的不斷進步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。那么，改革行政管理體制究竟應當重點改什么？我們認為，行政管理體制改革的重點應當是行政執法體制改革，行政執法體制改革，是解決目前我國行政管理中存在的問題和體制上的問題的主要途徑。通過法治化的路徑進行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進。具體說，有以下幾個方面的要點。
1.以行政執法體制改革為重點，推進行政管理體制改革的深化
(1)從行政管理的基本性質看，行政執法是其核心活動，因此，行政管理體制改革的重心應符合客觀必然性。從政府對社會管理的角度看，加快行政管理體制改革，需要十分關注行政執法體制的改革。政府的責任是管理社會，在于其行政管理使社會各個領域得以健康有序的發展。政府行政管理的主要內容就是依法行使公權力，規范社會行為，維護自然人、法人或者其他組織的合法權利和利益。因此，全面推進依法行政，深化行政管理體制改革，應當首先關注行政執法體制、改革和完善行政執法體制。
(2)當前深化行政管理體制改革面臨的主要任務，就是進一步深化行政執法體制改革?！秶鴦赵喝嫱七M依法行政綱要》明確規定全面推進依法行政的目標就是經過約10年堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府。法治政府的重要內容包括行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制基本建立。行政執法體制改革，集中了行政管理體制改革的核心要求和主要方面。
(3)從行政體制、行政管理體制、行政執法體制三者的關系看，改革行政執法體制是目前工作的主要方面。在行政體制、行政管理體制、行政執法體制這三者關系中，行政體制是一個上位概念。行政體制具有的性質和特征，行政管理體制、行政執法體制也都應當具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的內容和特點。行政管理體制和行政執法體制的關系也是十分密切的。行政管理體制不僅包括內部的行政管理體制而且也包括外部的行政管理體制，而行政執法體制的整體性質則主要是行政機關和行政管理相對人之間的外部關系。所以，針對行政管理相對人的外部關系而言，行政管理體制和行政執法體制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理體制改革必然要重點強調行政執法體制改革。
(4)從行政管理體制的基本要素看，改革行政執法體制直接關系行政主體、行政職能以及行政權力的運行，十分重要。
2.以政府職能轉變為核心，使行政管理體制真正適應經濟社會發展的要求
簡單地說職能就是權力。職能問題是行政管理體制的核心問題。政府職能轉變不到位，是行政管理體制存在的諸多根本和關鍵問題所在。
關于政府職能的轉變，有幾個要點需要注意：
(1)強調政府職能要依法界定和規范。
(2)切實轉變經濟管理職能，主要用經濟和法律手段管理經濟，而不是行政手段。
(3)明確提出了轉變政府職能的三優先原則，即自主解決、市場競爭機制調節、社會組織自律解決的事項，除法律另有規定以外，行政機關不要通過行政管理解決。
(4)政府管理經濟的職能要切實轉到以主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。同時，要強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制。這既是職能轉變的方向，也是解決不適應經濟社會發展問題的重要方面。
(5)政府職能分為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四大類，職能轉變，需要在這四個方面下工夫。
(6)政府職能轉變既要適應經濟發展要求，也要適應社會發展要求，在轉變經濟管理職能的同時，加強社會管理職能，在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能。
那么，如何轉變政府職能？轉變政府職能，調整行政權力，該管什么？不該管什么？如果這個問題不解決，政府職能轉變就難以落到實處。這就需要轉變研究和解決問題的思路，具體地說，有以下幾個要點：(1)通過法制化的路徑能夠比較好的解決此問題。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(2)就法律法規的制定而言，要貫徹政府職能轉變的思想和理念，切實按照政府職能轉變的三優先原則，來規定公民法人的義務，設置公民法人的行為規范。不符合三優先原則的，就不給公民法人設定義務和行為規范，當然也就不相應設置許可、處罰、征收等內容和法律責任了。這是從源頭上解決職能轉變問題。(3)對現有職能的轉變問題，首先是理清已具有的職能，在此基礎上通過法定渠道來解決。筆者認為，在政府職能轉變的具體操作途徑這個問題上應把政府職能轉變與推行行政執法責任制的梳理工作結合起來，借用梳理的成果，推動政府職能的實質性轉變的進程。(4)通過對現行法律、法規和規章的清理，修改或者廢止相關規定，直接對政府機關不符合標準和經濟社會發展要求的法定權力進行調整。在這個過程中，公民法人可以提出意見，清理機關可以根據民意和經濟社會發展要求，全面考慮，綜合平衡，合理調整，這對政府職能的轉變也很有意義。(5)從法律制度的規定上來推進政府職能的轉變，這是根本性的途徑。從執法的角度來貫徹職能轉變的規定，也是必不可少的環節。(6)進一步深化行政審批制度改革，促進政府職能轉變。要改變政府管理經濟的傳統方式，必須著力解決關鍵性的問題，實現以點帶面、牽一發而動全身的效應。政府職能轉變是行政管理體制改革的關鍵的環節，而減少行政審批事項是轉變政府職能的重要切入點之一。
3.大力推進相對集中行政處罰權工作
相對集中行政處罰權工作已經開展多年了，總體上看，效果是明顯的。在一定程度上解決了城市管理領域中多頭執法、重復處罰、執法擾民等問題，明顯地提高了行政執法的質量和水平。在一定范圍內進行了管理權、審批權與監督權、處罰權適當分離的探索，為改革現行行政管理模式積累了一些經驗。通過推行相對集中行政處罰權試點，為合理配置政府部門的職能，精簡行政機構初步探索了一些新的路子。形成了新的行政執法機制，樹立了良好的行政執法形象。當然，盡管相對集中行政處罰權工作取得了較大的成效，但是還存在如何進一步深化的問題。
4.強化立法、執法、法制監督
在立法上，應科學合理地規定管理的主體和職權，科學合理地設定權利義務，科學合理地規定和建立管理的機制、程序、方法、方式、手段，科學合理地規定法律責任等，從制度上肯定改革的成果，消除改革的體制。在執法上，通過規范執法、嚴格執法、文明執法，提高行政管理的質量和水平，使行政管
理符合合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責一致的依法行政的原則。在法制監督上，加強法規規章和規范性文件的備案監督，不僅規范行政管理的依據，而且使行政管理體制的主體、職權、機制、制度等有關下位規定符合憲法和法律的規定；加強行政復議和行政訴訟，使行政管理不致越位、錯位，缺位的情況得到有效地糾正和避免。特別是推行行政執法責任制，通過梳理執法依據、確定執法職權、明確執法責任、加強評議考核、強化表彰獎勵、嚴格責任追究等建立的激勵獎懲機制，對有效解決行政管理中存在的種種問題，以適應經濟社會發展的需要，是很有意義的。
三、行政管理體制改革的目標模式
(一)行政管理體制改革目標模式的含義
如果說行政管理體制改革的目標是解決其存在的問題使之適應經濟社會的發展，那么，行政管理體制改革的目標模式，則是研究什么類型的行政管理體制能更好地適應我國經濟社會的發展和要求。行政管理體制改革的目標針對的是現存的不適應的問題，是實然的過程，是實證的活動，是實在的既存狀態；而目標模式針對的則是現行的行政管理體制的發展方向，是一種應然的過程，是對行政管理體制的理想類型和狀態的未來展望。
行政管理體制改革的目標模式，回答的是行政管理體制“應當”是一個什么樣的行政管理體制，“應當”把現行的行政管理體制改革成一個什么樣的理想類型等問題，其意義在于更好地把握行政管理體制改革的歷史發展和未來方向，更加準確地認識和利用行政管理的內在規律，為我國的行政管理體制改革確立一個應當達到的科學合理的體制標準，從而使我國的行政管理體制真正適應我國的經濟社會的發展和要求，并且成為促進經濟社會全面、協調、可持續發展的強大動力。
(二)關于行政管理體制改革目標模式的不同主張
關于行政管理體制改革應當確立什么樣的目標模式，有許多不同的理論主張。主要有以下一些觀點。
1.公共服務和社會管理型政府論
中央黨校周天勇教授認為，從促進經濟的角度看，中國政治體制最迫切的改革，是建設一個公共服務和社會管理型的政府。政府體制和職能要從生產建設型向公共服務和社會管理型轉變，從提供經濟物品向提供制度環境轉變，從行政管理型向公共服務型轉變，從集中管理型向依靠市場調控型轉變。為此，政府機構設置，要按現代政務需要進行；官員和公務員，要組織選擇與競爭和社會選擇相接合；依法行政，要置政府于法律的制約制衡中；行政行為，要接受社會的監督，透明公開。
2.“適度有限權力和有限責任政府”論
提出一個為大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基礎上的新目標模式還需要不斷地探索，筆者認為可以將我國行政管理體制改革目標模式確定為“適度有限權力和有限責任政府”，具體包含以下幾點：(1)有限權力和有限責任的政府；(2)應當“適度”有限權力和有限責任的政府；(3)有限權力和有限責任相互對應。③
3.“社會回應型改革”論
中國政法大學薛剛凌教授論述改革的目標模式時認為，經濟轉型給社會帶來多方位和巨大的變革，從理論上來說，行政體制改革應當盡可能地反映這些要求，并通過行政體制改革來促進社會轉型。然而，傳統的行政體制改革只關注經濟轉型的需要，對經濟轉型帶來的整個社會變革沒有做出積極的回應。其結果是社會多元利益沒有得到肯定；地方之間平等的競爭規則沒有確立；傳統的通過控制官員來實現對社會控制的手段開始失靈；公共服務功能不發達；政府對社會的回應能力不理想。因此，行政體制改革的傳統目標模式必須轉變，應當用社會回應型的改革取代經濟調適型的改革。傳統改革的核心內容是以權力為中心的改革，改革的核心內容應重新定位為以權利與權力并重的改革；傳統的指導原則是以市場經濟規律為導向的改革，指導原則應當重構為以行政管理自身規律為導向的改革；傳統路徑程序是行政推進式改革，路徑程序應當轉變為法律推進式改革。④
4.公共行政模式論
我國行政管理體制改革的方向，是要建立公共行政的目標模式。這一目標模式主要包括：建立參與型的公共行政決策架構；實施程序化的公共行政管理模式；推行競爭性的公共行政服務機制。⑤
公共行政的目標模式正在由效率模式向服務模式轉變。公共行政的歷史發展進程證明了這一點。效率行政在一定的歷史條件下也許是適當的，但是隨著歷史條件的變化，效率行政已經無法滿足當代社會發展的需要，公共行政的效率目標模式因而受到懷疑。一種新的公共行政目標模式，即服務目標模式正在得到普遍認同。⑥
(三)多重目標模式：行政管理體制改革目標模式的選擇
社會生活既是豐富多彩的，更是紛繁復雜的，作為社會的管理者、代表者，不可能只是面對單一的要求和訴求。行政管理體制改革要滿足社會各階層的不同要求，滿足社會多元利益的訴求，滿足不同公民個人的不同愿望，滿足不同市場經濟不同主體的不同追求，滿足全球化、現代化、信息化的需要，滿足市場經濟的發展要求，滿足社會民生的吁求，一句話，要滿足社會方方面面、各個領域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標模式就不可能只是單一的選擇，而應當是多重目標模式，多層次內涵的建構。所以，行政管理體制改革的發展方向，既需要適應市場經濟的發展，也需要適應社會發展的要求，既需要服務型政府，也需要有限政府、陽光政府、責任政府等等。
筆者認為，應以“法治政府”為中心并與服務型政府緊密結合的多重目標模式概念來表述行政管理體制改革的目標模式。
第一，建設法治政府，既是全面建設小康社會奮斗目標的重要組成部分，也是政府建設的總體的奮斗目標和新的要求。在法治政府的目標統領下，加快建設服務型政府、有限政府、責任政府、陽光政府。為此，十七大報告在第六部分“堅定不移發展社會主義民主政治”中既強調要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，又要求著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制；既強調加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預，又要求完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行，提高政府工作透明度和公信力。國務院法制辦公室
主任曹康泰認為：“hjt同志在十七大報告中多次提到要深入落實依法治國基本方略。在談到實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求時，具體明確法治政府建設要取得新成效。依法治國，對政府來說就是堅持依法行政，建設法治政府，其核心就是各級行政機關按照體現最廣大人民群眾意志的法律、法規、規章，管理國家和社會事務、經濟和文化事業?！雹?/p>
第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標模式，具有很強的綜合性。同時，法治政府可以涵蓋社會各方面、各階層、各主體對行政管理體制改革的各種企求、要求、希望等，范圍十分廣泛，內容十分豐富。
第三，從概念抽象的本質看，無論行政管理體制改革的現象多么繁雜，其改革的本質和方向是改革和調整、理順權力與權利的關系以及權力與利益的關系。那么靠什么來體現、規范、約束、調整這些關系以及其他各種社會關系？只有靠法律規定和法治理念和法治原則。因此，從高度抽象的角度考察，行政管理體制改革的發展方向或者改革的目標模式，應當是符合現代法治要求和原則的行政管理體制。法治政府作為行政管理體制改革的目標模式與行政管理體制改革的方向是一致的。由法律確立，以法律為載體和體現形式，符合現代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。
第四，從法治政府的內涵上看，它包括了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵。法治政府的內涵，簡單地說，就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規范和制約。法治政府奉行六項基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。這些要求實際上也就是政府依法行政的基本準則，是衡量政府依法行政的標準，包含了現代法治的基本精神，體現了依法行政重在治權、治官的基本價值取向。這些原則、要求、準則等基本上都涵蓋了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府的內容和要求。
第五，法治作為一個與人治相對應的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內，以防止權力的濫用。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標。
第六，市場經濟是法治經濟，現代社會是法治社會，行政管理體制改革應當符合法治經濟、法治社會、法治國家的發展方向。如果說社會是法治社會，國家是法治國家的話，那么，政府就應當是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇?，F代文明的重要標志就是國家依法治國，政府依法行政。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對促進經濟發展、推動政治文明建設方面所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價值。因此，行政管理體制改革和目標模式的選擇也應當體現這種價值追求。
第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系基本理順，政府職能轉變基本到位；中央與地方、政府與部門的權限比較明確；行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。在法制方面，行政活動有法可依，制度建設反映客觀規律并為大多數人所認同，法律、法規明確具體、科學規范、切合實際；法律、法規、規章得到全面、正確實施，法制統一、政令暢通，合法權益得到保護、違法行為得到糾正或者制裁、經濟社會秩序得到維護。在機制方面，及時反映人民群眾意愿、權利與責任真正統一的決策機制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本建立，社會矛盾得到有效防范和化解；行政監督機制基本完善，監督效能顯著提高。在觀念方面，提高行政機關工作人員法律觀念，遵守法律的氛圍基本形成。
由這樣的體制、法制、機制、觀念和原則、要求、準則等所構成的法治政府的模式，不僅能夠切實解決我國行政管理體制中存在的問題，更好地適應我國迅速發展的經濟、社會的迫切要求，而且也與當代世界發展的總體趨勢相契合?？傊?，政府要積極履行自己的職能，努力建設法治政府。到那時候，行政管理體制順暢，政府行政權力的取得受到良好的規范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠信，行政機關及其工作人員會依法辦事、能依法辦事。
綜上所述，我們認為行政管理體制改革的目標模式，既是法治政府和服務型政府的緊密結合體，也包括了有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵，是用法治政府為中心和主體概念來概括的以服務型政府為重要內容的多層次、多結構、多要素的多重目標體系的綜合模式。建立符合這種目標模式的體制，就是我國行政管理體制改革努力的方向。
注釋：
①參見戴少一、簡龍湘：“我國行政收費的種類”，載中國法制信息網，登陸時間：20__年6月7日。
②參見李文釗：“行政管理體制改革的理論與政策選擇”，《前線》20__年第1期。
③參見呂錫偉：“我國行政管理體制改革的特點及其目標模式”，《政府管理參考》20__年第2期。
④參見薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學出版社20__年版，第99～109頁。
⑤參見李志勇：“從官僚制到民主制——試論當代公共行政的模式轉換”，《長白學刊》20__年第5期。
服務型行政執法的概念范文3
一、行政執法中的公民協助義務的概述
（一）定義
行政執法是一個模糊的概念。本文所稱的行政執法，是指行使行政管理職權或執行職務的特定行政行為，是對相對人實施的組織和規制、管理與協調、監督與制裁活動。行政執法中的公民協助義務則是指依法律的規定或因自己的先行行為,公民在此過程中所承擔的協助行政主體完成行政任務的義務。
（二）特征
1．協助義務的主體包括行政相對人和其他公民。有的學者將協助義務的主體直接界定為非行政相對人的公民，本文不贊同。理由有：（1）將公民的協助義務界定為非行政相對人的公民的協助義務易引起邏輯上的混亂。眾所周知，公民,指具有中國國籍的全體社會成員。顯然行政相對人符合公民的定義。（2）行政相對人的協助義務與其他公民的協助義務具有共同之處，如在行政處罰中，行政相對人保留自己財產，不應轉移的義務與其他財產保管者不應轉移的義務，是同一類義務。（3）將行政相對人的協助義務作為公民的協助義務的一種，符合法學界以主體為標準進行分類的傳統觀念。（4）有助于公民協助義務與行政協助的對比研究。
2．只有行政主體在行政執法的這個特定時間段內，公民才有協助義務。如果公民在行政執法之前進行的協助則可能是見義勇為或是舉報監督；而行政主體在行政執法之后要求公民履行協助義務，公民有權拒絕。在這個問題上，還需對行政執法的時間起點及終點進行界定，尤其是對連續執法時間段的界定，本文認為行政執法的過程起于行政主體做出進行執法的決定時起到行政主體與特定行政相對人的特定執法關系終結時止，在連續執法中，則是相連續的行政執法全部終結時止。
3．協助義務是協助行政主體進行行政執法的義務，如對未經授權與委托的事業單位、公司及社會組織等，公民沒有協助義務；同時，協助義務不包括協助行政主體進行民事行為，如某行政機關裝修辦公樓，要求貨車司機幫助運輸材料，不是協助義務的范圍。
4．協助義務是法定或先行行為所引起的義務，這里的先行行為既包括合法行為也包括非法行為。
5．強調協助義務的義務性，但我們須明確它事實上既是一種義務，也是一種權利。
（三）分類
1．主動協助義務與被動協助義務。公民的協助是依法主動做出稱為主動協助義務，公民的協助應行政機關工作人員請求而做出,稱為被動協助義務。本文認為，對于主動協助,當公民有此種協助的意思表示時,并不需要行政主體的同意。由行政主體允許或是同意，才能實行協助義務，有損此類協助義務的主動性；并且在某些緊急境況下，獲得行政主體的允許或同意并不現實，也會造成與被動協助義務的界線不明。對于被動協助義務，公民的協助只能在行政機關工作人員的明示或暗示請求下才能啟動,如果行政機關工作人員請求后,法律又規定此種協助是公民應盡的義務,如果公民不協助則構成不作為,要承擔法律責任。
2．法定義務和先行行為引起的義務。這里值得探討的是行政主體與公民所約定的，由公民提供協助的行為，構不構成協助義務。本文認為行政主體與公民進行約定的這個行為，是先行行為的一種，因此由其所引起的協助行為是協助義務。
二、明確行政執法中的公民協助義務的原因
（一）行政權力來源于公民權力
文藝復興時期，法國盧梭提出“社會契約論”，強調人民通過社會契約將自己的天然自由轉讓給集體，并認為，人民應該在政府中承擔活躍的角色。人民通過投票等方式將自己的意志轉化成公共意志，當政府背離公共意志時，人民有權改變政府的權力。
既然行政權力來源于公民權力，公民活躍于政府權力中也有合理性，那么公民在行政執法中的協助義務也就可以理解了。行政主體在行政執法中的權力來源于公民的讓渡，當這種權力不能得到完美的實現時，就需要借助更初始的力量來加以完善，這種力量來自于行政權力的母體即公民權力，作為公民權力的擁有者的公民即適時的擔當起彌補這種權力缺陷的角色，成為了行政執法的協助者。
（二）“新公共管理主義”理論的興起
“新公共管理主義”強調減弱政府的權力，將政府由一個管理型政府轉型成服務型政府。認為“一個小政府才是好政府”。由此將公民的自治權提到了公眾的視野。這就表現出以公民補充政府角色的社會發展趨勢。
公民的協助義務是這一發展趨勢的結果，行政主體在行政執法的過程中，偶爾會因為自身力量的限制而不能很好的完成行政任務，這就需要有新的方式加以解決即是公民的協助。而市場經濟的發展，要求社會與政府給予個體更多的自由，從目前的情況看，完全將行政權力放手給公民是荒唐的，但是給予公民更多參與行政的機會是好的嘗試，公民協助義務必然使公民參與到行政執法的過程中，從而提高公民對行政執法的認識，對公民自治是有意義的。
（三）行政執法為民
“執法為民”是中國特色社會主義法治理念的本質要求，是依法治國，建設社會主義法治國家的核心。在這一大背景下，越來越多的機關、人員都將執法為民作為自己的工作宗旨。這就要求行政主體在行政執法的過程中，要切實從人民的根本利益出發，維護好公民的合法權利。既然行政執法的目的在于維護公民的合法權利，那么在行政執法的過程中，公民除享有權利以外，是不是應該履行一定的義務呢？
公民的權利義務是相統一的，即公民所享有的權利是他人所對等履行義務而保障的。在這樣的情況下，要求公民適當的履行義務是合理的。行政執法為民所反映出的更多是對公民的權利的賦予，而將對等的義務規定在了行政主體身上，那么在近些年，行政主體不足以保障公民權利的情況下，要求其他的公民或相對人本人提供協助義務則合情合理。公民這種協助義務的提供，是對他人在行政執法中所享有權利的保障，當自己處于這種行政執法中時，其他公民也通過履行協助義務來保障其權利的實現。
（四）行政執法的不足
要求公民在行政執法中提供協助義務的直接原因即為行政主體行政執法的不足。在有的情況下，行政主體由于人員缺失或者技術缺失，不能完美的完成行政任務，而要求行政主體及時的補充力量又不現實，行政任務不能得以順利完成的話，人民的利益可能遭受重大的損失，這時，其周圍的公民恰巧有能力幫助完成行政任務，如果公民提供了協助義務，行政執法將順利完成，因此，對公民協助義務的規定顯得適當而有價值。
這種行政執法的不足時一直存在于各種各樣的行政執法過程中，如警察在抓捕小偷的過程中，交通工具故障、人員不夠等等，此時就需要一般的公民幫助提供工具或力量以完成抓捕。
三、構建行政執法中的公民協助義務的法律制度
（一）明確規定行政執法中的公民協助義務
雖然我國現行的法律法規有關于公民協助義務的規定，但是都是在具體的行政執法中的具體規定，本文建議在法律中專設一條，明確規定公民在行政執法中有協助義務，并將其寄希望于一直在草擬階段的《行政程序法》。即可以在《行政程序法》中專設一條規定：公民有協助主體進行行政執法，完成行政協助的義務。同時可以在一些單行法中規定，如在“在實施抓捕過程中，公民有提供交通工具等協助抓捕的義務。以此來明確行政執法中國民協助義務的法定性、義務性及強制性。明確行政執法中的公民協助義務的行使方式，包括作為和不作為。有關作為的案例屢見不鮮，如路人協助警察抓小偷；有關不作為的案件也是存在的，如在警察抓捕小偷時，車輛的司機不得將車行駛到阻礙警察抓捕行為的區域。
（二）行政執法中的公民協助義務的履行及限制
法律既然要規定公民有協助行政執法的義務，那么對義務的具體履行就應改加以規定。首先強調履行協助義務的主體，即行政相對人及其他公民都是在什么樣的情況下成為履行協助義務的主體。其次注意協助義務具體的履行方式，如提供交通工具、提供物質幫助、提供證據、消息，協助看管、協助治理、協助抓捕等。出于保護公民的目的，應該對公民的協助義務必須在保護公民的基礎上進行規定，以防止行政主體變相利用公民，逃避自己職責的情況發生。
1.公民履行的協助義務必須是有明確法律依據的，即使是先行行為引起的協助義務，有關先行行為也必須在法律中有明確規定，行政主體無權要求公民履行沒有法律依據的協助義務，公民也不必履行沒有法律依據的協助義務。
2.公民享有不履行義務的抵抗權。這種抵抗權是指在公民在行政主體要求履行協助義務時，可以依據法律規定，當場拒絕履行協助義務的權利。抵抗的理由可以是沒有法律依據、或者現實客觀條件不允許等。這種抵抗權強調當場拒絕，其效果是使公民可以直接不履行協助義務。
（三）確定公民協助的行政執法的后果承擔
公民所協助的行政執法必然有一定的后果，由于公民在行政執法中處于輔助地位，所以受其影響行政執法所引起的后果或是完全意義上的行政執法的后果，或是發生變化的行政執法的后果，必然由真正的執法者即行政主體承擔。但是行政主體對公民故意造成的消極行政執法后果有追究的權利。
1．公民的協助行為促使行政執法順利完成，產生積極的結果的，行政執法的結果由行政主體承擔。也就說公民協助所產生的行政執法的后果等同于完全由行政主體執法所產生的后果。
2．公民的協助行為致使行政執法沒有順利完成，產生了消極的結果，無論公民是否故意，這種結果也是由行政主體承擔，但是在公民故意造成消極結果的情況下，行政主體有權依據懲罰規定對其進行追究。
服務型行政執法的概念范文4
一、“公共利益”內涵的厘定
公共利益和大眾福社一直是社會進步和文明發展的關注焦點和產物，也是一般法律所追求的基本目標，在我國努力推行依法治國、依法管理的新的歷史時期，公共利益當然成為公共管理及其政策的核心價值。那么，如何界定公共利益?“公共利益”究竟是指誰的利益?《牛津高級英漢雙解詞典》解釋，公共利益是指“公眾的、與公眾有關的或為公眾的、公用的利益”。英美法系和大陸法系國家對公共利益的理解有所不同。在英美法系中，公共利益也稱之為公共政策，主要指“被立法機關或法院視為與整個國家和社會根本有關的原則和標準，該原則要求將一般公共利益與社會福社納人考慮的范圍，從而可以使法院有理由拒絕承認當事人某些交易或其他行為的法律效力”。在大陸法系國家，與“公共政策”相關的概念是公共秩序，也稱公序良俗。
我國憲法所涉及的公共利益大體上有以下含義:1)公共利益是社會共同體的基礎和各種利益的整合，反映憲法價值體系的基本要求。因此，公共利益作為社會分工的產物，實際上承擔著為社會提供規則的任務;2)我國憲法的公共利益，凸現國家作為公共利益維護者的功能，所有規定公共利益的規范中，以國家為實施公共利益的主體，從而確立了國家的地位;3)內容上，突出以公共秩序或社會秩序為基本價值趨向，強化了公共利益的工具性價值;4)公共利益、社會利益與國家利益既緊密相連又各自區別。性質上，國家利益主要是以國家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會成員享有的實際利益，享有利益的主體是不同的。公共利益與社會利益之間的界限主要在于社會利益具有功利性與排他性，社會利益不一定代表公共利益的要求;5)公共利益與民法、合同法等法律中的社會公共利益是不同層面的概念，普通法律上的“社會公共利益”應以憲法的規定為基礎，受其價值的制約，不能任意擴大公共利益的范圍。公共利益既是解決公益與私益之間沖突的依據，同時也是社會基本價值的指導原則，發揮價值示范作用仁’〕。
應該說，“公共利益”是一個高度抽象、范圍寬泛和含義復雜的概念，如何明定、判斷一直見仁見智，眾說紛紜，概括國內外學界的主要意見，大多認為，理解和運用公共利益應堅持如下六條判斷標準:1)合法合理性必須具有法律依據，才可能對基本權利加以克減和限制，故必須法律保留和法律優先;2)公共利益的受益范圍一般是不特定多數的受益人，而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足，需要通過統一行動而有組織地提供。政府就是最大的、有組織的公共利益提供者;3)公平補償性運用公共權力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟，特別損害應予特別救濟，才符合公平正義的社會價值觀。
二、公共利益的實現途徑
社會轉型向政府的公共管理提出了挑戰。政府公共管理在回應社會轉型的挑戰和壓力時所做出的調整和創新，是漸進地進行的。其表現形式是政策替代，逐漸替代原先舊公共政策。正是這些政策替代，逐漸引發了政府公共管理的轉變，其變革軌跡是:從無限政府向有限政府轉變，從管理政府向服務政府轉變，從權力和責任相脫離的政府向民主參與的責任政府轉變。目前，一些基層政府本著有利于轉變政府職能，強化公共服務;推進基層民主政治建設，有利于培育發展民間組織進行著改革和探索。這些探索不是簡單地對現有管理體制進行修補增減，而是將政府的組織重建、職能轉變、流程再造、管理更新進行有機結合。應該說，這一探索符合社會發展的基本規律和趨勢，為實現政府改革與構建和諧社會找到了一條新的道路?，F在，公民對政府的期望已經變得越來越明確:公共管理必須走向民主化和公開化;重視社會公民的參與;強調與他人共享權力，使公民真正得到所需要的公共服務。公共管理的精髓和追求目標，就在于“公眾”的利益。
黨的十六大和十六屆三中全會提出，要建設一個與發展市場經濟相適應、人民群眾滿意的行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的服務型政府。這為我們如何認識、解決這個問題提供了一個清晰的思路?，F代政府的實質是服務型政府。政府只有通過提供充足優質的公共產品與公共服務，才能證明其存在的價值與合法性。沒有服務就沒有現代政府?？梢?，建設公共服務型政府與政府轉型目標模式存在著內在一致性和契合性。作為政府轉型的目標，建設公共服務型政府對我國政府的施政理念、政府職能、管理方式、績效標準方面均提出了新的要求。這種轉變的動力不僅來自于政府自身變革的需要，而且也來自社會、企業和公民的意愿訴求和互動。首先，施政理念要轉變。在社會主義市場經濟條件下的中國，施政改革不僅是政府行為方面的改進，更是行政理念方面的變革;實現政府轉型，不僅意味著公共服務型政府目標模式的確立，更意味著政府施政理念的全面更新。因為只有具備了全新的施政理念，建設一個高效廉潔、法治透明的服務型政府才會擁有必要的前提和基礎。只有首先改變過去長期形成的“管制”理念，才能有效促進政府職能轉變，才能真正推進政府組織結構及其權力配置的改進，才能真正促進公務員的行為方式和觀念的轉變，才能真正建立以公眾為導向的“公共服務型政府”。這就意味著政府公務員首先要在思想觀念層面進行深刻的變革，要徹底改變過去強調行政審批、行政干預和行政收費等“管”的習慣，而轉變為“服務協調”、“責任民主”、“依法行政”、“科學決策”。
眾所周知，公共管理和政策不僅要合乎法律程序，還要合乎社會價值取向。因為合乎法律程序的政策，其實質意義上并不一定就具有合法性。從公共政策的來源看，公共政策源于解決政策問題，政策問題來源于社會問題，社會問題是涉及到大多數人的利益、引起社會普遍關注的問題。因此，公共政策所要解決的是大多數人所面臨的問題，必須以公共利益為其價值取向。顯然，大眾所關注的也并非只是管理和政策的合法性，而是其價值取向。社會的發展和道德取向總是要為大多數人謀利益，促進大多數人的發展，因為每個政府為維護其合法性，都不得不考慮大多數民眾的利益。從公共管理的本質來看，公共管理作為服務和增進公共利益的手段，是對社會利益的權威性分配，本質上是社會利益的集中反映，這就決定了公共管理必須反映大多數人的利益，才能使其具有內容的合法性。為了實現公共利益，必須從如下方面加強公共管理，制定公共政策:
(一)進一步轉變政府職能
公共管理的方向是從“政府主導型”轉變為“社會主導型”，為此，政府公共政策化和公共管理社會化兩大趨勢不可避免。要精簡機構和人員、改革行政審批體制、推行電子政務、建立行政聽證制度、實現行政程序公開等等。政府自身著重要“為經濟建設服務”變為為公共利益服務。也就是說，政府要履行好公共管理職能，必須搞“瘦身運動”，進行公共服務供給的市場化改革。當然，我國公共服務供給機制改革不能脫離特定的國情和具體的生態環境。由于我國的市場還不成熟、市場運行的機制和規則不完善等因素影響，我國公共服務市場化改革不能象西方市場經濟成熟國家那樣全面鋪開，而應該是一個循序漸進的過程。當前現實而可行的做法是，應該逐步建立起以政府供給為主，其他供給主體共同參與的一主多元的公共服務供給體制〔’。這樣，我國政府一方面繼續成為公共服務的供給主體，另一方面又不再壟斷，而是適當地尋求私營部門和第三部門的參與。一旦解決了政府壟斷導致效率及質量低下的問題，我們也就尋找到了解決一直以來我國政府公共服務中存在的供給重經濟建設服務、輕社會服務的問題的途徑，即政府作為公共服務供給的主體將以提供關乎社會穩定的社會服務為主，而其他主體以提供經濟建設服務為主。
(二)堅持政府行為法定化
要強化政府的服務意識和功能，必須實施政府行為法定化、改進行政執法作風、規范行政執法行為，努力實現依法行政。把權力、利益、責任、監督等各方面協調統一起來，明確權力與利益的邊界，有效制止行政的隨意性，克服政府權力部門化、政府權力地方化、部門利益法制化等不良現象，從而建構“法治型政府”?，F代文明社會是法制社會，現代政府也應該是法制政府，依法行政是公共行政的基本原則。美國法學家福勒曾經說過，“法治的實質必定是:在對公民發生作用時，政府應忠實地運用預先宣布的應由公民遵守并決定其權力義務的規則，如果法治不是這個意思，它就毫無意義。”因此，所謂行政法治，作為公共行政的一個普遍原則和管理方式，要求政府行政權的獲取、組織和行使，必須以法律為依據，政府之行政行為必須受法律的約束，不得逾越法律授權的范圍，否則，即為違法，應承擔法律責任。政府行為法定化有三個要義:一是依法平等。法律在政府和公民間無所偏袒，政府不能享有不必要之特權;二是依法限制。政府之一切行為必須遵守法律，不得違法逾越;三是依法負責。政府機關或公務員如有違法不當行為，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，應承擔違法的法律責任川。應當看到，我國處在社會主義初級階段，社會主義法治化進程有很長的路要走。一方面，依法行政的理念尚未確立;另一方面，健全的法律法規體系尚未建立，影響了公共服務市場化建設。沒有健全的法律法規體系，就很難避免行政的人為性和隨意性。民主監督制度不健全，不建立公開、公平、公正的招標、投標制度以及嚴格的審計制度，就很難避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。政府公共管理和服務的效率和質量就會大打折扣，政府公共管理行為會成為借“公共利益”之名行一己私利的借口，公共行政會成為權力尋租、滋生腐敗的溫床。
服務型行政執法的概念范文5
一、推行行政指導的指導思想和原則
（一）推行行政指導工作的指導思想是：以黨的十七大精神為指導，認真貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》精神，緊緊圍繞構建和諧工商和實現“四個統一”的目標，全面推行科學監管模式，強化服務意識，轉變工商執法及監管方法，逐步建立健全行為規范、執法有力、服務有為、勤廉高效的依法行政管理機制，推動工商行政管理機關從權力型向責任型、行政型向法治型、管理型向服務型機關的轉變，努力做到監管與發展、服務、維權、執法“四統一”，全面提升工商行政管理工作的層次和水平。
（二）實施行政指導工作應遵循以下原則：一是合法性原則。全縣工商系統要在法定職權范圍內實施行政指導，所實施的行政指導行為必須符合國家法律精神、原則和政策。二是合理性原則。行政指導行為要符合《綱要》提出的合理行政的要求，所實施的指導應當與實現對社會經濟秩序的有效管理有必要的、合理的聯系；實施行政指導應當采用符合成本效益原則的方式、方法。三是平等自愿原則。工商行政管理機關要平等對待行政管理相對人，尊重其意愿，不得強制或變相強制，更不能因其拒絕而給予不公正待遇。四是公開原則。要對行政相對人公開行政指導的內容、形式等，切實保障自然人、法人和其他組織的知情權。行政指導信息除依法應當保密的以外，應當一律公開。
二、行政指導的內容
在市場監管和行政執法中，通過運用宣傳、提倡、引導、建議、提醒、勸告等手段，確立合法性與合理性兼顧、依法管理和優質服務結合、權力和責任相統一的全新行政管理理念，逐步建立實施以下工作機制：
（一）建立實施行政引導制度。充分發揮登記、商標、經紀人等方面的管理職能及所掌握的相關信息，采用輔導、引導、提醒、信息等行政指導方式，主動服務行政相對人，支持、引導和幫助其正確辦理相關事務，有序地進入或退出市場。
（二）建立實施行政勸導制度。在日常市場監管過程中，利用反不正當競爭、商標監管、廣告監管、合同監管和消費者權益保護等職能優勢，通過教育、溝通、建議、提示、規勸等行政指導方式，規勸倡導經營者依法經營，引導其建立健全和落實各項規范化經營管理制度，做到守法、規范、誠信、文明經營。
（三）建立實施行政提醒制度。一是提醒分期出資的企業在承諾期限內繳足注冊資本等有關事宜；二是通過巡查通知、電話通知、手機短信、紅盾信息網、媒體公告等形式提醒企業及個體工商戶及時做好年檢、驗照工作；三是提醒營業執照、前置許可證件、商標注冊證、動產抵押物登記證等經營證照有效期即將到期的企業、個體工商戶，及時辦理相關證照的續展延期或變更、注銷、復核等。
（四）建立實施行政違法疏導制度。工商行政管理機關在開展反不正當競爭、保護消費者權益、查處假冒偽劣、取締傳銷和變相傳銷、打擊商標侵權、虛假廣告和合同欺詐及食品安全等行政執法過程中，通過解釋、教育、說服、規勸、警示等行政指導手段，做到事前預警告誡、事中糾正制止、事后教育規范，指導管理相對人自行糾正或杜絕違法行為。預防和減少嚴重違法案件的發生，實現規范市場主體及其市場行為的目的，進一步營造良好的市場經濟秩序。
（五）建立實施行政建議書制度。對行政管理相對人存在的問題，采取書面形式，給予預警、引導、提醒、勸導等行政指導建議，實現行政管理相對人自行規范市場主體資格、經營行為和競爭行為的目的。
三、工作目標和步驟
全局推行行政指導的總體工作目標是：經過*年的努力，使行政指導這一柔性管理方式在全縣工商行政管理機關工作中得到全面、深入運用，逐步建立起我局的行政指導工作體系，形成行為規范、運轉協調、民主法治、廉潔高效的行政管理機制，實現由“事后監管為主”向“全程指導型”轉變，監管模式由“剛性為主”向“剛柔并濟”轉變，切實體現“科學監管、民主監管、依法監管”。
推行行政指導的步驟是：通過一年的宣傳教育和培訓，使全局執法人員充分認識推行行政指導的重要意義和具體內涵，切實轉變管理理念。通過在各監管領域的探索，初步建立起工商行政管理的各項指導機制和規章制度，為全面推開行政指導奠定堅實基礎；通過一至二年努力，逐步健全、完善和落實各項指導機制和規章制度，使工商人員能夠在各個監管領域積極、靈活運用行政指導管理方式，使行政指導在工商行政管理工作中逐步發揮重要作用；通過二至三年努力，使行政指導在工商管理工作的所有監管執法領域得到全面、深入運用，并實現行政指導行為規范化、制度化、科學化，使運用行政指導方式管理各項事務成為全體執法人員自主、自覺行為，使行政指導在工商行政管理工作中長期發揮重要作用。
四、組織領導，責任分工
（一）加強組織領導。為保障行政指導工作的順利運行，縣局決定成立推行行政指導工作領導小組。
組長：*
副組長：*、*、*、*
成員：*、*、*、*、*、*、*、*、*
領導小組下設辦公室，辦公室設在縣局政策法規股，負責日常工作。*兼辦公室主任。
縣局各股室在做好自身行政執導工作的同時，要加強對各所的業務指導，及時總結工作開展情況。
五、工作要求
（一）加強工作領導。行政指導是一項具有長期性、綜合性、全局性的工作。各股室要提高認識、統一思想，積極探索，不斷完善。法律法規有明文規定的，必須依法執行。需要明確的是，行政指導與行政執法一樣，均為行政機關的職責。要防止兩種傾向：既不能以行政指導為由弱化行政執法，也不能因片面追求辦案而忽視行政指導。各單位要加強行政指導，規范執法行為，努力運用多種行政手段、行政措施，提高行政指導的針對性，完善信用監管的內容，提升監管水平。
（二）各業務股室要根據自身的業務職能，提出具體可行的行政指導工作指南，并在做好上述幾方面工作的基礎上，進一步擴大行政指導范圍，創新、豐富行政指導的內容、方式和方法，使行政指導工作在工商行政管理工作中發揮更重要的作用。
（三）各單位要不斷總結和提煉開展行政指導工作的好的經驗做法，及時查找存在的不足，對好的做法要及時給予推廣，對存在的不足要及時進行完善，并及時地將本單位開展行政指導情況報縣局。
六、*年行政指導工作的具體安排
（一）工作任務分解。政策法規股負責制定全局行政指導工作實施方案；負責組織協調、日常指導；負責工作落實情況的檢查、督促；負責工作考核、總結和典型經驗的推廣。
辦公室負責行政指導工作中的部門協調和相關綜合性工作；按照《政府信息公開條例》做好信息公開工作。
監察室負責對行政指導工作社會效果的回訪評價；會同法制股對行政指導工作進行督察檢查。
登記注冊分局負責在行政許可的全過程運用行政指導的方法，幫助各類市場經營主體規范地進入、退出市場，幫助企業建立完善公司治理結構，加大對改制企業的幫扶力度。逐步探索建立核準名稱提示制度、新型企業登記指導制度、名稱核準反饋管理制度、企業工商聯絡員制度等。并在建立制度的基礎上，采用適時公開工商部門在辦理登記事務過程中掌握并作適當加工的信息資料，供相對人參考；通過明確所需材料、提供示范文本、指導規范填報等方式引導行政相對人正確申辦各項登記事務；指引停業、被吊銷企業依法推出市場等。提示分期出資登記的企業按期繳足注冊資本，及時辦理變更登記；提示企業及時辦理年檢手續；提示營業執照經營期限或衛生許可證等相關許可證件有效期限即將到期的企業，及時辦理證照重新登記或變更登記。
商廣股負責引導企業利用商標戰略促進發展的角度，開展行政指導。指導企業實施商標品牌戰略，引導企業充分認識商標品牌的重大意義、取得商標專用權。指導企業加強商標使用管理、正確選擇和應用商標、在市場營銷中突出商標的宣傳。指導企業申報馳名、著名商標和做好實施商標專用權保護的長遠規劃。
指導規范廣告經營行為，指導廣告經營者和廣告者正確認識和把握廣告經營活動，依法建立內部管理制度。對于廣告經營活動中存在的固定形式印刷品廣告的未辦理登記審批手續的、戶外廣告中未標明《戶外廣告登記證》登記證號的、廣告主未按規定程序登記擅自戶外廣告的、廣告經營者未建立健全業務管理制度（承接、審核、檔案管理）、廣告經營者承辦或廣告業務未簽合同的、廣告中使用的語言文字模糊不清、用語不準確等不規范行為，加強指導、提示、建議，促進廣告經營活動依法開展。
合同股負責拍賣活動備案、合同監管方面的行政指導。充分發揮行政確認職能所掌握的相關信息的作用，適時公開，供相對人參考；推行使用合同示范文本，規范合同簽約行為，尤其是要建立合同幫農行政指導工作機制，指導農業合同雙方依法規范訂立、變更、解除合同，支持和規范訂單農業；指導農民專業合作社與農戶依法簽約，誠信守約，并將其信用情況列入企業信用監管之中。
市管股負責指導集貿市場和批發市場經營者履行市場開辦者的義務，督促業戶落實自律制度。
直屬局負責經紀人管理，完善經紀人備案公示制度，指導經紀人的經紀行為。
公平交易局負責建立行政違法疏導制度和行政建議書制度。在行政執法過程中，對行政相對人進行事前預警告誡、事中糾正制止、事后教育規范，通過解釋、感化、說服、規勸、勸阻、警示等行政指導方式，使行政相對人認清利害關系、知曉法律法規，自覺、自愿糾正違法行為，杜絕一罰了之，防止違法反復；對一些有違法苗頭的相對人給予預警提示，幫助其及時糾正，避免違法；對一些輕微違法行為予以告誡規勸，及時消除違法；指導相關企業和經營者辨別傳銷活動與直銷活動，指導企業依法取得直銷經營資格，建立完善的內部管理制度。負責食品安全監管與指導，督促食品安全制度的健全、規范與落實；指導食品經營者建立健全進銷貨臺賬登記制度，指導流通領域食品經營者加強食品安全防控；引導食品經營戶加強對法律責任及義務的認識，建立健全食品安全管理制度，并指導有條件的經營戶建立食品快速檢測制度；指導*四級網站依法解決消費糾紛；引導村鎮、學校、社區、市場、企業加強消費維權；定期收集、匯總、整理消費者申訴舉報及咨詢等有關信息進行分析，形成指導性意見和政策性建議，向社會公布。
（二）工作安排
第一階段為學習動員階段：*年*月*日—*月*日。機關及各單位要切實抓好對省工商局《關于在全省工商行政管理系統推行行政指導工作的意見》和《*縣工商局推行行政指導工作實施方案》的學習、宣傳和培訓工作，根據縣局的統一安排，結合各自的工作實際，突出重點。要結合全員教育培訓和崗位大練兵活動，加強對全體干部職工的行政指導工作知識培訓，使每一位執法人員準確把握行政指導的概念、特征和表現形式，熟練掌握行政指導工作的要求，結合法律知識、業務知識的學習，融會貫通，提高開展行政指導工作的能力和水平。
服務型行政執法的概念范文6
【關 鍵 詞】轉型 政府管理 創新
在當前經濟社會轉型的新形勢下，改革發展中的一些深層次矛盾和問題大都與政府改革不到位、政府改革滯后相關?！笆濉睍r期，“轉方式、調結構、促民生”成為主基調，政府管理創新的重要性將進一步凸顯出來，甚至成為深化改革、促進科學發展、構建和諧社會的關鍵所在。
一、我國政府職能轉變的困境
盡管經過30余年的改革開放，我們的行政管理在機構設置、職能調整、執行效能方面取得了一定的成就，政府的管理范圍、方式和制度安排方面都有了長足的進步，但是，由于思維的定式和體制的慣性，目前的政府管理理念、方式和制度仍然具有濃厚的行政色彩。具體而言，政府職能轉變主要存在三個困境：
（一）在履行政府管理職能的理念“樊籬”
從政府管理的理念看，受傳統的政治觀念、社會習俗和文化影響，政府管理理念中“官本位、權力本位”的色彩十分濃厚，政府直接面對社會從事大量繁雜而微觀的管理活動,在資源配置上處于支配地位，強調了公民對政府管理的服從義務，弱化政府對公民所承擔的責任和服務，政府“萬能性”突出，社會中介組織和社會的自治功能羸弱。
（二）在履行政府管理職能的效能“窠臼”
政府管理的泛官僚性使各職能管理部門之間職能交叉，在具體事務上相互推諉，缺乏有效的監督和激勵。政府管理體制的不順，一方面使企業缺乏應有的自利和創新動力，想有所為而不能為；另一方面，又使政府角色發生易位，該做的事情卻沒能做好，比如，企業之間缺乏競爭，缺少壓力和危機感，技術創新難，科研成果市場化程度低。當前一些政府部門履行行政職能的水平與經濟社會發展的內在要求還不相適應，效能還不能充分發揮。
（三）在履行政府管理職能的行為“怪圈”
不少政府部門在履行管理職能時，存在著“越位、錯位、缺位”的現象。一是越位。對不該由政府管的事情政府去插手，如過分熱衷于招商引資，給每個政府部門下達招商引資的指標，干預企業的內部經營管理和人事事務等，這使得政府職能呈現無限擴張的傾向。二是錯位。表現在政府與企業、市場的分工不清，行使了不該由政府行使的企業職能和市場職能，如在壟斷行業和事業領域，政企不分、政資不分、政事不分還比較普遍。不少政府部門與市場中介組織仍維系著類似掛靠的關系，一方面影響了政府部門對其依法監管效能的發揮，也影響了中介機構獨立行使職能，發揮其在市場經濟中不可替代的作用。三是缺位。表現在應當由政府完成的事情政府沒有履行好職能。如社會保障水平和覆蓋面都還不盡如人意，在建立和維護市場秩序特別是建立和完善社會信用秩序方面，政府工作還不到位。
二、新時期政府管理創新的趨勢分析
從新公共管理的視角來看，政府管理主要包括戰略管理、政策管理、資源管理和項目管理。與之相對應，我認為，新時期政府管理創新已逐步呈現四個特性：
（一）戰略規劃更加考量結構性
戰略規劃直接影響國家政治、經濟、文化的生態，從改革開放的歷程來看，我們國家的戰略規劃無論是國家性的、區域性的、產業性的，從概念化的戰略規劃向結構性的戰略規劃轉變的趨勢十分明顯，這種結構性包括了各種層測的區域定位更加明顯、功能角色更加突出、產業布局更能體現結構互補?！吨榻侵薜貐^改革發展規劃綱要（2008-2020年）》和榮獲“國際杰出范例獎”的廣州戰略規劃最顯著的特征之一就是城市和區域的功能定位明確、產業層次結構清晰。
（二）公共政策更加注重人本化
科學發展觀內容豐富、寓意深邃，其最本質、最核心的內容就是“以人為本”，所以滿足人民群眾的利益，保護人民群眾利益，發展人民群眾利益，是公共政策的最基本原則?？茖W發展觀與公共政策人本化走向的需要是基本一致的，它是可以促進公共政策更為科學化和民主化，真正體現科學發展觀的科學性與公共政策的理念一致，這不但是科學發展觀落實的關鍵，也是科學發展觀在公共政策中體現價值的關鍵。
（三）資源管理更加體現戰略性
資源管理對象包括硬性資源和必要的軟性資源，且朝向戰略性發展的趨勢明顯。以人力資源為例，很多政府都請人力資源專家實質性地參與戰略研究和制定全過程，從而使人力資源管理更趨于強調戰略問題，強調如何使人力資源管理為實現政府戰略目標作更大的貢獻。還有，當前我們要建設的“能源節約型資源友好性社會”更是將能源統籌予以戰略化的重要理念。
（四）項目管理更加凸顯市場化
項目管理是從企業管理和工程管理借鑒的概念，它在政府部門中被證明同樣能提高績效。以政府投資項目推行“代建制”，“代建制”是隨著市場經濟的發展和社會分工的擴大以及社會經濟發展水平的不斷提高，而被爭相選擇和廣泛應用的一種工程建設項目實施管理方式，政府不介入具體的經濟活動，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務人員產生腐敗。因此，以“代建制”等市場運作方式進行項目建設管理體制改革成為必然趨勢。
三、新時期政府管理創新能力的提升途徑
政府管理創新作為一個開放性的建設體系，應當是與時俱進的，面對當前深刻的內外調整與變革，我們必須將政府管理創新與經濟社會轉型結合起來，統籌推進，筆者認為主要要做好“一個植入兩個轉變和三個樹立”：
（一）植入企業家精神，激發政府管理者的成就需求，推動政府管理創新實踐
企業家精神作為企業家組織建立和經營管理企業的綜合能力的表述方式，是一種重要而特殊的無形生產要素，政府管理創新是一項開創性事業，與之相稱的以有眼光、有膽略、敢冒險、善經營為基礎的企業家精神是管理者急需甚至是必備的。我們可以看到這樣一個路徑：“浙商精神”具有勤勞誠實合群的性格、敬業冒險靈性的氣質和創新經營協調的能力，政府及其管理者具有這種“軟實力”勢必能審時度勢、與時俱進、開拓創新，從而推動“草根浙商”向“森林浙商”轉型、從“浙江制造”向“浙江創造”轉型、最終推動經濟增長方式轉變，最終實現集約型、品牌化、高附加值、強競爭力的產業模式。
（二）轉變政府職能，繼續推進行政管理體制改革
進一步合理界定和調整政府職能，建立起行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，集中精力抓好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，實現“三個轉變”即：實現政府職能向創造良好的發展環境、提供優質高效的公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府機構設置和運行機制向科學化、規范化、法定化的根本轉變，實現政府管理與服務方式向以人為本、高效便民、程序規范、公開透明的根本轉變。切實處理好政企政資政事關系，發揮好市場中介組織的獨特作用，由此實現對微觀主體的間接管理，進一步完善社會保障體系，提高公共服務水平。
（三）轉變管理方式，全面提高行政效能和水平
繼續加強政府行政的有關制度建設，規范政府行政工作程序。不斷完善重大決策專家咨詢制度，切實發揮好政府現有咨詢專家的作用。同時要強化重大決策公示和公民聽證制度。完善政府常務會議列席制度、社情民意反映制度和群眾接待日制度，建立政府新聞發言人制度。通過決策的程序化、制度化、民主化，保證其科學性和可行性。繼續深化政府機構改革，實事求是，適時對政府機構作必要的調整，使政府機構設置更加科學，以更好適應市場經濟體制發展的客觀需要。在建設服務型政府的大背景下，也要強化政府對市場主體的監管職能，不斷探索監管的方式方法，切實維護市場經濟秩序。
（四）樹立“服務型政府”理念，強化公民本位、社會本位
總理指出：服務型政府是“為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務”的政府。因此我們的政府管理應立足公民本位、社會本位、權利本位，擴大公民參與,培養和借鑒民間的創新力量。首先，政府要加強與公民的對話，通過與不同利益、政策觀點的公民進行討論和協商談判，政府不僅可以獲取群體智慧，還有利于增強共識感和責任感，實現公共利益。其次，政府要加強公民參與的制度化建設。就是在充分遵循憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，使公民參與經?；?、制度化。
（五）樹立“法治型政府”理念，堅持依法行政，規范政府行為
加強規范性文件備案審查工作，對不符合上位法要求規范性文件，堅決予以糾正；完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制，建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度、決策責任制度，加強決策的科學化、民主化、規范化建設；深入推行行政執法責任制，確保行政機關工作人員按照法定權限和程序履行職責；繼續深化全程辦事制，完善便民措施，提高辦事效率，加強對行政許可的后續監管，完善長效監管機制；改善行政執法，促進嚴格、公正和文明執法；強化政府機關問責制，樹立責任政府形象，提高政府的公信力。
（六）樹立“陽光型政府”理念，推動電子政務，創新監督方式
