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基本農田保護的條例范文1
作者簡介： 鐘太洋，博士，講師，主要研究方向為土地資源。
通訊作者： 黃賢金，教授，博導，主要研究方向為土地資源。
基金項目： 國家自然科學基金項目（編號：40801063；40971104）。
摘要 為分析基本農田保護政策對耕地保護的效果，論文把目標分解為兩個問題，一是基本農田保護政策的實施是否對耕地流失面積的減少產生了影響；二是如果有顯著影響，效果有多大，即因基本農田保護政策的實施，耕地流失面積減少了多少。論文收集了2004-2007年的省級面版數據，分別采用了固定效應模型、隨機效應和混合OLS模型加以估計，固定效應和隨機效應檢驗結果表明，固定效應和隨機效應模型均不優于混合OLS模型。在模型估計結果的基礎上，論文分析了基本農田保護政策對耕地流失的影響，并計算了基本農田保護政策的耕地保護效果。
關鍵詞 土地經濟學；政策效果評價；耕地保護；基本農田保護
中圖分類號 F301.21 文獻標識碼 A
文章編號 1002-2104(2012)01-0090-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.015
基本農田保護政策是我國耕地保護政策中的重要組成部分，土地管理法第34條第2款規定“各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上”?！痘巨r田保護條例》第9條明確規定“省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的80%以上，具體數量指標根據全國土地利用總體規劃逐級分解下達”。自從1994年出臺《基本農田保護條例》以來，基本農田保護政策業已實施16年多，那么，以保護耕地為目標的基本農田保護政策效果如何？從已收集到的文獻來看，有不少文獻分析了耕地保護政策的運行效果，有研究將耕地保護的各類政策作為一個整體分析了耕地保護政策的綜合效果[1-6]，而有的研究則具體分析耕地保政策體系中具體某項政策的運行效果，例如分析土地用途管制制度的耕地保護效果[7-8]、耕地總量動態平衡政策效果[9]等，只有少量的文獻對我國基本農田保護政策的耕地保護效果進行了分析[10-11]。從已有研究來看，有關基本農田政策效果的研究還可以在以下兩個方面進一步深入：一是，在基本農田保護政策的表達指標方面，除采用虛擬變量和根據對政策強度的主觀賦值之外，可以采用更為科學的定量指標來表達基本農田保護政策；二是，評價方法方面，除選擇有關指標進行描述統計和對比分析、采用時間序列數據進行分析之外，還可以采用面板數據進行定量分析。
本文擬對以下問題進行分析：一是，基本農田保護政策是否對遏止耕地面積減少有效？二是，如果有效，基本農田保護政策的效果有多大？即因基本農田保護政策的實施，耕地流失面積減少了多少？
1 基本農田保護政策演變
1994年8月，國務院頒布了《基本農田保護條例》，正式確立了基本農田保護制度，1998年對《土地管理法》進行了修訂，在耕地保護方面區分了一般農田和基本農田，并對基本農田規定了相對更為嚴格的保護措施，在數量保護方面，明確只有國務院才有批準征收基本農田的權利?！痘巨r田保護條例》也在1998年作了相應的修改。2003年，國土資源部下發了《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知》》(國土資發［2003］388號)，進一步強調加強基本農田保護，提出了“基本農田五不準”，即“一是不準除法律規定的國家重點建設項目之外的非農建設占用基本農田；二是不準以退耕還林為名，將平原（平壩）地區耕作條件良好的基本農田納入退耕范圍,違反土地利用總體規劃隨意減少基本農田面積；三是不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業；四是不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動；五是不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設。”2004年，國土資源部和農業部下發了《關于印發〈全國基本農田保護檢查工作方案〉的通知》，并在全國范圍內開展基本農田保護檢查工作。2006年5月，國土資源部下發了《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》（國土資電發［2006］17號）和2006年8月國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發［2006］31號），這兩個政策文件進一步加大了基本農田保護的力度。
2 研究方法與數據
2.1 變量選擇
本文以年內減少耕地面積為因變量，選擇以下一些因素作為自變量：
（1）固定資產投資，有不少研究已證明了固定資產投資與耕地面積減少之間的關系[8]，由于固定資產投資項目需要占用一定數量的土地，因此，通常認為固定資產投資與耕地面積減少之間具有正向關關系；
（2）人均GDP，經濟增長與耕地面積減少尤其是建設占用之間存在著相關性[12-13]，已有的研究對于人均GDP與耕地面積減少之間關系形式還存在爭議[14]；
（3）路網密度，有研究認為與耕地減少之間存在聯系[1,15]，一般認為路網密度的提高會增加耕地占用的可能，因此，路網密度與耕地面積減少之間可能存在正相關關系；
（4）年初耕地面積，一個地區某一年度耕地減少面積不應超過該地區的耕地總面積，從土地占用的角度來看，如果某一地區耕地面積比較大，在區域土地總面積總耕地比重相對較高的話，耕地被占用的可能性也相應會更高，也就是說某有地區年內減少耕地面積與該地區年初耕地面積應有正向關系；
（5）年度虛擬變量，在不同年份，除實施基本農田政策之外，國家還可能出臺其他有關耕地保護的政策，這就導致耕地保護實際執行力度在年度之間存在差異，但是又很難將每年的政策力度加以量化，因此，這里設置年度虛擬變量以解決這一問題；
（6）基本農田保護率，在現行的土地統計體系中，基本農田面積包括耕地面積和非耕地面積，考慮到《基本農田保護條例》第9條的規定以及上一輪規劃，即《全國土地利用總體規劃綱要（1997-2010）》的規劃期限是1997-2010，基期年為1996年，因此，這里采用每年年初基本農田中耕地面積與1996年耕地面積之比作為年度實際的基本農田保護率；之所以不用基本農田面積除以耕地面積計算基本農田保護率，是因為基本農田中包含耕地和非耕地，基本農田中的非耕地主要包括園地、林地、牧草地和其他農用地，這就導致有的地方基本農田面積大于耕地面積，因此，這里采用基本農田中的耕地面積與1996年耕地面積的比值作為基本農田保護率。因基本農田和一般耕地的征轉審批存在差異，因此，如果某一地區的基本農田保護率越高，則其耕地占用的難度就更大，因此基本農田保護率對于耕地面積減少具有負向作用。
各變量的含義以及期望符號具體見表1。
其中，yit為第i區第t年年內減少耕地面積，a0為常數項，basicit為第i區第t年基本農田保護政策變量，Zit為第i區第t年影響耕地面積減少的其他因素，vit為殘差項；δ為basicit的系數，β為Zit的系數向量，i為區域，t為年度。
為避免共線性的影響，計算了表1中除年度虛擬變量的解釋變量之間的相關系數，固定資產投資與路網密度、人均 GDP的相關系數較高（分別為0.585和0.417）且均在1%水平上檢驗顯著，因此回歸模型中，未把這兩個變量包含在內。經過變量篩選之后的回歸模型為：
yit =a0+δbasicit+β1arableit+β2investit
+β3year2005+β4year2006+β5year2007+vit （2）
其中，β1、β2、β3、β4和β5分別為arableit、investit、year2005、year2006和year2007的系數，其余同式（1）。
2.3 效果評價方法
本文所要解決的問題是基本農田保護政策是否對遏止耕地面積減少有效？如果有效，基本農田保護政策的效果有多大？對于這些問題，判斷和計算方法如下：
（1）是否有效的判斷。如果δ0且檢驗顯著，則認為基本農田保護政策對遏止耕地面積減少有效；否則，認為基本農田保護政策對遏止耕地面積減少無效；
（2）效果大小，這里定義為絕對效果。通過模型估計得到各變量的系數，并將自變量的實際觀測值代入模型，
2.4 數據來源
各省年內減少耕地面積的數據來自各《中國國土資源年鑒》，只有2005年和2007年的《中國國土資源年鑒》有基本農田的統計數據，2005年《中國國土資源年鑒》中有2004年年初和年末基本農田數據，2007年《中國國土資源年鑒》中有2006年年初和年末基本農田數據，這相當于具備2004年年初、2005年年初、2006年初和2007年初的基本農田面積數據；在《中國統計年鑒》中有關1996年耕地面積數據對應的時點是1996年10月31日，在其他正式出版的文獻資料中也沒有1996年年末耕地面積數據，因此，1996年年末各省耕地面積數據采用了中國土地勘測規劃院提供的數據。
人均GDP數據來自2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》，并用GDP指數修正為可比價人均GDP。
固定資產投資數據來自2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》全社會固定資產投資，并用全社會固定資產投資價格指數修正為可比價固定資產投資。
路網密度則根據2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》中公路里程數據和區域土地面積計算得到。
需要特別說明的是，由于在2005年《中國國土資源年鑒》中，沒有天津2004年初的基本農田數據，因此，在以下的分析中，未把天津包含在內；當然，本文分析所涉及的數據均不包含港澳臺地區。另外，數據均為省級數據。
3 結果與分析
3.1 模型估計結果與分析
本文的數據為省級面板數據，這里分別采用固定效應模型、隨機效應模型和混合OLS模型加以估計，并分別用F檢驗和B-P檢驗對固定效應和隨機效應加以檢驗。固定效應檢驗的F值為1.93，對應的P值為0.0109；B-P檢驗的卡方值為1.15，對應P值為0.2842。綜合以上檢驗結果，固定效應和隨機效應模型均不明顯優于混合OLS模型。因此，這里只報告混合OLS模型估計結果。估計結果具體見表2。
模型檢驗的F=16.48，其對應的P值為0.000 0，R2為0.47，N=120；各系數的T檢驗均在10%水平上顯著，因此，模型擬合較好，可以用于解釋。
從表2可以知道， arable、invest和basic的符號與預期一致。年度虛擬變量year2005、year2006和year2008均檢驗顯著，這三個年度虛擬變量的系數符號均為負，這說明與2004年相比較，2005年、2006年和2007年有更小的截距項。這可能是由于2005年國務院下發了《國務院辦公廳關于印發〈省級政府耕地保護責任目標考核辦法〉的通知》（〔2005〕52號），開始實施省級政府耕地保護責任目標考核制度、2006年5月國土資源部下發了《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》（國土資電發〔2006〕17號）和2006年8月國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發［2006］31號），這些文件的出臺加強了耕地保護的力度，使得相對于2004年，2005、2006和2007年耕地保護的力度相對更大、形成更為嚴格的用地政策和耕地保護政策環境。比較年度虛擬變量year2005、year2006和year2007的回歸系數可以發現，這三個變量系數的絕對值越來越大，這說明，在2004-2007年期間，耕地保護的政策力度逐步加大，可能在2004-2007年期間地方各級政府面臨著更大的耕地保護壓力，2006年9月，國土資源部上報的《全國土地利用總體綱要》在國務院第149次常務會議上沒有被通過，2007年，國務院了《國務院關于完善退耕還林政策的通知》（國發〔2007〕25號），其中明確“原定‘十一五’期間退耕還林2 000萬畝的規模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排”，即暫停了退耕還林。
和預期一樣，固定資產投資的符號為正，回歸系數表明，固定資產投資每增加1億元約需增加4.3 hm2 耕地，這與對土地用途管制制度績效采用基本建設投資數據的一項研究的估計結果比較接近[8]。年初耕地面積這個變量的回歸系數的符號也與預期一致，估計得到的系數為正且系數檢驗顯著，表明區域耕地減少面積與該區域的資源基礎相關的，耕地面積相對多的地區其耕地減少面積也相應多一些。
3.2 政策效果評價
根據模型估計結果，δ的符號為負且t檢驗值在10%水平上檢驗顯著，這說明基本農田保護政策對遏止耕地面積減少確實產生了顯著影響。δ等于-364.435 5，這說明，基本農田保護率每提高1%，每省每年平均約能減少耕地流失面積364.4 hm2。
采用式（5），計算各區域各年度基本農田保護政策效果，計算結果見表3。
表3的數據是根據式（5）計算的，從式（5）來看，式（5）的計算出來的值的含義是與不實行基本農田保護制度、不劃定基本農田保護區相比較，各地區各年度（2004年-2007年）以不同比例的基本農田保護率劃定基本農田實施基本農田保護制度，減少耕地面積減少量。從表3可以看出，2004年-2007年期間，由于實施了基本農田保護政策、劃定了基本農田保護區，全國（不包括天津市和港澳臺地區，下同）分別減少了耕地流失面積為853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和857 96126 hm2，4年合計減少耕地流失面積3 418 69073 hm2，約為期間實際耕地流失面積3 020 76949 hm2的113倍。可見，基本農田保護政策的實施的確有效地遏止了耕地面積減少。
將表3中各地區各年數據與各地區1996年年末耕地面積相比，計算相對效果，計算公式如下：
從表4可以看出2004-2007年之間，北京、上海、浙江、福建、海南、青海、寧夏和等地的相對效果比較明顯。以表4中的相對效果(r)為因變量，因人均GDP和路網密度為自變量進行回歸分析，模型擬合效果不好，因此，還不能確定基本農田保護政策的相對效果與和人均GDP、路網密度的關系。
4 主要結論
通過前面有關基本農田保護政策效果的分析，可以得到以下結論：
（1）在2004-2007年期間，基本農田保護政策的實施對于減少耕地流失面積產生了顯著影響，基本農田保護率每提高1%，約能減少耕地流失面積364.4 hm2；
（2）2004年-2007年期間，由于實施了基本農田保護政策、劃定了基本農田保護區，全國分別減少了耕地流失面積為853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和 857 96126 hm2，4年合計減少耕地流失面積3 418 69073 hm2，約為期間實際耕地流失面積3 020 76949 hm2的113倍。
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Arable Land Conversion Effects of Basic Farmland Protection Policy
ZHONG Taiyang HUANG Xianjin CHEN Yi
(Department of Land Resource and Tourism Sciences, Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210093, China)
基本農田保護的條例范文2
關鍵詞 基本農田 保護方案 制定
中圖分類號：S27 文獻標識碼：A 文章編號：
基本農田保護，是我國農業建設的一個重要方面，是指根據一定時期人口和國民經濟發展對農產品的需求，以及對建設用地的預測，而對長期不得占用的耕地，依法實行保護的一項土地行政措施?；巨r田保護的對象是：國務院有關主管部門和縣級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油和名、優、特、新農產品生產基地；高產、穩產田和有良好的水利與水土保持設施的耕地以及經過治理；改造和正在實施改造計劃的中低產田；大中城市蔬菜生產基地；農業科研、教學試驗田；省級以上人民政府確定的其他農業生產基地。隨著農村開發的擴張，基本農田被占用的事件屢有發生，為了最大限度地保護進本農田，打擊非法侵占基本農田行為，國家環保部門應制定基本農田保護方案。
一、編制基本農田保護方案的原因和作用
編制基本農田保護方案的原因主要有：國家環保總局的要求，國家經濟發展的需要?；巨r田是需要特殊保護的地區，說到底就是保護農民的合法權益不受侵害?；巨r田前面也提到過，就是滿足人們的最基本需要的，主要是糧食需求的。如果基本農田被占用或者破壞，直接的后果是糧食產量降低，勢必造成糧食供給和需求的不均衡，造成缺糧的后果。
法規也重視保護基本農田。如《基本農田保護條例》第二十四條作出了規定，經國務院批準占用基本農田興建重點項目的, 必須遵守國家有關建設項目環境保護管理規定, 在建設項目環境影響報告書中, 應當有基本農田環境保護方案。建設項目環境影響報告書是對建設項目進行環境影響評價后形成的書面文件。內容有項目概況、環境現狀、環境影響、環保措施、經濟論證等。由建設項目承擔單位委托評價單位編寫，環境保護行政主管部門審批。條文明確了基本農田保護方案基本農田是環境影響報告書必須編制的內容。但是, 由于現行的有關環評導則及評價規范中沒有編制方案的規范, 目前大多數環境影響報告書中還沒有基本農田保護方案的內容, 隨著環評技術的不斷發展及環境保護工作的進一步加強, 基本農田保護方案必將成為環境影響報告書中重要的內容之一。本條文的引申含義就是基本農田保護方案已經越來越受到重視，它甚至有可能成為我國的一項基本國策，可見基本農田保護的重要性。
編制基本農田保護方案的作用是維護國家穩定。隨著我國社會主義市場經濟經濟的向縱深方向發展。開發建設項目也會持續增加, 建設項目將在任何地方大面積的展開,因此占用基本農田的面積也會隨之增加, 如果在執行中單純對土地資源進行開發利用, 一切都以效益為先，甚至以占用基本農田,基本農田想來是我國農村和農民的寶貴財產，這樣使本來人均占有農田很少的廣大農村, 農田越來越少, 人地矛盾將日趨突出。長期以來, 不少地方由于受傳統觀念的影響，尤其是開發商受到利益的驅使，過多的占用了基本農田，尤其是良田，造成土地資源嚴重浪費，該種莊稼的土地蓋上了樓，使農民遭受損失，也讓國家和農村集體遭受損失。
糧食的穩定是立國之本, 保護基本農田就是維護國家的穩定, 為此, 國家頒布的《土地管理法》 和《基本農田保護條例》 都明確規定了建設項目要在保護基本農田的前途下進行, 在建設項目環境影響報告書中應當有基本農田保護方案, 編制基本農田保護方案就是科學合理地保護農田的一種有效途徑, 立法是更有效的途徑，但是不是所有的事情都必須而付諸法律來解決的，再合適的時候還可以動國家政策來解決問題。基本農田保護對環境影響評價工作的發展和提高具有特殊地位和作用, 也是有效落實國家實行占用耕地的補償制度。根據占多少, 墾多少的政策, 沒有開墾條件的按省、自治區的規定繳納耕地開墾費, ?？钣糜陂_墾新的耕地, 使基本農田的保護工作內容更加深入，體現保護基本農田的縱深化。由此可知, 基本農田保護方案, 實際上是貫穿了建設項目由前期準備, 建設過程到投入生產的全過程的基本農田保護工作, 通過編制基本農田保護方案, 提高基本農田保護工作的整體效益, 保護了基本農田保護工作的合理性、完整性和科學性, 充分發揮環境影響評價為開發
建設項目服務的宗旨。
二、基本農田保護方案的特點
1.合理性和針對性。
基本農田保護方案適用的范圍是建設項目占用的農田，分為永久占用的農田和臨時占用的農田, 因此，基本農田保護方案的制定要緊緊圍繞開發建設項目進行, 要求方案具有針對性, 方案合理到位, 實施方便。從擬建項目地址的比選到施工過程的保護都具有較強的針對性。在實施過程中，也要針對特定的對象，否則就會失去效果。同時方案的制定原則、內容、程度、注意事項要合理，符合客觀事物的基本規律，這樣才能達到目的。
2. 真實性。
方案是由對縣級以上的政府劃定的基本農田保護區而編制的, 內容真實可靠, 既有基本農田保護區本身的內容, 又有建設開發項目的內容, 不是基本田保護區的不編制方案, 使方案與項目占用土地相吻合, 即編制內容必須真實可靠。這樣能保證國家對基本農田的掌握的情況，國家可以隨時了解基本農田的動態發展情況，以便做出調整的對策，為基本農田保駕護航。
3.專款專用。
編制基本農田保護方案是按照占用多少, 開墾多少的原則計算保護投資資金, 這筆資金由開發建設單位承擔,專款專用, 必須用于基本農田的建設, 這部分資金計入建設項目總概算。有專人看管，防止腐敗。
三、基本農田保護方案實施程序
編制基本農田保護方案是一項嶄新而又富有挑戰性的工作,在環境影響報告書中又是必須具有的一項非常重要部分, 與其它評價內容一樣, 應按照一定的程序進行, 其程序應包括如下內容?，F場調查、了解現狀、收集資料編制方案、大綱進行外業詳查、勘探?；巨r田保護方案征求地方政管土管部門、建設單位意見咨詢有關專家意見、補充修訂方案方案評審、方案實施。現場調查就是深入到基本農田去，發現它們存在的問題，然后提出來。了解現狀，是為了分析過去，展望未來，具有前瞻性。收集資料編制方案，就是收集一些基礎數據，然后進行分析。外業詳查、勘探也是類似于戶外工作的性質，通過外業詳查、勘探取得第一手資料。
四、編制基本農田保護方案的方法和技巧
資料調查。指在擬建項目所在地的政府、土地管理等有關部門進行咨詢及有關資料的收集, 內容包括基本農田保護區的劃分文本和圖件, 有關批文及相關文件, 以正確劃分基本農田的保護范圍和級別。同時在指定的范圍內進行有關現狀調查, 內容包括基本農田保護區的面積、農作物的種類和產量, 土壤性化性狀( 包括土壤質地、養分、耕層厚度等) , 灌溉條件, 水土保護設施等指標來衡量。
總之。基本農田保護方案是國民經濟發展的產物，體現環境影響評價技術的發展?；巨r田的保護, 關系到國家長治久安, 要充分認識到基本農田保護方案的重要性和特殊性, 不斷完善編制水平，達到盡善盡美的目標。
參考文獻
基本農田保護的條例范文3
一、認真加強耕地資源保護
1、認真強化基本農田保護工作。為了確保2013年全鄉基本農田質量不降低、數量不減少，一年來國土資源管理所認真加強基本農田保護工作：一是成立了以鄉長為組長的基本農田保護領導小組；二是建立健全了基本農田保護的各項規章制度；三是進一步完善了基本農田的保護的圖、表、冊；四是嚴格執行《基本農田保護條例》，切實加強基本農田保護日常管理工作。五是開展了基本農田專項檢查，全鄉基本農田保護面積穩定在18447畝。
2、嚴控耕地轉為建設用地。一年來，鄉嚴格執行土地利用總體規劃，充分利用空閑地、閑置宅基地等存量建設用地，嚴格控制非農業建設農用地轉用，有效保護了全鄉有限的耕地資源。
二、切實加強地質災害的防治工作
2013年，在鄉黨委、政府的領導下，國土資源管理所始終將“加強地質災害防治，保障人民的生命財產安全”作為地質環境管理的重點，對各地質災害隱患點明確了的監測員，制定了切實可行的防范措施。2013全鄉設立了地質災害防治應急指揮部1個，鄉地災防治應急分隊1個，村地災防治應急分隊9個。同時采取不定期地對全鄉地質災害隱患點進行排查，并對排查出每一處地災隱患點及時制定了應急御案，發放了防災工作明白卡和避險明白卡。
三、高度重視國土資源宣傳工作
為了認真宣傳好國家土地和礦產資源管理現行的法律、法規和政策，國土資源管理所2013年開展了形式多樣的宣傳活動：一是充分利用“6.25”國土宣傳日，開展了宣傳活動。二是利用“12.4”全國法制日，廣播上組織學習了《土地管理法》。通過宣傳，全鄉干部群眾對國土管理法律法規和現行政策有了進一步了解，對“珍惜土地，合理利用土地和切實保護耕地”的國策意識有了進一步增強。
四、努力抓好土地經營工作
2013年，鄉認真加強了土地經營工作的組織領導，加大了“招、拍、掛”出讓土地政策的宣傳力度，同時嚴格控制供地渠道，牢牢把握土地供應的三個100%，有效維護了土地供應市場秩序。
五、嚴格規范地籍管理工作
2013年，我鄉嚴格按照土地登記的要求和規程進行地籍調查和確權發證。全年共辦理集體土地確權94宗，繕發集體土地使用證94個；國有土地確權23宗。
基本農田保護的條例范文4
關鍵詞：永久基本農田；劃定；探討
中圖分類號：TU3文獻標識碼：A文章編號：
做好基本農田劃定工作后，基本農田保護工作也需要結合時代的具體情況，針對不同地區基本農田保護的實際，在符合國家《基本農田保護條例》的前提下，細化保護細則，體現保護的剛性和實施的可行性；并且采用高新科技，擴展監測內容，做好其保護工作。
永久性基本農田有別于基本農田，從功用上看，突出對國家糧食安全的保障；從質量上看，突出旱澇保收、穩產高產;從保護上看，突出措施的嚴格性和時效的長期性。永久性基本農田既然突出了“永久”二字，就應該在長時間內絕對不可以減少、不可以調整，面積只能增加，質量只能提高。常規的基本農田劃定保護規劃所采用的方法基本上是沿用計劃經濟時期的方法：定性研究。由于這種方法本身所具有的靜態性特點，使得規劃判斷與現實之間的誤差較大。而且在實際操作中，規劃都是由長期從事土地科學和農業科學的工作人員通過實地調查，結合經驗分析的方法進行，不僅調查工作量大，標準難統一，而且空間定位精度差，有一定的主觀隨意性，不容易進行定量研究，所以規劃成果的可靠性較差，其科學性受到質疑。
1 永久性基本農田劃定的信息化處理
1.1 資料的搜集、整理
矢量數據、圖件及文檔資料要求:確?；A數據現勢性、合法性和邏輯性。統一數據格式、數學基礎；數據格式、數學基礎不一致時，須進行技術轉換和處理。
1.2 調查核實
形成調查底圖：將新一輪鄉級土地利用總體規劃成果中規劃基本農田保護區圖層與上一輪土地利用總體規劃基本農田劃區定界成果、第二次全國土地調查基本農田上圖成果和土地利用現狀調查成果套合。并進行三項成果對比：重疊部分屬于保留；不再納入新一輪規劃確定的基本農田屬于調出；新納入新一輪規劃確定的基本農田屬于調入。
實地核實：打印調查底圖，實地核實基本農田的空間位置、數量、質量等級、地類、調入調出情況等信息，并在圖上標識基本農田調入、調出地塊。
1.3 基本農田劃定
1.3.1 基本農田保護片（塊）。圖1是基本農田保護片（塊）提取記錄；提取基本農田保護片（塊）內對應的地類圖斑作為基本農田圖斑數據，獲取地類等現狀信息；依基本農田劃定技術規程（TD/T1032- 2011）要求錄入基本農田保護片（塊）與圖斑屬性；編制基本農田劃定成果。的流程圖，綜合確定基本農田保護片（塊）邊界，對其進行編號、
1.3.2 基本農田圖斑。由基本農田保護片（塊）層與縣級土地利用數據庫中的地類圖斑層疊加提取獲得。將基本農田保護片（塊）層與數據庫中的地類圖斑層疊加。當界線重合時，直接提取地類圖斑數據作為基本農田圖斑層中數據。當基本農田保護片（塊）界線分割地類圖斑時，提取并計算分割后落在基本農田保護片（塊）界線范圍內的地類圖斑中相關數據（扣除零物、線物、田坎等面積），作為基本農田圖斑層中的屬性數據。
1.3.3 基本農田保護界樁。界樁的設立起到分界與警示作用。視實地情況在基本農田保護區域與建設留用地分界線上、建設用地拐點處等設立基本農田保護界樁。對界樁進行定位，統一進行編號，并按照基本農田劃定技術規程中基本農田保護界樁屬性結構表要求錄入基本農田界樁的屬性信息（界樁點號、界樁類型代碼、界樁點類型代碼）。
1.3.4 基本農田補充劃入與更新。包括基本農田補充劃入和更新。補充劃入兩種方式：一是就近將新一輪土地利用總體規劃中規劃用途為一般農田且二調成果數據庫中土地利用現狀為耕地（含可調整）的地塊補劃為基本農田，即Ah（實地基本農田保護面積補足）與Ag（基本農田保護面積指標Ag含預留指標面積Ay）相一致；二是使用鄉級新一輪土地利用總體規劃的基本農田預留指標進行充抵，同時在規劃預留基本農田指標臺賬上扣減相應的數量，即Ay應與Ah減去新一輪土地利用總體規劃基本農田保護任務的差相一致 。這兩種方法可視情況混合使用。
1.3.5 基本農田劃定成果的更新。以基本農田劃定成果為基礎，將依法批準建設占用、修改及補劃的地塊范圍展繪在基本農田劃定成果上，確定占用、修改及補劃基本農田地塊的位置、數量、質量等級、地類等信息。規劃修改或建設占用的批準文件采用的數據格式、數學基礎與基本農田劃定成果不一致時，應進行相應的轉換、糾正。
圖1基本農田保護片（塊）提取技術流程圖
1.4 基本農田地類和面積認定
基本農田劃定和基本農田補劃面積應與土地利用現狀圖斑地類面積相一致；基本農田圖斑地類與土地利用現狀調查認定的地類相一致；基本農田現狀登記表和基本農田現狀匯總表中的地類面積按照土地利用現狀調查認定的地類進行匯總；補劃的情況在基本農田工作報告中進行說明；與第二次全國土地調查基本農田上圖成果相比屬于新一輪土地利用總體規劃新劃入的基本農田保護區范圍的，土地利用現狀地類必須為耕地（含可調整），其余地類的基本農田圖斑面積均不可認定為基本農田保護面積。
1.5 落實基本農田保護責任
訂制基本農田保護責任書、基本農田保護責任一覽表、簽寫基本農田保護責任卡；根據gis處理好基本農田的位置、面積、保護責任人、保護片（塊）號、保護起始日期、相關政策規定、示意圖和監督舉報電話等信息，設立基本農田保護標識。
1.6 匯總成果
根據《基本農田劃定技術規程》（TD/T1032- 2011）整合數據庫、表格、圖件、報告后便得到了基本農田劃定的成果。成果中紙質表格、圖件和報告均須加蓋國土部門和農業部門公章。其中圖件資料上報一份，其余各項成果一式兩份。電子數據按縣級上報成果組織結構圖表進行數據組織后刻錄光盤上報，各文件不得壓縮。采取內業審核與實地抽查相結合的方式。
2 關于基本農田保護制度的思考
近幾年來，基本農田保護制度受到了嚴重的挑戰，開發區、大學城在全國各地蜂擁而上，亂占農田，濫用土地的現象死灰復燃，糧食安全受到威脅，農民失地失業觸目驚心，以致有些官員和學者對基本農田保護制度心存懷疑，認為在一些地方已形同虛設。至今基本農田保護概念沒有完全澄清，劃定上強調行政任務，缺乏科學論證，存在“劃遠不劃近，劃劣不劃優”現象。并且保護存在偏重數量指標，忽視質量指標，“占補平衡”中的補充耕地質量低，基本農田“占優補劣”現象較為普遍等。
2.1 永久性基本農田保護的管理落后。永久性基本農田保護區是依據土地利用總體規劃及上一輪基本農田劃定結果結合當地土地利用現狀而劃定的。雖然土地利用總體規劃是經過多方求證、調查，本著科學合理原則修編而得，但是難免會出現一些難以預料的情況。如自然因素導致農田的災毀，導致基本農田面積不足又得不到補充；或者一些較為優質的耕地不能及時劃入基本農田，得到有效保護等。
2.2 基本農田分級制度不完善，保護區農田利用規劃管理滯后，整體性差。目前，全國范圍內還沒有建立一套完整科學的耕地評價體系和地力分等定級標準，這使得基本農田分級保護沒有硬性依據。
2.3 基本農田監測手段滿足不了土地利用變更和土地質量變化的要求。
2.4 基本農田保護存在資金缺口。各類征收的耕地開墾費、土地復墾費、新增建設用地土地補償費等，雖然能夠一定程度上解決補充耕地的資金問題，但不能解決基本農田保護和建設的巨大資金需求。
2.5 規劃方法滯后，滿足不了新時期基本農田保護區規劃的要求。常規的基本農田保護規劃采用的方法是沿用計劃經濟時期的方法，即定性研究的方法。由于這種方法本身所具有的靜態性特點，使得規劃判斷與現實之間的誤差較大。
參考文獻：
[1] 黃建平,柳建軍.彰顯保護的剛性———劃定與保護永久性基本農田的思考[J].中國土地,2009(3).
基本農田保護的條例范文5
關鍵詞 規劃管制；土地發展受限；基本農田；經濟補償；研究趨勢
中圖分類號 F062.1
文獻標識碼 A
文章編號 1002－2104(2010)07－0102－05
doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.017
20世紀90年代以來，我國實行嚴格的耕地保護政策，繼續出臺“基本農田保護區制度”、“基本農田保護條例”、“耕地總量動態平衡政策”、“耕地占補平衡制度”、“土地用途管制制度”等相關制度及措施。然而，在實施嚴格的土地用途管制、分區規劃政策及耕地保護制度的同時，卻缺乏配套的補償機制設計，或僅有間接的補償政策，政策的不完全造成社會不公或滋生尋租行為，帶來相關群體利益分配關系的扭曲。在土地用途管制及分區規劃背景下，如何設計激勵相容的基本農田經濟補償機制和移轉制度，通過制度優化提高政府規劃管制效率，實現限制發展區和非限制發展區相關利益群體福利均衡，以及區域間耕地保護責任共擔、效益共享，不僅是政府亟待解決、社會公眾關注的問題，也是學術界尚未解決的重要課題。如何從政策層面上探討實現基本農田保護供給面由非均衡性向均衡性轉變的補償移轉制度及舉措，構建激勵相容的利益分配機制，設計基本農田保護的經濟補償機制，充分發揮政府管制和市場機制的雙重作用，將強制性的政府行政管理手段與自發的要素配置流動的市場機制相結合，以滿足基本農田保護的目標和促進農民增收現實需求的宏觀調控機制需求。
1 研究現狀
20世紀中期，歐美等西方發達國家開始關注土地用途管制及分區規劃給農田、森林、文化古跡、自然保護區、環境敏感地等土地發展受限地區相關權利群體所帶來的福利損益效應，認識到土地用途管制及分區規劃會導致不同利用分區利益群體間福利的非均衡，給發展受限地區相關群體帶來福利損失。理論上，學者們普遍認為，土地發展受限時，如果沒有得到相應補償，會激發土地所有者的尋租行為及不正當動機的產生，造成土地利用的低效。實踐方面，在發達國家，土地發展受限得到相應經濟補償已成明文規定及不爭事實。例如，在美國南卡羅來納地區，當地最高法院明文規定土地發展權被長期限制，必須給予相應補償。20世紀60年代，為避免規劃管制政策失效，消除因規劃管制所帶來的限制發展地區相關群體利益“暴損”(wipeouts)，以及非受限土地的“暴利”(windfalls)的現象，歐美發達國家逐漸對利益受損者采用市場和政府相結合的福利補償及轉移政策，制定與此相應的具有經濟誘因和具有效率的制度安排和公共政策。這些政策工具有代表性的當屬土地發展權移轉制度(Transfer of Development Rights，TDRs)和針對環境敏感區等發展限制區制定的農業環境資助政策(Agri-envimnmentaI Policies，AEPs)。當前我國農地保護面臨的政策困境與發達國家在20世紀60年代時所處的政策環境極其相似。20世紀90年代以來，針對城市化進程及耕地資源流失速度加快問題，我國政府采用土地用途管制及分區規劃等相關制度措施強化對耕地資源的保護。但在管制制度執行的同時，卻缺乏考慮相應的補償制度，或僅有間接的補償政策(例如，對糧食主產區及環境敏感地區因保護農地生態環境而犧牲的發展機會成本，或承受歷史遺留的生態環境問題的成本間接給予一定的經濟補償或財政轉移政策傾斜等)，政策的不完全造成社會不公或滋生尋租行為。然而，我國現行的農地保護制度多作為行政任務執行，農田保護給社會帶來的糧食安全、環境保護效益為周邊地區乃至全社會共享，保護的成本卻由行為者承擔，保護者或保護地區未得到相應的補償，缺乏應有的激勵機制或作用，存在“搭便車”和“政策失效”的現實困境。尤其，農地保護的利益分配機制存在缺陷，保護權責利關系不等，致使經濟發展地區和糧食主產區、環境敏感地區之間面臨著生態環境與經濟利益分配關系的扭曲，制約著農地保護的進程及地區間的和諧發展。農地保護難以實現經濟效益，農業市縣往往是貧困市縣，保護農地意味著放棄發展機會的現實窘境，促使一些地方政府和利益集團在信息不對稱條件下規避農地保護責任，追逐短期經濟效益。國土資源部2005年對全國16個城市進行衛星遙感監測，發現違法用地的宗數占到新建設用地的60％，面積占到50％，個別地方甚至達到90％；1999年新《土地管理法》實施以來，全國的土地違法案件查處情況的統計，政府違法立案查處的政府違法的案件所占的比例大概將近20％，涉及的土地面積達60％。全國基本農田保護檢查也發現，一些地方政府為規避占用基本農田報國務院審批的法律規定，頻繁進行土地利用總體規劃調整或修改，影響基本農田保護的穩定性和嚴肅性。2001年以來，全國因城鎮村非農建設用地調整基本農田面積28.36×104hm2，各類非農建設違法占用基本農田面積7.75×104hm2。
2 研究趨勢
2.1研究視角的變化趨勢
研究視角從土地用途管制及分區規劃所帶來的不同權利主體福利非均衡的經濟誘因及制度缺陷分析，轉向如何設計可操作的經濟補償或移轉機制、實現權利主體利益均衡的探討。規劃管制給發展受限區相關權利群體帶來的福利損益效應，在西方發達國家早有關注，認識到政府部門對于限制發展地區財產權進行的管制政策，會使得限制發展地區相關群體利益“暴損”，以及非受限土地的“暴利”現象。國內相關研究也認同國家采取禁止性或限制性強的保護區制度，嚴格限制或剝奪周圍群眾使用資源和空間的權利，且未提供任何形式的補償和經濟援助，影響到生態建設區和保護區內群眾的利益，違背環境公平。為此，普遍認為土地發展受限，缺乏配套的補償機制，會激發土地所有者的尋租行為及不正當動機產生。
國外學者認為引入市場機制，使限制發展地區土地權利人透過部分財產權交易，達到補償目的及效率。此外，相關群體的利益趨向及公平性也引起關注。
2.2研究內容及重心的變化趨勢
研究內容及重心從土地發展受限相關權利主體福利非均衡的補償機理討論，逐漸轉向對農地外部性、選擇價值、發展權定價及福利損失額度的測算，特別是對農地管制損失補償及外部效益財產權界定的關注上，開始考慮產權代表之間的相互作用或個體和群體之間的相互作用，對利益受損者采用市場和政府相結合的福利補償及與此相應的具有經濟誘因和具有效率的制度安排和政策研究。研究人員從制度層面探討規劃失效的原因，廣泛地認同管制制度失效的主要原因在于市場失靈及財產權界定不明晰，且缺乏對受限地區相關利益群體提供給社會的外部效益進行量化和補償。認為糾正管制失效、市場失靈，創建環境市場和執行地區財政轉移是應對的關鍵措施。同時，研究證實農地產生重要的公共利益和外部效應，并通過CVM、I-IPM、TCM等評估技術進一步量化農地的選擇價值和外部性，揭示出農業景觀給消費者帶來的社會福利，實現農地外部性內在化。實踐方面，20世紀60年代以來，美國采用市場和政府相結合的政策工具對優質農地、環境敏感地和景觀資源實行保護，代表性的屬TDRs。據Pruetz確定，美國30多個州采用TDRs，將近142個項目區；美國農地信托機構估計發展權移轉制度已保護近90000英畝土地，并作為成功經驗在加拿大、澳大利亞、日本、墨西哥和印度等地推廣和借鑒。國內關于土地發展受限所帶來的福利損失及補償研究始于臺灣。臺灣20世紀90年代末修訂的“國土綜合開發規劃”將土地經營管理區分為“限制發展地區”和“可發展地區”，期望通過對“限制發展地區”的建設，將重要資源用地及環境敏感地適當保護起來；90年代為緩解政府征購公共設施用地的財政壓力，頒布“古跡土地容積移轉辦法”和“都市計劃容積移轉實施辦法”。理論方面，臺灣學者林國慶、毛育剛等認為，限制發展地區以管制方式等強制手段加以管理，造成土地所有權人或關系人福利損失，存在缺失公平的爭議；張泰煌、陳明燦、陳瑞主和吳佩瑛等認為農地財產權受限造成的損失應給予適當補償，透過法律創設農地外部效益產權，進而制定相關的“補償”措施，或允許產權交易。這些研究認同農地經濟補償的必要性，但未進一步探討農地外部效益財產權的本質，及采取何種方式實現補償。
2.3研究難點及實踐經驗的借鑒
從研究難點及實踐經驗來看，監控體系不完善、信息不對稱是耕地保護制度弱化的潛在因素，契約設計受道德風險和逆向選擇困擾，設立完善的督管體系以及鼓勵農戶、社區、權益相關主體與地方政府的共同參與是制度成功的關鍵。20世紀80年代以來，發達國家以經濟補償激勵農民簽訂契約參與保護農地，創造公共物品“準市場”。但契約設計由于信息不對稱，受道德風險和逆向選擇困擾。早期的研究試圖評估補償政策的經濟效應，應用監測和評估技術定義政策改善效應。近期研究應用委托理論研究補償政策因信息不對稱所帶來的問題，認為監控體系不完善、信息不對稱是制度弱化的潛在因素。明顯證據表明契約設計的無效性，契約義務和責任關系不對等，會引發道德風險，誘惑農民不遵守契約。因此，決策者認識到需要設立完善的督管體系去抗擊欺詐行為和保護公共資金，同時公眾的參與能夠消弱信息不對稱。農戶、社區、權益相關主體與地方政府的共同參與是成功的關鍵。
2.4研究方法的變化趨勢
研究方法從對土地發展受限相關權利主體福利變化的定性判識轉向各權利群體福利損益及政策實施績效的定量測度，從靜態分析轉向靜態、動態分析結合，注重動態過程和福利變化的長效影響。早期研究集中體現均質農地在同樣的農地保護和發展政策下，農地發展受限引起的福利不均衡，或是土地發展受限出現的不同利益群體(地方政府、社區、農民)直接、間接可見、間接不可見損失上，甚至是制度的不完善而使得農戶的福利受損。隨后較多研究開始注重土地發展受限過程中農地外部性、選擇價值、土地發展權及補償移轉量的測度。當前研究側重關注補償機制實施對不同利益群體的福利效應，尤其體現補償政策對弱勢群體福利的影響及消除貧困的積極作用。
2.5現實需求的緊迫程度
從現實需求來看，發達國家和地區基于土地用途管制采取的.IDRs政策工具有近30年的歷史，如何結合我國政策背景和土地資源基本國情探索兼顧公平和效率的基本農田保護經濟補償機制迫在眉睫。TDRs的成效明顯：①創建較為公平的利益分享機制，規避規劃管制滋生的尋租行為；②較其他政策工具相比，管理和執行成本較低；③以市場為基礎，具有制度彈性的益處，有助減少農地細碎化、抑制城市增長和保護開敞空間及歷史古跡。自1961年付諸實踐以來，TDRs在美國經歷3代的成長。后期制度設計強調不同利益群體及相關成員的重要性，并將制度參與者及其傾向執行進第3代TDRs。國內針對土地利用受限對不同利益集團福利變化及損失補償的探索正開始，發展性利益分配和權利歸屬越來越成為人們關注的熱點和難點。
3 研究展望
基本農田保護的條例范文6
按照《土地管理法》和《全國土地分類》(試行)的規定,我國將農用地分為5類27種,即耕地,包括灌溉水田、望天田、水澆地、旱地、菜地5種; 園地包括果園、桑園、茶園、橡膠園、其它園地5種;林地包括有林地、灌溉林地、疏林地、半成材造林地、跡地、苗圃6種;牧草地包括天然草地、改良草地、人 工草地3種;其他農用地包括畜禽飼養地、設施農業用地、農村道路、坑塘水面、養殖水面、農田水利用地;田坎、曬谷場用地等8種。而我國的《土地登記規則》 對農用地的登記是以二級類為準,即按耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地五種來進行登記,其使用權經登記后受法律保護?！痘巨r田保護條例》第九條規 定:省、直轄市劃定的基本農田占本行政區域內耕地總體的80%以上。即除非農建設用地預留地外,基本農田占90%以上,也就是說目前的耕地面積中的絕大部 分都是基本農田,應對其進行特殊保護。
二、存在的問題
目前我國農村實行的是聯戶承包責任制,按照確定使用權受法律保護的規定,廣大農村對耕地改變用途的情況較為普遍:一是將耕地中的望天田、旱地改 為各種名目的園地,如果園(蘋果、梨、棗、杏、核桃、板栗等)、桑園等;二是將耕地中的望天田、旱地等改為苗圃、培育各種樹苗;三是在耕地中挖塘養魚;四 是將耕地改為各種場地,這主要是一些臨時用地,如磚廠、堆料場、停車場、間歇性集市等;五是在耕地中建設各種名目的畜禽養殖小區,如生豬養殖基地、奶牛繁 殖基地、肉雞飼養基地等;六是在耕地中挖砂出售等;七是將耕地出租給他人搞各種非農建設。八是將耕地出租給他人取土燒磚等,所有這些,都違背了《土地管理 法》、《農村土地承包法》、《農業法》和我國現行的相關政策規定。
三、違反的法規
如果說將耕地改變用途為園林、林地等還不致破壞土地的耕作條件,那么,挖塘養魚、毀田挖沙等則屬于破壞耕地的行為,而將耕地改變用途為各種場地、養殖用地等則很可能無法復墾,從某種程度上說,已構成了土地違法行為。
《土地管理法》第四條明確規定,國家實行土地用途管制制度。嚴格限制農用地轉為建設用地,控制建設用地總量,對耕地實行特殊保護。由此確立了耕 地用途管制制度;第十二條規定,依法改變土地權屬和用途的應當辦理土地變更登記手續,而《農村土地承包法》第二十三條規定縣級以上地方人民政府應當向承包 方頒發土地承包經營權證,并登記造冊,確定土地承包經營權,第九條規定了國家保護集體土地所有權的合法權益,保護承包方的土地承包經營權,任何組織和個人 不得侵犯。
具體來講,對于在耕地中挖塘養魚,將耕地改為各種場地,在耕地中挖砂出售,將耕地出租給他人做非農建設,在耕地中取土燒磚等,其行為違反了《土 地管理法》第三十六條第二、三款規定的禁止占用耕地建窯、建墳或擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等和禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚等法 律規范;也同時違反了《農村土地承包法》第十七條規定的承包方有維護土地的農業用途,不得用于非農建設,依法保護和合理利用土地,不得給土地造成永久性損 害的義務,以及《基本農田保護條例》第十七條規定的禁止任何單位和個人在基本農田保護區內建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體、廢棄物或進行其 他破壞基本農田的活動,禁止任何單位或個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚等法律要求。
至于將耕地改為各種名目的果園,在耕地建設各種畜禽養殖小區,將耕地改為苗圃,其行為違反了《農村土地承包法》第二十一條規定的發包方應與承包 方簽訂書面承包合同,且必須注明承包土地的名稱、坐落、質量等級、承運土地的用途,違約責任等。這些都違反了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中 確定的基本農田一經劃定,任何單位和個人不得擅自占用或擅自改變用途,禁止占用基本農田挖魚塘,種植或其他破壞耕作層的活動的規定。
四、引發的思考
目前,農民改變農用地用途的現狀主要有三個方面,即土地管理法律法規禁止的改變用途行為,土地承包法禁止的改變用途行為,直接用于農業生產用途向間接服務于農業生產用途的改變,這值得我們從事土地管理和農業管理的人士深思。
建設用地范疇的界定問題?，F行的法律法規所規定的建設用地,是指營造建筑物、構筑物和其他造成原土地生態利用條件難以恢復的土地。包括城鄉住宅 和公共設施用地,工礦用地,交通水利設施用地,旅游用地,軍事設施用地等。就其定義本身而言,具有建筑物、構筑物和造成耕地難以恢復的特點?，F在的禽畜養 殖基地和設施農業用地,產業化程度高,不僅投資大,而且科技含量高,涉及到照明、采光、取暖、衛生、防疫等各個方面,既有固定的建筑物和構筑物,且造成了 耕作層的破壞,這些用地間接服務于農業生產,假如它們屬于農用地范疇,那么各類食品加工企業用地也是生產農產品,間接為農業生產服務,豈非也應當屬于農用 地范疇。
需要明確的是,《土地分類》中將畜禽飼養地歸入其他農用地,是指在進行土地登記時現狀為畜禽飼養地的情形,并非可以此為據,隨意將耕地改變為畜禽飼養地。如果以畜禽飼養地屬于其他農用地而將耕地任意占用,那么耕地管制制度將名存實亡。
對農用地所有者(農村集體經濟組織)的待遇問題。農村集體經濟組織作為農用地的不完全所有者,按照《農村土地承包法》的規定,作為發包方對農用 地進行發包,并與農戶簽訂承包合同,約定農用地的用途、違約責任等事項。該法第五十六條規定當事人一方不履行合同義務或者履行義務不符合約定的,應當按照 《合同法》的規定承擔違約責任,也就是說所有者和使用者之間是一種民事關系,那么農村集體經濟組織對農用地的所有權將如何體現?這就造成從法律角度對農村 集體經濟組織所有權的一種歧視,與國有土地所有權的不公平待遇。退一步講,即使農用地的集體所有權弱化為非絕對性的土地所有權,農民的土地承包經營權是具 有排他性的土地產權,也不能以結構調整、農民增收這一訴求去排斥集體所有權的有效行使和國家耕地保護制度的貫徹落實。
土地登記的統一性問題。無論是農用地、建設用地,還是未利用地,都屬于國家的土地資源,都具有不可再生的特點。隨著市場經濟體制的不斷完善,社 會分工越來越細,土地的用途管制制度會更加嚴格,現行土地登記規則所確定的農用地登記以二級類為準、建設用地登記以三級類為準的模式,筆者認為已不適應不 斷發展與完善的經濟體制的要求,也不適應土地管理制度改革與耕地保護現實的需要,應該統一口徑,以三級類登記為準。只有這樣,才能更好地貫徹執行土地用途 管制制度。
對農用地之間改變用途的執法問題。農村集體經濟組織作為農用地所有者,對農用地具有合理利用、保護和管理的職責,農村集體經濟組織對農用地的保 護和利用監管不力,應承擔相應的法律責任,體現權力和責任的統一,對承包戶擅自改變農用地用途的,不僅要按《合同法》的規定承擔違約責任,而且要承擔相應 的法律責任。這就需要農業和國土資源部門認真研究,采取有效措施,完善法律制度,加強執法。只有對改變農用地,特別是耕地改變用途的嚴格執法,才能實現耕 地總量不減少。
五、提出的建議
1、建立健全法律法規體系。在《農業法》中增加規定農村集體經濟組織應當承擔的耕地保護的職責范圍和相應的法律責任,增加農用地特別是耕地的評 等定級定產制度;在《農村土地承包法》中增加農戶不但要承擔改變耕地用途違約責任,而且要承擔因改變農用地特別是耕地用途造成耕地數量減少、質量降低的法 律責任,增加造成數量減少、等級下降的處罰和質量提高的獎勵制度,提高農戶對土地投入的積極性;在《土地管理法》或《農業法》中增加農業建設用地審批制度 和相應的法律責任。
2、土地分類應更加科學化。土地分類是土地登記的基礎,既有非農業建設用地,應對應增加農業建設用地,將以經營性養殖為目的的畜禽養殖基地(示 范小區等)及其相應附屬設施用地、進行工廠化作物栽培用地、人工開挖的坑塘養殖及其設施用地、曬谷場硬化用地等間接服務于農業生產的用地,納入農業建設用 地的范疇,使其與直接用于農業生產的耕地、園地、林地具有明顯的區別,從而推進農用地內部用途管制制度的實施。
