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政策性金融機構的特征范文1
關鍵詞：政策性金融；監督制度；比較金融；政策建議
政策性金融監督機制體現的是一種特殊的監督關系，即依據各個單獨的政策性金融機構法所形成的一種特殊的監督機制和權力結構。監督的目標是實現政府的政策意圖，提高金融資源公平合理的配置。這種特殊的政策性金融制度監督內涵主要表現為：由政府相關部門和權威專家或其他行業人員代表國家和公眾的利益組合而成的特殊的董事會或理事會的權利制衡結構或治理結構，并由董事會(理事會)對機構行使最高的決策、協調與監控的職能權力；由政府直接控制政策性金融機構的主要人事任免權，政府相關部門參與協調與制約，國家審計機構定期或不定期的專門審計監督，從而從機構外部對政策性金融機構進行控制、組織、約束、協調、保障的特殊監督機制。這樣，就從政策性金融機構的外部和內部兩個層面上，構成了政策性金融獨特的監督機制和權力結構。
一、政策性金融監督機制的國際比較
(一)日本政策性金融監督制度
日本政策性金融與商業性金融高度平行并列與對稱，把政策性金融與商業性金融二者嚴格劃分開來(機構分離、業務分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機構分別單獨立法予以監督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國際協力銀行法》、《農林漁業金融公庫法》、《日本中小企業金融公庫法》等。雖然日本的政策性金融機構在國內被歸入“銀行和其他金融機構”一類，但它們并不受主要適用于普通商業銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監督機制中，政策性金融機構受到政府許多相關職能部門的業務指導，尤其是受財務省(原大藏省)資金、財務方面的協調與制約的力度較大，但限于政府授權和法定的范圍之內，金融公庫受主管大臣的干預程度也很大(如公庫每季度經營計劃必須經主管大臣批準，并定期報告資金運用情況)，但政策性金融機構不受中央銀行和金融監督廳的監管。20世紀90年代以來，日本金融監管體制在經過了一番大的改革和調整后，于2000年7月在金融監督廳的基礎上正式成立金融廳，其職能定位為負責對民間金融機構和金融市場的統一監管，而政策性金融機構仍不屬于其監管。同時，所有的政策性金融機構都要接受獨立的審計部門即會計檢察院的審計檢查。日本政策性金融監督的特殊權力結構集中體現為董事會或理事會的組織形式，幾乎所有的政策性金融機構都設有董事會或理事會這種最高的決策權力機構。
(二)德國政策性金融監督制度特征
講究秩序的德國，政策性金融由政府依法單獨監督。德國是最早建立金融綜合監管機構的國家，聯邦銀行業監管局實際上是一個綜合性金融監管當局(因德國銀行業可以同時經營證券和保險)，但德國復興信貸銀行等政策性金融機構則不屬于其監管之列，而是依據獨立的法律由政府職能部門監督制約其行為的，《德國銀行法》和德國有關的商法典也不適用于它們?！兜聡鴱团d信貸銀行法》第1章規定，該銀行是依據公共法設立的法人團體；第12章規定，該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。政策性金融機構奉行不與商業性金融機構競爭的補充性原則和中立原則。依據德國復興信貸銀行法規定，作為一家政府的政策性銀行，其業務范圍必須是商業性金融機構因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業務(補充性原則)。同時還規定，該銀行有政府支持，享受政府的優惠政策，在金融市場上就必須保持中立，不能與商業性金融機構競爭，否則就違背了平等競爭的市場經濟原則(中立原則)。因此，在實際操作中，該行發放貸款原則上都必須通過商業銀行轉貸給借款人，基本不直接發放貸款。但它的具體業務卻不受政府干預，始終保持經營決策的獨立性、穩定性和靈活性。政府還給予政策性金融機構長期享受稅收減免的特殊政策。德國住房儲蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國住房信貸協會的住房貸款也長期享有免稅特權。
(三)美國政策性金融監督制度特征
美國對政策性金融單獨立法授權。美國是一個善于并且主要利用間接手段來干預調節經濟的國家，對于政策性金融機構的監督，政府主要是通過立法決定其活動宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業務活動、日常管理則不必政府事無巨細統統過問。美國的農業政策性金融監督體系是建立在如下三部法律的基礎上：1916年的《聯邦農業信貸法》、1923年的《農業信貸法》和1933年的《農業信貸法》，據此分別建立的美國土地銀行、聯邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨立的合作金融機構后，仍受聯邦農業信貸管理局的監督和檢查，因此其農業信貸業務不自覺地遵從了政府的政策意圖，成為美國農業政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機構依法定位制約。以美國進出口銀行法為例，該法包括銀行設置目的、基本權限、內部組織機構、與政府的關系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點及種類限制、融資國別限制、融資公正性(反補貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過了《進出口銀行法修正案》，還陸續制定了一些其他相關法律。通過對進出口銀行詳盡的法律定位、限制與說明，使銀行的運行建立在明確的法律基礎之上，以便于政府對其進行監督、管理。政策性金融機構主要是由與其業務相關的政府職能部門監督、協調與制約，政策性金融監督的權力結構也主要體現于董事會的組織形式上，并由總統直接任命其主要官員。美國進出口銀行的最高權力機構為由5名成員組成的董事會，董事會成員由總統任命并經參議院確認。美國聯邦住房貸款銀行體系依據《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯邦住房貸款銀行委員會負責監督和協調，該委員會3名負責人均由政府任命，任期4年；每個聯邦住房貸款銀行的領導權力機構是董事會，由12名成員組成，其中4名由聯邦住房貸款銀行委員會任命，任期4年，8名由會員選舉產生，任期2年。美國聯邦存款保險公司由一個3人組成的董事會負責管理，成員由總統任命。
二、建立健全我國政策性金融監督機制的建議
借鑒世界各國政策性金融監督制度及運作機制的經驗，我國應盡快構筑有本土特色的政策性金融監督體制。當務之急是從監督的法律依據、監督的主體結構和監督考評指標體系等方面盡快建立健全中國政策性金融監督機制和結構。其中，特別是要加強對政策性銀行的政策導向作用的引導，盡量減少其片面追求盈利的動機，有所限制其兼營商業性業務的規模和范圍。
(一)盡快出臺專門而特殊的政策性金融法律法規
實現依法監督、制約和引導的規范性要求。政策性金融法律體系既包括對不同政策性金融機構的單獨立法，也有專門的政策性金融監督條例，以及具體的業務管理制度，如《政策性銀行業務管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認定辦法》等規章，使對政策性金融機構的監督和考評有法可依。
(二)在政策性金融監督主體上分為宏觀和微觀兩個層次，并體現為不同的監督機制和治理結構
通過這兩個監督層面或外部治理和內部治理的有機統一，形成政策性金融機構的監督機制、決策機制、激勵約束機制和自我調控機制等相互結合的良好的治理結構，進而為其業務行為提供行動界限和激勵機制。宏觀層次的政策性金融機構監督主體應該是國務院“政監辦”。即建立一個由國務院有關職能部門參與和共同組成的權威性的“政策性金融機構監督辦公室”，負責對政策性金融機構的總體性協調、規劃、考評、人事安排、經濟處罰和依法監督。微觀層次的政策性金融機構監督主體，是由不同的政策性金融機構分別構成的特殊形式的董事會(或理事會)。董事會主要負責日常經營決策、政策執行和內部稽核監督控制。之所以稱其為特殊的董事會，主要體現在有別于商業性金融機構由股東大會選舉的董事會的成員構成上。即政策性銀行的董事會成員結構必須是經國務院批準和任命的、由業務相關的政府職能部門、金融機構和商業界的代表以及學術機構的專家等有關人員共同參與組成。
(三)制訂一套適合政策性銀行業務特性要求的科學的業績考評標準并自成體系
政策性金融機構的特征范文2
不同國家的政策性金融各具形式,而且一些國家的政策性金融經過了長期的實踐,并日益普遍發展壯大,在實現政府的特定政策目標方面起著不可替代的重要作用。借鑒他們成功的政策性金融制度和活動經驗,對于構建中國欠發達地區的政策性金融體系非常具有現實意義。美國、日本、印度、巴西、法國等各個國家的農村政策性金融機構有效地支持了農業和農村經濟的發展,盡管各具形式,但總的看來有以下一些特點:
1形式多樣,目的明確
各國政策性金融機構的形式多樣,如:美國有對農產品進行價格支持和對農業生產給予補貼的農民家計局,有對農村非盈利的電業合作組織和農場等發放貸款點農村電氣化管理局,有對農產品進行價格支持或對農業生產給予補貼點商品信貸公司,還有為融資困難的小企業提供信貸援助的小企業管理局等等。日本農業中的政府金融機構是農林漁業金融公庫,向森林漁業的公共事業提供低息長期貸款和各種農業貸款。印度的政策性金融機構有三類:國家農業和農村開發銀行、地區農業銀行、農業中間信貸和開發公司,每一類機構的目的和任務非常明確,法國的農業非常發達,法國農業信貸銀行系統在農業發展過程中貢獻最大,它是由總行、地區和基層三級機構組成的。盡管各國政策性金融機構的名稱不同,但是,他們的服務范圍非常明確,在執行政府的政策上富有效率。
2農業政策性金融機構的資金來源多樣化
主要有政府資金,政府擔保債券、向央行和其他金融機構借款、吸收存款等方式。如:美國的農業合作信貸機構均在很長一段時期都由聯邦政府出資,是一種政府出資的形式,然而,美國的農業合作信貸機構的籌資方式是發行統一政府擔保債券。由于有政府信用作為支撐,所以很受歡迎,籌資能力較強,這種做法可以適應中長期的資金需求。法國農業信貸銀行則是以吸收活期、定期、儲蓄存款的形式補充資金。日本的農林漁業金融公庫開始是國家通過一般會計和特別會計投入財政資金組建的,后來的主要資金來源是郵政儲蓄資金和郵政簡易保險。還有一些發展中國家一般都由中央銀行直接發放或充當農村政策性金融機構的“最后貸款人”,向中央銀行或其他金融機構借入資金。如泰國就采用了這一做法。
3農業政策性金融的法律制度健全
各個國家大都通過立法對農村政策性金融機構給予支持和保障,目前,美國和日本等發達國家普遍建立了比較完善的農業政策性金融法律體系,對農業政策性金融的監管嚴密規范,如美國的《農業信貸法》、《農產品信貸公司特許法》,日本的《農林漁業金融公庫法》等,都是關于農業政策性金融機構的專門法律,除此之外,還有農業信貸法,農業信用保證、保險法等關于農業信貸、信用保險的專門法律。同時,在政策上提供許多優惠,如減免稅收、注入資金、利息補貼、損失補貼、債務補貼以及實行有差別的存款準備金制度,鼓勵和保護農村政策性金融機構,來促進農業政策性金融支農作用的發揮。
4政策性金融機構層次明晰,支農范圍寬泛
各個國家的政策性金融機構各自有具體的支農范圍,而且,支農的領域很廣,和農業有關的融資都可以找到對應政策性金融機構。這些支農領域涉及到生產領域貸款,如美國農業電氣化管理局的農用電力改造貸款,日本農林漁業金融公庫的農業綜合設施貸款等,流通領域貸款,如美國商品信貸公司,不僅發放糧食收購貸款,國家儲備貸款、農場主自主儲備貸款,還提供出口信貸,加工領域貸款,如法國農業信貸銀行、印度國家農業和農村開發銀行等都有農產品加工貸款,扶貧貸款,如印度農業和農村開發銀行對小農、無地農民和邊際農民等貧困人口的扶持貸款;農業擔保和保險業務,如美國農民家計局對其他金融機構發放貸款進行擔保。
5各國注重建立支農政策性金融中的農業保險制度
農業保險制度是化解轉移農業風險的一個重要手段。如美國的農業保險非常發達,美國在1938年就頒布了《聯邦農作物保險法》,其農作物保險經歷了試辦、加速發展、政府出政策并與私營保險公司混合經營、政府出政策并完全由私營公司經營和的四個階段。法國是的農業保險體系基本上由私有保險公司組成,政府只是提供必要的政策支持。
二、政策性金融是指為了滿足政府特殊的政策性取向,在一國政府支持下,為貫徹和配合國家特定社會經濟發展政策,以國家信用為基礎,嚴格按照國家法規限定的業務范圍和經營對象,運用各種特殊的融資手段,以優惠性利率進行的一種特殊性資金融通行為,農業政策性金融顯然屬于政策性金融的范疇,基于此,農業政策性金融,就是在國家和政府支持下,以國家信用為基礎,運用各種特殊的融資手段和優惠的存貸利率,嚴格按照國家政策的界定,以支持農業發展為主要職責,直接或間接地體現國家對農業支持和扶持政策的一種特殊的資金融通行為。
從上述界定內容看,農業政策性金融有三個特征:政策性,主要是政府為了實現特定的政策目標而實施的手段,金融性,是一種在一定期限內以讓渡資金的使用權為特征的資金融通行為,優惠性,即其在利率、貸款期限、擔保條件等方面比商業銀行貸款更加優惠。這三個本質特征充分顯示了政策性金融同財政和商業金融的區別。
農業是高風險、收益率較低的弱勢產業。由于資本的逐利性,不僅城市的、發達地區的資金不往農村流,農村的資金還會往外流,這樣關系人類生存的農業問題卻得不到資金的支持,當市場這只看不見的手不能發揮作用的時候,就需要政府的手來彌補這個作用。因此政策性金融的產生、存在與發展是有深刻的經濟金融與社會根源,它是市場缺陷與政府干預、資源配置主體和資源配置目標錯位與失衡的必然結果。農業政策性金融的這三個特點恰恰體現了政府的作用所在,尤其對于經濟欠發達地區農業的發展來說,政策性金融的作用是非常重要的。
三、中國欠發達地區農村政策性金融的定位
1完善農村政策性金融的立法工作
可以借鑒國外立法的經驗,規范政策性金融機構的經營行為,使其行為有法可依,擺脫外部干預,維護自身的合法權益,保障資產的安全。同時,要加強對農業政策性金融的監管,發揮和完善中國銀監會的監管作用。
2拓寬農業政策性金融的資金來源
農發行的資金來源除了財政撥款的資本金以外主要就是人民銀行的金融債券,目前中國農業政策性金融面臨著資金來源和使用規模不一致的問題,這主要是因為隨著農村經濟的發展,對資金需求的規模在逐漸擴大,然而農業政策性金融的資金來源已經不能夠滿足這種需要。欠發達地區支農的金融支持需要充足的資金來源,因此,擴大農業政策性金融的融資渠道是關鍵,日本做法值得借鑒,日本的政策性金融機構不直接吸收存款,而是間接的利用率郵政儲蓄的資金作為農業政策性金融機構的重要資金來源。我們可以參照這一方法,中國的郵政儲蓄在農村吸收了大量存款,其中的大部分都存入了央行,造成央行負擔很重。在2006年底掛牌成立郵政銀行后才開始有了貸款業務,因此,借鑒日本的經驗,把郵政儲蓄在農村中吸收的大量存款當作農業政策性金融機構的資金來源,解決農業政策性金融機構的資金來源問題。還可以,利用政府擔保從國際金融組織和外國政府獲得低息低資金成本的優惠貸款等等。
3拓展農發行的業務范圍
2004年農發行轉型以來,形成了以糧棉油收購貸款業務為主體,以農副產品生產加工貸款為一翼,以支持農業和農村發展的中長期貸款的一體兩翼的支農新格局,有選擇性的支持農業產業化經營和農村基礎設施建設。但是,農發行的支農格局與欠發達地區的支農需求的不相匹配的,欠發達地區的農村很少有農產品的加工產業和農業產業化的經營項目,而往往是單個農戶分散,小額和急需的資金的需求。這種資金的需求是商業銀行所不愿支持的,必須要有政策性的金融來承擔。
4發揮農信社的作用
農信社在農村覆蓋面廣,與三農接觸最多,這些都具備了服務三農的基礎,因此,通過對農村信用社的改革,將農村信用社建成產權關系明晰、可持續發展的支農型社區金融機構是可行的。農村社業務可以分為兩部分,一部分走商業銀行的道路,另外一部分是支農服務,規定支農的比例和最低的底線,針對社區農民的需求來確定金融產品,以微利為前提,辦理扶貧、開發貸款業務、農副產品的種植、收購、加工貸款等各項業務。關鍵是要貼近農民,了解需求,提供快捷的金融服務。
5建立有效的合作金融和合作信用擔保體系
對欠發達地區農村分散而且經濟實力弱小的農民來說,通過合作金融的形式融資是一種必然選擇,正是由于農民、農戶沒有自己的合作金融組織為其服務,就造成了大量縣城金融市場的真空,也就產生了大量的民間借貸、地下錢莊等灰、黑色金融。實踐證明互助合作性質的農業信貸機構是一種具有效率的組織,如法國的農業信貸銀行是一種“上官下民”的所有制模式,它的中央機構國家農業信貸銀行是公有性質的,由政府所有,而省級農業互助信貸銀行和地方農業互助信貸合作社均為合作性質,由個人及成員入股組成,按合作制原則經營,為農民提供了大量的與農業生產有關的普通和優惠貸款。這種將政策性金融機構與互助合作性質金融機構有機地結合起來的支農形式可以為我們所借鑒。在政府的主導下,積極支持農民自主參與的各種形式的資金互助,自擔風險、自己出資、自我管理的合作金融組織,以改善農村金融的服務供給,同時,主導的政府部門可以給予必要的指導和監督。
6完善與支農金融相配套的農業保險和農業擔保機制
中國自1982年開辦農業保險,由于種種原因,農業保險自1992年開始逐漸萎縮,2004年中國農業保險業務不僅保費收入減少,農業保險的險種也在不斷減少,已由最多時的60多個項目下降到目前的不足30個。2004年保監會啟動了農業保險,有了安信、安華和陽光三家不同經營模式的專業性農業保險公司,開展保險公司與政府聯辦,為政府代辦,以及直營等多種形式。如何在試點基礎上逐步完善支農金融相配套的農業保險和農業擔保機制有待進一步的研究。
政策性金融機構的特征范文3
關鍵詞：政策性金融；商業化改革；專業化運作
中圖分類號：F832.0 文獻標識碼：A 文章編號：1005-0892(2010)12-0048-09
目前中國正在進行政策性金融體系改革，這一改革的價值取向與路徑選擇將在未來很長一段時間內影響中國政策性金融的發展狀況，進而影響社會資金配置框架的重新規劃，影響國民經濟轉型與可持續發展政策的實現，必須慎之又慎。在此過程中，我們需要做的一項重要研究工作就是全面地考察政策性金融改革的國際潮流，從中總結政策性金融改革的一些基本規律和原則，為解決困擾中國政策性金融改革的一些重大問題提供思路和線索。
一、政策性金融機構發展簡史及20世紀90年代以來的變化
政策性金融機構以資金的有償使用為手段來實現政策性目標，是政府調控經濟的重要工具，已成為現代金融體系中不可或缺的組成部分。自19世紀初期產生以來，政策性金融機構在世界各國經濟發展和社會進步中一直發揮著重要而獨特的作用，并通過制度安排和管理技術等方面的不斷改革，使政策性金融體系順應時展的客觀需求。
(一)20世紀以來政策性金融機構的簡要歷史沿革
20世紀以后，政策性金融機構經歷了兩個大規模蓬勃興起的時期。一是20年代至30年代，為應對各種經濟危機和大蕭條，美國、德國、法國、英國等國由政府出資先后在農業、進出口、小企業、住房等領域成立了各種形式的政策性金融機構；二是二戰之后到20世紀60年代，政策性金融被廣泛應用于各國經濟復興計劃或經濟趕超戰略，日漸成為國家及國際金融體系中不可或缺的組成部分。在這一時期，不僅日本、韓國、印度等趕超型國家迅速建立了覆蓋領域非常廣泛的政策性金融體系，而且出現了世界銀行、國際開發協會等國際性的政策性金融機構。
經過上述兩個時期的大發展，政策性金融機構不僅在宏觀層面上支持了國家戰略目標的實施，包括經濟趕超、對外擴張、區域開發、糧食安全等重要戰略目標，而且在微觀層面上對于滿足農民及中小企業等群體的金融服務需求、彌補商業性金融服務缺陷、維護社會公平、支持就業等都發揮了重大作用。
鑒于政策性金融機構的重要作用，許多國家的政府高度重視它們的發展，政策性金融體系的規范和健康程度已成為影響國家競爭力的重要因素。尤其是在現代市場經濟和全球化國際競爭條件下，其實沒有哪一個國家會忽視或摒棄政策性金融體系的重要作用，而且越是市場經濟成熟高的發達國家，其政策性金融體系的立法和覆蓋領域越是完備，運作程序、治理結構和監督管理越是規范，如美國、德國、日本等。
同時也要指出，20世紀70年代以后，各國不僅順應時展調整了政策性金融體系的業務重點和機構布局，而且經歷了股權多元化、運行機制市場化、經營服務方式日趨多樣化和專業化等系列改革。在私有化浪潮和“華盛頓共識”大行其道的情況下，世界金融危機之前的最近一波改革潮流，是20世紀90年代以后，日本、韓國、新加坡、德國、巴西、印度等國對一些政策性金融機構進行的商業化改革。
(二)20世紀90年代以后部分政策性金融機構的商業化改革
20世紀90年代以來，經濟與金融全球化的加深不僅提升了各國市場經濟的成熟度，為各國帶來了充裕的資金，而且極大地加劇了金融市場的競爭。在此背景下，政策性金融機構的發展面臨著經營效率提高、業務領域調整、優惠待遇減少、資金來源變化等諸多挑戰。為了適應變化，一些國家對本國政策性金融機構進行了商業化改革，突出表現在以下三個方面。
1.部分政策性金融機構對股權結構進行了商業化轉型或調整。隨著經濟發展和國家政策目標的調整，一些政策性金融機構的股權結構由單一政府股東轉向多元化，或完全商業化甚至上市，或公私混合。例如，新加坡發展銀行、斯里蘭卡開發銀行、印度產業發展銀行等政策性金融機構，被認為已完成了歷史使命而逐步轉變為商業性金融機構；日本政策投資銀行(前身是日本開發銀行)退出面向大企業、骨干企業的融資領域，要求在2016年前完全民營化。
2.部分政策性金融機構進行了運作機制的市場化改革。運作機制的市場化改革涉及資金來源、經營管理、政府補償、監管等各業務環節。例如，政策性金融機構的資金來源由國家全包模式向市場籌資模式轉變。2003年，韓國產業銀行客戶存款在全部負債中的比例達到13.1％，金融債券比重達到45％；2001年，日本政策投資銀行開始發行非政府保證債，等等(鄭波，2006)。在經營機制上，政策性金融機構引進現代公司治理制度和國際化標準，建立風險管理系統，注重穩健經營和提高效率；同時隨著政策性金融機構經營能力的提升，政府適當減少了對政策性金融機構的優惠政策，管理方面更為透明，監督管理方式適當借鑒對商業銀行的監管要求等，促使政策性金融機構實現其財務可持續性。
3.部分政策性金融機構的經營服務方式實現了商業化轉型和專業化運作。主要表現在業務種類不斷增多，業務范圍不斷擴大，成為兼營商業性業務的政策性金融機構。這類代表性的政策性金融機構包括：德國復興信貸銀行、巴西社會經濟開發銀行、韓國產業銀行、韓國輸出人銀行、泰國農業與農業合作銀行等。同時，為避免道德風險和不公平競爭，這類綜合經營的政策性金融機構一般采取分賬戶管理或建立母子公司的方式進行不同業務的專業化運作。
從國別來看，在此輪商業化改革的國際潮流中，以日本政策性金融體系改革力度最大(白欽先、耿立新，2005)。以下簡要回顧日本政策性金融體系改革的具體情況(見表1)。
二戰后，日本政府為了促進國民經濟的協調發展，貫徹國家政策，在幾乎每一個產業領域都設立了政策性金融機構。從1947年建立“復興金融公庫”起，幾經演變，到1971年形成了“兩行十庫”的政策性金融格局，為日本經濟高速增長提供了巨額資金支持。直到20世紀90年代初期，其格局也仍然是穩定的。
這時，日本經濟和社會發展總體上達到較高水平，資金供求由短缺轉向過剩，政策性金融機構貸款業務出現了“一般化”態勢，如深度介入本該由民間金融經營的領域，與民間金融機構形成競爭關系等。與此同時，泡沫經濟破裂后，政策性金融機構與民間金融機構都出現了大量不良資產。面對形
勢變化和自身困境，日本對政策性金融體系進行改革和重組。1999年10月，政府適當精簡了政策性金融機構，合并了其職能。經過改革，演變成“兩行六庫”的格局，以降低運營成本，使政策性金融體系更能適應國內外形勢發展的需要。
在財政投融資制度下，郵政儲蓄資金是政策性金融機構的主要資金來源，約占其全部資金來源的90％。郵政儲蓄是政策性金融業務的資金“人口”，“兩行六庫”則是政策性金融業務的資金“出口”。2005年10月日本通過了郵政民營化改革法案，郵政改革使政策性金融資金來源失去了保障。同時，政策性金融體系自身也存在繼續改革的必要性。如2003年末，日本政策性金融機構貸款余額仍占全部金融機構貸款余額的20.3％(張韶華、郭常民，2006)。政策性金融機構規模和投資范圍的擴張使之與商業性金融機構產生了激烈競爭，影響了日本銀行業的盈利水平。
2006年日本通過《行政改革推進法》，確定了政策性金融機構改革的最終方案。日本政策投資銀行和商工組合中央金庫于2008年10月實行股份公司化，并將于2016年3月前將政府擁有的股份全部賣出，以最終實現民營化。廢止公營企業金融公庫，將其業務移交地方管理。國際協力銀行被分解為日元貸款部門和國際金融部門，前者并人日本國際合作機構，組成新的開發援助機構；2008年10月，后者與國民生活金融公庫、中小企業金融公庫和農林漁業金融公庫統一合并為政策性金融機構――日本政策金融公庫；沖繩振興開發金融公庫將保持現狀，并將于2012年并人日本政策金融公庫。經過1999年和2008年兩次大規模改革，日本政策性金融體系進入統一機構的新階段。
二、對近年政策性金融演化國際潮流的基本認識
從上述情況看，進入20世紀90年代后，一些國家確實對部分政策性金融機構進行了商業化改革，不僅通過商業化改革和機構整合來實現政策性金融業務覆蓋領域的調整，壓縮或退出原來支持的某些重點行業或者落后地區的開發性金融業務；還通過引入商業運行模式，提高政策性金融機構的自主經營能力。研究經濟問題要透過現象看本質，如果深入到這些國家政策性金融改革的動因和具體效果層面考察，我們就會發現，這些國家進行各種形式的商業化改革并沒有拋棄設立政策性金融的初始理念，改革之后，政策性金融的一些職能反而得到了相當程度強化，而且政策性金融的發展潮流并不僅僅是單純的商業化改革所能夠概括的。因此，分析政策陛金融改革的國際潮流，需要厘清幾點基本認識。
(一)政策性金融機構的商業化改革是對政策性金融體系的局部調整，并不是對政策性金融的根本否定
要客觀地評價政策性金融改革潮流，需要看政策性金融改革的動因和實際效果。目前引發政策性金融改革潮流的主要動因有以下三個方面。
1.國家金融體系設計的整體思路在新階段發生了變化。例如，日本政策性金融改革的一個重要原因就是作為其主要資金來源的郵政儲蓄系統的改革需要。
2.提高政策性金融業務的針對性，降低政策性金融帶來的不利影響。
3.提高政策性金融機構的資金配置效率，降低運轉成本。
從上述三種動因看，無論哪種動因，其初衷都是為了提高政策性金融效率，而不是完全取消政策性金融服務；也沒有使商業性金融機構直接進入政策性金融領域，而是通過政策性金融的部分退出，擴大商業性金融的運作范圍。
從實際效果看，部分政策性金融機構的商業化改革，一方面縮減了政策性金融的覆蓋范圍，消除了“四面出擊”現象，將商業性金融能夠解決的融資領域還給商業性金融機構，政策性金融機構在仍然需要政策性支持的領域運營，故政策性金融的目標更加明確，業務范圍更加專一，在保留領域的專有作用得到強化。另一方面，通過對政策性金融機構的合并重組，明確了政策性金融機構的職責，降低了多個政策性金融機構相互之間的業務重疊，減少了與商業性金融機構的摩擦，有利于提高政策性金融對社會資金的配置能力、對政策性業務的支持能力以及政策性金融機構的內部管理運作水平。因此，政策性金融改革的目的并不是要取消政策性金融機構，更不是要取消政策性金融，而是對政策性金融業務“有保有壓”的調整，使政策性金融的作用空間更加明確，業務功能更加完善，對政策性對象的支持力度更有保障。
(二)政策性金融改革之后，政策性金融機構的效率得到提高，功能目標更加明確
通過改革，合并撤銷一些政策性金融機構，一是在一定程度上減少了人浮于事的現象，降低了運營成本；二是被保留的政策性金融機構在管理運作機制上更加貼近市場，可以減少層層審批和內部扯皮現象，減少“黑箱操作”，提高整體資產質量；三是可以進一步明確政策性金融與商業性金融的邊界，減少兩類金融機構之間的業務摩擦，形成兩類機構相互配合、相互補充的良性循環。
實踐中，一些國家的政策性金融機構經過合并，確實得到了縮減，管理運作日益規范，運作效率不斷提高，而且政策性目標更加明確，業務范圍更加專注于保留的政策性業務，資產質量得到了明顯提高，在一定程度上提升了政策性金融機構的地位。國家財政對各政策性金融機構的資金封閉供給體系被打破，并不意味著政府支持力度的減弱，而是在新形勢下轉換了形式與渠道，在一定程度上鼓勵其以國家信用為基礎，在國內外資本市場上越來越優化地籌集更多的長期性低成本資金，因此政策性金融機構離市場更近了，壓力加大了，活力也增強了。
但是，從政策性金融改革的國際潮流來看，政策性金融機構內部治理結構和管理機制的改革，都是建立在一國金融不斷深化、資本市場較為發達的基礎上。只有這樣，政策性金融機構才能在特定政策目標約束下，比較得心應手地開展各項籌資和資金運用業務，切實加強風險控制能力。
(三)政策性金融機構在商業化改革之后，政府仍然會以某種形式承擔經營失敗的損失
商業化改革后，政策性金融機構的基本業務領域仍然會集中于原來所從事的政策性金融領域。在這些領域的市場化程度不夠的情況下，從事該領域金融業務的收益不會發生根本性變化；也就是說，商業化的政策性金融機構所從事的業務，可能仍然是具有較低收益空間的金融領域。隨著商業化之后所帶來的利潤考核壓力的加大，這些政策性金融機構必然會在維持其基本業務范圍的同時，不斷拓展存在較高風險的業務以提高收益。但在相應的風險控制機制跟不上的時候，隨著高風險業務的增加，一旦經濟形勢發生變化或者是社會資金狀況出現改變，這些風險就很有可能會爆發，給它們帶來巨大損失，導致這些金融機構面臨經營困境，甚至可能面臨破產倒閉。而這些金融機構原來所從事的政策性業務，往往與影響國民經濟走勢的最基本領域或與人們的生產、生活密切相關，因此，這些金融機構出現問題之后，會給整個經濟運行或者社會穩定帶來巨大的負面影響，政府最終將不得不為它們的損失“埋單”。像美國房地美與房利美兩大商業化的政策性金融機構，在“次貸”危機中遭受巨大損失，美國政府就不得不出巨資重新購買其股權。
(四)如何防止“設租尋租”和提高績效是與政策性金融共始終的重要問題
政策性金融機構具有政府支持背景，業務帶有政策優惠特征， “設租尋租”、效率低下等問題常為人詬病，也出現過因這些或有弊端而失敗的案例，如20世紀50年代的日本復興金融公庫、20世紀80年代拉美國家的一些政策性金融機構等。因此，如何防止“設租尋租”和提高經營績效，始終是政策性金融發展過程中必須著力解決的兩個問題。不少國家通過改革和完善政策性金融體系，對這些問題進行了諸多探索，積累了有益的經驗。在考察政策性金融機構發展國際潮流的過程中，關注和汲取這些經驗，有助于推進中國政策性金融體系的規范發展。
在防止“設租尋租”方面，日本、美國等發達國家的政策性金融機構已經形成了一些行之有效的做法。
1.專家集體決策。世界銀行于上世紀90年代總結日本政策性金融經驗時強調了這一原則。1999年日本政策性金融體系大規模改革后，日本政策投資銀行等機構進一步完善了專家評審和集體決策機制，由內外部專家構成貸款決策委員會，專門評審限定規模以上的政策性金融貸款項目，從中立、公平的立場審查項目的政策意義和效果、事業主體的項目完成能力、項目效益等，總體而言，比較有效地降低了由于政策性金融機構個別領導掌握項目審批權限而產生的“設租尋租”風險。
2.嚴密的內外多重審計制度。這是世界銀行總結的另一條基本經驗。日本政策投資銀行、美國進出口銀行、德國復興信貸銀行等運作較為成功的政策性金融機構，普遍建立了以內部審計與監察、注冊會計師審計、政府部門評估、預算審批監督以及國家審計機關不定期審計等為基礎的內外多重審計制度，對政策性金融業務開展及項目評審工作進行層層監督。實行這種內外多重審計以及形成比較高的透明度，目的就在于把尋租行為壓制到最低限度。
此外，一些國家還不斷優化政策性金融機構經營項目的制度設計，從業務流程上降低“設租尋租”的可能性。例如，美國為鼓勵風險投資的發展，允許成立私人經營的小企業投資公司(SBICS)，向小企業提供風險資金或者長期貸款，并且政府規定SBICS的發起人每投入1美元到風險投資項目中，便可從聯邦小企業署(SBA)得到4美元的僅為2％的低息貸款。由于SBICs可從SBA那里得到低息貸款，利息差的誘惑以及還貸的壓力，誘使一些SBICs傾向于向那些已有現金流人的處于擴展期以后的公司提供債權融資以博取利差，而不是為那些處于種子期的初創企業提供股權融資，誘發了大量的尋租行為。1992年美國對《小企業投資公司法》進行了修改，規定SBA可以有限合伙人的身份加入私人管理的SBICs，在分擔風險的同時分享利益，促使SBICs的支持方式由債權向股權轉化，、從而在制度設計上避免了上述“設租尋租”問題。
提高績效也是歷次政策性金融改革所追求的目標。商業化改革單一導向雖然有助于提升政策性金融機構的效率，但也意味著政策性金融機構要退出政策性金融體系，失去了政策，因此，商業化改革僅適用于根據國情判斷不需要政府再提供政策性金融支持的領域。對于仍然需要政策性金融支持的領域，各國改革的舉措并不是單純的商業化，而是不斷推進政策性金融機構的“市場化運作”，即在政策性金融機構經營運作的微觀層面越來越多地引入市場機制，尊重市場并面向市場，通過增強約束機制和改進管理方式來提高績效。20世紀90年代以后的政策性金融機構改革的國際潮流更是如此。
仍以日本為例。2001年，日本對政策性金融體系進行了大刀闊斧的改革，目標是想繼續保持政策性金融積極的一面，消除其弊端。核心內容有：一是取消原先可獲的來自郵政儲蓄和養老金的強制性存款制度，政策性金融機構的資金籌措需要遵循市場化原則；二是引入政策(補貼)。成本分析，實質性地擴大公開性，以保證政策性金融機構受到約束和監督；三是貸款利率將以同期限日本政府債券的市場利率為基礎(賈康，2002)。H這些改革措施促使政策性金融機構以更貼近市場化的模式運作資金籌集、資金運用等業務環節，從機制上促進了政策性金融機構采取有效率的方式實現政策性目標；同時，也促使政策性金融機構的業務信息和財務信息更加透明，便于接受各方面的監督和評價，增強了政策性金融機構自律的內外部壓力和約束力。
只要政策性金融存在，金融雙軌制便存在，“設租尋租”的可能性也就存在，以“政策性虧損”掩蓋績效管理水平的動機也很難避免。所以，動態優化地把政策性金融控制在合理規模和必要領域之內，并防止“設租尋租”和努力提高績效水平，是與政策性金融共始終的機制建設與管理監督問題。只要措施得當，便能處理好與之相關的“不把小孩子和洗澡水一起潑出去”的問題，發揮政策性金融之利，遏制政策性金融之弊。
(五)政策性金融是國家經濟發展的長期工具，商業化并最終消失不是政策性金融改革國際潮流的全部，也不是政策性金融發展的終極目標
事實上，世界各國政策性金融機構無論經過何種合并重組，執行政策性金融業務的金融機構始終是存在的，同時，政策性金融業務更是始終存在于某些歷久彌新的領域，如進出口、農業、中小企業等領域。
美國對政策性金融體系采取低調處理、充分利用的策略。美國雖然沒有宣稱要發展政策性金融機構，但事實上從20世紀初期開始，它就建立了相當數量的政策性金融機構，在農業、小企業、進出口、住房等領域擁有功能齊備、組織發達的政策性金融體系，尤其是在農業領域的政策性金融體系更是相當完善，形成了全方位、多層次的立體支持網絡。
美國政策性金融體系在其近百年的歷史中，最大的變動當屬對住房領域政策性金融機構的改革。20世紀70年代對住房領域政策性金融機構的私有化改革，實際上是20世紀90年代政策性金融商業化潮流的一個前奏。但是，美國政策性金融的商業化改革并沒有泛化，其他的政策性金融機構仍然存在著，并且一直發揮著重要作用，特別是金融危機沖擊到來后，更彰顯了其功能。比如，2008年發生金融危機以后，美國聯邦小企業署為幫助小企業渡過經濟衰退，臨時放松了貸款標準，直至2010年9月。再比如，美國進出口銀行是聯邦政府全資所有的獨立執行機構，長期以來一直秉承1934年成立時的宗旨： “通過支持出口支持美國就業”。近年來，美國進出口銀行提供的金融服務規模一直在120億美元以上，類型包括擔保貸款、直接貸款和出口保險等。同時，美國進出口銀行在經營管理和自身財務可持續性方面非常成功。2001年以來，該行共獲得68億美元的凈收入；這些凈收入除部分用于審慎性準備金外，其余全部上繳財政部。
美國擁有高度發達的政策性金融體系，美國是否也曾擔心政策性金融機構會成為政府負擔而要對它們進行私有化改革呢?這種擔心和爭論在政策性金融體系構建之初就存在，但是，除了必要的商業化改革以外，政府采取的解決思路是通過加強立法、管理和監督來控制此類機構，充分發揮它們無可替代的重要職能。例如：1945年美國出臺了《政府公司控制法案》；1990年出臺的《聯邦信貸改革方案》要求政府改進信貸項目會計，為貸款項目評估提供了一整套程序，使聯邦政府的信貸運作建立在
更好的財政基礎上；1996年出臺的《政府債務收集改進法案》加強了政府追回欠款的能力。更值得關注的是，美國把發展政策性金融體系作為政府的長期責任，把政策性金融業務可能帶來的經營損失列入政府預算以支出彌補。
日本也是不斷深化政策性金融改革的國家，但是其歷次的改革過程中，無論怎樣合并、撤銷或者是商業化，始終存在執行基本政策性金融功能的政策性金融機構；其保留的統一機構――政策金融公庫的功能仍然完整地涵蓋進出口、中小企業、農業三大領域。雖然政策性金融公庫經營僅半年的時間就出現了6554億日元(約合66億美元)的虧損，但日本政府仍然保留這樣的政策性金融機構。
那么，為什么注重發揮市場作用進而大規模商業化改革的日本還要心甘情愿地承擔如此巨額的虧損呢?為什么美國政府對政策性金融如此重視與支持呢?這些問題是研究政策性金融改革潮流中不可回避的。認真研究政策性金融上百年的歷史，我們就會發現，政策性金融的存在自有其深刻的經濟與政治原因，其需求是客觀長期存在的，即便我們在總結其他國家出現的政策性金融改革中看到了商業化趨勢，但必須認清的是，商業化并不是政策性金融發展的全部，也并非某種確立的終極目標!大多數國家仍然存在很多繼續恪守政策性金融業務規則的“傳統”政策性金融機構。
三、中國政策性金融改革與發展面臨的抉擇
經過10多年的運轉，中國政策性金融機構也面臨著改革。2007年的全國金融工作會議，正式確立了政策性金融特別是對三家政策性銀行改革的原則和思路。其中，國家開發銀行將全面推行商業化運作，主要從事中長期業務；進出口銀行和農業發展銀行則按照分類指導、“一行一策”的原則，深化內部改革。對政策性金融業務，今后將通過實行公開透明的招標制來展開。從目前的整體改革思路與方向看，是政策性金融改革商業化潮流在中國的某種具體化。那么，在政策性金融改革國際潮流中，中國是否應該隨波逐流?未來的政策性金融之路應該如何走下去?這些問題的答案應該在清楚地認識政策性金融改革國際潮流的實質之后，結合中國政策性金融的實際情況加以分析。
(一)結合國情，實事求是地借鑒政策性金融改革的國際經驗
20世紀90年代以后，世界范圍內政策性金融的發展呈現出一種多樣化的狀態，其中確實存在政策性銀行向開發性銀行轉型和政策性銀行商業化改革的潮流。但是，這種潮流只是政策性金融發展的一個局部特征，而不是整體特征，不宜泛化。即使對政策性金融機構進行商業化改革，也正處于不斷試驗之中，其理論基礎并不成熟，改革的出發點并不完全一致，最終的結果更是難以預料。在這種充滿不確定性的潮流中，我們若簡單地試圖以單一維度從中總結出經驗，并且用于指導中國政策性金融改革的實踐，不僅由于未來較大的不確定性導致選擇面臨諸多困難，而且還可能會不切合實際，使整個改革誤人歧途。
在政策性金融改革過程中，不論哪個國家和地區對其政策性金融體系進行何種改革，其在確定政策性金融改革目標的過程中，都是結合自身的經濟發展狀況、金融體系建設與完善情況、政府能夠發揮的作用、社會公眾的反應等具體情況確定的，政策性金融發展的國際潮流在此過程中只能作為一種參考。因此，在確定政策性金融改革的目標與思路時，我們不能忽視國情和自己的特定發展階段，把有著諸多背景因素和前提條件的國際經驗，直接搬過來應用到中國政策性金融改革的實踐之中。
如果僅僅按照追逐商業化潮流的模式來改革中國政策性金融體系，那么在有些領域，中國政策性金融體系的發展可能會面臨“沒有開始，就要結束”的局面。這種局面對于中國這樣一個幅員遼闊、三大差別較為嚴重的發展中的人口大國，無論從經濟發展角度還是社會進步角度來看，都是不合時宜的。為了更好地促進經濟發展和社會進步，實現中華民族復興，我們在學習國際先進經驗時，一定要堅持結合本國國情和歷史發展階段的原則。
(二)要從戰略與長遠的角度看待中國政策性金融改革
從政策性金融的發展歷程看，中國對政策性金融體系的認識從一開始就并不清晰，對政策性金融的發展定位也存在明顯錯位，僅僅將政策性銀行當作專業銀行商業化改革的“副產品”，其功能只是承擔各專業銀行留下的某些特定政策性融資業務包袱，基本上沒有從國家經濟發展戰略角度規劃政策性金融的長遠發展問題；另外，對三家政策性銀行所從事的政策性業務范圍的界定也始終不清晰。這種情況不僅影響到政策性金融體系構建的完整性，而且也影響到決策層對政策性金融存在必要性的判斷。
基于此，設計中國政策性金融體系改革思路，需要具備戰略思維，從長遠的眼光看待這一問題。從政策性金融體系的發展角度而言，根據中國經濟發展所處階段和政策性金融需求的實際情況，政策性金融體系所包括的領域應該是非常廣泛的，而現有政策性金融機構的業務范圍是遠遠不能包含的。因此，要從經濟發展戰略高度認識政策性金融的重大意義，從長遠角度考慮中國政策性金融體系的設計，充分重視發揮政策性金融的作用，合理規劃政策性金融發展的業務領域，不斷完善政策性金融體系，增強政策性金融機構的作用；同時，不能片面強調政策性金融機構造成的不公平競爭、利潤化導向不等負面問題，更不能僅將此作為確定政策性金融改革路徑的主要因素與考量依據。
(三)中國政策性金融體系需要積極建設：合理發展、長期存在
政策性金融是需要長期存在的，發達市場經濟國家也存在比較強大且種類多樣化的政策性金融服務，并且在政策性金融改革浪潮中，仍然堅持專門政策性金融機構負責的政策性金融業務。
對于處在“戰略機遇期”的中國，政策性金融的存在，首先要滿足其在進出口、農業、中小企業等領域產生的政策性金融業務這一傳統需求目標；其次，在鎖定“全面小康”和“三步走”戰略目標的情況下，還要以政策性金融貫徹落實統籌兼顧的科學發展觀，大力促進經濟結構調整和發展方式轉變，落實趕超戰略。中國政策性金融改革的發展方向并非單一的商業化或者“去政策化”，更不是取消政策性金融職能；恰恰相反，我們要通過政策性金融改革，進一步增強政策性金融體系的建設和發展，完成單純依靠商業性金融無法辦到的事情，促進經濟社會協調發展。同時，從發達國家的實踐看。由于社會資金配置的“市場失靈”現象將會長期存在，中國政策性金融的需求也具有長期性。在未來很長一段時間內，即使中國經濟得到快速發展，工業化、城鎮化、市場化水平進一步提高，但在農業、中小企業以及促進國內大型產品進出口等方面，中國仍然長期需要相應的政策性金融支持。
(四)需要提高政策性金融機構運作機制的市場化水平和風險管理水平
政策性金融機構的特征范文4
關鍵詞：政策性銀行 金融機構改革 國家開發銀行 商業化
一、政策性金融機構的定位
政策性金融的界定：政策性金融是指在一國政府的支持和鼓勵下，以金融資源配的社會合理性作為最大目標，以政府政策性扶植的強位弱勢產業、地區、領域、群體為金融支持對象，以優惠的存貸利率或信貸，保險（擔保）的可得性和有償性為條件，在專門法律的保障和規范下而實行的一種特殊性資金融通行為和制度安排。因此政策性金融兼具政策性和金融性。①
1、政策性
從政府和國家的角度看，政府通過注資，財政補貼，稅收減免等手段，為政策性金融機構提供優惠政策，國家為其提供信用支撐，從而為其執行政府經濟政策提供必要的保證；從政策性金融機構角度看，政策性金融機構按照國家和政府意圖，代表國家和政府進行金融資源開發與服務，享受一系列其他商業性金融機構難以獲取的政策傾斜，執行政府經濟政策、產業政策、區域發展政策，發放政策性貸款等，其業務范圍、資金投向、信貸政策等受到嚴格限制。
2、金融性
政策性金融機構也具有普通金融機構的一般特征，必須遵循商業性信用中介機構的一般經營原理與方式，通過籌集資金并按照一定原則將資金有償提供方給資金需求方，并收取利息，保持一定盈利水平。政策習慣金融機構作為信用中介者，在資金需求者和供給者之間進行融通，其運行方式一級所使用的融通工具都具有明顯的金融性特征。
二、國外開發銀行的定位及發展模式
全球范圍內，很多政策性銀行在其發展過程中被動或主動地進入了商業銀行業務領域，與商業銀行進行競爭，但是經營模式并沒有好壞之分，只是是否適合當時國家的宏觀環境和社會發展的需要，是否能適合銀行所具有的經營特性。
（一）日本政策投資銀行
日本政策投資銀行的一直是做純政策性業務，是嚴格配合國家政策向導的政策性金融機構。一旦其決定對某一行業進行投資，民間商業性金融便會對其產生興趣，這種情況下日本政策投資銀行就會減少在該行業的政策性資金份額而讓給民間商業性金融，轉而投向其他產業。這反映出日本政策投資銀行是密切配合政府經濟政策的，形成了一種政策性金融對商業性金融資金運用方向和規模的擴張性誘導機制，是政策性金融對商業性金融的誘導補充，實現其純政策性業務的宗旨。
（二）韓國產業銀行
韓國產業銀行采用的是混合經營模式，立足于政策領域基礎上，積極開展投資業務，并致力于成為世界領先的投資銀行。即將政策性業務和市場業務混合經營，只是成立不同的業務部門進行經營，并分開核算。但是其仍然是以國家信用為依托，享受低成本的融資等這些原有政策性銀行所享有的優勢，不可避免的是，在這種享有特殊優勢下的情況與其他商業性金融機構競爭，導致破壞市場競爭秩序。
（三）德國復興信貸銀行
德國復興信貸銀行定位于采用分離模式的經營方式，經歷了兩個階段的改革，第一個階段采取的是在2004年-2007年之間將與商業銀行競爭的出口信貸和項目融資業務獨立出來成立子公司經營，作為行中行進行經營，進行獨立試運作；而在2008年的開始德國復興銀行信貸銀行成立了法律上獨立的由其全額出資設立的子公司，該子公司不再享受國家優惠待遇而是作為商業銀行進行運作。這就使得德國復興信貸銀行不至于處于利用國家優惠政策與商業銀行進行競爭的尷尬境地，而且其經過較長時間建立并有一定競爭優勢的市場業務又能得到保留。它的改革即充分利用優惠政策和國家信用定位于純粹的政策性銀行，同時又保持了優異的經營業績而且產生的利潤又擴大了其自身實力更有利于政策性業務的開拓。不得不說是一種在目前看來較為完善的政策性金融機構的轉型案例。
（四）新加坡星展銀行
與德國復興信貸銀行一樣新加坡星展銀行定位于采取分離的經營模式，其選擇的是將政策性業務完全分離出來，大部分政策性業務由財政直接撥款實現，除此之外還是一家全能的商業銀行，銀行受股東利益驅動和支配，金融服務完全商業化，完全不享有國家信用，政府以市場化的方式對其進行監管。它將成為一家區域性商業銀行作為目標，并竭力為股東創造最大化價值。
三、我國國家開發銀行轉型改革建議
參照德國、日本、新加坡、韓國等國的一些做法，這些國家都是通過"法律"的形式來規范相應政策性銀行的運行，我們借鑒國外的成功經驗可以在以后的發展道路上少走彎路。
1、組織形式
按照現代銀行的基本組織架構，成立董事會、監事會和高級管理人員，但是要設立代表國家控股人身份的開發銀行管理委員會以及代表獨立意見發表人身份的地位超脫的咨詢委員會。管理委員會是推舉董事會成員的銀行權力機構，負責執行國家宏觀政策和確定經營方針，保障所有者權益。咨詢委員會是管理委員會和董事會提供咨詢和建議的機構。董事會的主要職責是對銀行進行經營管理，完成政府委托的任務并兼顧銀行自身利益，服從管理委員會的重大決定。監事會是開發銀行內部的監督機構，主要負責對董事會和高級管理人員的業務運作進行監督。高級管理人員是從事日常經營管理和業務運作的銀行高層職員。國家開發銀行的法定代表人是行長。
2、金融監管
金融監管一般是指國家的外部強制性監管，是外部強制性監督管理與控制調節，是國家代表公共利益對追求利潤最大化的機構與市場的強制性監管。②監管對象一般不包括各種類型的政策性或開發性金融機構。但是隨著開發性金融的日益市場化和金融市場的日益法治化，對其實施法定監管已成必要。因此需擴大金融監管的范疇。參照世界范圍內的做法，對商業性金融的監管一般是由中央銀行或專門的金融監督管理機構實施，對開發性金融的監管則由財政部門或其他專設部門實施。如：德國復興信貸銀行的監管機構是德國財政部；韓國產業銀行接受財政部和金融監管部門等的聯合監管，以財政部為主；日本開發銀行的監管機構是大藏大臣，其在業務方面不受中央銀行監管。③
四、結束語
截至2006年底，國開行資產余額達22711億元，當期和累計本息回收率分別為100.22%和99.73%，資本充足率為8.3%，不良貸款率為0.72%，連續28個季度保持國際先進水平。2006年全年實現利潤總額291億元，上繳稅收185億。這一驕人的成績預示著我國國家開發銀行的第二次轉型是能夠將我國的金融帶上新的起點，但是在改革的過程中我們還會面臨許多的問題和困難，經濟全球化趨勢已經讓我們不得不在困難中抓住機遇，與商業銀行在盈利性業務和政策性業務上尋找共同的利潤增長點和合作契機，打破政策性業務的壟斷，起到優化資源配置的作用。
注釋：
①王偉，白欽先。災后恢復重建離不開政策性金融機構強力的支持[J].金融理論與實踐，2009，（1）：8-11
②白欽先，耿立新，關于國家開發銀行和中國進出口銀行戰略定位與立法若干問題[J]，中國金融，2005，（19）：51
③鄭新華，黃劍輝，國外發達國家開發性金融經驗借鑒[J]，經濟研究參考，2005，（62）：21
參考文獻：
[1]王偉，白欽先。災后恢復重建離不開政策性金融機構強力的支持[J].金融理論與實踐，2009，（1）：8-11
[2]鄭芳媛，政策性金融發展改革的國際經驗及啟示，《時代金融（上旬）》期刊，2010年11月，總第428期
[3]鄭新華，黃劍輝，國外發達國家開發性金融經驗借鑒，《經濟研究參考》2005年第62期（總第1926期）
[4]余結伢，吳瑩，新形勢下政策性銀行轉型的模式選擇，青海金融期刊，2009
政策性金融機構的特征范文5
關鍵詞:金融抑制;金融支農;正規金融;非正規金融
一、引言
國外一些學者通過對發展中國家的研究發現,許多發展中國家普遍存在金融抑制現象。主要表現在:一些發展中國家為了早日推進工業化,政府往往對金融市場進行干預和抑制,包括實施低利率政策、普遍的信貸配給和明顯傾向扶持行業部門及國有大型企業的選擇性信貸政策。因此,經濟學家建議,發展中國家應積極采取適合本國國情的金融深化措施,構建多層次農村金融體制,為農村經濟提供有效的金融支持。
大多數學者的理論和實證研究表明,我國農村經濟發展中也普遍存在金融抑制現象。而隨著我國工業化、城市化進程的不斷推進,農村金融問題日益成為影響著中國社會與經濟穩定發展的重要因素。深化農村金融改革,加大金融支農力度,無疑是當今中國的一項重要課題。本文試圖從金融抑制角度分析目前我國農村金融體系存在的主要問題,并相應對我國農村金融體制改革取向提出一些建議。
二、我國農村金融抑制的典型特征
從農村金融市場培育和發展的角度看,目前我國農村金融抑制的典型特征可以概括為政府失靈、市場失靈和功能缺失三個方面。
(一)政府主導下的制度安排導致金融供給不足——政府失靈
我國的農村金融制度安排一直以來是由政府主導的,即政府辦金融的發展道路。國有銀行、農村信用社等都是國家所有的金融機構,主要服務于盡快實現我國工業化、城市化的戰略。在農村支持城市、農業支持工業、農民大量進城務工的現實影響下,農村金融市場隨著環境的惡化和制度安排的先天市場條件不足而日益走向扭曲和衰弱,金融支持“三農”力度逐步弱化,金融供給嚴重不足。一方面,農村金融機構供給不足。近年來,國有商業銀行開始從縣域經濟實行戰略性撤退,紛紛撤并縣及縣以下分支機構。1998年至今,四大國有商業銀行共撤并了3.1萬個縣及縣以下機構(李勇、孫曉霞、陳景耀、韓向榮,2005)。作為開展政策性支農業務的農業發展銀行則囿于糧棉油收購貸款,縣域業務逐步萎縮。而前些年活躍于縣域和農村地區的合作基金會等民間金融機構,由于經營不善、風險較大和管理混亂等原因被政府關閉或取締。郵政儲蓄機構只存不貸,沒有信貸供給能力。因此,農村信用社成為信貸供給事實上的壟斷者,農村金融市場的信貸供給嚴重不足。另一方面,農村資金嚴重外流。首先,受國有銀行紛紛撤出及權限上收的影響,國有銀行吸收的農村資金逐步集中到大、中城市。其次,郵政儲蓄利用網點多、深入農村的特點,大量吸收農村儲蓄并轉存中央銀行,導致農村資金大量外流。再次,作為農村金融服務主力軍的農村信用社,經營出現非農化傾向,為追求利潤最大化,許多資金流向城市。
(二)利率不能正常發揮資源配置作用——市場失靈
政府金融管制的一個重要方面就是利率管制,我國一直以來長期執行的統一利率管制不僅難以彌補農村金融機構的經營成本,再加上通貨膨脹的影響,導致上世紀90年代中期前的實際負利率狀態。90年代開始逐步推行的農村利率市場化改革試點,擴大農村信用社利率上浮區間,逐步放松的利率管制措施,雖收到一定效果,但單純針對農信社的政策扶持并沒有對農信社提高定價能力、改善經營機制產生積極作用。而且由于政策性業務和商業性業務混合,農信社缺乏破產約束,政府對農信社的支農貼息政策道德風險嚴重(謝平、徐忠,2006)。同時,由于對農信社實行差異利率政策,也導致國有銀行農村分支機構生存更加困難繼而紛紛退出。同時,由于郵政儲蓄轉存央行利率高于其他金融機構的政策傾斜,也成為農村資金通過農村郵政儲蓄大量外流的直接誘因?？偠灾?農村利率市場化改革方向并沒有錯,但選擇性的信貸政策所帶來的利率扭曲,事實上造成了當前農村金融市場的農信社壟斷局面,且由于缺乏有效競爭,相應帶來了農信社經營效益差、效率低下、成本高昂、道德風險嚴重的狀況。
(三)扭曲的農村金融“二元性結構”——金融功能缺失
按照金融功能論的觀點,金融功能相對于金融機構更加穩定,金融組織可以通過競爭的方式生存下來,從而發揮一定的金融功能(Merton&Bodie,1995)。而目前我國農村金融市場存在扭曲的“二元性結構”,一方面正規金融機構或大量退出、或經營效率低下,沒有充分有效的競爭促進其發揮正常的金融功能;另一方面,作為非正規金融機構的民間借貸屢遭打擊的情況,卻長期存在,無法彌補了正規金融在農村金融市場的空缺。我國農村正規金融的功能缺失,主要表現為農村金融服務品種少、水平低、質量差。農村金融服務主要以存貸款為主,資金結算、銀行卡、個人理財、投資咨詢等中間業務開展很少,效率低下。如農村地區資金結算仍以現金為主,農村居民的銀行卡持有量很少。另外,我國農村保險體系尚未建立,農村、農業保險服務幾乎是空白。
三、我國農村金融深化的政策取向
(一)建立多層次的農村金融體系
我國農村金融體系存在問題的根本原因是政府辦金融以及過度管制導致農村金融市場缺乏活力,因此必須對農村金融體系進行大的調整?？傮w而言,應在政府政策引導下,著眼于構建一個商業金融和政策性金融、合作金融相結合的競爭性農村金融市場。
一是充分發展商業性金融。重點是要在明晰產權的基礎上,將農信社改造成為縣域中小商業性金融機構,應該成為商業金融支農的主力軍。因為從農信社改革試點情況看,農信社已不具備改造成為合作金融機構的可能性,而轉為政策性金融機構則將與現有的政策性金融機構角色重疊,改制為商業性金融機構相對容易被接收和支持(李勇、孫曉霞、陳景耀、韓向榮,2005)。應該適當保持農業銀行在縣域的存在,通過市場細分、錯開經營,在支持農業產業化龍頭企業的大額資金需求方面確立競爭優勢。同時,應考慮在加強監管、控制風險的前提下,鼓勵在縣域建立多種所有制的社區金融機構,大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織。逐步在農村金融市場形成農村信用社、農業銀行、小額貸款組織以及其他種類的金融機構合理分工、有序競爭的局面。
二是繼續發揮政策性金融的積極作用。要對現有金融機構的農村政策性貸款業務進行整合,將現有的農村政策性貸款業務集中到農業發展銀行一家專門機構。即拓寬農發行的政策性業務范圍,解決農村金融市場貸款規模大、風險較高、回收期長,商業性金融不愿介入的大額資金需求問題;同時,應改進扶貧貸款貼息運作模式,建立農村扶貧小額貸款擔?；?解決農村金融市場貧困人口的小額資金需求問題。作為金融支農的重要一環,建立農業保險體系也刻不容緩。要采取自上而下與自下而上相結合的辦法,逐步建立健全政策性的農業保險體系,地方政府主導設立政策性保險機構,中央政府設立再保險基金或再保險機構。
三是大力發展面向廣大農戶的合作金融組織。理論分析和國際經驗表明,合作金融機構因自身制度設計的特點,使得為社員服務方面具有交易成本低、效率高的內生優勢,在農村金融市場發揮著重要作用,在有的國家(如孟加拉國)甚至發揮著主導作用。因此,我國也應大力發展面向廣大農戶的合作金融組織。如由農戶自愿發起的資金互助組織。這種資金互助組織(或稱農民資金互助合作社)應是真正意義的合作制組織,社員之間互相監督,社員代表參與合作社決策,建立社員大會控制下的法人治理機構,有效建立其自我約束和自擔風險的經營機制。
四是逐步規范和引導民間金融。民間金融存在有其必要性和合理性,加強對民間金融的合理引導和規范而非簡單地清理打壓已成為共識。規范民間金融的主要方向是引導其向正規化、合法化方向發展,通過給予金融機構的組織身份,明確設立條件,加強金融監管和自律,逐步將目前存在于農村地區的合會、基金會、互助會等民間金融組織納入到合法化軌道中來,或轉為小額貸款組織,或組建社區金融機構,或規范管理,防止高利貸、亂集資現象和攜款潛逃等案件的發生。
(二)建立支農資金良性循環機制
建立支農資金良性循環機制,要從資金的回流、投入和上下聯結三個層面著手。即一方面要引導縣域金融機構吸收的資金有效回流農村,減少農村資金外流;另一方面要探索國家財政支農資金投入的新方式,增加農村資金供給;同時,還要探索建立政策性金融和合作金融、商業性金融,正規金融和非正規金融資金聯結的方式和途徑,增加面向廣大農戶的資金供給。
首先,要建立資金回流機制,主要是引導縣域金融機構資金回流農村。我國應借鑒國際經驗,制定社區再投資法,強制規定縣域金融機構必須將吸收自本縣內的一定比例的存款,用于在當地發放貸款,這包括全國性金融機構的縣支行和農信社。同時,國家應積極引導郵儲資金回流。政府可采取獎勵或補貼等方式,采取自愿、互利和市場化的原則,加強郵儲和政策性銀行、小額貸款機構的合作,引導資金回流農村。在此過程中,國家可研究給予政策支持,鼓勵郵儲資金回流農村。
其次,要探索國家財政支農資金投入的新方式?？梢越梃b美國的做法——其政府在合作金融機構建立初期,通過入股合作金融機構,為合作金融提供初始發展資金,扶持合作金融的發展;在合作金融不斷壯大以后,不斷轉讓政府股金,減少政府對合作金融的干預,最終實現合作金融組織的自主經營、自主管理。也可以考慮地方政府適當參股社區中小金融機構,扶持其發展壯大,積極將資金投向縣域經濟和“三農”。
再次,要建立正規金融和非正規金融之間資金的聯結。在農村金融市場,正規金融資金充裕,具有規模經營帶來的成本優勢,而民間借貸等非正規金融直接面對廣大農戶和中小企業,具有信息優勢,但由于僅以自身資金或集合資金放貸,資金相對短缺。建立正規金融和非正規金融的聯結,是金融體系發展的一個有前途的戰略(世界發展報告,1989)。通過正規金融將低價的信貸資金提供給非正規金融,即貸款給非正規金融組織,增加非正規金融的資金供給,可以改善廣大農戶和農村中小企業面臨的貸款條件,提高農村金融需求的滿足度(左臣明、馬九杰,2006)。
政策性金融機構的特征范文6
關鍵詞：中小型農業基礎設施；農業政策性金融；融資
作者簡介：費振國(1977－)，男，山東德州人，西北農林科技大學經濟管理學院博士研究生，主要從事農業技術經濟與項目管理研究。
中圖分類號：F323．9 文獻標識碼：A 文章編號：1006－1096(2007)02－0114－03 收稿日期：2006－12－09
一、中小型農業基礎設施的準公共產品屬性及融資特征
(一)中小型農業基礎設施的準公共產品屬性
保羅?薩繆爾森把公共產品定義為每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費減少的產品，也就是具有非競爭性和非排他性的產品。嚴格地講，只有同時具有這兩種特征的產品才是公共產品。但在實際中，在消費上具有完全非競爭性和非排他性的產品并不多，大多數是消費上具有有限非競爭性和非排他性的產品，也就是準公共產品。
中小型農業基礎設施具有受益的區域性，只有社區以內的農戶才能獲得它提供的服務，因此具有一定程度的排他性。每個農戶對既定數量和質量的中小型農業基礎設施消費的效用都是其他農戶消費該基礎設施的減函數，也就是具有一定程度的非競爭性。同時它提供的服務既有私人效益也有社會效益，社會效益就是其外在性的重要體現。因此，中小型農業基礎設施從總體上講應屬于準公共產品。中小型農業基礎設施分為兩類：一類是有規模、有聯系的基礎設施，具有一定的自然壟斷性，具體包括縣級中小型水利與農田基礎設施、農業科研與實驗、農業技術推廣、農產品質量管理、動植物檢疫等基礎設施；還有一類是優效型基礎設施，也就是農戶無論收入水平如何都應該消費或得到的基礎設施，具體包括動植物繁育、農產品加工、大型農業機械、農業教育與培訓等基礎設施(喬延清、吳秋景，2006)。
(二)中小型農業基礎設施建設項目的融資特征
中小型農業基礎設施的準公共產品性質，決定了它在消費過程中存在著“搭便車”和“外部性”等問題，市場機制難以發揮作用。按照公共產品理論，需要有政府的干預，采取政府提供或政府資助、市場提供的方式。但政府財政機制的非價格性或者說財政分配的基本無償性，無法避免中小型農業基礎設施因財政提供而產生的內部直接經濟效益的損失，也就是“政府失靈”，尤其是對中小型農業基礎設施的外部間接效益缺乏評價的標準，更容易造成財政資金使用的低效，違背了經濟學對資源配置的基本要求。
在金融資源配置過程中，市場機制雖然起著基礎作用，但由于外部性、壟斷、信息不對稱、交易成本等原因，導致金融領域中的市場機制同樣存在作用邊界和失效現象(董青馬、向天雁，2006)。鑒于中小型農業基礎設施資金回收期長、盈利低等不利條件，商業性銀行不愿意提供中小型農業基礎設施建設所需資金，因此完全依靠市場機制無法培育出一個農業基礎設施所需的金融市場。
中小型農業基礎設施的不可或缺性和市場機制與政府機制無法單方面有效提供的局面，決定了其資金來源的有效途徑是市場機制“無形之手”和政府機制“有形之手”的有機結合。這種政府機制與市場機制相結合的機制，在金融資源配置領域表現為農業政策性金融機制。設立農業政策性金融機構可以有效地促進財政資金和信用資金的相互配合，從而滿足政府的農業發展政策和銀行資金運動規律雙方的要求，更有效地推動經濟的發展。
二、農業政策性金融支持與中小型農業基礎設施融資
農業政策性金融是指與政府某些經濟職能相聯系，為貫徹政府的社會經濟政策或意圖，不以商業性標準為原則，以國家信用為基礎，在農業及相關領域從事資金融通，并為政府所有、參股、擔保和控制，支持、保護農業生產，促進國民經濟協調發展和農業收入穩定增加的一種特殊金融活動。在我國中小型農業基礎設施資金投入不足的情況下，農業政策性金融作為財政投融資的表現形式，可以有效地促進財政資金和信用資金相互配合，克服財政資金無償提供所造成的效益低下，以及彌補資本市場的缺陷，加快中小型農業基礎設施建設。
(一)緩解財政投入資金的不足
當前我國政府在農業基礎設施投入方面的“政府缺位”和“政府失靈”與體制外供給，導致財政投入的嚴重不足。根據《中國統計年鑒》的數據計算，國家財政用于農業基本建設的投入雖呈逐漸增加的趨勢，投入總量從1996年的141．51億元增加到2003年的527．36億元，但農業基本建設投資在基本建設支出中平均占比在6％左右，這與農業在國民經濟中的地位以及農業為社會所做的貢獻很不相稱。農業政策性金融通過財政提供的資本金和貼息，利用金融的財務杠桿原理，以國家信用為后盾，能籌集到若干倍于財政資金的信貸資金投入中小型農業基礎設施，從而有效緩解中小型農業基礎設施發展資金不足的局面。
(二)提高財政資金的使用效率
中小型農業基礎設施主要由縣、鄉(鎮)政府提供。在取消農業稅后，縣、鄉(鎮)財政收入不足，在缺乏有效民主監督的情況下，上級撥的中小型農業基礎設施專項資金被挪用的情況屢見不鮮。另外，財政資金也存在管理不善、利用效率低下、投資浪費等現象。
農業政策性金融的資金雖主要來自財政資金，但按照銀行的方式而不是財政的方式為中小型農業基礎設施提供貸款，保證了資金的有償使用、?？顚Ｓ眉鞍雌谑栈?；遵循信貸資產安全管理的基本原則，提高了資金的流動性和安全性；通過建立和完善風險管理機制，對提供貸款的項目進行嚴格審查，降低貸款的風險程度，大大提高了財政資金的使用效率，因此是一種高效的支持方式。
(三)彌補資本市場的缺陷
農業政策性金融作為財政職能和金融職能的有機結合，其根本職能和核心邊界之一應該是彌補市場機制的缺陷，滿足農業基礎設施對資金的需求。農業政策性金融資金與商業性金融資金運用的最大區別在于，后者是完全市場化的運作，追求利潤最大化，而農業政策性金融可以發揮其示范和引導功能，通過自身的政策性融資活動間接地吸引、誘導商業性金融機構和民間金融機構資金投入中小型農業基礎設施，對中小型農業基礎設施項目的投資形成一種乘數效應，以達到以較少的資金推動更多的資金投入中小型農業基礎設施建設的
目的。
三、農業政策性金融支持農業基礎設施建設的國際經驗
(一)各國農業政策性金融支持農業基礎設施建設的具體做法
綜觀世界各國，沒有哪個國家能避免對農業直接或間接的扶持。在農業支持措施中，金融支持占據著重要的地位，其中農業政策性金融在金融支持中占有絕對的比重。目前，發達國家已經形成了相對穩定和完善的農業政策性金融體系，建立起體系完備、規模龐大的金融集團，實現了對政策性金融資源的總體管理。部分發展中國家也建立起了相對獨立、專門的農業政策性金融機構，并且隨著經濟的發展，不斷加以調整和完善。各國通過農業政策性金融機構，貫徹對農業的支持政策，實現了對農業的綜合支持，提高了農業的綜合競爭力(白欽先，2006)。同時針對農業基礎設施投資周期長、風險大、利潤率低、對外部資金缺乏吸引力、融資難等問題，各國紛紛利用農業政策性金融機構，向農業基礎設施建設項目提供低息貸款，彌補基礎設施建設的資金缺口。各國政府通過農業政策性金融提供的資金極大地提高了基礎設施的建設水平，在興修水利、整治土地、農村道路等農業基礎設施建設方面發揮了重要作用。例如日本把政策性金融提供的資金用于土地改良和水利建設，迅速實現了農業生產的水利化，極大地提高了水稻單產和總產量。
(二)農業政策性金融支持農業基礎設施建設的經驗借鑒
1．成立體系完備的農業政策性金融組織體系。美國于1935年成立的電氣管理局，是美國農業部下屬機構，對農村電業合作社等借款人發放貸款，用于架設電線、組建農村電網、發展通訊等基礎設施的建設，提高農村電氣化水平。日本農林漁業金融公庫主要為土壤改良、林間道路等生產性基礎設施建設提供資金支持。印度的農業中間信貸和開發公司于1963年成立，附屬于印度儲備銀行，其貸款主要用于興修水利、推廣使用農業機械、土地開發等較大農業基礎設施項目。
2．采取各種優惠措施，提供中長期貸款。世界各國農業政策性信貸在對農業基礎設施進行扶持的過程中，采取低利補貼等各種優惠政策，為農田水利設施、大型機械工具、農場道路等提供貸款，保證農業政策性信貸的有效投入。為確保貸款的有效投入，各國農業政策性金融機構對基礎設施提供的貸款進行嚴格的控制和管理，以防挪作他用。針對農業基礎設施建設周期長的特點，各國的農業金融機構為農業基礎設施提供中長期貸款。例如，印度的農業中間信貸和開發公司為農業基礎設施項目提供的貸款期限分為兩類，中期為3～5年，長期為15～20年。日本農林漁業金融公庫為生產性基礎設施建設提供的貸款利率較低，償還期為10～45年。
3．通過各種渠道籌集資金。從國外的經驗來看，各國均采取不同的措施以確保農業政策性金融的資金來源。如法國農業信貸銀行既可以從信托儲蓄銀行借入資金，通過發行債券籌集資金，還可以充分利用活期存款、定期存款等方式廣泛吸收存款；日本農林漁業金融公庫資金主要來源于郵政儲蓄和郵政簡易保險，金融改革后還擬發行金融債券解決資金來源問題；韓國政府則明確規定要把郵政儲蓄作為其農業政策性金融機構的重要資金來源；法國農業信貸銀行資金來源于吸收存款和借入金融市場資金；印度則規定國家農業和農村發展開發銀行可以從國外借債以補充資金。
4．加強農業政策性金融立法。農業政策性金融作為一種特殊的金融形式，應當受到法律的保護、制約與規范。世界各國大都通過立法對農業政策性金融機構給予支持和保障。如美國1923年頒布了《農場信貸法》，以后又進行不斷修改和完善；法國政府早在19世紀就頒布了《土地銀行法》；印度1963年頒布了《農業信貸和開發公司法案》；泰國1960年頒布實施了《農業和農業合作社銀行條例》。
從以上分析可知，大多數國家的農業政策性金融機構都為農業基礎設施的發展提供了強有力的支持，為緩解農業基礎設施的資金瓶頸制約起到了積極的作用。我國應借鑒這些國家的做法，積極建立完善的政策性金融體系，以實現對中小型農業基礎設施的資金支持。
四、農業政策性金融支持中小型農業基礎設施的政策建議
(一)強化農業政策性金融的服務導向
在WTO框架下，各國政府對農業的支持應從流通領域轉向生產領域，作為“綠箱政策”重要內容的中小型農業基礎設施應成為農業政策性金融支持的重點。為此，農業政策性金融應為投資小、見效快的小型基礎設施項目提供5年以下的短期貸款；為供電供水、農村道路交通、雨水集蓄利用工程、種子工程等小型基礎設施提供5～10年的中期貸款；為農田改造、更新改造農機化設備、中型水庫和中小河流治理等工程提供更長期限的貸款。
(二)重構農業政策性金融組織體系
針對我國農業政策性金融體制功能萎縮、服務體系不健全的現實狀況，有必要對農業政策性金融的組織體系和運行模式進行重新構建，使其更加符合國家支持農業發展的戰略要求?；谵r業政策性金融支持農業發展任務的艱巨性，中國農業發展銀行以收購糧棉為主，農村信用社已經“異化”為一種商業性組織，無法承擔農業政策性金融的職能，以及各級政府都有責任、義務承擔中小型農業基礎設施建設的內在動機等因素，建立相對分權的中央級、省級、縣級和鄉鎮級等四級機構的運行模式可能比較適合我國的國情(白欽先，2006)。中央級為中國農業政策性金融總公司，負責制定有關政策，包括支持政策、業務范圍、支持重點以及業務的監督和評價等。省級機構為總公司的子公司，有獨立的業務能力和財務能力，負責國家農業政策性金融政策的分解和執行，可以承辦大額政策性金融業務。在縣城設立分公司、鄉鎮設立辦事處的依據是最大程度地滿足當地農業發展、支持中小型農業基礎設施的建設，沒有必要全面設立。
(三)拓展農業政策性金融機構的籌資渠道，增強其融資能力
作為支持農業基礎設施建設的農業政策性金融，其資金來源的重要特征應是成本費用低、量大集中、相對穩定和可用期長。我們應借鑒其他國家的做法，實現農業政策性金融機構融資渠道多樣化和融資方式市場化。其資金來源主要有以下幾種渠道：(1)加大財政支持力度。為了體現國家對中小型農業基礎設施建設的政策、意圖，財政應向農業政策性金融機構提供資本金。今后這部分財政無償撥款應成為財政預算中經常而穩定的支出項目。(2)郵政儲蓄是一種特殊的兼業形式，籌資成本較低，它利用的是郵局在地理空間上的分布優勢，在一些人口過疏的地區，開展銀行無法開展的儲蓄業務，可以有效吸收社會閑置資金。它可以作為農業政策性金融機構一項長期穩定的資金來源。(3)社會保險和保障基金可讓渡使用權的時間跨度較長，并且隨著社會保險和保障制度的完善，其數量也會不斷增長，它也可以成為我國政策性金融機構穩定的、可持續的資金來源。(4)發行農業政策性金融債券。在發行債券時，可采取免征稅等優惠條件，吸引更多的認購者。(5)面向國際社會籌資。承攬境外國際金融機構、國際開發協會和亞洲銀行對中國的農業項目貸款和扶貧開發貸款的轉貸，積極爭取外國政府的低息優惠貸款。
(四)完善融資利益補償機制
農業政策性金融是政府執行農業政策的特殊工具，離不開政府的支持，這一點無論從理論上還是從實踐角度講都是有其合理性的。特別是中小型農業基礎設施建設，屬于低盈利性項目，這決定了農業政策性金融機構的資金盈利水平極為低下，甚至低于資金的籌集成本，因此在資金運用和資金來源之間必然會產生缺口。為此，要借鑒其他國家的做法，建立一個完善的財政補貼機制，通過建立利差撥付、確立合理經營費用補貼、提高呆壞賬準備率等利益補償機制，對政策性金融從事低盈利、虧本性投資所造成的政策性虧損，給予及時彌補，實現農業政策性金融機構的保本經營(朱東輝，2004)。
(五)建立健全農業政策性金融的法律、法規
時至今日，我國尚無關于農業政策性金融的專門法律，很難規范農業政策性金融機構的業務活動，這容易造成政策性金融偏離其正常的軌道以及地方政府部門對其不應有的干預。為此，我國應借鑒其他國家的先進經驗，盡快制定出適合我國國情的農業政策性金融法規，從法律上對農業政策性金融的性質、經營方式、保障條件、各級政府的職責、財政補償機制、農民參與形式、監管等內容進行明確和規范。明確政府、財政、中央銀行等有關部門的關系，使農業政策性金融機構有法可依、有章可循，為農業政策性金融創造寬松、和諧的法制環境。
