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福利制度方案范文1
［關鍵詞］制度變遷，市場機制，公民社會，政府管制限度
環境污染，不論是在先發展國家，還是在后發展國家，都是經濟發展過程中不可回避的嚴峻事實。不過，與先發展國家比較，后發展國家的環境污染顯得更為突出和嚴重。針對環境這一公共物品，政府如何在環境管制和對環境污染管理中發揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時，也離不開市場機制的經濟功能與公民社會自組織的參與監督。排污許可證制度是實行環境可持續發展的一項基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個排放許可證制度的一部分，也是整個排放許可證制度最先實施的一項制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實施，然后國家環境保護局在1987年作為一項新的環境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經驗，后逐漸在全國推廣。從時間上看，水污染物排放許可證制度從試點、推廣到現在已快十五年了?？紤]到沿海地區尤其是農村地區水污染物排放的普遍性以及其對人們生存狀態的嚴重危害性，因此，有必要對此類問題進行調查和研究，以便發現問題尋找有關對策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現實，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場機制的經濟功能和公民社會的參與監督。[3]
一、排放許可證制度安排、現實困境與制度變遷
改革開放以后，我國實施以經濟建設為中心的發展戰略，因此，工業生產是發展經濟的唯一選擇。在農村，鄉鎮企業在充分利用廉價的勞動力、充沛的資源與寬松的管理環境（包括稅收、土地與服務費用方面的優惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發展重工業與化學工業為主，但經濟發展的結果是自然環境的破壞與人們生活質量的下降。農村地區水污染特別嚴重，而城市地區受水污染困擾的同時，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環境污染已經影響著城鄉居民的身體健康與生存質量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產性污染大量出現，國家環境保護局為了扭轉環境惡化的趨勢，在國家有關法律法規的基礎上，先后制訂了八項管理制度，其中排污許可證制度是一項具有法律效力的政府環境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。
水污染物排放許可證制度是當地環境保護部門根據排污單位申報登記經審核批準，發放排放許可證，并對排污單位進行監督管理的一項制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點，后來逐漸推廣，作為一項基本制度存在。
排污許可證制度在實踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個基礎之上。第一個基礎是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個基礎是配套制度，排污申報登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個基礎是側重點的選擇，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束。
（一）在手段基礎上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉變
開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環境保護總局根據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準，省級政府可以制定地方水污染物排放標準。濃度控制的優點是比較簡單、管理方便，可以根據它的排放濃度來決定它對水質的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質的破壞程度越大。因此，只要監測出排放濃度，就能計算出受污水質的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環境目標相聯系。實際上，污染源由于它們在地區上、時間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環境污染的影響是不相同的。如季節因素影響。水質對濃度的稀釋常受季節的制約，汛期時稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經濟優勢。在濃度控制的管理戰略下，污染源治理方案是工廠達標排放的點源單獨處理方案，沒有考慮到污染單位的經濟技術條件、生產規模和廠群之間的聯系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經濟刺激作用。所有環境保護工作都圍繞“達標”來進行，沒有考慮到局部與整體、重點與非重點的區別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實際管理中兩個問題較突出：一是污染源達標，但水體繼續惡化；二是按排放標準進行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環境保護總局于1988年頒發《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制?！?989年全國有60多個城市實行了以總量控制為基礎的環境保護制度。1991年又在總量控制的基礎上，相繼推出了行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制為基礎的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點是：在區域上，農村地區以濃度控制為主，城市地區以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點非重點上，非重點污染源實行濃度控制，重點污染源實行總量控制。
污染物排放總量控制方式是根據環境目標的預期目的，事前測算出本環境目標所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標分配到各個區域并進行分散管理的一套管理辦法。行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現方式。1、行業總量控制。針對各地不同的工業行業，環境保護部門有選擇地對重點行業污染物進行控制。如浙江平陽縣，它的主要產業是制革行業，因此，環境污染控制以制革行業為主兼顧其他行業；2、目標總量控制。國家環境保護總量根據1995年的排放總量作為基數，每年設定比上年遞減的排放量目標?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區市申報基礎上，核定省區市排放量基數。經全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區市，作為國家控制計劃指標，然后由各省區市把省級控制計劃指標分解下達，逐級實施總量控制計劃管理。實行污染物總量控制是強化水環境管理的有效措施。為了保證水體質量，必須嚴格控制排放污染負荷量（即污染物總量），使其不超過自然環境的凈化能力；3、容量總量控制。根據河流水質承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。
在實際環境管理中，目標總量控制是最主要的手段。但目標總量的制定可能與以下三個問題有關：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個排污單位總量相加，就牽及到每一個排污單位排污總量如何測定的問題。在實際過程中，自動化的監測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關聯，在測定排污總量之前，首先應該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環境保護部門和當地環境保護部門中選擇確定。由上級環境保護部門決定，主要考慮的是整個行政區域的排污總量，這樣，在分配當地排污總量時可能會有高低之分，也會出現與事實不符的狀態。如果由當地環保部門自行確定，在現行的平行管理體制（一級政府直接管理當地環保部門的體制）下難免會出現地方保護主義的弊病。
水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標準與確定污染物目標總量控制和排污總量削減基礎上的。這一制度的關鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標。另外，水污染物總量控制還應涉及到流域、區域水量水質、總用水量和排水量等諸多因素。
（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報登記制度、限期治理制度緊密相聯
從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實施的是排污申報登記制度，這在《環境保護法》和《水污染防治法》中有明確的規定，其次才開始推行排放許可證制度?？梢哉f，排污申報登記制度是排放許可證制度的前提和基礎。眾所周知，排污申報登記制度不同于工商行政管理部門企業登記制度，因此，它的效力受到嚴重削弱。由于企業營業執照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業的“出生”，在實行“三同時”制度的基礎上對某些污染領域采取一定的措施。國家環境保護總局、國家工商行政管理局《關于加強飲食娛樂服務企業環境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴建、轉產的飲食、娛樂、服務企業，有涉及污染項目的，應按環境保護法及有關行政法規，向當地環境保護行政主管部門辦理環境影響申報登記或審批手續?！ど绦姓芾聿块T在審核企業登記申請和對企業的監督管理工作中，可以要求企業就污染及防治情況作出說明，發現有可能存在污染或已存在污染的，要及時向環境保護行政主管部門通報情況?！泵鞔_提出工商行政管理部門應與環境保護部門合作，共同預防環境污染。但這些規定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎上。溫州市鹿城區采取與工商行政管理、消防、勞動、防疫等部門聯合審批的辦法，行使自己的環境污染評估權，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執行這一方面的規定，可能出現辦理營業執照或年檢時環境保護部門無力干預的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執照年審那樣有強制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環境保護局與市計委、經委、建委、規劃、土管、工商等17家部門實行聯合投資項目審批一條龍服務。杭州市將投資項目審批的政府部門安排在同一地點辦工，也把環保部門納入，這對環保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關系。當然，所有的制度都有可能會發生變化，最好的辦法是，把相關職能部門共同處理環保事務的有關規定，不僅僅體現在部門規章中，而且應在法律法規中加以明確。
不少排污單位在申報登記之前已經在生產，這在浙江溫州、嘉興的鄉鎮企業最為明顯。當然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務院的《水污染防治法實施細則》（2000年）規定，縣級以上地方政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排放許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排放許可證。在這里，已經將排放許可證制度與限期治理制度相聯結。只有符合達標排放的排污單位，才能領取到正式排放許可證，而沒有達標的排污單位處于限期治理階段，只能領取臨時排放許可證。
（三）在側重點的選擇上，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束
一般來說，一旦涉及到當地飲用水源的污染問題，各地都會采取強管制的方式，在城市地區，重點保護的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護十分重視，對水源保護區的198家重點企業全部實施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區還出臺了局部性水域的地方性法規。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規定》，1996年杭州市人大常委會通過，浙江省人大常委會批準通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理條例》，規定：“污染物排放管理實行污染物排放總量控制制度?！h境保護部門根據苕溪水域地面水環境質量標準和污染物排放總量控制限值對排污單位核發排污控制證，排污控制證由杭州市環境保護部門統一制定。……對責令限期治理的，在限期治理期間必須嚴格按照排污控制證規定的要求排污；對責令停產治理的，在治理期間不得排污；對責令關閉的，應停止生產，吊銷排污控制證?！痹谶@里充分反映出對水源保護區實行的是強制性的管制，對排污單位的進入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實行的是誘導性的管制，大都以收繳排污費和實施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實際上是有嚴格區別的。前者管理力度強，涉及到居民的生活用水和社會的穩定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。
在討論排放許可證制度時，切不可忘記現實生活的殘酷無情。在對浙江省有關市縣調查后，人們發現許可證制度事實上處于“名存實亡”的境地。
一是嚴格按規章制度發放許可證的市縣比例不高。在調查的八個市縣中，就有五個沒有按規范操作，見表一。
浙江省按規范發放許可證的有關市縣分類（表一）
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| 按規范發放許可證的市縣 |
溫州、杭州、寧波
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|不按規范發放許可證的市縣| 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]|
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二是發放許可證的數字與實際排污企業數差別太大。溫州市（不包括區，只統計市本級）96年開始發放污染物許可證，97年到99年的統計數字包括正式許可證和臨時許可證，共316個。據有關領導直觀的估計，領取許可證的排污單位僅占排污單位總數的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環保局領取許可證，但仍照樣經營與生產。
三是有的市縣根本就沒有真正落實過這項制度。瑞安市從96年開始實施許可證制度，但只發放不超過40份的臨時許可證，從97年到2000年間基本上沒有發放過許可證。
當然，得出許可證制度“名存實亡”結論的更為充足的一個理由，那就是，現行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實施過程中出現了制度變遷，使原先設計的制度安排發生重大的變化。
行政許可是指行政主體根據行政相對人的申請，經審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結合排放許可證制度的實際狀況，人們可以得出以下六個方面的判斷：
1、許可應該是依申請事先批準，而不是事后核查?，F行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環境保護部門提出申請，而只是在事中或事后才由環境保護部門消極被動地去監督，這在農村地區水污染物排放管理中尤為明顯。
2、許可是一種賦予權利的活動，應該賦予相應的權利。但現行的許可制度沒有做到這一點，排污單位沒有合法的排污權。在實際過程中，國家只是默認這種權利而已。
3、許可應該是賦予的特殊性權利，因此，發放的許可證應該受到嚴格的數量限制。目前，環保部門所發放的排污許可證不受數量限制。
4、許可應該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結果基礎上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報；二是當地環境保護部門審核批準；三是發放排放許可證；四是監督管理。其中第二個步驟審核批準的依據是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時，審核的依據是濃度控制，后改為總量控制。（農村地區仍是濃度控制）。但現在的問題是，在農村無法做到總量控制，只能根據濃度控制，即使在城市地區，其總量控制也難以確定每個排污單位到底排放了多少污水。因為現行的監測手段做不到這一點。這樣，發放的許可證實際上是建立在審查手段不確定的基礎上進行的。
5、許可是一種審批行為，因此，它會產生批準或不批準兩種結果。作為行政許可，它以“禁止義務”的存在為前提。義務分兩種：作為義務與不作為義務。禁止義務屬于不作為義務。行政許可不是對一般義務的免除，而是對禁止義務的免除。如果沒有禁止義務，也就無所謂行政許可。排放許可證應該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準，不存在不批準，事實上就與政府確立許可證制度的本義相違背。
6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統一的格式，而排放許可證格式不統一。盡管國家環保局規定水污染排放許可證要有統一的格式，國家環保局也提供過統一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統一印制，結果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。
考慮到排放許可證制度在實施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時，就發明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。
注冊證制度的基本內容如下：1、注冊證制度規定，排污單位排污不需要由環保部門批準或許可，排污單位只是向環保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實際上就是行政確認，而不是許可。許可是環保部門對排污單位申請的事先批準，而確認是事后同意。當然，其排污費、超標超量排放費仍要按規定交納。2、由于環保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報或環保部門根據排污單位用水量或用電量來折算出一個概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環保部門抽檢所獲得的數據確定。3、根據排污單位申請或備案，環保部門就發給注冊證，不受數量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。
通過以上的分析，結合許可證理論的規范與許可證實踐的操作，我們認為，現行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達到由環保部門行使真正管理權力的狀態?，F行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關的管理內容與規范，才能進入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現的趨勢是：第一步，排污企業先注冊，環保部門備案后就發給注冊證；第二步，排污企業先申請，環保部門核實審查，再由環保部門批準同意或不同意核發許可證?？梢钥隙?，這種許可證制度，一方面不完全具備規范性許可證制度的本質特征，但同時又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現階段的許可證制度實際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價值和意義。
二、制度需求與制度供給：政府管制失靈
如何處理環境保護與經濟發展的關系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實行的是“目的一元論”，這些國家的環境法律規定，環境保護法的唯一目的是保護人群健康。因此，一旦經濟發展與環境保護總原則相抵觸時，人們除了選擇環境保護外別無選擇。不過，世界上大多數國家實行的“目的二元論”，即既保護人體健康，又促進經濟發展。[6]
中國是后發展的社會主義國家，必然把保護人體健康與經濟發展有機結合起來。但不管怎樣，政府對于已經產生污染的企業管理來說，事實上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。
我國經濟發展以粗放的外延發展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實現經濟的較高增長。因此，對于環境公共物品的自然保持只有一個底線，就是不以嚴重影響人們的基本生活和降低生活質量為界。各地在發展經濟過程中，不論是損耗資源型的產品，還是損耗環境型的產品，只要能取得一定的經濟效率就能得到政府的鼓勵與百姓的歡迎。
制度變遷的需求產生于內在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經濟發展過程中，人們所面臨的社會生存與社會發展的壓力。據上所述，排放許可證制度在內在變量方面已經存在著制度安排設計上和技術上的漏洞，外在變量上更與制度原設定的目標大相徑庭。當然，任何制度都會出現不足，這是正?，F象。“把制度搞正確是一個困難的、耗時的和引發矛盾的過程。這個過程既需要能在文化上被認同的規則，又需要有關于時間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現實生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內在變量與外在變量發生變異，最終導致政府管制失靈。
（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強烈的依賴性，而且對政府環境保護部門來說也嫌底氣不足。
1、排污單位需求不足。環境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔治理成本。正如布坎南所言，每一個理性人，都是以獲取經濟利益最大化為其宗旨和目標的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續生存和發展，公有地的悲劇必將發生。[8]這時候，作為公共事物的管理者-政府被迫對環境污染進行管制，約束人們的生產與經營活動，保護環境。既然政府加入了對環境的管制，排污單位就被迫交納相應的排污費和超標超量排污費，但排污單位的環境保護意識卻沒有相應提高，認為交納排污費和超標超量排污費后，排污單位就已經履行了保護環境的義務，有的還對環保部門污染物申報登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環境保護局向鐵道部第四勘測設計院等16家企業事業單位發出排污申報登記通知書及排污申報登記表。3月1日又發出催報通知。各排污單位均逾期未報。湖北省環境保護局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認定其行為已構成“拒絕申報”，并分別對其罰款3000元。[9]
對治污設備的興建也持消極態度。這與企業發展預期與貼現率高低有關。大中型企業與小型企業對預期與貼現率態度是有差別的。大中型企業對企業發展有較高的預期，因此，重點放在企業長遠的發展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現率。小型企業則有所不同，它對未來的預期收益評價較低，對自身的生產與經營狀態沒有長期的發展計劃，囿于近期利益，因此，對近期的預期收益評價較高，這導致小型企業關心的僅僅是近期的貼現率，其直接后果便是這類企業行為的短期化。顯而易見，大中型企業對興建治污設備行動積極，小型企業持觀望拖拉的消極態度。而且，治污設備的投入也是一筆較大的開支。據市場調查，自動監測設施，即便最低的國內產品也需要花費每臺4萬元，而且性能不穩定。國外的產品價格更高，每臺10-20萬元不等。比較而言，大中型企業對高性能的治污設備需求可能會迫切得多，對投入舍得花錢，財力上也能夠承擔；對小型企業來說，沒有企業存在的穩定性需求，談不上長遠利益的考慮，而且購買價格不菲的設備，畢竟是一筆不小的成本開支，費用承擔上較困難，這樣，小型企業對自動監測設備的內在需求不足。
當然，低層次的排污單位對許可證臨時應景式的需求還是存在的。如有的排污企業（在浙江省瑞安市）在從事國際貿易時，為了使外商感覺到它是合法企業，做貿易伙伴較安全可靠，出于這樣的動機，才主動地向環境保護部門“索要”許可證。有的排污企業由于是“五小”企業[10]，工商行政管理部門登記時需要環境保護部門的證明，企業才被迫來向環境保護部門申報。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿易與工商行政管理部門企業登記與年檢壓力下被迫領取的，是一種非自愿的行為。轉貼于
2、社會公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業的產生在本區域內肯定會形成一定的資金流、物資流、人力流與就業流。隨著生產、銷售服務的規模化，運輸業發達，帶動了第三產業如飲食業、賓館業的發展，有的地方還出現交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當地排污企業在增加就業與提高經濟收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會公眾對環境保護方面的需求相對顯得不足。盡管《環境保護法》中規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。不過，社會公眾對環境污染的容忍程度與環境污染對生活造成的損害程度有密切關聯。也就是說，對生活與生產損害程度較低，沒有產生直觀的副作用，社會公眾對環境污染的包容在容忍程度范圍內。正像美國學者所言，人們如果被迫為獲取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題?？墒?，在生活逐漸富裕的社會里，教育水平、生活條件和個人利益直接損害程度都會有助于引起人們對環境污染問題的關注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個體利益，有關居民首先就會與排污企業交涉，如果交涉無效，就會考慮投訴，向環境保護部門或新聞媒介或通過區長熱線、市長熱線等投訴，反映社會公眾對環境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。
不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業，還是生活在污染源區域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認識，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。
3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護秩序，而制度又需要政府加以完善與落實。但在實際工作中，政府與制度間并不是系統平衡的，有時政府可能會出于主觀上的原因，對制度建設本身顯示出需求不足。在環境保護領域，相當多的一級政府或環境保護部門對環境保護制度缺乏需求，具體表現在兩方面：
一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發放排放許可證時規定可以收取一定的成本費，一般每本收取20到30元不等。成本費中應該既包括印刷的成本費又內含發放的勞務費，而現行規定不能收取此類成本費。這樣，不僅許可證印制的成本要由環境部門內部承擔，而且連勞務費也無法獲取，對環境保護部門來說，失去了發放許可證的利益沖動。
二是怕影響當地經濟發展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經濟建設作為其中心工作，只有到“九五”時期才將可持續性發展作為政府工作目標的一部分，不過與經濟建設相比較，還是處于主流與支流的關系。以發展經濟為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態，直接關系到資源的有機配置效率。對地方政府來說，這種以經濟效率為中心的制度安排創造的機會大大超過因創造這些機會而支付的單純經濟成本，則被認為提供了凈利益，而不考慮環境成本，或忽視環境成本。相反，由于保護自然環境，而沒有出現經濟的有效發展則被認為是引起了凈損失，在經濟發展中往往處于劣勢。在評價政府管理行為時，眾多政府較多地注重當地經濟發展速度、國民生產總值和居民生活水平程度。據統計，鄉鎮企業在溫州市工業經濟中占有較重要的地位。1997年全市鄉鎮工業總產值達819.23億元，占全市工業總產值（1242.40億元）的65.94%.[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財政稅收來源高度依賴鄉鎮企業，沒有鄉鎮企業的發展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財力支持，另一方面鄉鎮企業往往又是污染大戶，影響當地水、氣資源環境。如果一旦關停大量污染企業，對當地稅收會有較大沖擊，而且對當地經濟持續發展與社會穩定也會有負面影響，這是地方政府所不愿看到的結局。從這方面觀之，地方政府對環境污染所采取的被動消極態度不足為怪。
其實，在一級政府與環境保護職能部門之間，對環境保護的態度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環境保護部門出于職能動機的推動往往會采取一些措施治理污染，但一進入一級政府層面，阻力就會逐漸增大。根據《環境保護法》和《水污染防治法》的規定，關停并轉的權力在一級政府，而不在環保部門。對造成環境嚴重污染的企事業單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強制性的行政措施，而且還有相應的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規定了較具體的報批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經限期治理逾期未完成治理任務的企事業單位，責令停業、關閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環境保護部門對治理污染有強烈的職責意識，但一級政府可能會過多考慮地方經濟發展和政府官員升遷的因素。[13]因為，在中國政治權力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當地經濟發展是成正比例關系的，地方經濟發展了，地方官員升遷和進京做官的機會就會增大。這是中國地方政府從傳統的“服從中央型”向現代“政績顯示型”轉化的一個很重要的標志。
而且，環境保護部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環境保護總局屬于國務院的直屬部門，不少地方政府環保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個局級機構，市環境保護局列15位。一級政府對環保不夠重視以及環境保護部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關停并轉的批準決定權，所以水污染嚴重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責任更多的應該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應該是一級政府，其次才是環境保護部門。
（二）制度安排的供給不足
制度變遷的供給依賴于制度設計的“成本”以及尋找可選擇目標的知識基礎。設計制度的政府，盡管環境保護意識觀念在逐漸增強，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個制度出現較多的弊病，無法在實際執行中產生出高效率。
1、法律規范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經濟發展狀態與環境污染程度存在著較大差別，國家環境保護法律法規不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規定，不可能涉及到非常具體的細節?，F較突出的問題是，能夠對各項具體制度安排產生較大影響的基本制度沒有從法律法規上得到保障?！董h境保護法》與《水污染防治法》都沒有具體規定許可證制度。1989年的《環境保護法》規定“排放污染物的企業事業單位，必須依照國務院環境保護行政主管部門的規定申報登記。”這可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》提出各級環境保護部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環境保護總局的《工業污染源監測管理辦法》（1991年）中規定：“對企業發放或更換‘排污許可證’時，對其所申報的污染物排放設施和處理設施必須經環境保護行政主管部門環境監測站的核查監測合格，否則，不予發放或更換?！眹鴦赵河?989年批準并由國家環境保護總局的《水污染防治法實施細則》明確規定，排污許可證制度的管理辦法由國務院環境保護部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個重要補充。顯然，國家法律法規對水污染物排放許可證制度的規定幾乎是空白，但作為行政規章的規定還是有的。國家環境保護局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制?！辈⒃谠撧k法中第一次把“排放許可證制度”單獨作為一章來規定， 1990年國家環境保護總局《關于下發排放水污染物許可證和申報登記表的通知》提出排污單位在排污申報登記的基礎上，向當地環保部門申請排污許可證。1993年國家環境保護總局發出《關于進一步做好建設項目環境保護管理工作的幾點意見》，要求開發區污染物排放要實行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導下，對開發區內新建項目污染物排放實行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務院在《水污染防治法實施細則》上才有新規定：“向水體排放污染物的企業事業單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環境保護部門提交《排污申報登記》?！h級以上地方人民政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區域內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排污許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排污許可證。具體辦法由國務院環境保護部門制定?！辈贿^對于水污染物排放許可證的規定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規定實行許可證制度。[15]這樣，就產生兩大問題，一是行政法規沒有法律的權威性，在執行中可能會遇到困難；二是對許可證制度的規定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業，對小型企業的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環境保護部門來說，僅有國家和政府的法律法規不行，應該有地方性法規來保證它的實施，以加強水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關許可證制度的地方性法規沒有出臺。
2、配套的技術規范供給不足。環境保護法律規范需要通過制定相應配套的技術規范來實現。如環境保護制度的建設項目“三同時”審批，就涉及到大量的技術規范；環境噪聲污染源防治與規劃布局空間距離有密切關系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術標準要求有別[16].目前，國家環境保護部門單一性的技術規范已經大量存在，但相配套性的技術規范有機銜接的較少。環境保護制度這方面技術規范供給的不足，容易產生執法上的隨意性和制度本身的不嚴密，使環境保護制度缺乏操作性，易使基層環境保護部門在實踐中無從著手。
3、排污收費標準供給不足。由于現行收費標準大大低于治理設備運行費用，遠離經濟價值規律，失去經濟手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。
4、政策規范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴厲的管制辦法限期治理污染嚴重的企業，另一方面應制訂配套政策規范，大力發展質量效益型、科技先導型、資源節約型的環境保護產業或企業，實現環境資源與人力資源、財力資源的優化組合與高效利用。目前，政府對環保產業或環保產品生產企業支持與扶植不夠，又無法做到優化產業結構和工業布局，反映出政策規范供應的嚴重不足。
三、對策措施：政府管制、市場機制與公民社會有機一體
對水污染物排放管理問題，政府應該健全法律規范，制定切實可行的措施，同時，又要適應社會主義市場經濟的發展趨勢，通過經濟收益與成本之間的核算，用市場機制的辦法完善排放許可證制度，同時，要加強公民環境保護意識的教育，通過有效手段調動社會公民參與環境保護的積極性。當然，僅僅憑政府管制與市場機制單一因子無法徹底解決環境污染問題，只有使政府管制、市場機制與公民社會三者的有機合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。
（一） 健全法律規范
為了提高水污染物排放許可證的權威性，加強制度的嚴肅性，應由國務院頒布《排放許可證制度條例》，對有關重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應制定相應的《排放許可證制度條例》，以規范本區域內排放許可證制度的具體執行與落實。
（二）制訂嚴密而符合實際的政策措施，充分發揮市場機制
1、針對大中型企業與小型企業的實際情況，制定相關的差別政策。對大中型排污企業，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動監測設備，盡量購買性能穩定、監測準確的設備。對小型排污企業，政府可采用區域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮興建的大型污水處理中心，集體分攤相應成本。同時，考慮到小型企業的排污量和濃度的測算存在著不穩定的情況，環保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段-“飛行檢測”進行監測，以體現公平性與公正性，一旦查實有關排污企業有超標超量排放的，應加重處罰。
2、提高排污收費標準。環境管制的一個重要內容是對環境污染的控制。按照誰污染誰負責承擔成本的原則，這些污染者應該支付由它們的污染而產生的額外處理成本。對排污單位一定要在經濟上采取嚴厲的給付政策，提高排污收費，尤其要提高超標超量排污的收費，使環境污染成本逐漸做到內部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]
3、實行有償且限額發放排污許可證。對自然環境而言，污染單位越多，對環境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規定了相關的收費制度，那么在排污的始端也應該作出限制進入的安排，以保護環境不受過多污染單位的侵擾。這種限制進入制度安排可以體現在水污染物排放許可證的有償且限額發放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內含價值，獲取排放許可證的排污單位應支付相應的成本代價，而且獲取時也不是無限獲取，應該有限發放。這方面可以參照城市出租車運營投放數量限制辦法，用競拍方式來決定其價格。
4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權，那么，它也就是一種產權，就可以按照市場法則進行轉讓或拍賣，政府只能在制定交易規則上加強管理，沒必要在排污權的交易價格上進行干預。排污權的“成交價格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權的交易獲利。所以排污權的交易不必由政府從中撮合?！盵18]目前，北京環境與發展研究會同美國環境保護基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權交易的試驗。杭州市也有意向進行這方面的試點。由于排放許可證發放時沒有收取資源使用費，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實際上涉及到資源初始分配權的問題。一種觀點認為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權，因此，交易后所得應該歸屬出讓方；另一種觀點認為，排放許可證發放是資源配置權的發放，通過發放活動，使排污單位優先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權，不是資源的所有權。鑒于排污單位在領取排污許可證時沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應該歸排放許可證發放的政府所有，交易后所得也是國有資產的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進行了這方面的試點，一化學工業公司欲購買一化工企業的排放許可證，其價格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計30萬元。由于環境保護局領導班子調整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷。可見，市場力量與社會力量已經在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實事求是精神出發，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產生既能確保國有資產的保值和增值，增加國家對環境保護的投入資金，又能使許可證轉讓方有利可圖，啟動市場的逐利動力，促使市場發展活力的效果。
（二） 確立公民參與環境保護的監督制度
美國著名經濟學家劉易斯認為“如果沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經濟進步，……另一方面，也有許多政府給經濟生活帶來災難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經濟生活的話也是很容易的?！盵19]這一段話告訴人們，政府在經濟發展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會產生副作用。實際上，政府在環境保護過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機制只能發揮經濟本身的作用，無法解決人們觀念的調整與彌補排污許可證制度本身的缺陷，再加上環境資源公共物品與行為外部性兩大特點，市場價格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導致經濟行為失去制約，產生市場失靈。
為了矯正兩者的不足，需要充分發揮公民社會能動性的參與特點，加強對環境污染單位個人和群體的監督，利用公民社會的自主力量，確立起公民社會參與環境保護的監督制度，彌補政府管制與市場機制的不足。
這方面的監督制度隨著創建國家環境保護模范城市活動的開展已經在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環境違法行為公眾有獎舉報制度。根據杭州市環保局2月12日的有獎舉報通告（第一號），市民對環境違法行為舉報踴躍。據最新統計，環保有獎舉報中心已接到舉報電話279件，屬“工業企業水污染有獎舉報”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標排放，處罰金額總計約37萬元，已有10位舉報人領取了1000元的獎金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時了解排污單位的違法信息，同時，公民關心公共事務需要時間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎舉報制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進一步促使公民關心環境保護，關心社會，提高公民自治與自律的能力，彌補政府治理不足，推動政府積極主動地做好環境保護工作。
總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認識到環境保護制度是一項政府管制制度，它可以在適度的范圍內獲取最大效果，但這種效果是有限度的?？梢哉f，不僅是環境保護制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴重和更可怕。這就需要借助市場機制本身的力量來彌補政府管制的不足。事實已經有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環境污染問題，只有憑借社會力量，即通過公眾群體的努力，才能使環境保護真正發揮出社會自主的力量。環境保護是每一個社會成員應盡的職責，同樣也是應盡的義務。每一個社會成員都有權監督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內部化。
通過政府、市場與社會的多方努力，并且實施以市場機制為基礎的政策措施，才能使環境保護制度真正趨向成熟。
注釋：
[1]本課題是北京天則經濟研究所資助的“政府體制改革”研究項目子課題的研究成果，在此特表謝意。感謝茅于軾、鄭易生、時和興等先生對本文的初稿提出了非常有價值的意見。
[2] 徐家良，浙江大學政治學與行政管理系副教授，北京大學政治學博士候選人。Email：xujial@263.net
[3] 本報告對調查地所進行的僅僅局限于制度實施有效性的分析，并不包含對調查地環境保護工作的優劣評價問題。
[4] 祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環境科學出版社1991年版，第3－5頁。
[5] 這里暫且將與發放許可證不同名稱的發放注冊證的金華、嘉興列入不規范分類中。規范是指能夠按照有關規定每年正常發放許可證的，包括臨時許可證，若有一年沒有發放，就算不規范。
[6] 王燦發編著：《環境保護四法一條例詮釋》，中國人民公安大學出版社1993年版。
[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯書店2000年版，第30頁。
[8] [美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發展的反思》，商務印書館1992年版，第83頁。
[9] 國家環境保護局政策法規司編：《中國環境保護法規全書》，化學工業出版社1997年版，第303頁。
[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯。E.安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。
[12] 溫州市1999年軟科學研究項目：《溫州市環境污染與生態破壞經濟損失研究》專題之二“環境污染經濟損失研究”，溫州市環境保護設計科學研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理時，準備關閉三個電鍍企業，但上報到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應，最后不了了之。
[14]國務院環境保護委員會秘書處、中國人民大學人口環境與發展研究室編：《中國環境資源政策法規大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。
[15] 《固體廢物污染環境防治法》（1995年）規定，“確有必要進口列入前款規定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經國務院環境保護行政主管部門會同國務院對外經濟貿易主管部門審查許可，方可進口?！薄皬氖率占?、貯存、處置危險廢物經營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證，具體管理辦法由國務院規定?！?/p>
[16] 金華市環境保護科學研究所：“金華江流域水環境季節容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點工作驗收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費”，《中國21世紀城市交通可持續發展》，瓊斯基金會、天則經濟研究所，1999年9月。
[18] 茅于軾：“排污權交易”，北京天則經濟研究所網站，1998年7月15日。
福利制度方案范文2
一、前言
企業福利可以使企業獲得人才競爭優勢、低成本優勢，并且特別能促進知識型企業核心能力的增加。設計良好的福利制度可以幫助實現企業人力資源管理活動的目標，進而實現企業的戰略目標，還可以傳遞企業的文化和價值觀。福利管理越人性化，越能增加廣大員工的凝聚力，進而就越有利于人力資源管理核心目標的實現。中交廣州航道局有限公司作為國有大型企業一方面按照國家政策、中國交建的政策執行各項福利制度，一方面也根據自身經濟效益情況制定員工福利方案，起到一定的激勵作用，能使員工能夠感受到企業的關懷，具有一定的競爭優勢。但是也具有很大的可改善空間。
二、中交廣州航道有限公司福利方案實施及變化介紹
中交廣州航道局有限公司于2006年10月16日，正式改制成為中國交通建設股份有限公司下屬的中交廣州航道局有限公司。作為國有企業，尤其是上市公司的全資子公司，廣航局的各項福利費用的發生均需符合國家政策規定，均需符合中國交建的相關規定，接受專業的審計部門審計核查。
福利的成本通常都是有企業全部或部分承擔，當福利項目的名目過多時，福利的規劃和管理會比基本薪酬和可變薪酬的管理變得復雜的多，因而可能會耗費企業大量的時間和金錢；另一方面，福利對員工的激勵作用顯然不如基本薪酬和可變薪酬更直接，所以廣航局的福利方案均為企業單方面根據企業效益，可負擔的成本來決定，也盡可能注重方式使激勵性作用更加明顯。
廣航局近十年來，隨著企業效益明顯好轉，在控制成本的同時，提升員工幸福指數也被企業更加重視。各項福利制度和方案也有些細微的變化，其現有福利制度方案內容分類如下：
第一，法定社會保險、住房公積金福利。
根據國家、廣東省法律規定，廣航局為員工購買的各項社會保險、住房公積金：養老保險、生育保險、工傷保險、失業保險、醫療保險、住房公積金。
除養老保險根據交通部的養老統籌開始外，直至2005年，廣航局才逐步完善了其他的各項保險的繳交制度和手續。也為退休職工完善了購買醫療保險的各項手續。
廣航局從為員工購買住房公積金以來，均按20%比例繳交。隨著2007年財政稅收關于個人所得稅的規定下發，廣航局改用12%的繳交比例。一方面為個人節省所得稅，同時單位成本也有所下降。
第二，企業補充保險計劃。
企業年金。廣航局按照中國交建的統一規定，實施員工企業年金計劃。企業年金總額按上年度工資總額的8.33%向中國交建申請，獲批后對員工按不同系數進行分配。從2006年開始為員工建立企業年金計劃以來，隨著工資總額的增長，企業年金總額也逐年增長。大部分員工也逐漸了解企業年金的相關規定，對退休后多一份保障甚感欣慰。
團體人身意外傷害保險。廣航局作為建筑施工企業，為員工購買人身意外傷害保險，保證員工人身意外傷害利益非常迫切。自2006年開始為在崗員工、退休返聘員工、勞務派遣工購買了團體人身意外傷害商業保險。幾年來，團體人身意外傷害保險低保額從2006年的20萬元/人提高到2010年之后的40萬元/人，再提高到目前的80萬元/人。既保證了員工福利，又減輕了企業的壓力。
補充養老保險。此項保險只限1997年參加了交通部職工基本養老保險費用統籌的員工和離退休、退職人員享有，屬于一次性保險。至今，已參保男員工年滿60周歲，且已辦理退休手續，可從個人的補充養老保險帳戶中一次性領取補充養老保險金，并終止補充養老保險關系。
第三，法定休假。
法定休假福利基本隨著國家規定的變化而變化。
按照國家規定享受帶薪年休假、產假、婚假、探親假、喪假、男職工看護假。
員工患病或非因公負傷確需停工治療的，廣航局可根據員工實際工作年限和在本單位工作年限給予3個月至36個月的醫療期。
廣航局船員還享有船員管理條例規定的，船上每工作2個月另給予5日的年休假。
其他節假日：三八節、五四青年節，部分員工可有半日的休假天。
第四，其他福利。
近年來其他福利也有細微的變化，但是企業成本的控制也限制了員工其他福利的延伸或者增長。
貨幣利：每年逢春節、中秋節，廣航局會給職工發放一定金額的節日金以示慰問；公司副主管及以上人員均可按規定報銷一定金額的通信費用；每年6-10月按規定享受高溫津貼。
實物利：廣航局總部員工享受免費的早餐和午餐，廣航局項目經理部員工和船舶員工按規定的伙食費標準享受一天的伙食。從項目經理部暫時回公司總部的員工可享受每晚10元的酒店入住。每年工會慰問員工，為職工購買月餅或者飲料，以實物形式發放；廣航局員工按規定享受勞保用品。
服務利：廣航局每年為職工安排體檢、廣航局員工外出辦事可享有用車服務；
機會利：廣航局不定期開展各項集體文化活動，全體員工可自愿報名參加。如集體婚禮，外出旅游活動等。
仍處于發展階段的廣航局，近年經濟效益持續攀升，主營業務收入、利潤總額逐年增長。在此情況下，廣航局員工薪酬水平不但上升，同時員工某些福利也有所增長。相較于薪酬的激勵作用，廣航局福利制度和方案的激勵作用非常小，也因為是國家規定或企業單方面制定的福利方案，大部分員工認為這些福利是自己理所當然應該享受的。由此廣航局面臨的主要問題就是如何讓現有員工福利的激勵作用最大化。
三、廣航局員工福利方案改善設想
一方面要提升員工幸福指數，另一方面要考慮企業成本，針對廣航局的實際情況，我覺得福利方案可以從如下三個方面改善：
第一，提供員工服務福利。
據了解，很多先進企業都會為員工提供各方面的服務福利。廣航局也可以為員工增加服務福利，使員工真正感受到企業的關懷?？梢杂腥缦聨追N福利：
員工援助計劃、咨詢服務。可以利用內部員工的專業優勢為其他員工給予常規性的咨詢或者治療。對內部員工進行篩選，建立援助人員資料清單，確定由各個專業模塊的人員組成援助小組，面向員工，為員工提供廣泛的咨詢服務。包括心理咨詢、專業技術咨詢、壓力釋放、法律糾紛、職業生涯等各方面問題，提供服務的同時也傳遞了企業文化。
開展正式的教育援助計劃。廣航局目前也有以提升員工各種能力為目的組織的內部培訓活動或者課程。但是也不是面向所有人，也非本人意愿，效果不夠明顯，但是企業也負擔了成本。如此，還不如將成本核算到個人，讓員工自主選擇繼續教育計劃。既能很好的起到激勵作用，又能使企業很好的控制成本。
健康服務。健康服務是員工福利中被使用最多的福利項目，也是最受重視的福利項目。廣航局一直為員工安排體檢，以前年度是每2年一次，從2010年以來，變為一年一次。廣航局為員工提供的健康服務可以更加完善?？梢詾閱T工提供健身的場所和器械，供員工休息時間健身鍛煉；也可以與健身俱樂部等簽訂長期合作關系，相信對員工的激勵作用也是非常有效果的；還可以定期為員工舉辦健康講座，既體現了公司領導對員工的關心，也使員工真正獲益。
第二，彈利計劃實施。
實施彈利計劃的好處之一就是，彈利計劃促使員工考慮他們所獲得的福利的市場價格，從而認識到組織為其提供的福利是有成本的，同時有助于增強員工對組織的忠誠度。
針對廣航局的目前的福利方案實際情況，可以看出，除國家法律規定的福利種類外，可選擇的福利方案并不多，而且可選擇的福利方案相對金額比較小，所有的福利方案均具有普遍性。所以，可以先嘗試實施附加福利計劃和混合匹配福利計劃相結合。適當降低員工原有的直接薪酬水平和福利水平，提供給員工一張特殊的信用卡，員工可以根據自己的需要自行購買商品或福利。發放給員工的信用卡中可使用的金錢額度根據基本薪酬的百分比確定或者取決于員工的任職年限、績效水平等。
第三，對現有福利進行重新規劃分析；加強福利溝通，加大宣傳力度；隨著組織內外部的發展情況及時變更修訂更有效的福利制度方案。
目前廣航局的福利決策仍建立在一種對福利的模糊認識基礎之上，也沒有對其員工的需要和偏好進行認真的分析。所以廣航局首先應了解員工對福利的偏好，開展員工對福利偏好的問卷調查。主要了解不同類型的員工群體各自偏好的不同類型福利計劃。其次，對此結果進行分析，得出現存的福利模式和員工偏好的福利模式之間的差異。用偏好度不高的福利成本彌補偏好度高的福利項目成本，重新整理福利方案。
針對廣航局員工對自身福利的不理解和所謂的理所當然，廣航局應加強福利溝通，加大宣傳力度?？梢跃帉懜＠謨?，解釋企業提供給員工的各項福利計劃；定期向員工在廣航局內網上公布福利信息；到各項目部、各船舶為員工講解員工福利計劃；建立福利問題咨詢辦公室或咨詢熱線；建立網絡化的福利管理系統，與員工在網絡上交流關于福利的問題。
福利領域的情況經常變化，首先公司的發展戰略會變化，有關福利的法律也經常發生變化，其次員工的需要各偏好也會隨著自身的發展的變化，同時，外部市場的薪酬水平和外部組織提供的福利也在不斷變化中，廣航局必須緊緊跟隨這些變化的情況及時調整完善福利制度和方案，才能保證以較低的成本提供令員工滿意的福利項目。才能是福利制度和方案的激勵性最大化。
四、總結
縱觀廣航局近十年以來的福利制度方案的實施及調整，經歷了從法定社會保險逐步完善，非法定福利項目逐漸增加的過程，企業成本也是逐年增加?？梢哉f廣航局的福利管理也在隨著外部環境的變化不斷的完善，日益受到領導層的重視，就目前的福利制度方案及成效來看，廣航局的福利成本并不低，但是仍沒有起到很好的激勵作用。所以廣航局福利管理仍有很大的提升空間，提倡建立學習型組織的廣航局，更需要做好福利制度方案的規劃和管理，很好的激勵員工，從而促進企業目標的實現。
正如曾慶學博士所述：“激勵是一種制度安排，你激勵什么，就會得到什么；相反，你想要得到什么，就激勵什么。有什么樣的激勵和制度安排，就會有什么樣的行為和結果?！薄耙粋€企業激勵的格局決定了一個企業事業的格局”。
福利制度方案范文3
關鍵詞：社會福利 政府角色 社會福利社會化
提起社會福利(Social Welfare)，不同的學者和實際工作者會給出很多不同的定義和理解，我國學術界通常把社會福利歸為社會保障的一個子系統，與社會保險、社會救濟、優撫安置等并列為社會保障的一部分，也就是民政部門管轄的專為弱者提供的帶有福利性質的社會服務與保障。其實這只是社會福利的狹義理解。而國際通行的對社會福利的認識則多從廣義出發，指國家和社會為實現“社會福利狀態”所做的各種制度安排。在我國一些書籍文件中也能找到類似解釋，如我國權威的社會福利黃皮書中的定義：“社會福利是國家和社會為了增進與完善成員的社會生活而實施的一種社會制度，旨在通過提供資金和服務，保證社會成員一定的生活水平并盡可能提高他們的生活質量。”本文所指的就是后者。
福利制度是從西方國家起源和發展起來的，特別是二次世界大戰后，西方一些資本主義國家政府為了緩和階級矛盾、撫平戰爭創傷，普遍建立了“從搖籃到墳墓”的福利制度，建成了所謂的“福利國家”。這種福利制度對于維護社會穩定、促進經濟發展、縮小貧富差距、實現充分就業起到了積極的作用。但日益龐雜的福利體系也使西方各國政府普遍感到負擔沉重，其弊端也日益顯現出來，引發了一系列問題，如失業危機、財政危機、老齡危機、社會危機、觀念危機、制度危機和政治危機等。因此，20世紀70年代以來，西方發達國家開始了對福利制度的改革，將某些福利計劃實行社會化，由原來的國家負責改為社會負責。
一、我國福利制度改革的重要意義
黨的十六屆四中全會提出建設社會主義和諧社會，這是中國福利思想的一次歷史性的科學總結。和諧社會的內涵包括人與人之間的關系和諧、人與自然的關系和諧、人的內在精神的和諧、社會內部環境的和諧、國家外部環境的和諧等。其中，每個社會成員能夠在滿足基本生活要求的基礎上，各盡所能、各得其所、和睦相處是最重要的標志。而福利制度正是這樣一個以效率、公平、發展為核心議題，追求在經濟發展、效率提升的基礎上，又能維護社會公正和整體均衡的制度選擇與安排。國際先進經驗和中國改革實踐都證明了：經濟協調發展，社會政策與經濟政策相互促進、良性互動，是中國社會全面進步與國富民安的最佳途徑。因此我國社會福利制度的健全與完善對于建設和諧社會具有極其重要的戰略意義。
和諧社會的提出，是與我國現階段的社會現狀密切相關的。當前我國經濟體制改革取得了巨大成就，經濟以每年超過8％的速度快速發展，但隨著改革開放和市場體制建設進入攻堅階段，各種社會矛盾也日益尖銳和復雜。特別是隨著經濟結構調整、產業結構升級和企業改制，不可避免地出現結構性失業和農業勞動力轉移，居民收入分配格局發生了巨大變化，貧富差距不斷拉大，已成為一個引起多方警惕的主要社會矛盾。一方面，不協調的社會現狀需要社會福利來協調，經濟轉型需要新型的社會福利制度與之配套；另一方面，我國面臨人口老齡化和農村人口轉移問題，億萬國民對社會福利的需求又顯著增加，需要通過社會福利的相關措施來緩解。我國福利制度改革面臨巨大挑戰。
從西方國家的經驗教訓中可以知道，福利制度是把雙刃劍，科學的福利模式有助于縮小貧富差距，促進社會公平，是社會的“安全網”和“穩定器”，不合理的福利模式會對經濟及社會產生消極影響。而福利模式的核心就是政府在其中的定位及作用機制，也就是政府在多大程度上介入社會福利及提供什么樣的制度水平。從歷史上看，各國政府在各自國家的社會福利方面都起著重要的作用，但由于各國的歷史背景、發展水平、現實條件、價值取向的不同，它們的作用機制也不同，有的扮演次要角色，采取剩余型(補救型)福利模式，有的扮演主要角色，采取制度型(機制型)福利模式。有的提供較高的福利水平，采取普遍型(全民型)福利模式，有的只負責最困難人群，采取選擇型(定向型)福利模式。正如著名經濟學家斯蒂格利茨的《經濟學》中所說：“政府怎樣才能以更有效的方式實現自己的社會目標，政府必須在幾種行動方案中作出選擇。它可以直接做某些事，也可以為私人部門做某些事提供動力，還可以命令私人部門做某些事，或者采取包括這三種方式的某種混合方式?！币虼搜芯空谖覈＠贫戎械牡匚慌c角色成為研究福利模式的關鍵問題，而我國在這方面恰恰非常薄弱，尤其是經濟轉型與福利制度改革過程中，政府應扮演什么角色、起什么作用，一直以來都很模糊。
二、政府在我國福利制度改革中的職能定位
無論經濟理論還是凱恩斯主義都告訴我們，市場經濟是競爭經濟，能提高效率、創造財富，但無法消除貧困和維護社會公平?！笆袌鍪ъ`”的客觀存在決定了政府必須通過福利體系對社會經濟進行調節，以化解階層分化帶來的不斷激化的社會矛盾。社會福利正是這樣一種責無旁貸的、“制度化的政府責任”。因此福利制度必須由政府主導，發揮其強有力的管理職能和監督職能。但政府主導并不意味著事事都要由政府承辦和投入。特別是我們這樣一個人口眾多的發展中國家，政府的財力相對有限，單靠政府難以應對巨大的社會福利需求。我國的國情決定了我們不可能走西方那種“從搖籃到墳墓”的福利道路，而必須堅持“有所為、有所不為”。
我國目前的社會福利體系，由于過于強調政府的責任，把過去分散在企業、單位的保障責任轉向政府，已經出現了企業依賴政府、地方依賴中央的現象。這種政府包辦的福利模式，往往會導致財政困難，效率低下，同時會助長國民惰性，削弱企業及國家的競爭力。西方福利國家出現的“福利陷阱”已經證明了這一點。
從社會福利的國際發展看，從“普遍性原則”向“選擇性原則”過渡，從“國家包辦”向多元化、市場化、民營化過渡已成為大勢所趨。所謂多元化就是將某些原來由國家負擔的社會福利改由家庭、社區、社會團體、慈善機關、工會、企業等分擔；市場化、民營化就是將某些社會福利項目需要的資金由國家負擔轉變為私人負擔；某些福利服務
由原國家提供轉變為私人提供；有些盈利利服務機構和設施可以交給企業經營運作，在保證社會效益的同時兼顧企業經濟效益。
在我國福利制度改革中政府作用應該也是多元化、多層次的。不同類別的物品政府的作用應該是不同的。公共經濟學中有純公共物品、準公共物品和私人物品之分。對于私人物品，可以由市場提供，依靠市場機制自動調節，在該領域就要避免政府過多的行政干預；而純公共物品具有社會性、非競爭性、非排他性、免費性等特點，決定了它必須由政府提供，政府在該領域要承擔起更多的工作；準公共物品介于二者之間，在強調政府發揮主導作用的同時可以引導企業積極參與。正如凱恩斯所說：“對政府來說重要的不是去做那些私人已經正在做的事情，把它做得更好一些或者更壞一些，而是去做那些根本沒人做的事情?！?/p>
具體到福利體系的子系統，政府角色也應加以區別。例如在社會救助中，政府應承擔主體責任，對老年人、殘疾人、兒童等弱勢群體提供救濟，對在意外事故或自然災害中生存面臨困難的人提供物質援助，這是所有國家社會福利制度中不可或缺的部分。不管福利模式或政府角色如何轉變，政府不會也不可能放棄這部分責任。而在社會保險中，政府應該逐漸放棄直接管理的責任，更多的擔任政策的制訂者和監督者，為諸如個人、企業、市場等社會力量的參與創造良好的政策環境。
就福利水平來講，若政府提供的福利水平過高會造成財政困難，若福利不足又會削弱保障的功能，難以解決一些社會性問題。為了保證公平，政府應把需求的滿足定位在平均水平，超出這一水平之上的特殊或過高的需求，政府不再直接承擔所有的供款和管理等責任，而是作為引導者調動企業、個人、社會等多方面的力量提供保障。
三、政府在我國福利制度改革中的具體責任
公共管理學理論認為，政府的公共行政職能應該定位在掌舵而非劃槳上面。隨著國家行政體制改革的深化，政府將逐步退出經營性領域，把工作重心和財力放在社會公共需求上，這為社會福利事業發展提供了更好的支撐條件。轉型后的政府在社會福利制度中主要承擔制度設計、監管以及籌措財力、財政兜底等責任。
1、制度設計。我國社會福利制度還存在很多問題，主要表現在城鄉有別的二元福利特征明顯。社會福利局限于城市居民，將廣大農民排除在外，這在當前農民收入增長緩慢，農村尚有七億多農業勞動者的情況下，會影響廣大農民的生產積極性，也會使社會福利追求社會平等和公平的目標發生扭曲，人為加重中國二元經濟的分化程度。我國傳統的福利制度不僅是為城鎮人口設計的，而且與單位福利密不可分，很長一段時間，單位福利概念都高于社會福利，“單位”福利差別之大可以用“天壤之別”來形容。這也造成公共福利事業極不發達，同時加重了企業負擔。我國福利制度中種種不合理的缺陷需要政府加快福利制度改革的步伐，從長遠著眼，根據我國國情統一規劃，科學設計。從制度設計層面上，促進和保證社會福利事業的持續發展。
2、法規建設和監管。有了良好的制度設計，還應以立法的形式確定下來。我國也應該像西方國家一樣，努力將社會福利制度的運行建立在比較完善的立法基礎上，使社會福利制度的運行有法可依，有章可循。從目前情況來看，我國有關社會福利的基本立法還很不完善，缺乏系統性，有些法規還未能及時建立；社會福利體制運行主要借助行政手段，如頒發通知、規定等來進行管理?？梢?，政府在加快社會福利法制建設，完善福利制度的法律法規方面還有很多工作要做。
3、籌措財力，發揮托底作用。國家發展的目標是不斷提高和改善社會成員的生活質量，增進社會福利就是主要途徑之一。政府對社會福利承擔著不可推卸的責任，它是福利資金的主要提供者之一。我們經濟的快速增長與國家財政實力的快速增強已使我們具備了一定的物質基礎，可以支撐起一個水平不是很高的社會福利體系。但是我國人口眾多，經濟轉型造成的結構性失業，農村勞動力過剩，加上老齡化的提早到來形成了巨大的福利需求。因此，政府對福利事業的投入應當隨著經濟發展和國家財力增長而不斷增長。即便這樣，僅靠政府資金供給也難以應對所有的問題，還應千方百計的動員社會資金，采取多種措施擴大福利資金的來源，同時鼓勵單位和個人進行自我保障。政府資金在福利制度中的作用，主要是托底，以少量的資金發揮乘數效應和帶動效應。
總體上講，我國福利制度改革中政府的主要任務不是逐步退位．而是使其定位和責任更加明確，做到有進有退，應弱化政府全權管理和直接供款等責任，強化制度設計、引導和監管等方面的責任。只有政府職能科學定位，才能理順各種關系，充分調動各種資源，兼顧各方利益，促進社會福利事業健康發展，真正成為社會的“穩定器”和“安全網”。
四、社會福利社會辦
值得一提的是，對于政府在福利制度中的定位與角色，我國近年來提出社會福利社會化的改革趨勢，由此解決政府責任過于集中，財政負擔過重的問題。
社會福利社會化是指從原來政府包辦一切社會福利轉為只承擔部分職能，提倡和鼓勵社會辦福利。其內容包括服務對象的社會化，資金來源的社會化，管理的社會化，服務設施的社會化，服務隊伍的社會化。它表明政府在社會福利制度中職能和角色的轉變。
社會福利社會辦中的“社會”，顯得有些空泛，似乎沒有明確究竟哪些力量可以擔此重任。其實從實踐來看，它主要指的政府以外的企事業單位、社團、社區等一些具體的社會組織。這里著重強調的是非政府組織和群眾性社會服務團體等一些非營利性組織在其中的作用。非營利性組織在公共經濟學上被稱為繼政府、企業(營利組織)之后的“第三部門”，它是彌補“市場失靈”和“政府失靈”的一種有效的組織創新。
社會福利社會辦的關鍵就是非營利組織的發展和壯大。因為如果非營利組織發育不健全，不能很好地承擔社會福利服務提供者的責任，那么離開政府投入社會懷抱的社會福利將失去支撐，處于瀕臨死亡的境地。目前我國很多非營利組織發展還很不充分，多數仍隸屬于政府，要獨立發揮作用，真正成為社會福利領域的主力軍，還有很長一段路要走。加快第三部門的發展是推進社會福利社會化過程中一個迫切的任務。政府必須首先采取積極有效的措施，為我國“第三部門”的發展創造良好的社會環境，鼓勵第三部門加快發展。如扶持民辦福利事業，對民辦福利設施給予政策優惠和適當的財政投入；鼓勵社會公益事業組織的建設與發展，使之成為主要的、社會化的福利實施機構；推進社區服務，通過社區服務中心提供各種免費或低費服務等。
綜上所述，社會福利社會辦的含義就是在政府發揮主導功能，承擔主體責任的同時，將某些營利性的、能夠按市場規律運作的服務交給企業辦，在社會福利管理中引入市場經營原則和相應的利潤導向、價格調節、成本控制等觀念，實行市場化的運作，提高社會福利的供給效率；將另一些非營利性的服務更多地交給第三部門去辦。要調動企業、非營利組織、社區、家庭等各方面的積極性，充分調動各種資源，形成政府、企業、個人、第三部門共同分擔的機制。這是社會福利社會化和政府角色轉變的關鍵所在。
總之，我國福利制度改革中政府角色需要重新定位，明確職能，分清責任。這里只作一個初步的討論，還有待于實踐的進一步探索和學者們的進一步研究。
本文作者：
孫 昀 中央財經大學博士研究生
福利制度方案范文4
關鍵詞：沙利度胺；復方甘草酸苷；結節性癢疹；治療
結節性癢疹是一種慢性炎癥性皮膚病，又稱結節性苔蘚，以劇癢與結節性損害為特征，多發于成年女性，分布于四肢，也可見于腰臀部，但以小腿側居多，病發伴隨劇烈瘙癢，嚴重影響患者的生活與工作[1]。
1 資料與方法
1.1一般資料 回顧性分析2015年1月～2016年1月本院收治的98例結節性癢疹患者臨床資料，按治療方案不同分為對照組與觀察組。其中對照組48例，男20例，女28例，年齡26～56歲，平均（54.6±25.8）q，病程5個月～8年，平均（7.9±0.48）個月；觀察組50例，男19例，女31例，年齡27～59歲，平均（58.4±26.9）歲，病程6個月～9年，平均（8.8±0.58）個月。對照組及觀察組在性別，年齡，病程經統計學檢驗，差異均無顯著性（P>0.05），具可比性[2]。
1.2方法 對照組48例給予沙利度胺50 mg/d，2次/d，4 w為1個療程，根據病情加減療程，外用鹵米松軟膏，雙下肢大范圍5 g，四肢大范圍10 g，每次以濕毛巾涂上藥膏，再把毛巾敷于皮損上20～30 min，2次/d，連續7 d后改為外擦治療1 w。觀察組在對照組治療的基礎上加用復方甘草酸苷3次/d，3次/d，療程同對照組。
1.3觀察指標與評定標準 觀察對比兩組患者在進行治療前及接受治療后進行睡眠評價，評分越高則睡眠情況越差。無效：患者皮損消退程度無改變，結節數量無減少，瘙癢程度無減輕；有效：患者皮損消退程度達40%～75%，結節數量減少部分，瘙癢程度大幅度減輕；顯效：患者皮損消退程度達75%～85%，結節數量大量減少，偶有瘙癢感；痊愈：患者皮損完全消退，瘙癢感消失[3]?？傆行?（痊愈+顯效+有效）/總有例數×100%[4]。
1.4統計學處理 數據應用SPSS 22.0軟件進行統計學分析，兩組數據以均數標準差（x±s）表計量資料，采用t檢驗。計數資料采用χ2檢驗，以P
2 結果
2.1對比兩組患者治療前與治療后的睡眠質量 觀察組患者的睡眠質量在治療后均顯著小于對照組，差異有統計學意義（P
2.2對比兩組患者治療效果 治療后，觀察組治愈率為20.00%，總有有效率為96.00%；對照組痊愈率為6.25%，有效率為81.25%，差異有統計學意義（P
3 討論
結節性癢疹又稱疣狀固定性蕁麻疹，是一種慢性炎癥性皮膚病，其發病機理目前尚未清楚，部分患者見于蚊蟲叮咬或其他蟲類叮咬后發病，同時與內分泌代謝障礙，腸胃功能紊亂及精神因素有關[5]。病多發于成年女性，分布于四肢，初期為針帽至米粒大的丘疹，后逐漸增大成為堅實隆起在皮膚表面的丘疹與結節，頂端角化明顯，表面粗糙呈疣狀，顏色呈褐色或灰褐色，分布于四肢，且小腿側為顯著，也可見于腰臀部，病發時伴劇烈瘙癢，且長期不愈[6]。
回顧性分析2015年3月～2016年1月本院收治的98例結節性癢疹患者臨床資料，以沙利度胺聯合復方甘草酸苷治療結節性癢疹，對比兩組患者在接受治療前后的睡眠質量，可知觀察組患者的睡眠質量在治療后均顯著小于對照組，睡眠質量優于對照組。分析其原因可能為：沙利度胺具有中樞神經抑制作用，即鎮靜作用，有催眠、止吐，鎮痛的作用。并且沙利度胺具有誘導睡眠的哌啶環結構，故具有鎮靜止癢的作用，可能通過位于前腦的睡眠中心來起作用[7]。另外結果顯示：觀察組的總有效率為96.00%優于對照組的81.25%，得出觀察組的以沙利度胺聯合復方甘草酸苷治療結節性癢疹的方法更為有效。分析其原因可能為：復方甘草酸苷具有抗炎、抗過敏的作用，其具有對皮質激素，有增強激素的抑制應激反應作用，其作用機理與抑制毛細血管通透性、降低細胞對刺激的反應等多方面的作用有關。并且由于復方甘草酸苷是以甘草酸苷、鹽酸半胱氨酸及甘氨酸為主要成分的復方制劑，而其中甘草酸苷是甘草中的活性物質，具有腎上腺皮質激素樣抗炎癥、調節免疫力的藥理作用；而鹽酸半胱氨酸具有抗變態反應及解毒的作用；甘氨酸可減少偽醛固酮的作用，三者結合再加上沙利度胺可加強抗變態療效，從而達到較好的臨床療效[8]。并且由于沙利度胺具有中樞神經鎮靜作用，同時可阻斷結節性癢疹患者因精神緊張而導致的病情加重，并減輕結節性癢疹患者的外界瘙癢刺激的應激性，有利于促進結節性癢疹患者的疾病康復。
綜上所述，沙利度胺聯合復方甘草酸苷治療結節性癢疹比單用沙利度胺臨床治療顯得更為有效。
參考文獻：
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[2]黎昌強，廖勇梅，許r.沙利度胺聯合右佐匹克隆片和抗組胺藥物治療頑固結節性癢疹30例臨床觀察[J].中國皮膚性病學雜志，2016，30（3）：270-272.
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[5]劉雄，龍曉燕，張林.沙利度胺聯合復方氟米松軟膏封包治療結節性癢疹的臨床觀察[J].皮膚性病診療學雜志，2014，21（5）：401-407
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福利制度方案范文5
被告：商丘市房地產管理局。 法定代表人：翟大福，局長。
被告：商丘市住房制度改革辦公室。 法定代表人：翟大福，主任。 第三人：陳愛蓮，女，44歲，系商丘市第八中學教師，住商丘市紗廠一街飛翔胡同3號。
1979年初原商丘市城鄉建設局用物資組盈利款11943.30元在商丘市紗廠一街飛翔胡同蓋平房六間、廚房二間，分成一、三兩個家屬院，其中3號院平房四間、廚房一間分給原副局長孫天立居住。1980年原告因管理不便，將一、三兩個院委托給下屬單位房管處代管。1981年10月，房管處升格為房管局，一、三兩個院繼續由其管理。1990年孫天立夫婦相繼病故，其子孫宏軍、兒媳陳愛蓮搬進三號院居住，房租交到房管局直至城鎮住房改革。1994年5月7日，原告向房管局報告，要求收回一、三兩個院，房管局未予答復。同年7月12日，房管局和房改辦以三號院為直管公房為由，在城鎮住房制度改革中，出售給了陳愛蓮，并為陳辦理了（私房）字第016371號房屋所有權證。同年8月，原告以“程建”為申請人，要求房管局、房改辦將三號院出售給“程建”。房管局、房改辦又給“程建”辦理了三號院私房字第018714號房屋所有權證。1995年3月，原告催陳愛蓮搬家時，得知被告把三號院已出售給了陳愛蓮，即多次到被告處要求解決，在協商無效的情況下，原告于1995年9月8日向商丘市人民法院提起訴訟。并向法院提供了建房手續、物資組用盈利款建房的原始帳單和有關證人證言。 原告訴稱：被告明知三號院的所有權不屬國有，卻按國有公房出售給陳愛蓮，并為其頒發房屋所有權證，其行為違法，要求法院確認私房字第018714號房屋所有權證合法有效，撤銷私房字第016371號房屋所有權證。 被告辯稱：三號院系政府撥款所建，房管局自1980年管理至今，應屬直管公房，出售給陳愛蓮是正確的，要求法院維持陳愛蓮的016371號房屋所有權證；原告采取欺騙的手段，以“程建”名義辦理的房屋所有權證是無效的，要求法院撤銷“程建”的018714號房屋所有權證。 被告在訴訟期間未能提出政府撥款建三號院的證據和屬直管公房的法律依據。 第三人除同意被告的意見外，還認為房管處升格為房管局是和原告分家，三號院是分家時分給房管局的，如同兄弟倆分父輩的財產，既已分家多年，就不能再要，即便形成糾紛，也是民事糾紛，法院不應作為行政案件受理。
「審判
商丘市人民法院審理認為：商丘市紗廠一街飛翔胡同三號院系原告在1979年自籌資金所建，分配給孫天立居住，交給下屬二級機構房管處管理。原告在房管處升格為房管局后雖未將該房的管理權收回，也未將所有權移交，三號院的產權仍歸原告所有。被告確認三號院是政府撥款所建，屬國有直管公房的證據不足，將三號院出售給第三人陳愛蓮并為其頒發房屋所有權證的行為侵犯了原告的合法權益，故被告要求維持陳愛蓮的房屋所有權證的訴訟請求不予支持。原告為收回三號院，以虛構的人名“程建”向被告提出房改申請書的做法不妥。被告對“程建”的申請不認真審查，并為其辦理房屋所有權證的行為違法，應予撤銷。原告要求確認“程建”的房屋所有權證合法有效的訴訟請求不應支持。 該院于1995年11月27日依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第1目之規定作出如下判決：
（一）撤銷被告商丘市房地產管理局、商丘市住房制度改革辦公室下發的（私房）字第016371號房屋所有權證。
（二）撤銷被告商丘市房地產管理局，商丘市住房制度改革辦公室下發的（私房）字第018714號房屋所有權證。
一審宣判后，商丘市公用事業局不服，向商丘地區中級人民法院提出上訴稱：商丘市紗廠一街飛翔胡同三號院的房屋系原城建局自籌資金所建，房屋所有權歸公用事業局，因此“程建”所辦的房屋所有權證是合法有效的，一審判決撤銷是錯誤的，請求二審法院依法改判。并認為一審判決撤銷（私房）字第016371號房屋所有權證正確，請求二審法院判決予以維持。被上訴人商丘市房地產管理局，商丘市房改辦答辯稱：紗廠一街飛翔胡同三號院的房屋作為直管公房出售是由房管局自行評估及資格審查，根據國家房改政策出售給住戶，并辦理了（私房）字第016371號房屋所有權證，是合法有效的，一審判決撤銷錯誤，請求二審依法改判，并認為給“程建”辦理的房屋所有權證人名是虛構的，屬弄虛作假，一審判決撤銷正確，請求二審判決維持。
河南省商丘地區中級人民法院審理后認為：原審法院認定事實清楚，證據充分，程序合法，但以“政府撥款、直管公房的主要證據不足”和“程建”為虛構人名的做法不妥判決撤銷（私房）字第016371號與（私房）字第018714號兩個房屋所有權證并無不當，上訴人所提上訴理由不能成立。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，該院于1996年2月20日作出判決： 駁回上訴，維持原判。
「評析
本案在審理過程中，主要涉及以下問題：
一、商丘市房管局和房改辦是否具備行政訴訟被告的主體資格。我國行政訴訟法第二十五條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。本案中，被告房地產管理局是商丘市政府管理房地產的行政機關，對三號院的確權、頒發房屋所有權證都是其實施的具體行政行為；房地產管理局對三號院確權的行為、對原告和第三人的權利、義務都有直接的關系。所以，商丘市房管局、房改辦具備行政訴訟中被告的主體資格，符合行政案件的條件。本案既不是民事案件，也不是界乎于行、民之間的邊沿案件，一、二審法院認定該案為行政案件類型中的財產確權案件是正確的。
福利制度方案范文6
當國家出面，保證每一個國民都有一筆基本工資時，生活該是多么美好！芬蘭的這種做法，被稱為基本收入政策，是目前世界上對福利制度的一種探索試驗。在芬蘭，這也是迄今最大規模的一次試驗，政府希望借此提升國民的安全感，使失業者重拾生活的信心。
歷史淵源
無條件地給每個人發錢，這項政策執行起來很容易，但開始卻很艱難，因為它影響深遠，關乎重大。世界上有的國家對此非常慎重，有的則在猶豫、反復。芬蘭也不是第一個試行這項政策的國家。
美國于20世紀60年代末也曾試行過，當時尼克松總統倡導改革社會福利制度，初步在小范圍內（8500人）給每人發基本工資，一個四口之家每年大約有1600美元（相當于今天約68700元人民幣）。試驗取得了預期效果，但后來由于水門事件以及美國右翼勢力的影響，這項政策遭到擱置。20世紀70年代，加拿大也試行了類似的政策，在曼尼托巴省多芬市，政府從當地人抽取30%的人口，給他們每人發放15000美元。雖然效果不錯，但幾年后因政黨輪換，政策被中止。
今天，基本收入政策又稱為無條件基本收入，在歐美國家非常流行，逐漸發展為一種國際性思潮。荷蘭、加拿大、烏干達、肯尼亞、印度以及美國的硅谷，都已經有政府或者非營利組織了相關計劃，新西蘭、英國、法國、納米比亞甚至已經開始著手試驗。諾貝爾經濟學獎得主中，也有許多人支持這項政策。在歐洲最近一項調查中，64%的人支持基本收入政策。
興起原因
在2008年全球金融危機之后，這項政策越來越受歡迎，被認為是目前福利制度改革的最佳方案，并且它還能應對大多數國家面臨的經濟挑戰，比如老齡化造成青壯年減少、自動化導致大量失業。近年來，制造業和服務業不斷升級換代，人工智能和機器人迅速發展，“搶占”了許多人類崗位，給人們就業帶來了極大挑戰。全球最大代工廠富士康，計劃投入大量機器人和自動化生產設備，成功后一條20～30人的生產線就只需要5人。當社會發生變革，失業不可避免時，許多經濟學家認為，基本收入政策將是未來唯一的解決方案。
另外，世界上許多國家長期實行高福利政策，現有福利制度項目繁多，計算復雜，包括支付成本、實施成本、監督費用等，占政府開支很大的比例，逐年積累造成巨大的財政壓力，長久下去將帶來難以想象的后果。近十年來希臘債務危機愈演愈烈，就是源于當初政府財政赤字居高不下而導致的。而基本收入政策雖然受眾面廣，但計算簡單，且只有一項統一的支付成本。相比之下，其實后者更節約開支，能緩解財政壓力。
不勞而獲，人會不工作嗎？
如果全民發錢，人們會不會閑賦在家，沒人上班工作？這恐怕是最大的顧慮，但實際上不會出現這種情況。試驗證明，有了基本工資保障，人們工作時間不僅沒減少，相反還增加了。
美國于20世紀60年代末進行的試驗，發現全民發錢對參與者的主要工作影響不大，而且在業余時間做兼職，尤其是創業的人數還有所增加；同時，還發現有些沒工作的年輕人，有了基本收入保障后，在教育、培訓上投入的時間反倒更多了。
幾年后，加拿大的試驗也證明，有了基本收入保障后，成人的就業率沒有改變。人們的收入增加了38%，而工作時間增加了17%。其中只有兩類人的工作時間有所減少，一是青少年，因為他們沒有供養家庭的壓力；二是初為人母的婦女，因為她們想有更多的時間陪護孩子。
全民發錢，物價會飛漲嗎？
如果每個人突然都有錢了，會不會抬高物價？經試驗證明，全民發錢沒有造成惡性的通貨膨脹，相反還如預期般消滅了貧困，比如加拿大多芬市的貧困人口大幅減少。這在發達國家有效，在發展中國家，尤其是貧困地區也同樣有效。
2008年，在非洲納米比亞的貧困地區開展了這項試驗，取得了可喜的成果。全民發錢后，當地居民平均收入增長，超過基本收入的39%。許多人都能創辦小企業，如面包烘焙、制磚和服裝縫制等，創業的人數大量增長。同時，全民發錢還增強了家庭購買力，為這些商品創造了本地市場。
全民發錢，意味著每個人都不必為基本生活而擔憂，那么人們就有更多時間來搞發明創造，新玩意將層出不窮，進取心也將不斷釋放。職場上，員工們再不用為下個月收入而擔心，工作時也會更加積極、樂觀。
全面提升生活質量
2011年，加拿大曼尼托巴大學經濟學家，對40年前的試驗深入分析后發現，當時幾年的試驗期間，市民高中畢業率增加，受教育程度有所提高；到醫院看病的人次較之前減少8.5%，而且精神病患者數量減少，體重特別輕的嬰兒數量也減少。
這些情況在納米比亞同樣有體現，比如它的輟學率下降了40%。而且，有了基本收入保障后，當地女性對男性的依賴程度明顯降低。這使女性不得不從事易的壓力減少，獲得了更多自由，也降低了艾滋病傳播。
既得利益者的憂慮
雖然好處多多，但也不是每個人都贊同?，F有福利制度的受益人，恐怕就是最大的反對者。
以英國為例。2015年，英國福利預算為2580億英磅，全國約有500萬人獲得福利待遇。英國成年人約有5000萬，如果把這筆錢平均分配給他們，每人將會得到5160英磅（約合44400元人民幣）。
這比英國政府規定的最低工資――每年13124英磅――低了不少，而且許多失業者獲得的福利補貼也比這個高。在英國，25歲以上的失業者每年可獲得3800英磅求職津貼和4992英磅的住房補助，共計8792英磅（約合75700元人民幣）。兩相比較，全民發錢反倒顯得“收入”少了很多。
還有人擔心，全民發錢會變相鼓勵人們辭職，尤其是干體力活的低收入者。比如環衛工作，如果沒有必要，誰會選擇做垃圾清潔工？因此2016年，瑞士舉行全民公決，否決了實行基本收入政策的提議。
星星之火，必定燎原
然而縱觀全球，支持基本收入政策的仍然是大多怠2017年芬蘭開始試行之后，加拿大安大略省、荷蘭烏特勒克省和美國加州的奧克蘭市，這三個地方宣布將加入到芬蘭的試驗中去。在英國法夫郡和格拉斯哥市，這兩個地方當局也宣布將試行全民發錢的計劃。歐盟許多政治家都贊成這個計劃。
