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土地流轉法范文1
土地是決定社會發展的重要資源，是民生之本、發展之基。加快農村土地流轉，走適度規模經營之路是適應現代農業發展和促進城市化發展的必然要求。文章以重慶沙坪壩區為例，分析現狀，剖析缺陷，提出只有建立和完善嚴格保護農民利益的土地流轉長效機制，創造與此相適應的符合農村土地流轉的法治環境，才能實現農戶保障與農村經濟發展的良性互動。
關鍵詞：城鎮化;土地流轉;社會保障
中圖分類號：C91332 文獻標志碼：A 文章編號：
10085831（2015）04014807
農村土地流轉是城市化推進中按照產業化和現代化的要求優化配置土地資源的重要舉措，是實現農業集約化、規?；洜I的有效形式。農村土地能否有序流轉是建設社會主義和諧新農村工作中一項具有創新意義的大事。從長遠看， 農村剩余勞動力向二、三產業轉移是一個必然趨勢，通過農地流轉實現農業規?；?、集約化經營，是促進農業結構調整、提高農業規?；洜I水平、提高農業增效、促進農村工作穩定的重要途徑，也是深化農村改革、加快城市化進程、實現城鄉一體化的重要突破口。作為中國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市土地流轉頗有成效，為實現農業生產的適度規模經營打下了堅實基礎。但是隨著城市化進程的加快，存在的問題也比較突出，如政策引導操作性不理想、流轉程序不規范、流轉數量有限、社會保障機制有待完善。這些問題在一定程度上制約了土地流轉的縱深發展。本文以重慶市沙坪壩區為例考察農村土地流轉情況，剖析其缺陷，明確加快土地流轉的總體思路及主要任務，建立和完善嚴格保護農民利益的土地流轉長效機制，探求城鄉統籌背景下土地流轉過程中農民分享土地增值收益的路徑與實現機制。
一、農村土地流轉情況概況――以重慶市沙坪壩區為例
重慶市沙坪壩區作為一個文化大區，教育科技優勢明顯，自然資源富集。轄區面積396平方公里，其中農村集體所有的農用地總面積23.3萬畝，常用耕地面積12.96萬畝，家庭承包經營的耕地面積11.9萬畝?，F設24個街道園區，其中8個鎮4個街道涉及農業農村工作，轄86個行政村，1 294個村民小組，農村人口13.8萬，家庭承包經營的農戶43 000戶。沙坪壩區政府深入貫徹落實國家各項惠農政策，大力加強對農村土地承包經營權流轉配套扶持政策，每年投入“三農”資金數億元，積極探索符合當地實際的土地流轉模式，按照“政府引導，產業化開發”的思路，相繼制定了一些扶持土地流轉的政策和服務辦法，大力發展都市農業，推廣農業科技，提升農業生產機械化水平，完善農業社會化服務體系。隨著全域城市化的推進，農業結構調整不斷深化，農業產業化進程明顯加快，土地流轉趨勢加快。2012年全區新增土地流轉面積3 600畝，比上年同期增長3%，規?；洜I率達38%;2013全區新增土地流轉面積2 900畝，規?；洜I率達40%，施行適度規模經營的耕地面積5.07萬畝，規模經營率達到了39.11%。30多家農業龍頭企業、合作經濟組織、城市有實力的公司先后參與土地流轉，實現年產值約11億元的規模化經營市場，大多數流轉雙方都實現了共贏，農民獲得了較多的非農就業機會，職業多樣化趨勢明顯，同時農用地的使用也呈現出向規模經營集中、向現代農業規模化方向發展的良好態勢。
（一）現狀與特點
第一，流轉主體多元化。土地使用權流轉已不局限于最初的農戶之間進行轉包和租賃，農戶和企業之間的流轉也較為普遍。通過對沙坪壩區100戶農戶農地流轉意愿進行的調查發現，其中81.12%的農戶愿意參加流轉，在愿意流轉土地的農戶中，20.79%的農戶愿意流入土地，農戶的土地承包經營權供給與需求之間呈良性互動趨勢，而且隨著土地流轉市場日益成熟，加之信息渠道暢通，土地流轉逐漸由零散性向規模化轉變，一些社會工商企業、農業龍頭加工企業、合作組織、種植大戶等參與了農村土地流轉，按照標準化集中連片開發，打造特色規模經營，如生態養殖、綠色蔬菜、農產品開發等項目。重慶西部新城農業生態園已初步建成了2 000余畝農業綜合開發項目工程，成立了組培和工廠化育苗中心、容器苗標準化生產區、水生植物生產區，各種項目齊頭發展。通過這些生態化基地的規模化集約化經營，全區農業呈現出生產發展、收入增加、生態改善三大效益同步提高的可喜局面，朝著特色化、產業化方向迅速發展。
第二，集體調整用途，鼓勵開展土地集中成片流轉，倡導開展土地規模經營。區農業水利局牽頭，建立了土地流轉網絡信息平臺，暢通各種渠道，多方聚集資金，統籌安排進行規劃。通過資源整合及時進行溝通，農戶、承包者和政府的收益得以穩定，實現互惠互利，為開展綜合整治、規?；洜I提供了保障。針對土地拋荒、撂荒現象，制定土地流轉代管政策，外出打工農戶可以通過村集體經濟組織或流轉服務合作社托管承包土地，由其代為統一經營，對托管的承包土地，托管組織可以按制度代為對外流轉。在開展流轉工作中，首先保證土地流轉市場價格反映土地的真實性，價格合情合理。同時規范流轉合同，統一要求使用土地流轉合同書。土地流轉后，絕大部分流轉土地仍保持了農業生產，種植業和養殖業分別占到76.09%和16.17%，如白市驛鎮1 000多畝流轉土地，主要用于生態農業開發建設，發展優質經濟作物、反季節作物等糧油、蔬菜及果品種植業等高附加值農業。部分村將農民承包的田地用于養魚、種植蔬菜，然后再發包給農民經營。土地承包經營權流轉的數量與區域經濟的發展成正比，入駐企業帶動農戶增收。土地集中流轉極大地推動了土地成片開發，帶動了農業產業升級，實現了效益的最大化，規模化經營初顯良好態勢。
第三，流轉機制靈活，鼓勵企業實行“工業反哺農業”，積極參與農村土地流轉，走產業化與規?；洜I之路，通過土地流轉實施地企共建，進行農業綜合開發。沙坪壩區曾家農業園區引進高地實業公司、國泰實業公司和榮達集團入駐，企業實行公司、基地、農戶相結合的復合模式，有效帶動了農戶發展產業化經營，形成了一條完整的產業鏈條。3家企業進駐后在曾家白林、農安、虎峰3村租地9 000余畝，僅2008年就向這3個村、20個社、1 160戶農民支付當年土地租金513萬元。其中國泰實業公司租地3 000余畝，每畝按900斤黃谷計價，年付租金120多萬元。榮達集團實施農業綜合開發，租地1 800多畝，按照田900元/畝、土600元/畝、荒山200元/畝，每年支付租金130多萬元，原租地的青苗補助也全部兌現，且安排農民到企業務工，解決其土地流轉的后顧之憂。龍頭企業、種養殖大戶和專業合作社等多種形式的聯合與合作轉變，帶動上萬農戶增收，年產值已達數億元，實現
了一定的規模效益，同時二、三產業也得到了快速發展，形成了村企共建、互利共贏的局面。
第四，加強機構建設，規范流轉程序。沙坪壩區設立專門的確權頒證領導小組辦公室，切實開展農村土地確權、登記和頒證工作，及時收集土地流轉信息，搭建土地流轉服務平臺。根據各鎮上報備案土地，加強土地流轉業主的實力審核，通過對相關農鎮街確權頒證工作的督導檢查，及時監督解決鎮街的工作經費落實問題，及時解決工作中出現的新問題，及時進行相關的政策指導，規范協調土地流轉行為，有序推進農村土地承包經營權確權工作。
第五，成效明顯，農業規模效益提升。近年來，一些企業包括外商以及個體大戶把農業作為新的經營領域，在沙坪壩區投資興辦農業企業，并開展農業基礎設施建設，進行能源開發。加大對公路、河道溝渠等基礎建設的投資力度，改善了農業生產環境，建成了獨具特色的重慶西部新城農業生態園，在空間上形成了集體建設用地的重新布局和流轉。鑒于土地流轉前拋荒現象比較嚴重的情況，榮達集團租用了幾百畝荒山，種植名貴苗木900多畝，修建5 000平方米的溫室大棚。通過土地流轉及第二、三產業的發展，地盡其用，帶動了農業轉型升級，同時農戶還有機會選擇在就近企業或在流轉土地的公司實現就業，農村剩余勞動力得到安置，并有較為可觀的經濟效益。以曾家一農戶為例，土地流轉前2畝多地年收入3 000多元。土地流轉后每年可獲得土地轉讓費3 000多元，夫妻兩人就近打工1年能收入4萬多元，經濟收入明顯得到改善。歌樂山鎮天池村1畝土地的流轉價格已達到1年3 000元，比農民自己耕種收入高出一倍多，農業規模效益的提高使農村社會更加穩定。
（二）存在的問題
從目前情況看，沙坪壩區土地流轉總體健康、有序。土地流轉在切實維護農民土地承包經營權的基礎上，更多的農民不再被束縛在現有土地上， 土地增效、農民增收，現代農業發展呈現良好的態勢。但仍存在一些問題，如宣傳工作還需加強，流轉規模較小，流轉比較分散，規模化經營程度低，與城鄉統籌發展的新形勢、現代農業的新發展等仍有一定的差距。
第一，土地承包經營權流轉宣傳還需加強。目前沙坪壩區在土地流轉方面做了大量宣傳工作，如加強業務培訓和宣傳，對鎮街分管領導和從業人員開展土地承包和流轉方面的法律、法規和政策培訓，從思想上高度重視土地流轉。但從效果看，宣傳工作還需加強。特別是隨著糧食定購、提留統籌、農業稅的取消、糧價持續上漲，承載于土地上的各種負擔消除;生產資料優惠、城市支持鄉村、工業反哺農業等各種惠農政策的實施，農民保留土地承包經營權負擔減弱，其土地價值明顯提高;加上農民本身對土地根深蒂固的依賴情結，如果宣傳工作不加強，農民對相關的土地政策不了解，對土地流轉的方式、流轉合同的簽訂解除、流轉糾紛的解決途徑等缺乏認識，搞不清土地經營權流轉與其他社會保障權利的深層次關系，勢必會對土地流轉心存顧慮，擔心政策不穩，土地轉包之后會喪失土地承包經營權，或對土地流轉的期望值很高，即便土地荒蕪、土地比較效益較低，也不愿意放棄土地承包經營權輕易同意流轉，對土地流轉的積極性不高，從而影響土地流轉相關政策的實施。
第二，政策引導操作性不理想。雖然相關部門出臺了鼓勵流轉的文件，但沒有出臺具體政策，相關的扶持配套政策相對滯后，相應的激勵政策配套相對缺乏，難以調動生產大戶規模經營的積極性，阻礙了土地流轉工作的推進。由于缺乏集體土地流轉的獎勵政策和鼓勵政策，一些農民覺得流轉收益不高，不愿流轉土地發展規模經營，或擔心流轉之后，土地的權益無法得到有力保障。一些受讓方沒有中長期規劃盲目地參與，市場化運作意識較弱，過分依賴當地政府的扶持政策，不充分考慮市場風險、自然災害、技術風險、資金投入、流轉收益等因素。另一種情況是為了取得較高的經濟效益，必須增加對使用土地的資金和技術投入，而增加投入提高回報，又必須要有一定的使用年限作保證。短期內回報低、見效慢、風險高，很多受讓方不愿短期流轉，大大影響了該區土地流轉規模和流轉效益。
第三，流轉程序不規范。土地經營權流轉過程中出現的諸如不規范的機制、簡單的流轉方法、缺乏約束的隨意流轉、滯后的配套服務等問題，都會直接損害農民的切身權益。流轉過程中相關部門沒有及時審查、備案，一些農戶法律意識淡薄，自我保護意識差，缺乏市場交易規則意識，不遵循一定的程序和履行必要的手續，不按照標準合同簽約來規范雙方的權利義務，很多僅僅采用口頭協議或私下協商的方式，即便簽訂書面合同，往往也存在內容不完善、標的物不明確、權責關系混亂、未約定土地用途和流轉期限、違約責任劃分不清等問題，造成了大量糾紛與矛盾，而且因為合同不規范，隨時中斷合同的現象也屢有發生。如農戶意識到土地增值，借合同不規范便想索回土地經營權，而業主已經投入了較多資金，退出虧損很大，不愿退回土地，由此引發矛盾。據資料顯示，土地流轉過程中經過規范的申報、登記、簽證、備案等程序的土地流轉所占比例不到25%。雖然沙坪壩區目前已統一要求使用土地流轉合同書，但書面合同很少經過有關部門公證，加上農地在農戶間自由流轉時，大多還是口頭協議，保障力度弱。流轉程序的不規范必然阻礙土地流轉。
第四，社會保障機制不甚完善。土地是農民安身立命之本，土地轉出后就意味著生活保障的喪失。以沙坪壩區為例，失地農民的就業、養老、醫療等保障問題，依然是影響農村的瓶頸。失地農民社會保障缺位，失去了長遠生計的社會基礎;農村社會保障范圍窄、標準低，農民無法享受養老保險以及醫療保險，而目前的貨幣安置或補償也僅能滿足最低的生活需求，不能有效解決養老、醫療保險等保障問題;就業保障制度不夠完善，土地流轉后缺乏信息引導、技能培訓、法律扶持等方面的幫助;失業保險保障缺位。截至2012年11月沙坪壩區新增土地流轉面積3 600畝，比上年同期增長3%。2013年全區新增土地流轉面積2 900畝，呈下降趨勢。究其原因，與流轉機制不健全、土地流轉工作的各項政策措施難以落到實處和經費難以到位等因素有較大關系。
二、農村土地流轉的發展方向與建議
法律以保障權利實現為己任，土地流轉過程中暴露出來的問題，制約了農村經濟發展及社會穩定，如何有效兼顧公益與私益、公權與私權，保證農民依法享受土地帶來的合法收益，是穩妥推進農村土地流轉制度改革的關鍵?；趯嵶C和理論分析，筆者從健全農地流轉相關法律法規、健全農地流轉市場機制、完善農村社會保障體系、發展農村土地流轉服務等方面提出完善和創新的路徑。
（一）健全農地流轉相關法律法規，以制度作保障
農民自身權利保護意識的覺醒是其權利得到保障的前提，制度的完善是其利益得到保障的重要條件。只有通過完善農村土地流轉配套規定，修訂土地管理法與農村土地承包法等法律沖突的部分，健全農村土地承包經營權流轉辦法，才能真正維護雙方的合法權益，化解各種矛盾。
第一，明確集體土地所有權主體。確認現有的農村土地產權并落實分戶到個人，對集體土地的使用年限、用地性質、權利轉讓與繼承收益分配等予以配套性規章和政策細化[1]。將目前村、村民小組和鄉鎮三種農民集體所有改為村民委員會范圍內的全體農民共同所有，明確農民集體組織為農村土地的產權主體，明確限定農地的產權邊界，加強并完善土地確權工作，完善民主監督機制，堅持重大事項集體研究決定，土地流轉之前農民有權利被告知，在制定流轉價格的具體方案時有權利參與，有機會參加聽證會，有權利表達意見及合理的訴求，保障農民享有談判權、參與權，杜絕暗箱操作。
第二，健全農民承包經營權權能。忽視農民主體利益、過度行使政府行為會導致農民權利遭受剝奪的風險[2]。在現有制度的限制下，具有強制性質的農地征收與農地使用權長期轉讓，是農民土地權益流失的主要過程與方式[3]。必須理順土地所有權和土地經營使用權之間的關系，政府只能充當監管者和服務者的角色，應賦予農民土地流轉的主體地位。在充分尊重農民意愿的基礎上，以自愿、有償為原則，妥善組織和實施農村土地流轉，保障農民的土地使用權、收益權、處分權。
第三，完善法律保護制度。一是從物權的角度對流轉雙方主體的權利給予充分的保護，對返還原物、恢復原狀、賠償損失等民事責任和相應的侵權責任以及相應的救濟手段作出明確規定，完善土地保護制度，避免社會沖突的發生或激化;二是建立公平高效的法律援助機制，健全失地農民保障的法律、法規。從長遠看，為了效率和正義，政府必須簡化這些相互依賴的法律關系。成功與否取決于政府能否降低流轉成本。例如，有時只要支付相應的費用，政府就會給其合法的土地所有權。然而，當流轉成本過高也會使雙方的利益受損。假設1塊土地在5年中被非法轉讓了5次，最后外國買家終于買下并建了大樓，而這個建筑由大量的銀行貸款擔保，因為存在很多資金問題，政府需要收回這塊土地，鑒于當事人眾多、法律關系復雜，如果沒收是否能做到效率與公平？怎樣處理[4]？面對這樣的糾紛，只有建立公平高效的法律保護制度，平衡私人利益和公共利益之間的關系，才能切實維護社會整體利益。
（二）建立健全農地流轉市場機制
第一，利用有利政策引進各方力量投入農業綜合開發。為貫徹落實十八屆三中全會精神，推進農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點工作，2013年，重慶市出臺了《農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點工作方案》，鼓勵引進農業綜合開發、農業高新技術、推動現代農業發展和促進農民增收。在保障家庭經營主體地位的基礎上，采取多種方式優化農村土地資源配置，加快家庭經營向采用先進科技和生產手段方向轉變，統一經營向發展農戶聯合與合作，分散經營優勢與統一經營和服務優勢相結合。應重視改善農戶的非農就業能力，增加農戶收入的非農性來源，避免土地均分導致的小規模經營降低農戶的稟賦效應，推動農地的流轉與集中[5]。近年來國家出臺了一系列支農惠農政策，如提高糧食最低收購價格、增加農民種糧補貼、增加農業機械購置補貼等。應充分利用當前國家的政策來扶持吸引企業對流轉農地進行規?；洜I?？梢越梃b美國將一些企業聚集在一起而設立“企業區”，作為促進經濟發展的工具，專門幫扶、振興缺乏投資或收益較低的地區[6]。各方力量投入農業綜合開發以推動土地流轉。資金籌集之后必須合理運營，加強監管，防止挪用，實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建賬，?？顚Ｓ茫幏陡鞣N補貼的發放制度，切實保證各種農業補貼真正用于農業的綜合開發。
第二，培育和發展流轉中介組織和服務機構。在建立土地承包經營權流轉交易平臺的基礎之上，通過市場與國家立法和政府行政干預相結合的方式，由政府牽頭在土地管理部門指導下建立或鼓勵民間組織建立農地流轉市場服務中心、農村土地流轉合作社等中介服務部門，為流轉雙方及時提供土地流轉情況、相關法律法規，指導雙方簽訂合同，及時處理矛盾糾紛，協調各方利益關系[7]。同時通過出臺農地流轉中介組織管理條例，明確界定農地流轉中介組織的職責、執業人員標準以及職能，規范土地流轉程序和形式，明確雙方權利和義務、違約責任，以中介服務促進土地合理流轉，引導農地流轉的方向和發展農地經營規模。目前較為普遍的服務機構包括土地流轉服務中心、土地銀行等。以美國為例，土地銀行的主要資金來源是利息、罰金、違約金、不動產稅、銷售等費用，以及來自聯邦社區穩定委員會（NSP）、環境保護機構（EPA）的資助。其權力包括：（1）采購、接收、轉讓、持有、管理和租賃不動產;（2）從事執法和公害治理（包括拆除）;（3）收購管理未被利用的財產和被沒收的土地;（4）采購拖欠物業稅留置權證書;（5）發行債券，申請撥款、貸款和借款。以Cuyahoga縣土地銀行為例，其提供了許多創新的政策和項目：提供社區花園的空地;與國際中心合作為移民提供修復的房屋;為受傷的伊拉克戰爭的退伍軍人提供修復的房屋;為一個被監禁的父親提供一個重新工作前的培訓計劃 [8]。
第三，加大扶持力度，實現規?；?、集約化經營， 提高農地使用效率。土地流轉的目的是擴大土地規模經營，進而推動經濟發展、農業技術進步、勞動力流動，以此帶動城市化發展。制定財政、稅收、保險、戶籍、教育和社會保障等系列扶持政策來激發政策推動和市場拉動的雙重效應。一方面，政府出臺相關政策鼓勵和支持外出務工的農民帶技術、帶資金回鄉創業，同時加大專項資金、補貼的投入。通過建立“土地銀行”和債券或股權補償、保險補償，將土地集中起來流轉給種植、規模經營大戶以增強土地的融資能力，進而盤活資金;建立農業保險制度，分散企業面臨的市場和自然風險。同時充分發揮財政資金的導向和杠桿作用，在用足用活國家、省市關于農村土地流轉的各項優惠政策之上，進一步爭取政府對資金的支持投入，加快農地流轉的速度和廣度。
第四，合理分擔流轉風險。流轉雙方可以直接通過共享協議分擔由資本或設備帶來的費用。在一個新的農場運營過程中這樣的投資經營會降低成本的潛在損失風險，以及與操作相關的財政負擔輸入。稅收優惠項目也可以提供額外的刺激吸引土地所有者參與風險分擔結構。采用降低或分層次的條款可以給接收方提供一個巨大的優勢，減輕接收方的風險負擔，尤其是當他們的業務仍處于早期階段時間降低資金壓力[9]。風險的防控離不開市場機制的保障，應建立農地流轉入市的市場定價機制，逐步形成靈活的土地使用權流轉市場，使流轉成本得以降低，保證生產要素的優化配置。
第五，建立規范的管理實施細則，強化監督管理。政府應在管理、宣傳、評估、談判和監督等方面發揮積極的作用，通過建立土地流轉監控體系、公告登記查詢制度、責任追究機制、流轉程序等規章制度，進一步完善土地流轉法規，建立規范化、法制化的農村土地流轉市場。具體而言，一是加強農村土地監察制度，健全群眾舉報查處機制，監督土地流轉的行為是否是農民意思自治的表示，監督土地的使用是否合理合法，對違規改變土地用途進行商業開發且嚴重破壞土地的違法行為給以嚴厲制裁。引入公開、透明的競價、招標方式，確保土地流轉行為的合法合理和土地流轉價格的公平公正，培育良好的土地流轉環境;二是建立流轉項目檔案，規范土地流轉行為。實施村、鄉鎮、區縣（ 市） 實名制登記造冊并及時掌握流轉土地數量結構、流轉土地實際用途、農戶就業意向、農戶生活現狀、流轉資金分配去向等基本情況，構建全方位、多元化的流轉主體利益溝通和訴求渠道;三是完善合同簽訂的相關程序，通過簽訂規范的土地流轉書面合同，辦理報批、備案等手續來明確土地流轉的形式、數量、期限、條件以及雙方的權利、義務和責任;四是加強流轉收益監管，資金管理規范到位。定期或不定期地對財務進行審計，著力監管政策扶持涉農資金的使用;五是建立完善土地流轉糾紛解決機制，采取協商、申訴、調解、仲裁、訴訟等多種途徑，建立健全農村土地承包糾紛的調解體系[10]，保障土地所有者、承包者和經營者多方的合法權益。
（三）建立健全農村社會保障體系，有效推動農地承包經營權流轉
農地流轉后如何保障農民可持續生計的問題是土地流轉工作的重中之重。隨著城市化進程的加快，城市人口增加、耕地面積減少，由此形成的諸如就業壓力、環境污染、收入分配等矛盾將更加凸顯，必須正視這些問題給經濟全面、協調和可持續發展提出的嚴峻挑戰[11]。在城鄉二元分割的局面下，社會保障體系突顯城鄉分割的狀態，農民和城鎮居民在身份上的差異造成其權益無法均等化。因此，應加快促進城市一體化社會保障體系的建設，開拓農村勞動力就業新渠道和農村內部增收的新空間。
第一，協調農村土地流轉收益與風險之間的關系，將土地保障與城市的社會保障制度相銜接，加快農村剩余勞動力向工業、服務業等非農領域轉移。切實保證農民因為土地流轉而失去土地承包經營權后，在自身沒有新的就業渠道和其他生活資料來源的情況發生時， 社會保障機制能發揮應有的作用。
第二，完善最低生活保障。參照本地城市最低生活保障水平，適當提高生活補助費和養老金標準，并逐步建立正常增長機制，讓農民感受到實實在在的利益。重視農民的住房權，運用補償安置價格評估機制，因地制宜地實行貨幣安置或還房安置;針對不同情況，實行有差別的保障制度。在安排基本生活保障時，按照年齡特征、要求結合實際情況予以考慮。已處于勞動年齡段以上的人員可直接實行養老保障并建立個人賬戶與社會統籌相結合的制度;未達到勞動年齡段的人員可按征地補償規定一次性發給征地安置補助費。對征地時處于勞動年齡段的人員按當地測算標準予以繳納或不分年齡實行統一的繳費標準，也可按年齡分檔繳納基本生活保障費為個人賬戶籌資。
第三，建立養老保險、醫療保障制度。相比城市，農村地區的老齡化程度、貧困人口以及養老保險的形勢更加嚴峻，只有解決了農村養老的后顧之憂，才能有效解決中國區域經濟發展不平衡和城鄉二元經濟結構所形成的發展差異[12]。可采取“個人繳費，集體補助，政府補貼”的原則，多方籌集資金，完善管理、運作模式，逐步實現城鄉養老保險、醫療保障制度并軌。
第四，建立長效的就業服務制度，提升農戶維持可持續生計的能力。土地流轉之后，農民特別是適齡的農民客觀上需要從農業轉向其他行業，為其提供受教育和培訓的機會是解決其生活來源、加快其生產生活方式轉變的重要保障。必須建立失業保險和救助制度，適當取消就業政策中不合理的限制性規定， 讓失地農民享有和城市居民平等的就業機會。此外，還可以開設一些專項支持項目，如建立農村企業家培育項目，鼓勵農民工返鄉創業;在糧食直補政策中開設專項資金，設立種糧耕地流轉專項支持項目，維護國家糧食安全;設立撂荒耕地流轉專項支持項目，防止土地撂荒[13]。
土地作為一種生產要素，只有合理流動，才能有效改善土地資源配置效率，促進農村經濟平穩較快發展，制度的健全能夠逐步改變現有農地承擔農戶全部社會保障功能的狀況，解除農民后顧之憂。由于受經濟發展水平、社會保障制度、農地流轉收益預期等因素的限制，在中國現有條件下，土地流轉不能大規模推進[14]。在適度集中農地，實現農地資源優化配置的同時，必須健全失地農民的權利保障體系，才能有效推動農地承包經營權的流轉，從而促進農村經濟發展、維護農村社會穩定和引導
農民增收致富。
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土地流轉法范文2
Abstract:How to solve the land the size of the family business and decentralized system of land-use conflicts in rural reform and development of major issues to be settled urgently. Legitimate rural land is conducive to the orderly flow of rural industrial structure adjustment, the promotion of the rural economy and rural areas, rapid and sound development of harmonious and stable society.
關鍵詞：農業 農村土地流轉 對策研究
Key words: Agriculture，Rural Land，Countermeasures
作者簡介：黃金文 中國井岡山干部學院教師；熊吉陵 中國井岡山學院副教授。
【中圖分類號】F3 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-7069（2009-05-0020-01
一、 當前農村土地流轉中存在的主要問題
（一） 土地流轉的市場還不夠健全。在當前農村，還沒有建立專門的土地流轉機構。農村土地轉讓信息的傳遞方式也很滯后，主要靠親戚、朋友或村組干部的交流，，經常是要轉的轉不出去，要租的租不到，信息錯位，土地流轉交易缺少一個必要的平臺，難以形成有效流轉。同時，土地流轉還涉及土地評估、談判、簽約、公證和登記等諸多環節，而這些并不是農民和村組干部就能夠完成的，它還需要各類中介服務組織的參與，才能使土地的流轉行為更適應市場經濟的要求，目前農村這方面的中介組織幾乎為空白。
（二） 土地流轉的程序還不夠規范。農村土地哪些可以流轉，哪些不能流轉，怎么流轉，要辦哪些手續才能合法化，目前還沒有明確而統一的規定或可操作性辦法。
（三） 土地流轉存在違背農民意愿的現象。有的地方政府以加快城市工業化、調整農業產業化為由，動用國家機器，以遠遠低于市場的價格強行將農民的土地征過來，將生地變為熟地，再轉手賣給開發商，用于經營，與民爭利，激起民憤。對土地流轉所得也沒有公開透明，沒有按標準補償到位，擅自將資金滯留村級挪作它用，很多村民土地流轉后就業、養老保險等問題都沒有得到很好的解決。
（四） 土地流轉的配套措施滯后。解放后，我國市民的醫療、勞保、喪葬、撫恤、退休金等社會保障制度已逐步建立起來，而農民的社會保障機制卻遠未形成。所以很多農民盡管在城市生活多年，仍然覺得根在農村，農村的承包地寧愿拋荒也不放棄或流轉，這在一定程度上阻礙了農村土地的流轉。
二、 農村土地流轉的意義
（一）有利于增加農民收入。農村土地流轉，最直接的效益就是增加了農民收入。通過入股、轉讓、出租等流轉形式，將連片拋荒地集中由少數人來開發經營，既可以防止土地拋荒，又可以達到合理利用土地，增加農民收入的目的。
（二）有利于促進農業產業化經營。通過土地流轉，使土地相對集中，部分農民可以耕種更多的土地，有利于解決土地使用權的分散化與土地規模經營的矛盾，發展適度規模經營。過去主要是一家一戶分散經營，生產、產品都形不成規模，市場競爭往往處于劣勢，一些有一技之長的種田能手要求擴大規模經營或經營項目，卻缺乏土地。土地規模化經營，彌補了土地分散經營的缺陷，有利于大中型機械和高新技術的推廣，降低農產品的單位成本，提高農業經濟效益，從而促進農業結構的調整，推進農業規?；洜I和集約化經營水平，有利于促進農業產業化、規?；a。
（三）有利于解放農村剩余勞動力。土地的流轉使一部分農民可以從土地上解放出來，到城鎮從事第二、三產業。土地流轉還將改變部分農民“亦工亦農、亦商亦農”的兼業化狀態，解除土地對這些農民的束縛，使越來越多的農民洗腳上岸，成為徹底的工商業從業人員。
三、 規范農村土地流轉的幾點思考
（一）堅持正確的土地流轉原則。建立健全土地承包經營權流轉市場，前提是必須堅持以家庭承包經營為基礎的原則，允許土地流轉，不是對家庭承包經營的否定，而是對家庭承包經營的發展和完善。推進土地流轉，要正確處理土地流轉和家庭承包經營的關系，不能將兩者對立起來。
（二）建立健全土地流轉法律法規。中央已經明確允許土地流轉，承認農民土地流轉的主體地位，但是我國《土地管理法》第十五條規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，必須經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉鎮人民政府批準?！边@一條款明顯與《土地承包法》相悖，《土地承包法》第三十四條規定：“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”，也與當前中央的精神相悖，建議對《土地管理法》進行修改，將其中有關限制土地流轉的內容予以刪除。
（三）培育規范的土地交易市場。通過公開、公平、公正的市場化運作，可以使土地流轉由地下走向陽光，由無序走向有序，可以充分發揮市場配置資源的基礎性作用，減少暗箱操作、權力尋租的空間，實現土地資源利用的最優化，從而客觀真實地體現土地的實際價值。為此，一要規范流轉程序。二要建立土地流轉機構。三要建立土地流轉中介服務體系。
（四）加快推進農村土地流轉的社會保障體系建設。一是改革農村戶籍制度，打破農民身份的限制，農民進入城市，只要具有穩定的收入來源和居住場所，就可以依法辦理城市戶口，在就業養老、保險、醫療、小孩上學等方面就享有其他市民同等的待遇。通過政策引導 ，減少農民對土地的直接依賴，鼓勵農民離土離鄉，進鎮入城安家經商。二是加大招商引資力度，大力發展勞力密集性產業，引導農民就地就業，減少城市吸納人口的壓力。三是加快小城鎮建設和農村城市化進程，著力培育農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移，為農村土地流轉創造條件。四是培植農業龍頭企業，加快農業產業化進程，不斷提高農業規?；⒓s化經營水平。五是加快建立農民個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險制度、新型農村醫療保險制度等社會保障體系，徹底解決農民依賴承包土地養老防病的保障功能，消除農民離土的后顧之憂。
參考文獻：
土地流轉法范文3
論文關鍵詞 新疆兵團 土地流轉 法律對策
一、土地流轉問題概述
(一)近年來,國內外學者對土地流轉問題的理論和實證研究有一定積累
改革開放后,我國于1988年修改憲法,廢除了土地不得出租的規定,立法確認“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”。隨后中央人民政府根據憲法修正案的新規定,頒布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。至此,土地所有權流轉成為我國合法和順應憲法和民心的事實。在學術界,土地流轉問題也開始被廣泛研究。其研究可概括為三階段:早期嘗試階段、中期擴展階段和后期深入階段,涉及土地所有權與使用權分離等普遍問題;以及區域土地產業化規模經營的影響因素及形成過程;輔助金融機制與信用體系構建;流轉過程監管及農民利益保障;在土地流轉中統籌城鄉關系,及政府職能與責任重塑;耕地保護和資源優化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉的制度改革創新。三個階段總體上遵循由無到有、由簡入深、從實踐到理論再指向制度的規律。
第一階段從1990年到2001年,學者們主要從土地流轉的必要性出發,研究了土地流轉市場化需求,兼及土地合同的有效性、轉包、抵押、繼承等法律技術問題,分析了土地流轉的動因,提出了土地流轉法律機制的雛形。代表性論著有楊學成的《試論農村土地流轉的市場化》載《中國社會科學》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉的合法性和正當性,有少量的區域土地流轉調查報告,純法律技術問題及制度創新研究初見端倪。
第二階段從2002年到2007年,主要研究方向有土地流轉的效率和模式,也有探討土地流轉中的政府責任;土地流轉與農村人口流動的關系;農村土地流轉的障礙因素及其解決途徑被作為一個焦點進行討論,強調制度性保障在土地流轉規范化中的作用;經濟學方法尤其制度經濟學方法被廣泛使用于土地流轉的論證分析,并初步提出較完整的土地流轉利益聯結模型。這一階段的研究數量急劇增多,經濟學角度和法學角度的研究從廣度到深度都有較大推進,應該與黨的十六大報告“積極推進農業產業化經營”的指導正相關。
第三階段從2003年開始至今,其最顯著的特點是:開始以農民的基本權利為視角進行專門性研究,側重土地流轉中的農民權益保障研究;開始出現大量外國土地制度的對比研究;土地經營權物權話以制約行政權的理論模型已經較為全面;較多文獻基于原有理論或實證成果建立,也有文獻將研究重點轉向資源優化配置方向;作為制度形成類型研究,除股份制合作等流轉形式繼續深化外,還呈現出與新農村建設結合,加強金融配套制度建設等特點;也開始出現述評類的總結著述,典型如張會萍的《農村土地流轉問題研究綜述》載《寧夏社會科學》2011年3期。這一階段的研究明顯體現“關注民生”的特點,研究中的農民利益保障問題被重點凸顯;調查報告等實證研究方式較多使用,理論研究也進一步深入。部分問題已經解決,如土地經營權的法律定性,但仍有已經提出但尚未解決的新問題,如對策性研究中的農民權益保障制度構建,也有需要提出的新問題,如本課題研究的土地使用權流轉績效的法學方法評價問題。
(二)土地流轉現象背后的規律性研究尚顯不足,土地流轉的效果評價體系的構建還有待探討
其一,政府在土地流轉宏觀調控中的干預路徑與干預程度選擇,土地流轉如何與現有的農村社會保障制度協同改革,土地流轉中的利益向量評估等等研究,目前較多停留在描述性分析,尚未進一步探求其背后的規律性決定因素。其二,針對土地流轉效果的評價研究,現有研究大多是運用經濟學分析方法針對一個區域從某一角度進行評價。而缺乏一種法學的評價方法。即在構建一種新的指標評價體系的基礎上,針對一個區域的土地流轉模式,在經濟社會的宏觀層面和農戶家庭的微觀層面全方位進行效果評價。通過規則的有效性對土地流轉制度和模式進行評價的理論和方法,目前都還有待探討。
二、新疆兵團土地流轉問題的研究思路和方法
(一)新疆兵團土地流轉的政策現狀
根據新疆兵團相關政策文件的指示,兵團始終堅持以職工家庭承包經營為基礎,統分結合的雙層經營制度不動搖。新疆兵團各團場全面推行了“兩費自理”、“租賃承包”等多種形式的土地承包責任制,增強了干部職工的風險意識,有效地調動了干部職工的生產積極性和主動性。兵團國土資源局以開展“回頭看”為契機,全面抓好學習實踐活動整改落實后續工作,并以構建保障、促進科學發展新機制為主線,嚴格落實國家土地政策和制度,全面提升兵團國土系統推動科學發展和綜合服務的能力,為兵團可持續發展提供資源保障。兵團國土資源局在學習實踐活動中,堅守耕地保護紅線,圍繞兵團產業規劃,積極推進農業結構戰略性調整。該局將耕地保護責任目標分解到各年度,實行耕地保護“一票否決制”;建立耕地保護激勵機制,對完成任務好、新增耕地多的師,在項目開發和土地利用上予以傾斜;指導各師按照兵團土地利用總體規劃修編確定的指標,合理確定各類用地數量和布局,為實施結構調整提供依據。這個布局圍繞重大項目建設積極實施用地重點保障,嚴格執行項目預審制度,按照國家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規定的原則審核用地數量,積極引導建設用地向高產出、少用地、節約集約可持續發展的目標邁進。力爭在職工家庭承包經營的基礎上,全面規范兵團團場土地經營權流轉行為,維護兵團團場土地政策的長期固定。有的團場已經實行新的改革措施,譬如部分團場對職工承包的土地提高等級:一是建立土地等級的改良提升制度,激勵職工自覺的加大投入改良土壤,在3—5年提高一個土地等級。二是連隊督促承包職工加大投入改良土壤,并給予合理化建議和具體指導。三是處里出臺優惠政策,土地等級差進行輪作倒茬,水稻按棉花的120%實物量上交。四是加大基礎性的投入,清挖排渠,硬質防滲等措施,降低地下水位,提高土地等級,提高作物單產。
(二)新疆兵團土地流轉的研究思路
首先,針對政府政策這一最重要變量對于現行各種土地流轉模式的制度性影響因素進行實證調研并進行分析,兼對土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進行定量研究;其次,通過農戶的需求與滿意度調查,對兵團土地流轉已取得的經驗和存在的現實問題充分思考歸納;此時,現實問題已經出現并已經充分總結。最后,結合國外土地制度比較研究,引申出用法律妥善規范土地流轉的原則與規則,并基于前述成果,力爭構建新的土地流轉效果法學評價體系,同時提出科學可行的發展和完善兵團土地流轉的法律對策。其中有正向研究部分,即中外土地制度比較研究和兵團土地制度實證研究,再通過逆向研究部分,即對土地轉讓糾紛判例分析研究和土地制度運行中的法律規避研究,最終實現更為科學可行的土地使用權流轉法律制度設計。研究方法則首先是調查研究方法,擬由農一師國土局領導主持實地調研,依托塔里木大學周圍團場政研室的大力幫助,收集實證資料,再由實踐回到理論,由塔里木大學教師邀約行內人士合議研究分析,力爭作出開創性結論。其次是對比研究方法,通過國外土地制度的分析與借鑒,作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現在,農村土地流轉是實現土地優化配置必不可少的一環,農村土地流轉,要注重保障農民的權利。在農地流轉中要節制資本,應將資本下鄉盡量限定在為農民和農業生產服務的領域內,防止資本對農民土地的兼并導致農民失業破產。對于眾多土地流轉模式,需要構建科學的評價體系來考評土地流轉的績效等問題。隨著土地承包經營權流轉明顯加快,需要鼓勵有條件的地方發展流轉中介服務組織,為規范土地流轉提供完善的服務。同時,應當加大對職工土地承包的土地的面積、等級、期限、地號等的民主監督管理力度。
三、新疆兵團土地流轉政策的法律定位與對策
兵團土地總面積7457千公頃,農用地4206千公頃。新型團場建設需要農業產業化集約化的發展,要保證土地向種田能手流轉,還要保證防止耕地的減少和兵團職工的大量失業,使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實現團場土地承包經營權的充分流轉為前提。土地流轉糾紛最終需要司法的裁決。現有國內成文法無論土地管理法還是農村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團,兵團土地流轉實現由法律規范,必須通過地方性立法的方式。但是新疆兵團至今有政府無人大,地方性立法無從談起。因此,欲使兵團土地流轉糾紛有法可依,構建地方性司法解釋,并且是政策司法化的司法解釋,并對其正當性和可操作性作更深的理論研究,成為艱難卻必經的途徑。
土地流轉法范文4
內容提要: 農村土地承包經營權的出租、代耕是土地承包經營權的債權性流轉方式，反租倒包模式本質上是在農村土地承包經營權的基礎上建立起的雙層租賃結構。土地承包經營權的轉讓、互換、抵押是導致物權變動或設定的流轉方式。土地承包經營權的轉包行為是一種設定與永佃權相當的次級承包經營的行為。在土地承包經營權入股的運作過程中，農民一般是在其土地承包經營權上設定次級承包經營權并將該權利移轉給合作社或者公司，從而獲得相應的股權。
“流轉”是一個來自于生活的術語，它包含了一系列法律性質與法律效果各異的由法律行為所引起的法律關系。從農村土地承包經營權人的角度來看，農村土地承包經營權流轉是指農村土地承包經營權人所進行的依法處分自己的農村土地承包經營權或者在農村土地上設定物權性負擔、債權性負擔或者其他相關權利的行為。從目前的實踐來看，農村土地承包經營權的流轉包括農村土地承包經營權的轉讓、轉包、抵押、出租、入股等。據統計，到 2008 年底，全國土地承包經營權流轉面積達到1． 09 億畝，占農戶承包耕地總面積的 8． 9% ，其中通過轉包占 54% ，出租占 26． 2% ，轉讓占 6． 2% ，互換占 4． 4%，入股占 4． 4%，其他占 4． 8%（注：數據來自朱雋： 《農業部： 土地流轉要充分尊重農民意愿》，人民日報 2009 年 8 月 2 日，參見 http： / /nc． people． com． cn/GB /61154 /9771278． html，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。到 2009 年 9 月，全國土地承包經營權流轉比例升至約11% ，在浙江等省份，流轉比例已近 30% ，各種流轉形式所占之比例基本與 2008 年底持平（注：數據來自劉凌云： 《土地流轉改變中國農村》，新財富 2009 年 11 月 13 日，參見網頁 http： / /www． p5w． net/newfortune/qian-yan /200911 / t2670878． htm，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。在農村土地承包經營權的流轉發展異常迅速的形勢下，探討實踐中普遍存在的出租、代耕、反租倒包、互換、轉讓、抵押、轉包以及入股等農村土地承包經營權流轉形式的法律屬性、法理內涵及制度完善問題，對于夯實社會主義新農村建設的土地權利基礎具有重大意義。
《土地承包經營法》第 32 條以及《物權法》第 128 條集中對土地承包經營權的流轉作出了規定。從其內容來看，我國將土地承包經營權區分為家庭承包方式獲得承包經營權與通過非家庭承包獲得承包經營權，并分別對其做出了規定。通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉，但不能用來抵押，流轉方式受到一定的限制； 通過非家庭承包方式取得的承包經營權的流轉則幾乎不受限制，可以轉包、出租、互換，可以進行抵押，下面我們主要對通過家庭方式取得的土地承包經營權的流轉問題進行探討。
一、農村土地承包經營權出租、代耕、反租倒包的法理分析
從法理分析的角度，農村土地承包經營權的出租、代耕、反租倒包是三種典型的債權式流轉方式。出租是產生租賃關系的土地承包經營權流轉方式?！掇r村土地承包經營權流轉管理法辦法》對此解釋道： “出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責?！背鲎馐且环N產生租賃關系的行為，在出租人與承租人之間因承包經營權出租合同而產生債權債務關系。租賃契約的有效存在與承租人對土地的實際占有為承租人支配土地的權利依據與事實基礎。承租人在占有承租土地的占有關系之長期存在進一步強化了承租人對承租地的權利，使承租人近乎享有一種基于債權關系而產生的對物的支配效力，但這并不能改變土地租賃法律關系依然是債之法律關系的基本屬性。出租承包經營權合同除了需遵守農村土地承包經營權流轉的原則外，可以由出租人與承租人自由協商確定。由于出租對應規范的租賃契約形態，出租這一流轉方式在實踐中獲得普遍認同，相關糾紛也較容易按照租賃合同約定而解決。
我國農村地區還普遍存在代耕現象?！八^代耕，是指承包人在不改變與集體的承包關系的情況下，以支付一定對價為條件，委托他人或經濟組織在其承包地上進行耕種的行為?！盵1]在代耕關系中土地承包經營權仍由承包方享有，土地承包經營權并不發生移轉，受托人以承包方的名義在承包地上進行耕種，代耕實質上是一種創設債權債務關系的普通債權行為。在代耕法律關系中代耕人以代耕合同為基礎，享有基于債權與占有事實而產生較租賃關系更為短暫的對農地的支配性權利。代耕形式在實踐中的進一步發展導致了帶有一定代耕特征的“托管”流轉方式出現?！巴泄堋绷鬓D模式在實踐中具體的做法是由農戶組建的農業生產合作社( 或稱土地合作社) 為無暇或無力耕種土地的農戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農戶向合作社繳納一定的管理及生產費用。托管農地的合作社可以對委托其代耕的農地進行統一的規劃、統一的管理和規?；洜I，表明“托管”模式下的代耕并不完全同于農戶之間自發的代耕[2]。
我國一些農村地區出現了反租倒包的經營形式。反租倒包的雛形可以追溯到改革開放初期在北京順義地區進行試驗農場規模經營，該試驗農場經營的基本方式是土地承包給農民，在此基礎上土地再租賃給集體或者集體中的具有機械化或者規模經營能力的大戶。目前反租倒包在沿海地區發展較為迅速。反租倒包的基本做法是在堅持農民土地承包經營權的基礎上，將土地反租給集體經濟組織或村委會，再由集體經濟組織或村委會將土地租給種田大戶或者農業公司，由他們進行土地的規模經營。反租倒包后種糧大戶或農業公司會雇傭農民進行農業生產，因此，反租倒包會在一定程度上提高農民的收入，也會提高農業的集約經營程度。反租倒包為主要形式的規模經營需要農民有穩定的非農收入來源來保障，并須在保障農民的承包經營權及其收益權的前提下才能實施。同時，反租倒包要求種糧大戶和農業公司必須進行高附加值的農業經營以彌補農業產業自身的不足，這也制約反租倒包的發展。反租倒包模式的特點是在農村土地承包經營權的基礎上建立起了雙層租賃結構，即農戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。在反租倒包中，集體再次將土地權利流轉第三方時使用了“包”的用語，但實質該次流轉依然是一種土地權利的租賃。由于集體通過反租形式從出租農戶那里獲得的是一種以土地為標的物的債權以及依據該債權而享有的基于債權關系的支配權，所以集體在“倒包”中所能轉移給種糧大戶或者公司也是一種債權和基于債權關系的支配權?！胺底獾拱敝械陌值膽谜f明了現實中存在著強化租賃權保護承租人的現實需要。在反租倒包的過程中，要謹防集體經濟組織或者村民委員等集體土地所有權行使主體強迫農民出租自己享有土地承包經營權的土地，導致農民難以再以土地為基礎進行農業經營，形成種田大戶與農業公司對農民土地的變相兼并。
二、土地承包經營權的互換、轉讓的法理分析
土地承包經營權的轉讓、互換是涉及到農村土地承包經營權變動的兩種重要的農村土地承包經營權流轉方式。
土地承包經營權的轉讓，是對農村土地承包經營權進行法律處分的最徹底方式，是指土地承包經營權人將其擁有的未到期的土地承包經營權移轉給他人的行為。土地承包經營權的轉讓導致了原承包經營權人的承包經營權的消滅和受讓人的土地承包經營權的產生。為了保障農地被合理用于農業經營，《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》都要求“受讓方須有農業經營能力”。除此之外，法律針對“家庭承包”和“其他方式的承包”做出了不同的規定。對于家庭承包，轉讓前提是原土地承包經營權人有穩定的非農職業收入或者有穩定的收入來源，并經發包方同意（注：《農村土地承包經營法》第 41 條規定： “承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止?！边@實際上是繼承、總結并提升了司法實踐最初對土地承包經營權轉讓的規定。）； 對于“其他方式的承包”，農村土地承包經營權的轉讓并沒有被設定任何的限制。在土地承包經營權的轉讓過程中，存在一個土地承包經營權的轉讓是否要經過發包方的同意的問題?！掇r村土地承包法》第37 條“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意”的規定并不符合法理?！翱紤]到農村土地承包經營權的相當所有權屬性，考慮到土地承包經營權的轉讓對集體成員變動的積極影響，也考慮到歷史上中國的土地權利是高度流轉的以及宅基地使用權的轉讓不需要代行主體同意的狀況，筆者認為未來立法應當取消農民轉讓土地承包經營權需經過發包方同意的限制。”[3]
土地承包經營權的互換，是土地承包經營權人將自己的土地承包經營權交給他人行使，自己行使從他人處換來的土地承包經營權?；Q一般只限于在集體經濟組織內部進行，針對這一點《農村土地承包法》第 40 條規定： “承包方之間為了方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換?！被Q所導致的物權法效果是兩個土地承包經營權的權利人發生變動。從性質來說，互換在量上是兩個土地承包經營權相互轉讓行為的結合； 在質上，互換是一種特殊的轉讓承包經營權的行為，即這種轉讓僅僅限于集體經濟組織內部，不會引起集體共有人的變動。因此，互換這種土地承包經營權流轉的方式發揮作用的范圍有限。農戶互相之間互換耕地，可以達到便利耕作、避免農地的過分細碎化的效果。
在農村土地承包經營權在轉讓與互換時，存在的問題是何時發生土地承包經營權變動的效力?！段餀喾ā返?129 條規定： “土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權登記； 未經登記的不得對抗第三人。”從該條的規定來看，農村土地承包經營權的轉讓與互換不需要經過登記就可以實現，即農村土地承包經營權轉讓與互換合同發生效力則農村土地承包經營權變動，在土地承包經營權的變動中土地承包經營權的登記僅僅是發生對抗效力的要件。
將登記作為農村土地承包經營權變動的對抗要件，優點是農村土地承包經營權的變動可以較為容易的實現，缺點是其會帶來糾紛并危及交易安全。由于未經登記就可以產生土地承包經營權變動的效力，土地承包經營權人客觀上可以將土地承包經營權多次轉讓，產生一個土地承包經營權多次轉讓問題。理論上，承包經營權人將承包經營權第一次轉讓后，就不再享有土地承包經營權，但是由于未經登記原承包經營權依然存在著權利的外觀，其依然存在著再次轉讓原承包經營權的可能性。在原承包經營權人將土地承包經營權轉讓給數個權利人的情況下，誰才是真正的享有土地承包經營權，誰才是真正的權利人的問題就產生了。確立“未經登記的不得對抗第三人”的規則僅僅在有限范圍內解決了這一問題，它明確了登記人享有的“土地承包經營權”具有最優的效力，從而在確立了一個判定誰是真正權利人的規則。但是這一模式在理論上存在著諸多的矛盾。在理論上轉讓土地承包經營權的行為是一個處分行為，權利人僅能進行一次該種行為，即原土地承包經營權人在將權利轉讓給第一個受讓人時，他就應不再享有土地承包經營權，它將不能再次進行以下的土地承包經營權轉讓，即按照物權變動的基本法理，在僅依轉讓合同就可以實現土地承包經營權轉讓的情況下，第一受讓人將取得承包經營權。轉讓合同產生轉讓效力的邏輯結果應當是僅僅第一個受讓人才能取得承包經營權，其承包經營權的絕對性應當具有排斥一切干涉的效力。第一受讓人的承包經營權具有排斥任何其他的承包經營權的效力，即它的承包經營權的存在將導致其他任何土地承包經營權的設定不能。但是，問題在于由于未經登記，原承包經營權人依然享有權利的外觀，依然會有第三人與之簽訂轉讓協議而受讓承包經營權。嚴格的講，由于原承包經營權人已經將土地承包經營權轉移，其第二次轉讓土地承包經營權的行為就成為了無權處分，不能再直接發生權利變動的效力。在現實的生活中，很多第三人都會信賴原承包經營權人的權利外觀，而與之共同進行再次轉讓的行為。在這種情況下，由于第三人代表了交易的秩序，保護第三人的利益就具有合理性，“未經登記的不得對抗第三人”的規則正是在這種意義上提供了一個保護第三人的合理規則?！拔唇浀怯浀牟坏脤沟谌恕钡囊巹t一個形式前提是原承包經營權人的受讓人都取得了“承包經營權”，只是效力上有所不同，登記的“承包經營權”的效力強于未經登記的“承包經營權”，其貫徹的結果也正是登記的權利人的權利排斥了其他權利人。顯然，“未經登記的不得對抗第三人”的規則與其前提轉讓合同生效時權力轉移的規則相矛盾?？傊段餀喾ā窞橥恋爻邪鼱I權轉讓所設定的轉讓合同生效時，承包經營權轉讓，未經登記的不得對抗第三人的規則存在著邏輯上的混亂與矛盾，既不利于物權與債權的真正區分，也不利于交易安全的真正實現。
《物權法》確立的土地承包經營權變動的這一規則著眼于農村土地承包經營權未普遍進行登記與農村土地承包經營權很少轉讓的現實，帶有現實主義的氣息。在當前中國農村依然保存著歷史上形成的“差序格局”，依然是“熟人社會”情況下，這一規則還具有一定適應性。但是，現在農村人口流動的趨勢已經出現，很多農民已經開始流入城市進行非農勞動，并試圖在城市定居； 相對發達地區的農民也已經開始就近工業化，在當地轉變為產業工人，土地承包經營權轉讓的需要已經出現。隨著中國城市化與工業化的發展與農業人口向城市轉移以及農村土地承包經營權轉讓的普遍化，這一模式不利于交易安全弊病必將會帶來大量的農地轉讓糾紛，危及農地流轉秩序的建立。
此外，互換與轉讓中展現出來的土地承包經營權變動模式偏離了《物權法》總則部分要求基于法律行為發生的不動產物權變動在登記時實現的物權形式主義立法模式。雖然這一模式是對歷史經驗的總結而且在土地登記機關在農村并未普遍建立的情況下，具有現實合理性。但是，由于農村土地承包經營權是中國農村中最重要的物權，它對《物權法》總則中的物權變動模式的偏離，會使農村土地物權變動模式呈現出總體上偏離《物權法》總則的危險。從各國( 地區) 立法的經驗來看，各國( 地區) 不動產物權的變動模式一般都是統一的，德國、日本、韓國以及我國臺灣地區的民法典均是如此。因此《物權法》應當在未來適當的時候修改農村土地承包經營權的設定與變動規則，應當在承認已經設定的農村土地承包經營權的基礎上，逐步將其變更為農村土地承包經營權在登記時設立與變動的規則。在統一的不動產登記制度在農村普遍建立之后，需要逐步實現對農村土地承包經營權的普遍登記，對于歷史上已經設定的農村土地承包經營權而未登記的土地承包經營權，需要限制其轉讓，建立起不登記不能轉讓的規則。對于通過招標、拍賣、公開協商等方式取得承包經營權，《農村土地承包法》第 49條確立一個近似的不取得承包經營權證不能流轉的原則，該原則在實踐中的貫徹也取得了較好的效果，未來的農村土地立法可以吸取這一經驗（《農村土地承包法》第49 條規定： “通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉?！睂Υ俗鞣疵娼忉?，則為未取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，不能流轉?！掇r村土地承包法》第 49 條確立了一個通過其他方式取得農村土地承包經營權未獲得權利證書不能變動，甚至是不能流轉的原則。從實現來看，它在運作中取得了良好的效果。未來我國《物權法》的修改需要在建立完善的不動產登記制度的基礎上，建立已經設立的農村土地承包經營權未經登記不得轉讓的規則。）。
三、土地承包經營權轉包的法理分析與次級承包經營權的創設
轉包是一種產生時間最早的土地承包經營權流轉方式，也是現實中農村土地承包經營權流轉的最重要形式之一。轉包最初發生在集體經濟組織成員之間，后來也主要被界定為發生在集體經濟組織成員之間的農村土地承包經營權流轉方式。農業部的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》( 2005 年) 將農村土地承包經營權轉包定義為“承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營”，轉包農村土地承包經營權的農戶一般被稱為“轉包戶”，接受轉包的同一集體經濟組織內的農戶被稱為“接包方”。由于轉包是來源于實踐而且未經過準確定義的詞匯，因此，在調研中筆者發現該詞在農村土地承包經營權的流轉實踐中含義很不確切。轉包這一詞匯在實踐幾乎包含了集體成員之間的大部分的農村土地承包經營權流轉關系，短期的、長期的、不定期的轉包都存在。
從法律規定來看，轉包是一種與農村土地承包經營權出租、互換、轉讓并列的流轉方式。問題是轉包與農村土地承包經營權的出租、轉讓之間到底存在什么樣的區別? 轉包到底會產生什么樣的法律后果? 涉及到轉包的一個最重大的法律問題就是轉包的法律定性問題。從《農村土地承包經營權流轉管理辦法》( 以下簡稱《管理辦法》) 第 35 條來看，該辦法依據中國農村中對這一用語的現實使用狀況，將轉包和出租的區別主要界定為流轉對象不同，前者限于集體經濟組織內部，后者無限制性規定。但是這種區別顯然不是本質性的，如果僅僅是流轉的對象不同，但是權利屬性上卻完全一致，那么土地承包經營權的轉包就可以完全并入到農村土地承包經營權租賃的范疇。但是，法律一直以來都是將轉包作為與租賃相區別的方式，而未將其并入到租賃之中。如果轉包確實是與租賃不同的農村土地承包經營權流轉方式，那么就需要深刻探討兩者之間的區別。
從法理上講，轉包應當被定性為一種在農村土地承包經營權的基礎上，再次設定一種與永佃權相當的新物權的法律行為。
首先，轉包行為是一種包含著設定支配權意思表示的法律行為?！鞍弊衷谥袊r村土地承包經營權的實踐中出現了一種用來指稱農地物權設定的趨勢，“包”的這種含義最初起源于農村土地承包經營權的設定，在轉包的實踐中得到進一步應用。在大部分農民群眾樸素的法律意識中，“包”和“租”字是有區別的，這種區別就是通過“包”獲得的農地權利在效力上強于通過“租”獲得農地權利。在農民樸素的觀念中，在轉包的過程中，原承包經營權人所享有的承包經營權所具有的效力( 絕對效力) 通過“包”的方式傳遞給了“接包方”。因此，轉包所產生出來的效力高于出租。這種權利傳遞的結果使得“轉包戶”不得以任何理由干涉“接包方”，不得以支付違約金解除承包合同為由而排斥掉接包方對接包地的權利，正如同在農村土地承包中發包方不得干涉、收回承包地一樣，即一旦轉包后就形成了一個直接對農地的權利，在轉包合同規定的空間內既使原承包經營權人也難以排除接包人的農地權利。農民的這種樸素觀念是簡單的，但是其中卻蘊含著物權與債權區分的深刻法理。轉包后既使轉包人也不得排除“接包方”的農地權利，說明“接包方”的農地權利是一種對物的支配權，是一種絕對性的權利。
其次，轉包迥異于產生債權的農村土地承包經營權出租。從《流轉管理辦法》第 35 條來看，該辦法依據中國農村中對這一用語的現實使用狀況，將轉包和出租的區別主要界定為流轉對象不同，前者限于集體經濟組織內部，后者無限制性規定。但是這種區別顯然不是本質性的。在理論上，出租是一種產生租賃關系的法律行為，在出租人與承租人之間因承包經營權出租合同而產生債權債務關系。通過租賃方式設定的農地權利首先表現為承租人對出租人的權利，這種權利對出租人的約束性使得承租人可以以此為紐帶而使用農地，即在租賃關系中，承租所獲得的權利首先是指向出租人的，以此為基礎才表現為對農地的權利。在租賃關系中，出租人負有一項將農地提供給承租人使用的義務，在他遵守契約的情況下，他可以通過自己履行契約的行為而使承租人得以使用農地。但是，他同樣可以選擇不履行契約義務，承擔違約責任而排除承租人的權利。在轉包關系中，“接包方”享有一個直接支配農地并排除包括轉包人在內的所有人進行非法干涉的權利。從法理的角度來看，轉包與租賃的本質區別在于轉包是一種產生新物權的農村土地承包經營權流轉行為，而租賃僅僅是一種產生債權性土地權利的農村土地承包經營權流轉方式。
再次，轉包完全不同于徹底變動農村土地承包經營權的轉讓。雖然政策文件與立法文件都一向將轉包與轉讓并列，但轉包與轉讓的區別是明顯而根本的。土地承包經營權的轉讓，是對農村土地承包經營權最徹底的處分方式，是指土地承包經營權人將其擁有的未到期的土地承包經營權移轉給他人的行為。土地承包經營權的轉讓導致了原承包經營權人之土地承包經營權的消滅和受讓人的土地承包經營權的產生。在轉包的情況下，原承包經營權人的承包經營權并不消滅，只是在其上又產生了一個新的物權性的農地權利。由于在同一時刻只能存在著一個直接占有與使用農地的土地權利，因此，轉包的結果只能是“接包戶”直接占有承包地進行經營，而原土地承包經營權人的土地承包經營權虛化為一種間接占用農村土地虛化性權利。在轉包關系中，原土地承包經營權人仍可以以其土地承包經營權為基礎而保持著其與集體之間的聯系，并以此為基礎向接包人收取地租； “接包人”以其所享有的支配農村土地的權利為基礎，占有并使用著農村土地。
在理論上，轉包的法律性質應當定位為新物權———次級承包經營權的創設。實際上，轉包的結果是產生了一個新的與永佃權相當物權，接包人所享有的權利基本符合承包經營權的定義，接包人享有了對農地進行占有、使用和收益的權利。但是，接包人所享有的這樣的一個新的承包經營權又與原承包經營權人的承包經營權不同。接包人的承包經營權是以原承包經營權人的承包經營權為基礎設定的，并事實上限制了原承包經營權人的承包經營權，使后者僅僅只能在價值形態上實現。由于接包人的承包經營權是以原承包經營權人的承包經營權為基礎設定的，因此，可以將之稱為次級承包經營權。由于原承包經營權人不再直接對農村土地進行直接的占有和使用，僅僅由次級承包經營權人對農地進行直接的占有和使用，因此，承包經營權與次級承包經營權是可以同時存在于農村土地之上的。承包經營權與次級承包經營權可以同時存在于農地之上的事實說明通過家庭承包經營方式取得承包經營權更接近所有權，而不能被簡單的歸入用益物權的行列。從大陸法系的農地權利設置狀況來看，他們一般在農地所有權基礎之上再設定永佃權( 農用權) 或者農地租賃權，通過永佃權( 農用權) 來實現非所有權人( 永佃權人) 對農地的穩定性的支配與利用。由于通過家庭承包方式取得承包經營權在性質上與西方國家的農地所有權最為接近，因此，我國允許在通過家庭方式取得承包經營權上設定次級農村土地承包經營權與其他國家或地區允許在農地上設置永佃權( 農用權) 是相同的。
雖然我國的農村土地承包經營權流轉立法已經明確肯定了轉包這種流轉方式，但是并未能明確地將轉包的后果界定為次級承包經營權的設定，這導致了現實轉包狀況的復雜與混亂。實踐中，農民一方面樸素地認為轉包產生的權利強于租賃產生的權利，轉包合同較之于租賃合同具有更強的約束力。轉包合同中一般含有特定期限內不得變動的條款，這些條款也在糾紛中為法院強制履行的判決所認可。另一方面，由于轉包所產生的農地權利的物權效力沒有被法律所明確確認，轉包在事實上處在一個模糊的灰色區間。在通過轉包設定次級農村土地承包經營權的現象在現實中已經普遍存在的情況下，《物權法》應當及時對之進行歸納和總結，明確將轉包的效果界定為次級承包經營權的設定?！段餀喾ā返?128 條著重列舉了轉包、互換與轉讓等三種流轉方式，將轉包與帶有物權變動性質的互換與轉讓方式并列在了一起，說明了立法者已經意識到現實中的轉包帶有設定次級承包經營權的性質，只是鑒于對轉包的設定次級土地承包經營權的屬性認識還不夠清晰，而沒有明確規定。因此，筆者認為應當將現實中的帶有租賃性的轉包關系抽離出轉包的概念，將其還歸入租賃的范疇； 同時，歸納現實中轉包設定次級承包經營權行為共同特定，建立起可以在通過家庭承包方式取得的承包經營權之上設立次級土地承包經營權的規則，并最終將這一規則擴展到通過其他方式設定的承包經營權之上。在理論上，將轉包的效果界定為物權性次級承包經營權的設定，并構建完全不同于租賃的次級承包經營權制度，有利于實現民法體系的完整與清晰，是最優的制度選擇。
對于因轉包而產生的次級承包經營權的存續期期限，筆者認為立法應當斟酌現實狀況酌情設定之。在日本，永佃權的存續期間為 20 年以上，50 年以下。如果設定的永佃權期間超過 50 年，將被縮短為 50 年。這一期間可以進行更新，但從更新之日起，不能超過 50 年。未以設定行為確定的永佃權的存續期間，除有特別習慣外，其期間為 30 年( 《日本民法典》第 278 條)[4]。我國舊民法則認為永佃權應當是永久性，不得約定期限，否則將被視為租賃( 第 842 條) 。我國臺灣地區在長期沿用舊民法的規定后，將永佃權修改為了農用權。按照相關規定“農用權之期限不得逾20 年，逾20 年者，縮短為20年”，其立法理由是農用權的期限，如果“過于長久，將有害公益，經斟酌農業發展、經濟利益等因素，并參酌‘民法’第 449 條規定而為規定”[5]?？紤]到我國歷史的永佃權一般都是長期的，舊民法也未設定最高期限限制，而我國現實中出現的轉包其期限也長短不一，筆者認為對于因轉包而生的次級承包經營權應以不設定最高期限為宜。我們可以考慮借鑒日本民法的規定，為次級承包經營權的設定，設置一個最低期限。考慮到現實中轉包的期限一般都不太長以及次級承包經營權的物權性，筆者認為可以將其規定為不低于 2 年，低于 2 年的應當延長至 2 年； 2 年以上的期限可以由當事人以設定契約設定之； 對于以集體土地所有權或者農村土地承包經營權為基礎而進行的農地租賃，筆者認為應當繼續貫徹《合同法》中設定的農地期限的下限性規定，即農地租賃在期限上不能超過 20 年，超過 20 年的縮短為 20 年。
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四、土地承包經營權抵押的法理問題分析及制度創新
土地承包經營權抵押在本質上是一種旨在設定擔保物權的法律行為。關于土地承包經營權是否可以通過抵押的方式進行流轉，1995 年頒布的《擔保法》第 34 條允許荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權在獲得發包方同意后抵押，第 37 條第 2 款明確規定耕地、宅基地、自留地、自留山這些集體所有的土地之土地使用權不能抵押。1996 年國務院辦公廳的《關于治理開發農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》，重申了四荒土地使用權可以抵押的法律政策。原最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第 15 條規定： “承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。對因此而造成損失的，當事人有過錯的，應當承擔相應的民事責任?！痹摻忉尫穸嗽谕ㄟ^家庭方式承包取得的土地承包經營權進行抵押的可能性?！掇r村土地承包法》基本上繼承了《擔保法》及最高人民法院司法解釋的相關規定，其第 49 條規定農民可以通過抵押方式將“四荒”土地的承包經營權流轉。
在物權法制定過程中，土地承包經營權是否可以抵押問題一直都是理論界爭論的一個焦點問題。反對者認為農村的社會保障尚未建立，允許土地承包經營權抵押會導致農民喪失農地，從而誘發農村社會的不穩定； 同時，土地承包經營權抵押后，執行抵押后的土地承包經營權也存在著困難。支持者認為農民有著通過土地承包經營權進行抵押從而獲取貸款的巨大需求，不允許土地承包經營權進行抵押會妨礙農民的自主權，使土地承包經營權的財產權價值難以顯現； 在農村金融體系還不健全，農民融資渠道不暢的情況下，禁止農民土地承包經營權的抵押會進一步造成農民從事農業資金的短缺。在農村土地承包經營權是否能夠抵押的爭論中，反對農地抵押的觀點占據了上風。最終，《物權法》仍舊繼承了《擔保法》與《農村土地承包法》的相關規定，禁止了通過家庭方式的農村土地承包經營權的抵押，而認可了通過招標、拍賣、公開協商方式獲得的農村土地承包經營權的抵押?！段餀喾ā返?180條第 1 款規定“以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權”可以抵押； 同時，《物權法》第 184 條又規定耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權，除法律有特別規定可以抵押的外，不得抵押，否定了通過家庭承包方式取得的土地承包經營權的抵押?！段餀喾ā返?187 條規定，以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權“抵押的，應當辦理抵押登記。抵押權自登記時設立”。由于抵押合同的簽訂并不直接導致抵押權在土地承包經營權上設定，而僅僅使當事人負有進行抵押登記設定抵押權的義務，因此，抵押合同在本質上為設定義務的負擔法律行為。事實上，當事人在抵押權設定意思表示推動下進行的抵押登記行為直接導致了抵押權的設定，是一種典型的處分法律行為。
總體而言，按照現行的法律規定，除招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等的土地承包經營權可以抵押外，以家庭方式取得的土地承包經營權不能抵押。但是，在現實生活中，出現了很多農民在交往中自愿簽訂“抵押協議”，在債務不履行或者無法履行情況下，協議將土地承包經營權抵債的情況。這種情況說明，法律禁止土地承包經營權抵押的情況下，并不能達到防止農民因債務負擔等而被迫轉讓土地承包經營權的可能性，相反，它只會造成農民的融資渠道不暢與財產價值的低估。此外，從現實的角度來看，在法律不承認農地抵押的情況下，上述“抵押協議”并不產生農村土地承包經營權抵押的效果。但是，債務人如果在債務到期后，仍然愿意用土地承包經營權的轉移來抵銷債務，在沒有任何公權力介入的情況下，會最終發生承包經營權“事實上”轉移的實踐效果。另外，在土地承包經營權轉讓獲得法律認可的情況下，而法律卻限制土地承包經營權的抵押，實有難以解釋之處。既然《農村土地承包法》、《物權法》已經允許土地承包經營權在一定條件下轉讓，而土地抵押的最為嚴重的預期法律后果就是土地承包經營權的轉讓，因此，按照舉重以明輕的原則，既然法律允許了土地承包經營權的轉讓就應當允許土地承包經營權的抵押。其次，在法律上，土地是可分物，農民都可以對土地承包經營權進行量上的分割，對部分土地承包經營權進行抵押。在時間上，既可以將剩余的全部承包期限的承包經營權抵押，也可以抵押一段期限內的承包經營權。如果農戶對土地承包經營權進行部分抵押或者一定期限內的抵押，農戶仍然在一定程度上保留著土地這一基本的生活保障手段，即抵押權的實現并不必然導致原承包經營權人喪失承包經營權，農戶的生活也不會因此而遭受毀滅性打擊。同時，農戶抵押進行融資的結果往往是從事新的生計行業，可能為承包經營權人最終提供新的生活支持。在對部分時間的土地承包經營權進行抵押時，在制度上可以考慮，一旦拍賣成功，則原土地承包經營權上設定一個次級的土地承包經營權。該次級承包經營權期限屆滿或者權利人放棄次級承包經營權后，原承包經營權人的權利恢復至原初對土地的支配狀態。另外，我們必須注意到，隨著我國的農村的非農產業的發展和非農就業的途徑的增加，農民對土地依賴性已經大大降低，農民的就業渠道日益多元化，非農收入在農民收入中的比重也日益增大，土地對農民的自我保障功能日趨弱化。在東部的很多地方與中西部城鎮郊區，農民已經不再以農業收入為主要生活來源，很多農民需要通過融資來轉換自己的身份，從事新的產業經營。另外，農地的不能充分流轉導致了西部很多地方出現了棄田拋荒現象，土地資源出現浪費，允許農民在土地上設定抵押權可以起到整合土地資源的作用。筆者認為隨著農村經濟的發展、農民就業渠道拓寬，以及農民生活保障的建立，農村土地承包經營權抵押的條件已經基本成熟，立法應當適時承認農村承包經營權的抵押，并在此基礎上建立完善的農村土地承包經營權抵押制度。另外，考慮到農村土地承包經營權所具有的相當于所有權的性質，中國傳統的土地物權具有充分流轉的傳統，也應當允許土地承包經營權的抵押，滿足農民融資的需要。如果僅僅是擔心農民徹底失去土地承包經營權，可以考慮恢復中國古代的典權制度，實現土地承包經營權的“活賣”，在制度留下農民重新獲得自己的承包經營權的可能性。
與土地承包經營權抵押密切相關的一個法律問題是通過家庭承包方式獲得的承包經營權可否抵押的問題。考慮到抵押權的設定和執行完全有可能導致農民土地承包經營權的喪失，我國現行立法一直采行禁止通過家庭承包方式取得的承包經營權抵押的立法規定。但從實踐角度來看，2009 年前后，用于抵押貸款的林地其實已經遠遠超出了四荒地的范疇，此時如果嚴格貫徹《物權法》規定，采信嚴格的物權法定主義，則通過家庭承包方式取得的一切土地承包經營權———包括通過家庭承包方式取得的林地承包經營權———都不能作為抵押的客體，那么即使已經就此簽訂抵押合同并進行了抵押登記，也不能產生抵押權設定的效果，以家庭承包方式取得的林地承包經營權之抵押貸款將轉變為沒有抵押權擔保的貸款。這樣的結果既打擊了金融機構對農民發放抵押貸款的熱情，也抑制了農民的現實融資需求，啟迪著立法機關去重新思考農村土地承包經營權的抵押問題，突破農村發展的瓶頸。事實上，農民都可以對自己的土地承包經營權進行量上的分割，而自主決定抵押哪部分土地承包經營權，既可以將剩余的全部承包期限內的承包經營權抵押，也可以抵押一段期限內的承包經營權。當農戶僅將一定時間段內的土地承包經營權抵押時———如林權的抵押多是如此，抵押權實現時其仍保留有剩余時段的承包經營權，就不會因抵押權的實現而完全喪失承包經營權。當農戶將全部剩余的土地承包經營權進行抵押時，可以考慮前述在原土地承包經營權上新設定一個“次級承包經營權”的辦法，抵押權實現時，該次級承包經營權轉移，但當其期限屆滿或者權利人放棄后，原承包經營權人的權利就回復至原初對土地的支配狀態。
五、農村土地承包經營權入股的法理分析
《農村土地承包法》對于土地承包經營權入股采取了一種慎重對待的態度。對于通過家庭承包方式獲得承包經營權入股，《農村土地承包法》的表述是“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業生產”，對于通過其他方式獲得承包經營權該法僅僅用了入股這一術語進行了表述。在政策導向上，目前國家的政策導向是鼓勵農民通過入股方式組建農業專業合作社，而不鼓勵農民組建農業公司。在這里，論文主要以物權法為視角對農村土地承包經營權入股中的權利轉移問題進行分析。
農村土地承包經營權入股的法理分析，以對農村土地承包經營權性質的正確認識為基本入手點，即我們在理解農村土地承包經營權入股時，必須認識到農村土地承包經營權是一項對農村土地進行占有、使用與收益的物權，是一項可以由權利人對該項權利進行一定處分的物權； 通過家庭承包方式取得農村土地承包經營權基本上相當于傳統民法中的農地所有權，它居于農地物權體系基礎性層次；以農村土地承包經營權為基礎可以再在其上設定次級土地承包經營權并可進行土地權利租賃，從而形成土地物權或者土地債權疊加的不同層次。以此為基礎，筆者認為大部分農地股權都是以物權為基礎，以債權為基本運作形式，帶有復合性權利特征的土地權利。
首先，農村土地承包經營權入股的結果是產生一個新的獨立于原來的農村土地承包經營權的農地使用權。這一新的農地使用權在形態上表現為原有的農村土地承包經營權的客體結合在一起，或者依舊獨立的成為一個或幾個新的土地權利的支配對象，但是通常情況是以將原有土地承包經營權客體結合為一個新的土地權利的客體為常態。正是因為如此，有學者提出土地承包經營權的入股是一種土地承包經營權的聚合，即若干集體組織成員依農村土地承包經營權變更或者變動方式，以統一的行為，或使數個農村土地承包經營權所涵蓋的標的農地歸于一主體，或使數個農村土地承包經營權合并于一主體的流轉方式[6]。入股后通常會產生一種新的農地權利( 大多數情況下是物權) ，這一新的土地權利一般都要歸屬于新成立的或者已經存在的合作社或者農業公司等法人機構。這些機構在人格上獨立于原有的農村土地承包經營權主體，可以在入股后使用原有的農地，也說明了入股后產生了一種新的土地權利。這些法人機構以新產生的農地權利( 主要是物權) 為基礎來實現對入股的農村土地的支配，這是農地股權中所包含的物權性一面。
其次，通過家庭承包方式取得的承包經營權入股與通過其他方式取得的承包經營權入股并不完全相同。通過家庭方式取得的承包經營權入股本身并不能完全消滅原有的農村土地承包經營權。家庭承包方式取得的承包經營權在很大程度上是將集體土地所有權直接針對具體地塊進行個人化的結果，集體土地所有權在經過客體范圍的分割并個人化后內化到了家庭承包方式取得農村土地承包經營權之中，因此，集體土地所有權彈力性與回復性也使得家庭承包經營權具有了彈力性與回復性。家庭承包方式取得承包經營權在承包經營期滿后按國家規定的繼續承包意味著原來的土地承包經營權仍然延續存在，即家庭承包方式取得承包經營權可以通過不斷繼續承包而獲得新生。在這種情況下，家庭承包方式取得承包經營權入股不是一種原有土地權利的轉讓，而應當是一種新的次級農村土地承包經營權的產生。在實踐中，農村土地承包經營權的入股一般都是將一定期限的農村土地承包經營權入股或者是將一個承包期內剩余期限的農村土地承包經營權入股。在這種情況下，可以認為承包經營權入股是一個異于原承包經營權的次級承包經營權設定并轉移的過程，承包經營權人的原承包經營權在入股后依然存在，只不過是受到新的次級農村土地承包經營權限制。對于通過非家庭承包方式取得承包經營權，由于其屬于帶有期限的典型他物權，因而，其入股可以通過轉讓這種土地權利的方式來實現。
最后，入股以后，農民原來的土地承包經營權大都轉變為另外的一種運作方式。首先是最基本的債權式的運作方式，即向合作社或者農業公司進行請求獲得一定的利益的權利。農民將土地承包經營權入股的一個最重要目的就是要通過轉讓、創設一個限制原有農村土地承包經營權的物權，來實現農地權利形態的價值化，獲取一定的農地收益。換言之，合作社或者農業公司獲取對農地支配性的權利或者其他權利是有代價的，即是以為自己設定一項義務或者負擔為代價。在農民放棄原有的農村土地承包經營權或者在農村土地承包經營權上設定新的物權( 次級農村土地承包經營權) 并將該項權利移轉后，農民向合作社或者公司等請求獲得利益的請求權就成為農民最為重要的權利。與此同時依據股權的特性，農民將土地權利入股的同時，也產生了一項參與合作社或者公司的管理與決策的權利。
總之，農地股權，大都屬于以物權為基礎、以債權為運作形式的復合性土地權利。農戶在將其通過家庭承包方式取得的承包經營權入股時，一般是在該承包經營權上再設定一個低于剩余承包期限的“次級承包經營權”，并以此入股組建公司。農戶入股時仍保留原承包經營權、而僅向合作社或者公司移轉次級承包經營權，因此合作社或者公司破產時，受到處分的僅僅是次級承包經營權，而不會導致原承包經營權的徹底變動。
結論
農村土地承包經營權的出租、代耕是土地承包經營權的債權性流轉方式，在出租與代耕法律關系中，承租人與代耕人均享有基礎債權關系與占有事實而產生的對農地的控制性權利。反租倒包模式本質上是在農村土地承包經營權的基礎上建立起了雙層租賃結構，即農戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。轉讓、互換是導致物權變動的流轉方式。在法律已經允許通過家庭承包方式設定的土地承包經營權轉讓、互換的基礎上，應當逐步允許該種土地承包經營權抵押。為了保護農民的土地權利，可以允許農民在土地承包經營權上設定次級承包經營權，并將給次級承包經營權抵押。土地承包經營權的轉包明顯不同于土地承包經營權的轉讓與出租，轉包行為是一種包含著設定支配權意思表示的處分法律行為，轉包的后果是設定與永佃權相當的次級承包經營。在土地承包經營權入股的運作過程中，農民一般是在其土地承包經營權上設定次級承包經營權并將該權利移轉給合作社或者公司，從而獲得相應的股權。土地承包經營權入股后形成的農地股權是以物權為基礎，以債權為基本運作形式，帶有復合性權利特征的土地權利。鑒于土地承包經營權各種流轉形式的法律屬性與運作機制的差異性與復雜性，立法機關必須在準確把握土地承包經營權的各種流轉形式的法律屬性與運作機制的基礎上，進行法律塑造； 司法機關也必須在準確把握各種流轉形式的法律屬性的前提下，進行司法裁判。
注釋:
[1]孟勤國，等． 中國農村土地流轉問題研究[M]． 法律出版社，2009． 81．
[2]李軍波． 農村土地承包經營權流轉的現狀、分析及其法律思考[J]． 河北法學，2009，( 8) ．
[3]袁震． 論集體土地所有權與土地承包經營權之間的沖突與協調[J]． 河北法學，2010，( 9) ．
[4][日]三瀦信三． 孫芳譯． 物權法提要[M]． 中國政法大學出版社，2005． 118、119．
土地流轉法范文5
剛才，*、*、*和*市*鎮介紹了推進農村土地流轉、發展規模經營的經驗，講得很好，請大家學習借鑒；省農業廳廳長孫景淼通報了全省土地流轉情況及下一步打算，我完全同意，請各地認真貫徹落實。下面，我講幾點意見：
一、充分認識推進土地流轉、促進規模經營的重要性和緊迫性
（一）推進土地流轉是貫徹“創業富民、創新強省”總戰略，推動農民創業創新的有效途徑。土地流轉無論是對流出方還是流入方來說，都可以促進農民分工分業、創業致富。對流入方來說，可以擴大生產規模，增加科技等現代農業要素投入，發展高效生態的現代農業，在農業領域進行更高層次的創業創新。對流出方來說，流轉土地不僅可以獲得財產性收入，還可以全身心投入二三產業去就業創業。
（二）推進土地流轉是實現“二次飛躍”，推動農業轉型升級的必然要求。改革開放初期實行的，極大地調動了農民群眾的生產積極性，使農業發生了第一次飛躍。但是，我省人多地少，戶均耕地僅2.1畝，在收入渠道多元化的今天，農民不會為了這點田地而去鉆研技術、購買裝備、投入基礎設施，從而出現農業副業化、農民兼業化，勞動生產率、土地產出率比較低，農產品質量也難以控制等問題。所以，農業轉型升級的根本出路就在于推進土地流轉，培育現代農業主體，提高土地、農業裝備設施等要素的利用率和科技水平，這樣才能推進農業的規?；?、專業化、標準化、訂單化、品牌化、設施化、機械化、信息化，提高勞動生產率、土地產出率和農產品質量安全水平，早日實現農業生產力“二次飛躍”，促進農業轉型升級。
（三）推進土地流轉是優化資源配置，推進城鎮化和推動城鄉統籌發展的重要舉措。一方面，通過土地流轉，可以吸引優質要素投入農業農村領域。而且，土地流轉后由于農業主體縮減、規模擴大、素質提升，使政府對農業的管理服務、政策扶持等公共資源利用效率大大提高。
另一方面，通過土地流轉，使不再從事農業生產的農民向城市、小城鎮集聚。相對集聚的人口可以降低人均基礎設施建設運行的成本，并為發展工業提供勞動力，為發展服務業提供需求，有利于加快城鎮化、工業化進程，促進城鄉統籌發展。
（四）推進土地流轉是順應群眾需求，推動落實十七屆三中全會精神的具體實踐。土地流轉的前提是法律政策有允許、農民就業有出路、規模經營有能力、基本生活有保障，只要具備這四個條件，土地流轉就有需求。從法律政策看，《農村土地承包法》、十七屆三中全會和今年的1號文件，都明確允許土地承包經營權流轉，并要求規范流轉行為；從農民就業看，我省70%以上的農村勞動力已穩定轉移到二三產業，農民人均收入中來自第一產業的比重已降到20%以下，土地已不再是農民唯一的收入來源；從規模經營能力看，一部分農戶、專業合作社、農業企業完全有能力經營更多的土地；從基本生活保障看，全省已全面實行了最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度等，農村最低生活保障水平已高于1500元/人年，哪怕農民不直接經營土地，也不會影響其基本生活保障。所以，農民將零碎土地流轉出去的愿望強烈。據省農業廳的抽樣調查，56％的農戶具有土地流轉意向，目前流轉的土地中，60%以上是農民自發流轉的。這說明當前我省土地流轉有著內在的需求。
總之，各地、各有關部門特別是廣大基層干部要統一思想認識，樹立積極有為的意識，因勢利導，大力推進土地流轉，促進規模經營。
二、因勢利導，積極穩妥推進土地流轉
近年來，各地順應生產力發展要求和群眾需求，積極探索并引導農民開展多種形式的土地流轉，不斷創新工作機制，加大政策扶持力度，加強流轉管理與服務，有序推進了土地流轉，為穩定糧食生產、發展高效生態的現代農業創造了良好的條件。截至2008年9月底，全省共有276.6萬戶農戶流出土地535.75萬畝，占總承包耕地面積的27％，占總農戶的29.5％，不少工作走在了全國前列。*、*等縣市設立土地流轉專項資金，建立了縣鎮、村三級土地流轉服務組織；慈溪市對將承包期內剩余年限的土地承包經營權一次性委托鎮、村流轉或實行土地股份制經營的農戶，在參加養老保險時，市財政每年每畝補貼養老金100元；溫州市在市、縣兩級全部建立了土地承包糾紛仲裁委員會等等，都做的很好，很有成效。
但是，對照發展現代農業的要求和群眾需求，目前的土地流轉與農村勞動力轉移還不相適應，還存在著流轉期限偏短、手續不規范、大多處于自發狀態、流轉費導向不利于發展糧食生產等問題，還需要進一步加大機制創新和推進力度。
為此，當前和今后一個階段，我省推進土地流轉的總體要求是：以科學發展觀為指導，認真貫徹“創業富民、創新強省”總戰略和十七屆三中全會精神，以確保農民掌握土地承包權、流轉決定權和增進農民利益為前提，按照發展現代農業的要求，培育土地流轉市場，規范流轉行為，完善制度保障、政策扶持和組織領導體系，鼓勵引導農戶把土地承包經營權流轉給現代農業主體發展規模經營，到2012年，力爭全省土地流轉率達35%以上，其中經濟發達縣(市、區)達50%以上。在具體工作中要堅持以下四條原則：
一是要堅持依法、自愿、有償原則。土地流轉必須在穩定和完善，確保農民擁有明確的承包權基礎上依法流轉，由承包農戶自主、自愿決定流轉方式，流轉收益要歸承包農戶所有，流轉過程要遵循法定程序。
二是要堅持穩糧優先、注重效益原則。土地流轉不得改變農業用途，確保農業綜合生產能力和糧食安全。要盡可能避免流轉土地“非糧化”，在尊重和支持規模大戶發展高效生態農業的同時，積極鼓勵種糧大戶和糧食生產經營組織受讓農戶流出的土地，依靠科技提高糧食單產，大力發展糧經、糧畜、糧漁相結合新型種養模式，走效益型糧食生產路子。
三是要堅持市場主導、政府引導原則。土地流不流轉、流給誰、多少價格，都應該通過市場機制解決。政府通過政策激勵、有效服務、規范管理，積極引導土地流轉。
四是要堅持因地制宜、分類推進原則。根據經濟發展水平、農村勞動力轉移和社會保障狀況，分類指導，多種形式，逐步推進。不能急于求成、拔苗助長，不能消極無為、放任自流，也不能搞“一刀切”，確保土地流轉健康有序推進。
根據以上總體要求和基本原則，當前突出要抓好以下幾項工作：
（一）抓組織引導。推進土地流轉，關鍵在縣，基礎在鄉鎮、村。各級政府要把土地流轉作為建設新農村、發展現代農業、穩定糧食生產的重要工作來抓，精心組織部署。農業部門要切實承擔起土地流轉的指導、協調、服務和管理工作。財政、國土、勞動保障、金融、工商、等有關部門要根據各自職責，研究制訂和落實相關工作措施。當前，各地要抓住春節期間外出農民集中返鄉的時機，組織基層干部進村入戶宣傳有關法律法規和政策，了解群眾需求，使農民理解所擁有的承包權長久不變，流轉的只是經營權，而且流轉的土地也不能用于非農建設，使農民消除顧慮，有序引導兼業農戶主動流出土地。
（二）抓管理服務。在當前農民群眾對市場化流轉還不是很放心的情況下，政府的管理服務十分重要。
一是要加強流轉服務?？h級以上農業部門和鄉鎮政府要落實機構、人員具體承擔土地流轉的指導、管理、服務工作，村級要有土地流轉信息員，做好土地流轉的信息搜集、政策咨詢服務、合同審查備案和檔案管理等工作。這一塊，政府部門要先做，確立主導地位。同時也鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。
二是要規范流轉行為。土地流轉必須平等協商，依法、自愿、有償進行，不得損害農民土地承包權益，不得擅自截留、扣留流轉收益。委托發包方或中介組織流轉承包土地的，應由承包方出具土地流轉委托書，注明委托的事項、權限和期限等，并有委托人的簽名或蓋章；以轉讓方式進行流轉的，必須事先提出申請并經發包方同意。受讓方將以轉包、出租方式獲得的土地進行再流轉的，必須經原承包方同意。
三是要規范流轉合同。流轉期限在一年以上的原則上都要簽訂規范的書面流轉合同。流轉合同由省農業廳會同省工商局統一制定并。鄉鎮農村經營管理部門、村經濟合作社或土地流轉服務組織應及時向達成流轉意向的承包方提供統一文本格式的流轉合同，及時指導合同簽訂。
四是要規范流轉管理。村經濟合作社對承包方提出的流轉承包地的要求，應及時備案，并報鄉鎮政府。鄉鎮農村經營管理部門要建立流轉情況登記冊，落實專人負責流轉情況登記以及流轉資料的收集、整理、歸檔和管理工作。要加強土地流轉期限和用地性質的管理，防止土地流轉后用地性質“農轉非”，防止流轉期限超過二輪承包期的剩余年限而引發糾紛。
五是要完善二輪土地承包工作。認真整理和永久管理好土地承包檔案資料，加快推進土地承包信息化管理，確保土地承包合同、權證、地塊、面積四到戶。妥善解決遺留問題，抓緊完成二輪土地承包的掃尾工作，沒有與農戶簽訂承包合同的要抓緊簽訂，沒有發放土地承包經營權證書要抓緊發放。
六是要做好和仲裁工作。認真做好土地流轉的調處和復查、復核工作。要根據《浙江省實施<中華人民共和國土地承包法>辦法》的規定，抓緊建立農村土地承包仲裁委員會，開展承包糾紛仲裁，妥善解決農村土地承包和流轉糾紛。
（三）抓流轉土地的規模經營。這里要強調的是，我們推進土地流轉，目的是發展高效生態的現代農業，保障糧食安全。
一是要重點支持流轉土地發展糧食生產。糧食生產由于比較效益低，在土地流轉中容易造成放棄糧食生產轉向其他高效農產品。因此，在勞動力轉移充分的地方，我們要先鼓勵流轉土地搞糧食規模經營，在政策上要重點支持。實踐表明，通過規模經營，能降低成本，提高產量和品質，增加效益，雖然畝均產出低于其他經濟作物，但人均勞動生產率是高的，種糧農民收入仍能保證。另外，如果通過季節性流轉，把全省春季拋荒的300萬畝田種起來，就可以增加20多億斤糧食。因此，引導流轉土地發展糧食生產是有效益支撐的，政策上應該予以重點支持。
二是要引導種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社連片開發流轉土地，發展現代農業，并引導其吸納流轉農戶的剩余勞動力繼續從事農業生產，形成土地流轉吸引大戶開發、大戶開發帶動農業發展、農業發展增加農民收入的良性循環機制。
三是在土地仍是農民收入主要來源的地區，要圍繞主導產業和特色產品，興辦農民專業合作社，在家庭承包經營的基礎上，通過統一作物布局、統一生產、統一質量標準、統一投入品采購和供應、統一品牌、統一銷售等途徑，實現規模經營。
（四）抓政策扶持。推進土地流轉主要依靠市場機制、依靠效益，但在目前農業效益總體較低、農民心存疑慮的情況下，政府支持必不可少。
一是要加大對農業規模經營主體的支持力度。省財政將整合現行有關財政支農政策，加大對土地流轉、規模經營的支持力度。各級相關支農資金和項目要向種養大戶、農民專業合作社等農業規模經營主體傾斜。經營面積1000畝(經濟欠發達縣和海島縣500畝)以上的農民專業合作社和農業企業，符合立項條件的優先安排農業綜合開發項目。有條件的地方，可安排資金重點用于土地流出戶補貼。各涉農部門和責任農技員要與農業規模經營主體建立聯系制度，幫助解決實際困難。積極探索對農業規模經營主體派駐責任農技員和大學畢業生到農業規模經營主體工作的政府補貼制度。
二是要加大信貸支持力度。充分發揮農村合作金融機構服務“三農”的主力軍作用，進一步加大對農業規模經營主體的信貸投入，對實力強、資信好的給予一定的信貸授信額度，簡化貸款手續，實行優惠貸款利率。其他金融機構要主動拓寬信貸支農范圍，加大對農業規模經營主體的支持力度。對信貸支農力度大的農村合作金融機構，執行優惠存款準備金率和優先給予支農再貸款支持。鼓勵縣域銀行業金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款。村鎮銀行和小額貸款公司要以農業規模經營主體為主要服務對象。創新貸款擔保方式，擴大農村有效擔保物范圍，鼓勵開展林權抵押貸款和股權、應收賬款質押貸款，推動開展農房、海域使用權抵押貸款，拓寬農村融資渠道，政府投資設立的農業擔保公司要以專業大戶、農民專業合作社和農業企業為主要擔保對象，切實解決擔保難問題。
三是要落實農業生產配套設施用地政策。凡流轉期限5年以上并簽訂流轉合同，經營面積100畝以上的專業大戶、農民專業合作社和農業企業，因生產需要建造簡易倉(機)庫、生產管理用房、曬場等農業生產配套設施，允許其在流轉土地范圍內按流轉面積3-5‰的比例占用土地，其用地不破壞耕作層的，視作農業生產需要的臨時用地，按臨時用地管理，經縣級農業主管部門審核同意后，由鄉鎮國土所協調用地選址，并到縣級國土資源管理部門備案，不得改變土地的權屬和用途。各市、縣（市、區）在安排省切塊下達的年度新增建設用地計劃時，應在嚴格控制新增建設用地總量的前提下，統籌科學合理安排好農業龍頭企業加工項目用地。
土地流轉法范文6
[關鍵詞] 農村 土地 流轉 利用
[中圖分類號] F3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）01-0017-01
近年來，在堅持家庭承包經營基本政策不變和保障農戶土地承包經營權的前提下，積極創新土地流轉模式，探索建立土地流轉有形市場，按照“依法、自愿、有償”的原則，引導農村土地承包經營權合理有序流轉，不斷提高農村土地適度規模經營和農業產業化經營，取得了一定成效。
一、土地承包經營權流轉的主要形式和特點
1.流轉形式
土地流轉的主要形式有轉包、轉讓、出租、互換、入股形式。
2.流轉的特點
一是流轉土地的流向以農戶為主，但逐步多元化。隨著農業產業結構調整力度的加大，發展效益農業，實行連片種植和適度規模經營，迫切需要調整土地，土地由分散經營向連片種植、集約經營轉移。土地流向呈現出多元化的趨勢，農村土地流轉由初期農戶之間的相互流轉逐步發展到向有實力的專業農戶、龍頭企業、專業合作社等農業投資主體流轉。
二是流轉土地用途以種植糧食作物為主，逐步向非糧食作物轉變。隨著中央一系列惠農政策的實施、種植結構的調整和發展方式的轉變，土地流轉用于經營內容逐步轉向畜牧養殖、蔬菜等高效農業。三是流轉出耕地的農戶增加。而且耕地流轉的對象由本村、本鄉內流轉逐步向村外、鄉外流轉。四是土地流轉由農戶間的口頭協商向簽訂流轉合同、規范化方向發展。五是土地流轉平均價格上漲。隨著農村經濟的不斷發展，農民種田的比較效益日趨回升。
二、農村土地流轉的有利條件及主要制約因素
1.臨清市農村土地流轉的有利條件
一是打工經濟的發展壯大，加速了全市農村經濟的迅猛發展，為農村土地規模經營創造了很好的條件。這些外出打工經商的農民有的將自己承包的土地委托親友代耕代種，有的轉包他人耕種。二是隨著全市縣域經濟的發展，各地招商引資發展工業步伐加快，城鎮化建設和新農村建設為全市農業人口轉移及農村剩余勞動力的就業提供了巨大空間。三是農村水、電、道路、溝渠等基礎設施的改善極大的提高了農村種植能手，社會能人，農業企業投資創業的信心。四是農村社會化服務體系的逐步建立，農業機械化服務、農業技術推廣，農村中介組織的興起，為農業規模經營提供了重要的支撐。五是現有經營大戶，企業龍頭，特色種養產業的興起創業的成功之路，為我市農業規模經營提供了寶貴的經驗。
2.農村土地流轉不可忽視的制約因素
一是人多地少。近來來，因城鎮發展和各項建設占用減少耕地剛剛得到有效控制。二是鄉工業企業發展不快，農村勞動力轉移困難大。三是農田水利建設不配套、田間道路、水、電、溝渠不通暢；農村分散經營體制下，形成的村界、組界、戶界，多數村組一戶耕種多塊土地的現象難改變，導致農業機械化作業推廣難，農村土地集并成塊成片難，引導社會能人投資創業實行規模經營難。四是干部群眾思想認識的偏差，土地流轉行為不規范，也是制約我市土地推進規模經營的重要因素。
三、推進農村土地流轉措施
1.明確指導思想。以科學發觀為指導，以穩定農村家庭承包經營制度為基礎，以解放和發展農村生產力為目標，積極推行多種形式的土地流轉，建立土地流轉交易平臺，優化農村土地資源配置，提高土地規模經營和集約經營程度，促進農業產業化發展和城鄉經濟社會協調發展。
2.嚴格落實農村土地承包經營權“三十年”不變的基本國策，維護農民的合法權益。一是充分尊重農民自愿；二是堅持“穩制活田、三權分離”的原則；三是堅持“依法自愿、有償流轉”的原則；四是堅持“規模適度、注重效益”的原則。運用轉包、出租、互換、轉讓、入股、代耕代種等方式引導農民將土地承包經營權合理、有序流轉，穩步推進農村土地規模經營。
3.認真總結農村土地流轉的典型經驗和學習外地的先進經驗，進一步解放思想，大膽探索，加快農村土地規模經營發展步伐。一是總結推廣各地典型經驗和成功做法。特色產業推動土地流轉，以點帶面，穩步推進全市農村土地流轉和規模經營。二是學習借鑒外省市先進經驗，并結合本地實情，建立多種形式的流轉體系，促進農業規模經營。三是鼓勵引導農戶通過轉包、租賃、互換、入股等多種形式流轉土地承包經營權，積極推行委托流轉和土地股份合作制。
