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集團機構改革方案范文1
2007年，按照《國務院辦公廳轉發發展改革委關于2007年深化經濟體制改革工作意見的通知》的要求，重點開展了完善農村土地經營制度、推進農墾體制改革、推進基層農技推廣體系改革和建設和獸醫管理體制改革等五方面工作。
（一）完善農村基本經營制度
圍繞貫徹落實《農村土地承包法》和《物權法》，堅持穩定和完善農村基本經營制度，切實維護農民土地承包權益。
1.研究制訂相關制度。開展了農村土地承包糾紛仲裁法的立法調研和起草，并列入了國務院2007年立法計劃；開展了建立侵害農民土地承包權益的責任追究制度研究;開展了“四荒”、灘涂、水面等資源開發利用中公開競價和招投標制度研究。
2.繼續開展農村土地承包糾紛仲裁試點工作。在已有農村土地承包糾紛仲裁試點的基礎上，2007年又增加了22個仲裁試點，試點總數達到190個。試點單位基本做到了一般糾紛解決不出鄉、重大糾紛不出縣。
3.開展農村土地突出問題專項治理。針對承包經營權落實不到戶、承包期內違法收回和隨意調整承包地、違背農民意愿強行流轉承包地、違法侵占農村集體土地和農民承包地、以各種名義變相征占農村土地等突出問題，農業部會同監察部等有關部門聯合發出了《關于開展全國農村土地突出問題專項治理的通知》，在全國農村開展土地突出問題專項治理，并組織了6個督導組，對15個省的專項治理工作進行督導。
4.依法加強農村土地流轉規范管理與服務。采取多種方式指導和推動各地建立農村土地流轉合同制和登記備案制，把土地流轉納入規范、有序的發展軌道。積極引導各地開展土地流轉中介服務，指導地方通過建立土地流轉中心等組織，土地流轉信息，指導合同簽訂，創新了土地流轉機制。積極探索組織土地整理、加強農田建設、實施流轉補貼等措施，為流轉創造條件，穩步推進多種形式的農業適度規模經營。
（二）加快推進農墾體制改革
按照國務院提出的“全面推進墾區集團化改革，加快墾區集團現代企業制度建設”的要求，加快推進管理體制改革。
1.建立健全國資監管運營制度。通過清產核資、明確母子公司功能定位、規范決策程序、明晰職權界限等措施，進一步明確集團母公司對子公司的出資人地位，理順集團內部母子公司之間的運行機制。
2.完善內部經營機制。以適應市場競爭為目標，通過企業內部的機構重組和流程再造，不斷提高企業經營效率，實現集約化管理。逐步建立企業高級管理人員的激勵約束機制，充分調動企業經營者的積極性和創造性。
3.分離墾區辦社會職能。加快國有農場代管的鄉鎮村及農場自辦的普通中小學等社會職能移交地方政府管理。對確需保留或一時難以分離的，合理調整布局，精簡機構人員，發揮規模效益。
4.積極化解債務。做好國有農場債務的清理核實工作，根據債務類別及形成原因，采取不同的處理方式和辦法。鼓勵國有農場壯大經濟實力，提高自身還債能力。
（三）繼續推進基層農技推廣體系改革和建設
認真貫徹落實《國務院關于深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的意見》精神，加快推進改革進程。
1.建立了部門溝通協調機制。農業部依托農業社會化服務體系領導小組，成立了基層農技推廣體系改革聯席會議，召開了由水利、林業、編制、人事、發展改革、財政、稅務、科技、勞動保障等部門領導和有關負責人參加的部門協調會議，密切部門溝通。
2.開展督導調研。及時下發了《農業部關于貫徹落實的意見》。會同有關部門組織人員對全國基層農技推廣體系改革和建設情況進行了督導調研。召開全國基層農技推廣體系改革和建設會議，對下一步工作進行部署。
3.指導地方工作。指導各地根據當地實際制定改革方案。截至2007年底，已有19個?。ㄊ校┏雠_了實施意見或工作方案，先前已進行改革的浙江、湖北、重慶、寧夏4個?。▍^、市）出臺了配套文件或完善意見。河北省和寧夏區還出臺了編制核定和人員分流安置等的配套文件，陜西省已于近期印發了改革實施方案。
（四）繼續深化獸醫管理體制改革
積極貫徹落實《國務院關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》，截至目前，遼寧省已完成省、市、縣、鄉四級獸醫機構改革；廣西、上海、浙江、寧夏等4省市已基本完成省、市、縣三級獸醫機構改革；福建、吉林等30個省份完成省級獸醫機構改革。全國67%的地市和45%的縣級機構改革也已完成；15個省份鄉鎮站改革基本完成。通過改革，主要取得了以下成效。
一是防疫體系逐步健全。通過改革，國家、省、市、縣、鄉五級動物防疫體系初步建立起來。部分省份還加強村級動物防疫網絡建設，有的地方財政拿出一定資金，補貼村級動物防疫員。
二是工作力量有所增強。各地在獸醫管理體制改革過程中，科學配置內設機構職能，合理調整內部人員結構，逐步加強動物防疫等涉及公共衛生安全的機構力量，提高獸醫機構的組織協調能力。
三是工作能力不斷提高。各地把獸醫行政管理、動物衛生監督和動物疫病預防控制所需經費納入財政預算，動物防疫經費保障機制不斷完善。
三、2008年改革工作動態
為了扎實穩步推進農業農村經濟改革，2008年主要做好以下工作。
（一）完善農村土地經營制度方面
1.鞏固農村土地承包突出問題專項治理成果。
2.抓緊延包后續完善工作。
3.不斷健全農村土地承包糾紛調處機制。
4.加強土地承包和流轉規范管理。
（二）農墾體制改革方面
1.積極協調，爭取政策支持。
2.加快墾區集團現代企業制度建設。
（三）基層農技推廣體系改革與建設方面
1.繼續加強對地方改革工作的督導。
2.建立基層農技推廣的投入保障機制。
3.啟動《農業技術推廣法》修訂工作。
（四）獸醫管理體制改革方面
1.繼續加強督查指導。
集團機構改革方案范文2
今年上半年，中央機構編制委員會辦公室（簡稱“中編辦”）分別前往鐵道部、交通運輸部、 中國民航局調研。
關于調研內容，據民航局的一位官員介紹，中編辦的工作人員一方面考察了解民航局監管機場、航空公司等民航企業的方式；另一方面，向民航局官員了解了并入交通部之后，民航局官員對交通大部制體制的意見和建議。
6月初，北京鐵路系統兩級檢察院和法院全部完成從鐵路局向地方移交的過程，實現屬地化管理。自2月23日全國最高法院和最高檢察院向各地下發通知、要求在今年6月底前完成鐵路檢、法兩院向地方移交以來，青海、陜西、甘肅、安徽和江蘇等地均已陸續交割。
在國家發改委綜合運輸經濟研究所專家看來，上述種種信號，暗示“交通部大部制改革將要提速”。
環保部官員不久前也曾向媒體透露，“環保部機構改革工作班子和辦公室已經建立”。
目前環保部至少有三大職能存在部門條塊切割現象：“污染防治”職能分散在海洋、港務監督、漁政、漁業監督、軍隊環保、公安、交通、鐵道、民航等部門；“資源保護”職能分散在礦產、林業、農業、水利等部門；“綜合調控管理”職能則分散在發改委、財政、經貿(工信)、國土等部門。
上述環保部官員建議，進一步完善環保部大部制建設。
而在此之前，一份“專家版”大部制改革的虛擬方案曾廣泛流傳。這份方案針對28個部委一一提出改革建議：將發改委全稱改為“國家發展與改革規劃委員會”，將國土資源部的資源管理職能并入環保部，組建環境資源部，土地規劃和利用管理職能并入住建部；將鐵道部并入交通運輸部，地方鐵路局改制為鐵路運營企業集團，等等。
《財經國家周刊》記者獲悉，中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱正率團在歐洲考察“行政改革和公共管理現代化”。汪此前曾參與設計2008年國務院機構改革方案。
據同赴歐洲考察的國家行政學院經濟學部教授時紅秀透露：“十以后，大部制會繼續推進”。其方向將側重于“總結前期經驗和教訓”，以及“地方根據實際情況推進（政府）機構改革和職能優化”。
大與小
2008年，國務院啟動新一輪部委機構改革方案，大部制改革就此拉開序幕。
這次改革涉及調整變動機構15個，正部級機構減少4個。其中，新組建的工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部等五個大部，引人注目。
所謂“大部”，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍趨同的機構相對集中起來，由一個部門統一管理。大部制改革的核心是轉變政府職能。其首要解決的是“政出多門”問題。
據不完全統計，在國務院2008年以前的66個部門中，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉；而農業的產前、產中和產后管理，則涉及到14個部委的職能交叉。
行政職能的條塊分割、碎片化，不僅導致部門扯皮、行政效能低下、經濟資源浪費，更重要的是，影響到履行宏觀經濟調控、市場監管和社會管理等職能，影響到向民眾提供高質量的公共服務和社會保障。
正源于此，十七大報告提出大部制改革思路，期待通過新一輪行政管理體制改革，化解政府部門中存在的機構重疊、職責交叉等矛盾，以適應社會主義市場經濟的新變化。
諸多學者認為，中國推進大部制改革是大勢所趨。改革開放30余年，大的政府機構精簡至少已有5次。其中，1988年的機構改革使國務院部委由45個減為41個，并首次提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”這一歷史性命題；此后，政府職能從計劃經濟時代直接干預企業經營活動，向增強宏觀調控能力和行業管理能力過渡。2003年，在加入世貿組織背景下，國務院設立國資委和銀監會等部門，進一步強化政府的宏觀調控和市場監管能力。
在2008年全國兩會上提出大部制改革方案后，中央黨校經濟學部副主任王東京教授曾建議，應逐步精簡中國的部委機構。他說，目前歐美、日韓等國家的部級機構大都在12個至18個之間。而中國國務院下屬的部委就有28個，特設機構1個、直屬機構18個、辦事機構4個。中國推行大部制改革“有必要”。
也并不是所有人都贊成大部制。中國人民大學政府管理與改革研究中心副主任祁光華教授就明確表示：“不是說把部委弄大了，問題就解決了”。在他看來，組織與組織之間的橫向協調跟大小沒有關系?！皬墓补芾砘蚪M織理論上來看，不見得‘大’就好，‘小’反而更為靈活，更容易適應環境變化?！?/p>
祁光華認為，對中國政府來講，更重要的是政府職能轉變。“政府干涉過多的要歸還社會”，如果不以政府職能轉變為前提去推進大部制，“對社會可能會有負面作用”。
大部制改革的核心是政府職能轉變。這在專家層面成為共識。時紅秀表示：大部制改革本身并不是目的。政府部門是“大而少”（即由較少但更綜合的部門組成）還是“小而多”（即較多但更專業化的部門組成），取決于行政資源配置是否在不損害市場功能的同時對市場實現了有效的監管，是否在充分激發全社會活力的同時向社會提供高效率的公共服務。
國家行政學院公共管理教研部教授竹立家也認為，大部制改革的目的不是政府裁員，也不是精簡機構，而是人員崗位合理化、機構合理化；大部制改革更不是簡單的合并權力，其實質是分權，既包括平級的權力轉移，也包括向下級的放權。
在竹立家看來，大部制改革的關鍵目標，是明確政府的職能和責任，理清政府權力邊界，劃清權力清單，從而也方便人大常委會和社會公眾對權力的監督，使政府提供優質的公共服務和社會治理。
合與分
雖然大部制改革被譽為“國家走向理性”的重要一步，但諸多大部制改革的不如意現狀，卻漸漸淪為了反對者的口實。
在國家行政學院法學部教授楊小軍看來，大部制改革推行四年多來，確實取得了不少成效，但也有些問題仍舊沒有解決。這些問題“有些是大部制改革探索過程中衍生的，有些是大部制改革還不徹底帶來的，還有一些則是部門利益的自然對抗”。
“貌合神離”是一些專家對此前的幾個大部制改革樣本的一致批評。部門職能交叉的矛盾內部化以后，有些實際問題并未得到有效解決。
以交通運輸部為例。民航局、郵政局在2008年納入交通運輸部后，在內部仍舊保持者高度的決策自。一個鮮明的事例是，民航局的年度工作會議通常都是先于交通部召開。這意味著“交通部對全年部委工作重點、難點的指導意見，似乎與這個下屬部門沒太多關系”。
一位工業和信息化部官員也曾私下向記者說：“工信部部門之間的融合度至今仍然較低。雖然一直提兩化融合，可在實際上，各個省市的工業部門和信息化部門還是分著的。表面上是合著的，在內部則各自獨立。這就帶來一個問題：大部制的實現效率是不是如當初設想的那么好？”
在這位工信部官員看來，工業和信息化部門合并后，“客觀上是沒有強化通信與電子的職能?！?/p>
國家行政學院教授竹立家認為，現在一些部門之所以對大部制機構合并有抵觸，主要有幾個原因：一是人員的分流、重組困難，誰都不愿以被降格；二是部門利益肥瘦不均，重組后有利益沖突；三是大部制強調分權，行政決策權、執行權和監督權分立，而有些利益部門就是愿意“政企不分”。
大部制改革的不徹底性，也被詬病。
仍以交通為例。有知情人透露，針對“十二五”規劃中提出的“建設現代化綜合交通運輸體系”，國家發改委、交通運輸部和鐵道部三方規劃各有所想。對綜合交通運輸體系“幾橫幾縱”的定義也不一致。
這種情況在房地產領域會明顯一些。
2009年，民間對房價大幅上漲意見頗大，也引發了住建部和國土資源部之間關于地價、房價之爭。在住建部當時列出房價上漲的六大主因中，土地價格被列為房價飆升的主要因素。國土資源部則在當年拿出了一份全國620個地產項目土地成本調查報告。這份報告顯示，在全國抽樣的105個城市620個房地產開發項目中，多數地價占房價比例在15%~30%之間，平均為23.2%，其中在30%以下的約占78%。國土資源部由此認為，最終影響地價高低的決定性因素主要是市場供求關系，也就是住房市場投機過多問題。
最后在中央政府對地產調控不利的責問之下，兩部委才在各自管轄范圍內展開動作。
近年來，牛奶、瘦肉精等食品安全事件不斷引發社會恐慌。而每逢行政問責之時，相關部委都有一些客觀理由來減輕甚至規避責任。專家認為，這也是大部制改革不徹底的一種表現。
據研究者統計，農牧業產品在整個生產流通環節可謂是“九龍治水”：種養環節由農業部門來管理，加工環節由質檢部門來管理，交易環節由工商部門來管理，物流環節則由商務部門及交通部門來管理，餐飲環節由衛生防疫等部門來管理……
“九龍治水”現象在其他一些領域也存在。
“十一五”規劃中提出的“三網融合”，旨在通過大幅度的信息化來推動中國社會的全面進步，但至今舉步維艱。雖然“三網融合”在技術上不難解決，而在現實中則囿于若干部門的利益紛爭而進展不快。
另外，組建大部制的初衷是要精簡部門數量，提高政府的效率。而這幾年部委內部的擴張速度并沒有減慢。這就涉及到一個政府邊界的問題，以及如何對“大部”進行監督。
在中央黨校經濟學部李旭章教授看來，大部制也是一把雙刃劍：“原來一個企業辦事要找好幾個部門，現在可能找一個部門就搞好了，權力集中確實帶來行政效率。但同時，如果沒有對權力的制約，則可能就會導致其他問題，包括腐敗問題”。大部制的核心問題，即行政決策權、執行權和監督權的分立，落實尚不到位。
至于地方上的大部制改革探索，如廣東佛山和順德的“簡政強鎮”試驗，在一些專家看來，在“以政府職能的切實轉變為基礎”上還需要做更多的努力。一些地方部門曝出的“一正二十副”現象，成為地方機構改革還面臨的問題。
何處破題
2010年,北京京藏高速公路持續數月的大堵車驚動決策高層。國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣彼時曾建言決策部門，認為這次擁堵事件充分暴露出交通運輸部、鐵道部、能源和電網等各個部門之間缺乏配合、互不協調、各自為政?！凹涌焱七M交通部門大部制迫在眉睫”。
王小廣在文章中分析：京藏高速堵車的主要原因，是公路網和鐵路網的建設規劃缺乏協調和互補?！斑^去60%的煤炭資源都以山西為中心向外運送，鐵路網建設也以此為據；現在情況發生了變化，內蒙古成為煤炭主要輸出地，而鐵路網建設沒能及時跟上，從而導致高速公路運力激增，嚴重超負。”他表示，如果深究起來，這其中還反映出運煤和輸電兩個部門的分割獨立。
“十二五”規劃中明確提出，要全面建設“現代化綜合交通運輸體系”。其中一項核心內容，就是推進公路、鐵路、航空、水運和管道運輸五大交通系統的統籌規劃和建設，形成互補、協調的綜合運力。
也是在此背景下，社會上建議將鐵道部盡快并入業已涵蓋民航、郵政系統的交通運輸部，組建“大交通部”的輿論多了起來。
一位不便具名的專家在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示，鐵道部變革的歷史進程或許會加快。
在王小廣看來，建立綜合交通運輸體系是當務之急。這關系到中國社會經濟發展方式的轉型，如提高服務業發展水平，首要前提是交通物流運輸體系的支撐。因而，交通運輸部門的大部制改革應排在首位。
除了交通運輸領域的綜合規劃，目前還亟待提高國土利用綜合規劃能力。有專家表示，“這些年住建部和國土部總是圍繞著房地產調控扯皮的現象是存在的，實質上他們更應該做的是全面落實主體功能區規劃”。
社會上也流傳有關于國土資源部與住建部的合并或拆分的說法。一種說法是，將國土資源部拆分，將其土地規劃與管理職能劃入住建部，將其資源管理職能并入環保部，組建環境資源部。
另一種說法是，組建大國土部，這意味著對住建部的分拆。住建部下面設立房地產市場監管司，其重要的職能之一便是指導城鎮土地使用權有償轉讓和開發利用工作。這與國土資源部的職能有重合。
住建部政策研究中心主任秦虹說，這個說法都兩年多了，但一直是民間傳言。而王小廣表示，國土、交通、建設等部門在有些國家都是橫向打通的，如日本的國土交通省。這方面或可為中國日后借鑒。
此前，地產商潘石屹也曾主張將住建部和國土部合并，理由是“地跟房子是永遠離不開的，如果把地和房子分開各搞各的，就容易出問題?！?/p>
中央黨校李旭張教授則認為，相比中央部委的機構調整，縣域經濟更迫切需要大部制改革。要增強基層政府提供公共服務的能力，亟需減員增效、建立“經濟適用型政府”。因而，縣級政府機構和職能改革，或許應是未來大部制改革努力破題的方向。
國家行政學院教授時紅秀此前曾撰文認為，大部制改革的重點領域應集中在交通、市場監管、現代社會治理、金融業綜合經營、公共財政和文化大發展大繁榮等幾個方面。
她在文章中提出，大部制改革要順利推行，“頂層設計”不可或缺。同時應選取若干重要領域和關鍵環節，凝聚共識，先行先試。在她看來，“這需要更大的政治勇氣和政治智慧”。
竹立家教授說，大部制改革的一個特點，就是要把具體提供公共服務的部門與提供公共政策的部門區別開來。誰是制定政策的， 誰是執行政策的，要規定清楚。因而，大部制改革的頂層設計者，應該是國務院法制辦中編辦等，而不是牽扯其中利益的各個部委。
集團機構改革方案范文3
1993年6月29日，由哈藥集團有限公司控股的哈爾濱醫藥股份有限公司在上海證券交易所正式掛牌上市，成為國內醫藥行業第一家上市公司。
哈藥集團有限公司的前身為哈爾濱醫藥集團股份有限公司，是1989年5月16日經哈爾濱市人民政府批準，在原哈爾濱醫藥管理局所屬的31家國有企業的基礎上組建成立的。哈爾濱醫藥集團股份有限公司于1991年12月改組并分為兩部分：哈爾濱醫藥集團股份有限公司直接更名為哈爾濱醫藥股份有限公司，并單獨成立哈藥集團有限公司，由哈爾濱醫藥股份有限公司控股。
目前，哈藥集團有限公司是國有控股的中外合資企業，擁有哈藥總廠、哈藥三精、哈藥六廠、哈藥中藥公司、哈藥生物、哈藥疫苗等國內知名藥品制造企業和哈藥醫藥有限公司、哈藥銷售有限公司、哈藥營銷有限公司等商業流通企業。擁有“哈藥股份”、“三精制藥”兩個上市公司，其中，哈藥集團持有哈藥股份45.06%股權，哈藥股份持有三精制藥74.82%股權。集團資產總額185億元，員工總數2萬余人。
哈藥集團融醫藥制造、貿易、科研于一體，主營業務涵蓋抗生素、化學藥物制劑、非處方藥品及保健品、現代中藥、生物工程藥品、動物疫苗、醫藥流通七大產業領域，共生產20多種劑型、1 000多個品種。具備了年產原料及中間體1.5萬噸、西藥粉針20億支、中藥粉針1億支、水針1.8億支、片劑110億片、膠囊140億粒、口服液22億支、動物疫苗300億羽頭份的生產能力。
國內第一家股份制風險投資公司
2000年，黑龍江省工大集團發起成立了國內第一家股份制風險投資公司――哈爾濱工大集團風險投資股份有限公司。
該公司由哈爾濱工大集團股份有限公司出資1億元，聯合黑龍江省鑫正投資擔保有限責任公司和黑龍江省電力開發公司等其他六大股東，注冊資金3億元。公司產業重點投向微電子和信息產業、光電子科學和光機電一體化技術、生物工程技術、新材料技術、新能源高效節能技術、環境保護技術、醫院科學和生物醫學工程等領域。
哈爾濱工大集團是由哈爾濱工業大學高新技術園區建設發展形成的。園區創建于1992年6月，經國家科委和哈爾濱市政府批準，被確定為哈爾濱高新技術產業開發區的重要組成部分，是我國先期建設比較成型的大學科技園。
工大集團作為控股集團公司，以資本為紐帶控股十個大型集團公司，控股黑龍江乳業集團總公司，參股上市公司“航天科技”，以發起方式設立“工大高科”和“航天物業”等兩家規范性股份公司。這十個大型集團公司所屬全資、控股、參股企業近百家，涉足展覽體育業、生物食品工程、乳制品、旅游酒店、信息科教、物業管理、物流管理等產業版塊，這些產業經過多年的積累，已經全面成熟，在人才儲備、技術力量、產品結構等方面居行業領先水平，具備了高速成長的所有要素。
工大集團成立20多年來，利用哈工大的人才、科技優勢和自身成功的資本運營，實現了超常規運作，跳躍式發展，目前已成為以高科技板塊為龍頭、以加工制造產業板塊為基礎、以金融板塊為核心、以商服實業板塊為保障的，實力雄厚、具有強大國際競爭力的綜合性大型企業集團。
國內第一個物價檢查機構
為加強黑龍江省市場物價的監督管理和檢查工作，1981年2月18日，黑龍江省編委批準省物價局增設物價檢查處。根據國家物價局（1983）價字128號文件和黑龍江省政府第21次常務會議紀要精神，為了加強對物價的監督檢查，1983年11月8日，經省編委同意成立黑龍江省物價檢查所。同年11月18日，省政府通知，正式成立黑龍江省物價檢查所（對內是物價局檢查處），編制25人。這是國內第一個物價檢查機構。
1984年7月30日，經省政府同意撤銷省物價局物價檢查處，保留黑龍江省物價檢查所，后來在機構改革中，成立黑龍江省物價檢查分局，又根據《黑龍江省人民政府機構改革方案》，設立黑龍江省物價監督管理局，并將原省物價局的職責和原省物價檢查分局的職責劃入省物價監督管理局。
國內最早試行義務物價檢查員制度的省份
黑龍江省人民政府辦公廳于1980年3月6日，轉發了經省政府批準的黑龍江省物價局《關于制發并試行義務物價檢查員的試行規定》。黑龍江省成為國內最早試行義務物價檢查員制度的省份。
義務物價檢查員由各級物價部門邀請當地機關、工礦、企業事業單位的干部、工人和城鎮、街道的干部及退休干部、老工人、老黨員擔任。1980年5月16日，黑龍江省人民政府召開會議，為在省直各有關單位聘請的首批342名物價檢查員發放了物價檢查證。從此，實行《黑龍江省物價檢查證》并由各級物價部門聘請義務物價檢查員制度和經常性、群眾性的市場物價監督檢查工作，在全省各地普遍開展起來。
在1980年8月19日的《黑龍江省物價管理暫行條例》中也明確規定，為便于物價人員和義務檢查員隨時進行檢查工作，由各級人民政府發放《黑龍江省物價檢查證》，在指定范圍內進行檢查。被檢查單位要接受檢查，如實提供情況，不得欺騙、抵制和拒絕。
集團機構改革方案范文4
【關鍵詞】中國石油；中國石化；中海油服；公司治理
一、前言
公司這一組織在經濟發展中的力量不容忽視，我國經濟形態由計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，公司也在不斷地改制與改革，但是我國公司內部治理中的“三會”（董事會、監事會、股東大會）機構設置仍然存在問題，公司治理結構的內外部機制的配合與協調一直影響著我國上市公司各方面決策的研究和部署。
石油資源是關系國計民生的重要戰略資源，石油企業對國民經濟健康、持續發展起著不容忽視的作用。在我國石油企業的三巨頭——中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司、中國海洋石油總公司，對于我國石油行業貢獻不可估量，但是在其不斷的發展壯大的過程中，面臨的不僅是國內的競爭，更多的是在國際舞臺上如何保持競爭優勢的問題，而作為公司的一種框架制度的公司治理結構應該得到重視。
二、公司治理定義概述
公司治理結構的問題可以追溯到上世紀30年代，當時企業的所有者和經營者為同一人，導致了企業在經營的過程中出現了很多問題。美國經濟學家伯利和米恩斯（1932）在分析了這一問題后，提出了委托理論，他們認為應將所有權和經營權分立。法瑪和詹森（1983）從這一成果出發，提出了公司治理就是“人問題”，而公司治理所要解決的問題就是如何降低成本?？瓶藗惡臀痔峥耍?988）也從利益相關者的角度出發認為公司治理也就是解決公司高級管理人員、股東、董事會和公司其他利益相關者相互作用的諸多特定問題。
所謂公司治理結構，我國學者李維安和張維迎都認為公司治理（或公司治理結構）有廣義和狹義之分。張維迎（1999）的觀點是，狹義的公司治理結構是指有關公司董事會的功能與結構、股東的權力等方面的制度安排；廣義地講，指有關公司控制權和剩余索取權分配的一整套法律、文化和制度性安排，這些安排決定公司的目標，誰在什么狀態下實施控制，如何控制，風險和收益如何在不同企業成員之間分配這樣一些問題，并認為廣義的公司治理結構是企業所有權安排的具體化。李維安（2000）認為狹義的公司治理，是指所有者（主要是股東）對經營者的一種監督與制衡機制。廣義的公司治理則是通過一套包括正式或非正式的內部或外部的制度或機制來協調公司與所有利益相關者之間的利益關系。
總而言之，公司治理結構從定義上看是一種制度的結構安排，目的都是為了協調各利益相關者之間的關系，從而保障公司的可持續發展。
三、我國三大石油企業公司治理模式簡介
1.中國石油天然氣集團公司
中國石油天然氣集團公司（簡稱中國石油集團，英文縮寫：CNPC）是由中央直接管理的國有特大型央企，根據國務院機構改革方案，于1998年7月在原中國石油天然氣總公司的基礎上組建的特大型石油石化企業集團。
內部治理情況：設有股東大會、董事會和監事會“三會”，董事會是由總裁領導，秘書局負責日常事務，股東大會和監事會下設都有專門辦公室負責。
所有權方面：中國石油唯一的發起人及控股股東為中國石油天然氣集團公司，中國石油天然氣集團公司是根據國務院機構改革方案，是國家授權的投資機構和國資委管理的特大型國有企業集團之一。中國石油擁有絕對控股權，截至2013年第一季度，擁有流通股比例達到86.35%。
股權結構方面：中石油股權高度集中，流通股比例高。中國石油集團公司絕對控股，無限制條件的股份占99.78%，其中A股占88.25%，H股占11.53%。
董事會設置方面：由14名董事組成，其中5名為獨立非執行董事。董事由本公司股東大會選舉產生，任期三年，可連選連任。8名監事會成員。
薪酬激勵制度：制定并執行了《高級管理人員股票期權標準》和《高級管理人員薪酬標準》等激勵政策。為高管人員制定了詳細的薪酬激勵計劃，包括多種獎金和福利，并制定了長期激勵計劃。從董事會的薪酬水平來看，執行董事的薪酬水平遠高于非執行董事的薪酬水平，同時，執行董事還享有獎金和補助，而非執行董事不享有這些待遇。
2.中國石油化工集團公司
中國石油化工股份有限公司（以下簡稱“中國石化”）是一家上中下游一體化、石油石化主業突出、擁有比較完備銷售網絡、境內外上市的股份制企業。中國石化是由中國石油化工集團公司依據《中華人民共和國公司法》，以獨家發起方式于2000年2月25日設立的股份制企業。中國石化167.8億股H股股票于2000年10月18、19日分別在香港、紐約、倫敦三地交易所成功發行上市；
內部治理情況：健全的三會制度，股東大會、董事會和監事會，各司其職。
所有權方面：中國石化的最大股東——中國石油化工集團公司，是國家出資設立的國有公司、國家授權投資的機構和國家控股公司。
股權結構方面：中石化股權100%處于流通狀態，流通性強。其中人民幣A股占80.67%，H股占19.33%。
董事會方面：中國石化董事會由15名成員組成，包括5名獨立董事。董事會設董事長1名，副董事長2名，公司董事由全體董事會過半數投票選舉產生或罷免，每屆任期三年，董事可以連選連任。
激勵機制方面：中國石化于2000年底建立長期激勵機制，實行股票增值權計劃，使用每股凈資產的增加值來激勵高管人員用董事，滾動授予，定時行權。
薪酬與考核委員會由9名董事組成薪酬與考核委員會半數以上由獨立董事擔任，并由一名獨立董事出任召集人。
3.中國海洋石油總公司
中國海洋石油有限公司于1999年8月在香港注冊成立，并于2001年2月27日和28日分別在紐約證券交易所（股票代碼：CEO）和香港聯合交易所（股票代碼：0883）掛牌上市。集團為中國最大的海上石油及天然氣生產商，亦為全球最大獨立油氣勘探及生產集團之一，主要業務為勘探、開發、生產及銷售石油及天然氣。
內部治理情況：不同于中國石油和中國石化，三會機構的相互牽制略有變化，中國海洋石油總公司是中國國務院國有資產監督管理委員會直屬的特大型國有企業，因此國資委在中海油的內部治理中起著重要作用，股東大會下的海外股東有權參與公司治理。
所有權方面：中國海洋石油有限公司受最大股東——中國海洋石油總公司控制；中國海洋石油總公司是國家出資設立的國有公司、國家授權投資的機構和國家控股公司?？毓杀壤h低于中國石油和中國石化。
股權結構方面：2010年11月29日，公司控股股東所持限售股份241046.8萬股A股上市流通，總股本為449532萬股。因此，中海油股本流通股比例增至98.89%。流通性也屬于比較強的，其中A股比例占到67.74%，H股比例占到34.14.
董事會成員方面：中國海洋石油有限公司董事會目前由10名成員組成，其中3名執行董事、3名獨立（非執行）董事。
薪酬與激勵制度：中海油公司高管薪酬是我國三大石油公司首位，近幾年中海油有限公司業績高效高速發展，但在國資委統一監管下，中海油有限公司嚴格執行國資委制訂的石油行業相同的薪酬標準，高管層實際所得是國資委考核認可的，與中國國情、國企實際和個人業績相一致。
綜上，我國三大石油公司在公司治理的內部治理機制上還是比較完善的，三大公司在控股權和董事會設置方面存在細微差別。
（1）控股權方面：中石油由中國石油集團控股86.35%，中石化由中國石油化工集團公司控股75.79%，中海油由中國海洋石油總公司53.622%。從這些具體的數據可以看出，三大石油公司控股權集中，尤其中石油和中石化，這種控股結構表明中小股東對公司治理所起的作用是有限的。
（2）股權結構方面：三大石油公司經過股權改革都由過去的非流通股為主轉為流通股為主，中國石化流通股比例更是高達100%。
（3）董事會成員設置方面：都設有獨立董事、執行董事和獨立非執行董事只是成員數量上有細微差別。中海油方面將監事會的朱烈斌先生也列為了董事會成員，而其他兩大石油公司董事會和監事會成員是分別獨立的。
（4）激勵制度各公司不一，中海油是的高管薪酬是三大石油公司最高的，中石油和中石化薪酬是相對高薪。
四、完善我國三大石油公司治理機制的對策
（1）加強銀行對客戶公司的監管力度。加強銀行對客戶公司的監管力度，提高資金的使用效率，降低銀行的呆賬壞賬率，同時加強銀行在公司治理中的參與角色。通過對我國公司三大石油公司治理模式的簡要分析，我們發現我國三大石油企業的公司治理模式與日德相似，都是建立在銀行為主導的體系之上的，我國的銀行為客戶公司提供了資金，卻缺乏有效的監督控制機制來對客戶公司施加必要的影響。因此，我們可以借鑒日德模式，由銀行向客戶公司派駐代表且在公司監事會中占有重要席位、為公司并購提供咨詢和融資等方面的支持。
（2）加強對石油上市公司的監管力度和信息披露透明度。這是減少內部交易的有力手段，也是避免市場操縱的有力措施。盡快建立健全的市場，對規范石油類上市公司的行為有很大的作用。加強信息披露的透明度，一方面可規范上市公司的行為；另一方面可最大限度地避免投資者因信息不對稱而造成的投資損失。讓所有投資人站在同一起跑線去競爭是市場成熟的標志，也是我國證券市場追求的目標。真實的會計信息是建立在嚴格而獨立的外部審計制度基礎之上的。
（3）提高石油上市公司自身的經營管理水平，優化其股利政策。提高上市公司自身的經營管理水平，優化其股利政策，提高股利支付率，并維持穩定水平。獲取回報是投資者投資的主要目的。投資者穩定的回報是現金股利，只有發放高現金股利，才能給投資者以信心，吸引投資者進行長期投資。并且，發放高額的現金股利，能減少公司的留存收益，使得公司要到資本市場進行融資，加強了對公司的監督。
（4）加強中小股東的保護力度。長期以來，我國缺乏對中小股東的法律保護，控股股東侵占中小股東利益的事情時有發生。為了完善我國上市公司的治理結構，必須要加強對中小股東權益的保障，使得其利益受到侵害時，能夠有渠道維護自己的合法權益。2006年1月1日，新實行的《公司法》加強了對中小股東的保護。如第21條規定：“公司的控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員不得利用其關聯關系損害公司利益。違反前款規定，給公司造成損失的，應當承擔賠償責任”。
（5）積極發展機構投資者。機構投資者的加入既可以改變目前股權過于集中所造成的僅限于控股股東對經理人監督的情況，又可以避免在股權過于分散狀況下，小股東“搭便車”監督乏力的情況。我國三大石油公司共同存在的最大的問題就是股權高度集中，雖然我國證券投資基金近兩年有了很快的發展，但與成熟市場相比所占市場份額還很低。因此，我們應大力發展機構投資者，發揮它們在公司治理中的積極作用。
參考文獻
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[4]中國石油、中國石化、中海油服官網.
[5]金融界、巨潮資訊、和訊網.
作者簡介：
劉聰（1988—），女，湖北恩施人，西安石油大學企業管理碩士研究生，研究方向：企業財務管理。
集團機構改革方案范文5
【關鍵詞】 事業單位改革 科技資源整合
2012年4月7日，新疆維吾爾自治區召開分類推進事業單位改革工作領導小組第一次會議，會中確定了2013年完成事業單位分類，2015年完成行政類和經營類事業單位改革任務的目標，這也標志著新疆分類推進事業單位改革工作正式啟動。
在此之前，新疆已有部分科研院所完成了事業單位改制工作，由事業單位轉制成為國有獨資企業或股份有限公司等。雖然這些科研院所完成了工商注冊，實現了單位身份轉換，但在改制前后所暴露出的問題也隨之突顯。
1 新疆科研院所資源現狀
新疆科研院所大多數創建于上世紀七八十年代。截止2010 年底，新疆共有121個獨立科研機構（包括中央駐疆和新疆生產建設兵團所屬研究機構20個），主要分布在農業牧業、資源礦產、能源、交通、輕工、紡織、機械、化工、建筑、建材、糧食、煤炭、電子、醫藥和環保等幾十個行業。其中絕大多數為公益類和農業類科研機構（共104 個，占總數的86%），技術開發類科研機構數量較?。ㄖ挥?7個，占總數的14%）。
經過近30年的發展，雖然新疆各個科研院所都取得了長足的進步和飛躍式的發展，但仍有以下諸多不足之處：（1）科技基礎條件建設滯后、研發機構底子薄、裝備差，研發能力不足，基層科技成果推廣和轉化能力依然相對薄弱；（2）科研機構在市場經濟中自身的作用依然未能完全發揮，科技與經濟結合的空間還很大；（3）科技人才總量不足，高層次專業技術人才缺乏，人才流失嚴重，全區科研人員為5.86 人/ 萬人（全國為17.16/ 萬人），排在全國第27 位；（4）科技人員評價缺乏市場機制，致使科技力量進入市場缺乏核心驅動力；（5）科研機構長期積淀的包袱沉重，許多單位生存壓力大，人才外流嚴重，科技創新能力在一定程度上有所削弱；（6）農業類、信息類、質檢類科研機構重復設置、資源分散；（7）科技中介機構數量少，能力較低，資質較差。
2 新疆科研院所改制情況
科研院所改制，是我國從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中遺留的一個歷史問題，牽涉的院所數量多，分部行業廣泛。目前科研院所改制工作已全面開展起來，第一批改制單位已完成了改制工作，在17個技術開發類院所之中，共有6個改制成為科技型企業，1個進入企業集團，3個完成了工商注冊登記；37個社會公益類科研院所也正在推進其內部機制的改革。總結這些單位的改制經驗不難發現改制工作在取得了一定成績的同時仍然存在諸多不足和弊端。
第一，新疆事業單位科研院所除科研課題，技術開發，生產經營等主體業務之外，還承擔有部分行政職能、行業服務和社會公益職能，主體業務與其他各項職能相輔相成，互為倚靠，非經營性資產一般都占有相當大的比重，如何處理這部分無形資產也是擺在改制單位面前的一道難題。而在改制過程中主體業務與其他職能之間的關系沒有得到良好的調整和配置，而是采用了“一刀切”的野蠻方式。如此一來，從前可視為科研院所優勢資源的部分職能轉嫁到改制企業身上后就成了無形的包袱，嚴重阻礙了改制企業的發展和市場競爭力。
第二，與上述情況類似，新疆部分科研院所是倚靠政府賦予的部分行政職能，經由自身多年艱苦卓絕的努力才發展到今天集行政職能、科研課題、技術開發、生產經營于一身的規模。在改制過程中將這一類科研院所直接轉換為企業單位，政府勢必將從前賦予它的行政職能統統收回，從而導致這類科研院喪失發展動力，最后逐漸消失于市場經濟的之中。
第三，盡管改制工作取得了比較明顯的成效，但由于改革方案過于側重企業的經濟效益、人員身份的轉換和激勵機制，相應缺乏對科研管理創新、科研學術成果考核以及科研人員貢獻的準確評價，造成了重經濟效益和應用型研究、輕社會效益和基礎研究的片面發展格局。改制后存在著諸多問題，影響了研究院的科技創新能力、人才培養，整個研究氛圍發生了偏移，研究能力受到很大程度的削弱。
3 整合科研院所優勢資源的建議
第一，政策導向。充分發揮新疆科技管理部門的引導作用。相關的法制建設是保證科技優勢資源持續發展的保證?？茖W理性的推進科研機構改革是強化新疆科研院所優勢資源的基本保障，而分類是改革的過程也是改革的前奏，科學分類是科研機構改革成功的關鍵。
作為科研機構改革的具體實施者，新疆政府應系統考慮，整體推進?？蒲袡C構分類改革是一個龐大而系統的工程，需全方位考慮每個科研機構的特殊性，根據其自身特點制定相應的改制方案，特別注重整體謀劃，統籌推進。
第二，綜合性科研院所。在科技資源整合過程中， 新疆科技平臺的建設， 應從新疆科技發展規劃的總體布局出發， 密切結合經濟發展和社會進步的需求， 以提高新疆科技創新能力和區域國際競爭力為目標， 按照“整合、共享、完善、提高”的要求， 堅持“統籌規劃、分步實施”，“政府主導、多方共建”，“優化配置、開放共享”，“制度先行、強化管理”原則， 采取“優化整體布局、實施共享戰略、調整投入策略”三大戰略措施。
具體說來，在科技活動日益復雜， 規模越來越大， 投入越來越多， 實驗設備日益大型化等趨勢下，整合同行業或行業間的科研機構，建立一個綜合性科研院所， 從而達到科技資源共享或互補、提高科技資源的利用率、降低科研成本的目的。
其具體可以參照重慶市和廣東省的改革方式為例，2008年底，重慶工業自動化儀表研究所等10個中央和地方屬研究院所重組成立重慶科學技術研究院，并新建重慶信息與自動化技術研究中心等9個事業性質的研究中心，構建起研究中心、轉（改）制院所和公司的三級體系，分別承擔研究開發、中試和產業化三重任務，實現了事企并存的“一院兩制”管理運行模式和“三級”科研與開發服務體系。
廣東省2009年出臺了《關于深化科研體制改革的意見》，將科研機構進行重組、整合，形成工業、農業、自然科學、現代服務業等四大主體科研機構，實行集約管理。新成立的廣東省工業研究院，核心科研列為公益一類，下屬20多個研究所劃為公益二類，工業研究院下設一個科研孵化器，產生的收益反哺公益一類的核心科研。
第三，法定機構試點。法定機構試點是借鑒香港、新加坡等地的經驗，深化科研機構改革，從深層次上解決制約科研機構發展體制機制問題的有益探索。法定機構的特點是政府把部分的公共服務職能和社會管理職能通過法律授予給法定機構之后，法定機構按照市場化、企業化運作，不斷提高效率和服務水準。法定機構在形式上表現為“一機構一立法”，但其實質重在內部管理運作模式和制度架構。
以廣東省為例，2011年廣東省編辦出臺了《關于在部分省屬事業單位和廣州、深圳、珠海開展法定機構試點工作的指導意見》，法定機構試點工作在廣東省全面展開。深圳市城市規劃發展研究中心是廣東省第一家法定機構，自2008年6月正式掛牌成立，目前已運行三年，并取得初步成效。首先是吸引并建立了一支高素質的、穩定的城市規劃專業隊伍，中心高級職稱以上30人，占32.6%；研究生以上46人，占50%。其次是高質量、高效率地履行了法定職責，被國家建設部授予中心城市規劃編制甲級資質，這在目前全國同類機構中是第一家，也是唯一的一家。
集團機構改革方案范文6
關鍵詞：大部制；政府機構；改革
中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2013）03-0001-05
2008年的國務院機構改革啟動大部制改革進程，除國務院辦公廳外，國務院組成部門精簡到27個。2013年的國務院機構改革方案，將大部制改革又推進了一步，除國務院辦公廳外，組成部門減少到25個，重新整合了部委管理的國家局，在政企分開和轉變政府職能方面取得新進展。在中央政府的帶動下，近年來，一些地方政府紛紛加入到大部制改革的行列。但幾年過去了，人們對大部制改革的實際效果褒貶不一，有關大部制的負面新聞報道時有出現，如廣東的一些地方在大部制改革后，一個縣級政府的職能局竟然有十幾個副局長的職數更是讓人匪夷所思。另外，根據筆者的調研，在實際的政府工作中，一些新組建的大部門的工作效率并沒有如人們預期的那樣獲得顯著提高，反而新機構在磨合過程中出現了一些運行阻梗的現象，這不能不引起人們對大部制這一機構設置模式的質疑。其實，這并非大部制本身的錯。大部制作為政府機構設置的通用形式，它在減少溝通和協調成本、科學決策和提高執行力等方面的優勢是無庸置疑的[1]。任何一項制度都是鑲嵌于一套制度體系和制度環境之中的，僅靠單一的制度推進而其他制度和相關環境沒有發生相應的變化，也就是缺乏頂層設計，往往不能產生預期效果，甚至還可能事與愿違或出現改革的回潮。欲進一步推進大部制改革，就必須處理好以下幾個方面的關系，并據此進行相應的配套設計。
一、正確處理大部制改革與政府職能轉變之間的關系
任何組織機構的設置都需要以組織的戰略和職能為依據，通過機構的合理配置來保證組織戰略與職能的實現。政府機構設置亦不例外，若想改革成功，必須首先明確自身的職能定位，即搞清楚政府與其他社會主體之間的職能分工，哪些事情該由政府去做，哪些事情該由市場和社會來承擔。如果政府沒有實現職能轉變，“大包大攬”管了很多本該由市場和社會管的事務，或者既當“運動員”又當“裁判員”，導致包袱太重和集多重角色于一身，在這種情況下匆忙實行大部制，會類似于“歸大堆”。雖然把業務相似和相關聯的機構合并在了一起，但不同業務之間的溝通總量并沒有變化，只不過是將原來的外部溝通變成了內部溝通，在信息流傳的程式、載體和處理機制沒有發生實質性變化的情況下，溝通的成本并不會自然而然地減少。例如，在大部制改革前，不同部門之間的溝通需要由這些部門的共同上級出面協調，而大部制改革后不同內設機構（處、科室）之間的協調則換成了單位主管領導，因此，橫向不同機構之間的協調只不過換了一個中介而已。也就是說，大部制改革只不過是將原來不同機構之間的外部溝通成本轉變為內部溝通成本而已，溝通總量沒有變化，雖然它在一定程度上可以削減部門利益障礙而節省協調成本，但如果沒有其他機制的相應變化和資源的有效整合，這種節省下來的成本可能會因不同內設機構和業務之間的適應性成本和利益磨合成本抵消掉而變得毫無意義。此外，由于政府承擔的事務沒有減少，難以將主要的精力投入到向社會提供良好的公共服務上來，也就無法進行科學決策和提高執行力。因此，在政府職能沒有轉變和政府“負荷”沒有實現有效“卸載”的情況下，指望通過大部制而扭轉公平和效率雙重價值缺失的局面就只能是一種奢望[2]。
從改革開放初期到20世紀90年代初，我國的市場化改革方向還不明確，政府管了很多不該管和管不了的事務，導致了政府機構改革陷于“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環局面，機構數量總體偏多。90年代以后，隨著社會主義市場經濟體制改革方向的確立，政府職能轉變速度加快，政府機構的數量呈遞減之勢，尤其是1998年的政府機構改革撤銷了所有直接管理經濟的部門。有的學者認為，這一次的機構改革是一個重要的轉折點，國務院的部門機構中社會事務類機構的數量超過了經濟管理類機構的數量①。但盡管如此，政府職能轉變仍然沒有完全到位，政府還是管了很多不該管的事情。有兩例子為證：觀察政府與經濟社會之間的關系的一個重要窗口是行政審批制度。以廣東某發達的地級市為例，經過多輪行政審批制度改革，該市行政審批的效率得到了很大的提高，很多單個審批事項的辦結時限只相當于法律規定的時間的1/3甚至1/4，但老百姓仍然覺得辦事難，如開辦一個飲食店，需要在很多政府部門辦理審批手續，盡管每一項審批效率都很高，但整個事情完整辦下來的效率卻不高。原因就在于，申請人需要辦理數量眾多的審批項目。此外，政府為了管控市場和社會，設立了各種各樣的年審或年檢項目，例如，工商企業執照年檢制度是由行政法規規定的，在該市的某區，僅此一項工作每年就有13萬件之多，需要花整整3個月的時間（每年4月至6月）集中人手辦理。類似的情況很多，以至于一些企業需要設立專門的機構和配備專職人員應付各種各樣的年審、年檢事務。它既擠占了政府職能部門的大量時間，影響了其他審批事項的工作效率，也增加了企業的交易費用。還有一個例子，省級政府均設有教育廳這一管理教育事業的職能部門，筆者在調研中發現，其中居然有一個教研室的機構，且占58個正式行政編制。根據縱向職能對接的需要，其他層級的教育主管部門也有相應的教研室，由此可以想像全國范圍的此類機構和人員的臃腫狀況。根據國家教育方面的法律，學校擁有教學方面的自，為什么政府部門還要設立這樣的機構呢？其結果必然會出現干預學校職權范圍內教學活動的現象，從而削弱學校自主辦學的權利。
但是，話又要說回來，政府職能轉變不可能一蹴而就，它是一個循序漸進的過程，其速度和成效取決于市場和公民社會的發育程度。如果市場和社會均不成熟，在這種情況下匆忙轉變政府職能，即將原來由政府承擔的事務轉交給市場和社會承擔，其結果要么是市場和社會無力承擔，要么會導致“市場失敗”或“社會失敗”，有的時候，“市場失敗”和“社會失敗”所造成的不良后果會遠甚于“政府失敗”。只有建立起具有誠信和自律的成熟的市場和社會，才能有效實現政府職能的有效轉變和合理分流，并最終形成政府、市場、社會三方良性互補互動的多元共治局面。由于計劃經濟體制時代國家對社會各種事務的統包統制，和因意識形態一元化的需要而實行的思想控制，再加上我國傳統專制和封閉社會而造成的公民自主性的不足，從而導致我國的市場和社會均發育不良，制約了政府職能的有效轉移。例如，長期以來我國實行社會組織的“雙重管理”體制，即社團的成立需要有業務主管部門的批準并獲得民政部門的注冊登記，從而壓縮了社會組織自主生長的空間，使大多數社會組織帶有明顯的“官辦”色彩而難以真正走上自治的道路，也就自然無法形成與政府之間在調整社會關系中的合理分工和互補。直到2012年我們才在這方面有所松動，開始實行社團組織可以直接在民政部門注冊登記的制度。但是，由于配套政策如稅收優惠和鼓勵社會各界捐助NGO的政策缺失，NGO的生存環境仍然還很艱難。
然而，我們又不能等著政府職能轉變以后，或者市場和社會都成熟以后才搞大部制改革。應該將大部制機構改革作為一個重要的抓手和突破口推進政府職能轉變，利用機構改革的時機認真清理政府職能。例如，應該重新檢視政府與市場和社會之間的分工，根據倫理尺度、技術尺度和經濟尺度②去清理原有的行政審批事項，最終決定保留和撤消哪些審批事項。相關職能部門（如體改委或編辦）可以與高?；蛏缈蒲芯繖C構一起組成專門的課題組，對現有政府職能進行認真的研究，列出明確的行政審批清單，并增強法律和制度的剛性約束，使任何組織不能擅自增加或變相增加審批事項，為市場讓渡出必要的活動空間。應減少經濟管理和調控方面的機構數量，使機構設置向公共服務和社會管理方面傾斜。這些工作做完后，再根據政府業務的性質將一些同類業務和符合合并條件的機構合并組建大部門。此外，應盡快出臺相關的法律法規和政策措施，大力扶持NGO的發展。與此同時，重構政府治理結構和模式，大力提倡政府向社會組織購買服務的機制，形成政府與社會組織之間的新型伙伴關系，并規范社會組織的運作，防止“非營利失靈”。
一般認為，政府大部門主要的職能應是制定政策與規章制度，決定公共服務的水平和標準，即所謂的“掌舵”，其他機構如小部門、直屬機構和內設機構等則負責“劃槳”，這樣的機構設置原則被學者們概括為“一種把政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開的體制”[3]，并被認為是政府再造的“核心戰略”[4]。正如奧斯本和蓋布勒所說，當面臨復雜且迅速變化的世界時，政府機構需要靈活應對，這不是傳統的官僚機構能夠做到的，必須掌舵和劃槳分開[3]。只有在政府轉變職能的情況下，大部門才能輕裝上陣，真正承擔起其應有的角色，發揮其在建設“小政府、大服務”、科學決策和提高政府工作效率的應有功能[1]。因此，改革的路徑應該是進行頂層設計，促進市場與社會的良性發育，規范其運作，進而建立起政府、市場和社會三者之間良性互動的多元共治的國家治理格局，進而切實轉變政府職能，才能合理設計和推動大部制改革，實現機構重塑與治理模式轉型之間的互嵌與耦合。
二、正確處理不同政府層級之間大部制改革的協同推進關系
2008年啟動大部制改革時，考慮到改革的風險和不確定性，只在中央政府和省級政府層面進行改革的嘗試，也只組建了少數幾個大部門，且實現了兩級政府大部門之間的對口設置，即省級政府一般都參照和模仿中央的大部門設置。但也有一些地方在縣一級進行了較大規模的大部門改革，如廣東省佛山市順德區改革的力度就很大，對大多數部門進行了合并，減少了三分之二的職能部門。不久，廣東省又在所有的地級市至少選擇一個縣域推廣順德的經驗。這樣就出現了上下級之間大部制不同步的問題，即縣一級改革的力度大，組建了較多的大部門，但地級市政府卻沒有相應的改革，省一級政府則僅有少數幾個大部門，出現“下改上不改”的局面，上下級政府職能部門之間無法有效銜接，進而為上下級之間的信息傳遞和溝通制造了新的障礙，相關機構和人員尤其是下級機構和人員無所適從和窮于應付。例如，在大部制改革前，一個下級政府職能部門可能只接受一個上級職能部門的指導（或領導），而實行大部制后，由于“下改上不改”，下級政府實行了大部制，原來有業務關聯的不同部門合并組建了一個新的大部門，而上級政府沒有實行大部門，還是原來的小部門，就勢必會造成一個下級職能部門可能需要向多個上級職能部門報告和請示的局面，增加了上下之間溝通的工作量。在威權體制和權力比較集中的國情背景下，中國政府官員往往對自己的權力“領地”比較敏感，當下級實行大部制后，一些原來的職能部門無論是名稱還是職責都無法與上級保持一致，上級領導會認為下級政府不重視某領域的工作，“連牌子都沒有了”，說不定會在工作中為下級設置一些障礙或者有意無意“刁難”，使上下之間的溝通和協調變得比大部制改革前更加困難。另外，由于法制的不健全，政務管理的規范化程度不高，以及壓力型體制運行的需要，上級政府經常利用行政命令對下級政府予以控制，“文山會海”則是實現這種控制的必要手段，以此來提高認識、統一思想、統一行動。其結果是，下級大部門的領導需要花費大量的時間和精力去應付不同上級主管部門的各種會議，對很多部門日常工作卻無暇顧及，從而影響了行政效率。因此，必須盡快改變這種沒有頂層設計的“下改上不改”的局面，不同層級的政府大部制改革同步推進。從中國的實際國情出發，一個比較好的路徑選擇是，上級政府應該先進行大部制改革，然后才是下級政府的改革，這樣不僅可以減少下級政府改革的阻力，也可以進一步理順上下級之間的關系，還可以避免因法律主體不明而可能出現的一些法律訴訟。此外，上下級之間的同步改革才能更好地防止改革的回潮。20世紀80年代和90年代，一些地方在機構改革中就進行了大部制的嘗試，但大部分就因“上下職能同構”而流產[5]，因此，這絕非杞人憂天。
上下之間的同步改革并不是要回到過去上下級之間“職能同構”的老路上去。筆者認為，應該給予下級政府更大的自，讓他們自主探索適合自己發展道路的大部制模式。因為，畢竟各地的情況千差萬別，例如不同地方的產業結構、資源稟賦和歷史文化傳統不同，將使不同地方政府面臨不同的管理需求。為此，存在三種選擇：（1）確定一些普遍性的大部門設置，即不同層級政府都應同步的大部制，而一些領域則允許下級政府自主探索；（2）為了防止出現上下不同步而讓上級政府覺得下級政府沒有相應機構而不重視該領域業務的錯覺，上級政府的大部門宜多一些，下級政府的大部門宜少一些，這一原則與上級政府更多履行決策職能而下級政府更多履行執行職能的現實相適應。當然，情況不能一概而論，應結合后文所述的原則綜合考慮取舍；（3）法律法規不宜統籌硬性規定某某局為某一領域的職能部門，而應由各地的機構改革方案給政府機構賦權，為地方政府自主進行大部制模式的探索打開方便之門。
三、正確處理大部制改革與突破利益部門化格局之間的關系
前述的一些地方政府大部門貌合神離的現象，究其原因是政府“條塊分割”的科層制度和由此而形成的權力界線催生了利益部門化的格局，即各自都將政府權力看作是部門甚至個人權利，忘記了權力的公共性本質，將公權看作是私人的領地，不容他人染指。當上級要求他們打破機構之間的權力界線而按大部門的資源整合要求進行運作時，他們會以專業技術、業務性質為借口百般阻撓，甚至會搬出上級主管部門來要挾，尤其是當其所屬的系統和領導很“強勢”時就更是如此[2]。為了打破這種官僚桎梏，幾個建議方向是：一是通過法律的手段鞏固政府機構改革的成果，防止其回潮和反復；二是引入公眾參與政府機構改革，以強大的民意促進政府機構改革更加理性、更加符合社會對政府的訴求；三是進行深刻的政治體制改革，改革政治力量對比，打破強大的既得利益集團格局；四是建設良好的行政倫理，抑制政府經濟人自利動機的膨脹，使行政權力的行使回歸法理和公共性軌道。
四、正確處理大部制改革與機構合并之間的關系
朱旭峰在“集體行動理論”和“部門冗余”理論的基礎上，抽象出公共物品的“供應關聯性”和“集體獎勵的公共性”兩個關鍵屬性，建立了一個“公共物品的集體供給理論”，分析大部制改革的內在邏輯，并構建了部門設置的藍本：第一類公共服務是具有低供應關聯性和高公共性（獎勵不可分割），應服從奧爾森的集體行動理論，盡量整合負責相似公共物品提供的部門，即實行大部制；第二類公共服務是具有高供應關聯性和高公共性（獎勵不可分割）；第三類公共服務是具有低供應關聯性和低公共性（獎勵可分割），這兩類服務提供部門是適用整合（大部門）還是冗余（多個部門共同或交叉承擔），還要看成本彈性程度，成本彈性越低，越適合整合，反之，適合于冗余；第四類公共服務是具有高供應關聯性和低公共性（獎勵可分割），適合冗余設置模式[6]。筆者認為，除了考慮上述因素外，還需要考慮政府業務的專業化程度、政府機構設置中涉及的效率與公平價值取向以及中國現實的政府管理環境。2013年國務院的機構改革雖然通過設立大部制而減少了兩個部門，但總的來看部門數量仍然偏多。借鑒其他國家的經驗并結合中國的實際，我們認為，國務院組成部門控制在20個以內是比較合適的。此外，國務院直屬機構也應該進一步整合。如文化部門可以與教育部門實現整合，成立大的文化與教育部，其屬下的廣播電影電視、新聞出版、旅游、宗教事務和文物等機構可以整合為部管理的若干局，作為執行機構；國土部門和住建部門可以整合為建設和國土資源部；農業和水利部門可以整合為大農業部；工信部門與科技部門可以整合為工信與科技部門；將衛生與計生、醫療保障、環保等部門進行整合，建立國家健康福利部或國家健康委員會，等等。除此之外，統籌黨委政府機構設置，把與政府部門相類似的機構整合在一起，或者采取合署辦公，或一個機構兩塊牌子甚至多個牌子的方式，從而避免過去歷次機構改革都沒有涉及和難以解決的機構重疊、職能交叉的問題。廣東省佛山市順德區的“黨政聯動”的模式對一些地方層級尤其是地（市）縣一級的大部制改革具有較好的借鑒意義，值得推廣。當然，上述機構的合并可以通過分階段循序漸進的方式推進，還可以采取過渡的形式，如先組建次大部門，取得經驗后再向真正的大部門推進。
有一點必須指出，大部制改革不能止步于職能部門之間的合并。根據筆者的調研發現，一些大部門實際只是形式意義上的，內設科室之間各自為政，彼此之間沒有交集，日常工作仍按原來的機制運行。一些部門內機構雖然在一地點辦公，但不同業務之間仍然涇渭分明，工作人員之間的職責分工與大部制之前一樣，干活時還是你的，我的，沒有進行資源的整合和合理配置。為了打破這一局面，應該從“三定”方案的設計上著力，根據大部制的精神合理配置資源和整合內設機構，使彼此之間的貌合神離失去機構載體而實現有機融合。
五、正確處理大部制改革與權力結構調整之間的關系
大部制能否產生其應有的效能——既能有利于整合資源高效決策又有利于高效執行，取決于其權力結構配置。杜倩博系統梳理了國外大部制的模式，認為存在市場化、參與性、獨立性和官僚制四種不同的原則和邏輯?；谑袌龌壿嫷哪Ｊ骄托纬闪藳Q策與執行分開的執行局模式；參與模式強調組織下層員工參與而形成的權力下放的分權結構模式，它以美國為代表的大部門內部設立具有一定自的司局機構為典型代表；獨立性模式是在大部門內部設立一些獨立機構，強調獨立的監督權；官僚制模式在“法定管轄權”原則下的層級間分權，即以法律的形式，為官僚制層級結構中的每一級設立固定管轄權，上下級之間存在著天然的決策權和執行權劃分。四種權力結構模式的共同特征是“集中的控制權”與“分散的執行自”相互作用，體現了機構合并與分立相融合的內在機理。雖然我國的政府機構設置形態與英美等國有相似之處，如內設機構、二級機構和分立機構等，但在權力結構方面則與它們之間有重大的差別，即存在“決策集中控制權”與“執行自”的雙重缺失的現象[7]。因此，今后在推進大部制改革的時候，一定要對以下兩方面予以足夠的重視：一是要強化大部制的集中決策控制功能，主要負責政策性、整體性、協調性和綜合性方面的事務；二是下放權力，通過法律法規、授權和合同等形式賦予直屬機構、二級機構和內設機構等分立機構必要的執行自；三是加強大部門對其直屬機構、二級機構和內設機構等的監督，通過引入績效評估的機制，實現獎懲與政策執行效果之間的有效掛鉤。這樣，既有利于提高決策的效率和科學化水平，又有利于提高執行的效率，還有利于打破本文第三點所講的利益部門化的頑疾。
注釋：
①1998年，國務院的各類組織在機構總數中所占比例分別為：社會事務類占37%；經濟管理類占20%；執法監督類占19%；政務辦公類占17%；宏觀調控類占7%。參見何艷玲：《中國國務院（政務院）機構變遷邏輯——基于1949—2007年間的數據分析》，《公共行政評論》，2008年第1期，第141頁。
②倫理尺度，即審批應限定于市場失靈的領域；技術尺度，即從技術能力來看行政審批能否修補市場的缺陷；經濟尺度，即從成本效益來看該審批事項是否劃算。參見胡家勇：《政府干預理論研究》，大連，東北財經大學出版社，1996年，第122-131頁。
參考文獻：
[1]陳天祥.大部門制：政府機構改革的新思路[J].學術研究，2008（2）：42-44
[2]陳天祥.大部制并非萬能[J].領導之友，2012（6）：25：25-26.
[3]奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業家精神如何改革著公營部門[M].上海市政協編譯組，東方編譯所，編譯.上海：上海譯文出版社，1996：12.
[4]奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政改革府再造的五項戰略[M].譚功榮，劉霞，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：42.
[5]張緊跟.縱向政府間關系調整：地方政府機構改革的新視野[J].中山大學學報：社科版，2006（2）：90.
