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行政區劃改革方案范文1
一、當前司法體制改革方案設計和
模式選擇下的隱憂
司法地方化、行政化是法學界和司法實踐領域關注已久的沉疴痼疾，新一輪司法體制改革直接指向了“兩化”問題。當前，粗線條、框架式、原則性的改革方案是否能夠順利落地并且朝著預設的方向演進，各種習慣勢力和既得利益群體是否會對方案的內容進行有利于它們的變通，都極大地考驗著方案細節的配套和跟進能力。同時，其中一些具體模式和程序方面的規定，或多或少與固有體制之間產生一定的沖突，不可避免帶來落實上的困境，難以徹底擺脫地方化和行政化傾向，甚至異化為另一種形式的地方化和行政化。
地方化與去地方化之間的博弈。長期以來，我國司法機關的設置主要以行政區劃為主要依據，實行以地方層級行政管理為主、上級司法機關管理為輔的管理模式，上級司法機關在人財物上沒有統一的管理權和決定權，司法的地方化十分突出。其一，司法機關隸屬關系地方化。在法院和檢察院兩大系統中，地方法院和地方檢察院由同級人大產生，對其負責，受其監督。最高法院與地方法院之間屬于監督關系，使得地方法院客觀上隸屬于地方，地方化傾向十分突出。盡管檢察院實行雙重領導體制，地方化色彩似乎沒有那么濃厚，但該問題其實仍然存在。其二，司法經費和人事任免地方化。我國分級管理、分級負擔的司法經費模式使得行政機關掌握著司法機關的經費管理權，司法機關的辦公條件、裝備、福利等受制于地方財政。此外，地方黨政機關和地方人大還掌握著司法機關人員的提名和任免權。其三，司法運作地方化。在案件受理、辦理、審理和執行過程中，均不同程度存在地方保護主義傾向。其四，司法管轄地方化。司法管轄區與行政區劃完全一致，客觀上為地方保護主義提供了基礎和條件，地方的一切權力機構都會為維護地方利益而竭盡全力。對于這些司法地方化表現，新一輪司法體制改革沒有回避，而是直接面對。但其中一些突出問題值得我們深入思考并積極推進，如省級統管后的提名、任命和管理如何運作？省級遴選委員會、懲戒委員會如何組建？省級統管后與地方人大的關系如何協調？與行政區劃適當分離的司法管轄制度如何探索建立？等等。
行政化與去行政化之間的沖突。一直以來，受我國司法機關脫胎于行政機關的歷史傳統影響，受外部行政化管理體制的制約，我國司法機關自上而下的管理行政化色彩十分濃厚，以辦案為中心的司法權配置、行使司法權的組織和司法權的運行程序等行政化傾向十分嚴重。首先，司法機關地位的行政化。法院、檢察院構建伊始遵循的就是行政機關的模式，雖然歷經改革，但是法院、檢察院和行政機關一樣仍然具有嚴格的行政級別。其次，法官、檢察官制度的行政化。法官、檢察官仍然具有相應的行政級別，實行政府行政部門的人事管理制度，參照公務員管理，選拔任用也要經過地方政府人事部門或者黨的組織部門研究。再次，內部運作方式的行政化。主要表現為案件審批制度一直沿用“辦案人員庭長、科（處）長（副）院長、檢察長”層層審批的模式，完全扼殺了法官、檢察官行使司法權的主體地位。最后，層級關系的行政化。對法院而言，法院上下之間是監督與被監督關系，以及業務上的指導與被指導關系；對于檢察院而言，上下級之間是領導與被領導關系，實踐中均大量存在層級之間的匯報請示、開會協調等行政化色彩。對于這些司法行政化問題，新一輪司法體制改革同樣提出了相應的對策和措施，主要體現在完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官及司法輔助人員職業保障制度，完善司法責任制等三個方面，其中仍有值得關注和思考的問題所在。如司法人員分類管理及員額制在實踐中帶來的沖擊如何消解，司法責任制如何才能得到有效的落實與保障，司法人員在辦案中獨立行使職權與上下級之間的關系如何調和，等等。
二、司法去地方化目標下的多維協同與有序保障
合理確定省級提名、任命的主體和程序。正確理解黨對司法機關的領導主要是政治、思想和組織上的領導，黨對司法工作的領導是管方向、管政策，不是包辦具體事務，領導干部更不能對司法機關工作進行不當干預，這是我國社會主義法治的基本要求。為此，《決定》明確提出：“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。”同時，進一步理順與黨的領導的關系，改變過去的由同級黨委負責為省以上黨的領導機關負責，原來市縣兩級黨委對法院、檢察院的領導責任轉化為指導、協管和監督。法官、檢察官的選任既要堅持黨管干部原則，也要尊重司法規律?？梢詤⒄占o委干部管理體制，對下級法院的院長、副院長，檢察長、副檢察長的任免管理，改變目前由地方黨委、組織部門為主，上級司法機關協管的體制，改由上級司法機關為主提名、管理，地方黨委、組織部門協管的體制。如市縣一級法院院長、檢察院檢察長的提名應以省一級法院、檢察院為主，真正實現司法系統內部自主提名和管理。對于縣一級法院院長、檢察院檢察長的人選，市一級更加清楚和了解，可以由市一級法院、檢察院提出建議名單，由省級法院、檢察院黨組審議后確定。
不斷健全省級遴選、懲戒委員會的職能配置和實施方式?！稕Q定》提出：“建立法官、檢察官逐級遴選制度，上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優秀法官、檢察官中遴選。”當前應積極建立全省司法人員統一招錄、分類、遴選、交流、晉升、考評、獎罰、彈劾機制，在省一級分別設立法官、檢察官的遴選委員會、懲戒委員會，在改革之初可設在省一級法院、檢察院，各省轄市司法機關設立相應的辦事機構，負責承擔相關事務性工作。同時，遴選委員會、懲戒委員會實行民主集中制原則，應由各個方面的成員組成，可以包括司法官代表、組織人事部門以及人大代表、法學學者、律師等有關人員，以體現結構廣泛性和決策民主性。條件成熟時，可以考慮建立統一穩定的省司法委員會，統一負責管理全省司法機關的人財物等問題，類似于軍事委員會、安全委員會，由省委直接領導。
探索建立跨行政區劃的司法管轄制度?！稕Q定》提出了明確要求，強調：“優化司法職權配置，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。”對此，在司法改革實踐中也應積極跟進。改革司法區域與行政區劃高度吻合的制度設計，建立司法區域與行政區劃適當分離的錯位管轄制度，很大程度上可以解決司法工作所面臨的困窘，擺脫來自當地行政區域各種因素的消極干預，對于建構新型的中央與地方關系，保障市場統一和公共服務均等化具有重要意義。在省級統管模式下，可以探索建立巡回法院和檢察分院，一個巡回法院和檢察分院管轄二至三個縣區的案件，有效避免和減少地方對司法體系的制度性控制?，F階段，對以下幾種案件可以適度采取與行政區劃分離的司法管轄制度：行政案件。在《行政訴訟法》修正案中，便有“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”的規定。涉外民商事案件。最高院對此也有相關司法解釋。職務犯罪案件。在刑事司法實踐中，腐敗犯罪案件異地辦理制度已經在廣泛推行，有必要得到法律和司法解釋的確認，明確刑訴法中指定管轄的標準、條件、范圍、程序等內容，實現對腐敗案件異地偵查、審判的制度化、規范化和合法化。
三、司法去行政化目標下的難點消弭與路徑強化
推進人員分類管理并合理設定員額比例。法院、檢察院人員分類管理在新一輪司法體制改革中已是箭在弦上，《決定》對此也有相應規定，提出：“完善法律職業準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，完善職業保障體系。”必須下力氣加以推進。分類管理的基礎在于實行科學合理的員額制，真正有難度需要攻堅的也在于員額制的設置和運行。既需要適時開辟法院、檢察院輔助人員晉升法官、檢察官的通道，以實現兩者之間的橫向動態流動；也需要在向下一級法院、檢察院遴選的同時，適當將上級單位的辦案人才派往下級單位擔任法官、檢察官，以實現上下之間的縱向流動。然而，當前員額制施行的最大障礙在于缺乏一個職業化專業化的法官、檢察官群體，沒有這樣的堅實基礎，法官、檢察官地位與司法權威就無從談起，簡單地采取從下級院遴選以補充上級院法官、檢察官隊伍的做法，實際上是治標不治本。一方面，遴選上來的人員不一定能夠勝任上級單位的案件辦理工作；另一方面，下級院已被抽絲剝繭，或許連正常的業務都難以維持。沒有長期、持續的職業化專業化能力培育和養成，人員分類管理便難以取得實效。因此，員額制只能根據法官、檢察官職業化的進程逐步調整和完善，而不能謀求式的激變。
明確司法責任并強化監督制約。對于司法責任制，《決定》提出要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”，強調要“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制”，應在新一輪改革中進一步細化，使之具有更強的操作性。如對于主任檢察官辦案責任制，應進一步突出檢察官辦案主體地位，強化檢察官執法責任，建立健全檢察機關執法辦案組織，科學劃分檢察機關內部執法辦案權限，逐步形成符合檢察工作規律、檢察職業特點、檢察隊伍管理和法律監督運行要求的組織結構、責任體制和運行機制。對此，最高人民檢察院檢察理論研究所謝鵬程所長認為可采取兩分法、檢察長保留消極性檢察權，即有關停止訴訟活動或撤銷訴訟行為的決定權；主任檢察官行使積極性檢察權，即有關訴訟向前推進的決定權。同時，司法責任制理應形成一個環環相扣的有機系統，在明確界定司法官辦案權限的同時，必須建立和強化必要的監督制約機制，實現法官、檢察官對案件的終身負責。
行政區劃改革方案范文2
綠色食品產品編號制度最早定立于1993年1月,以后經過兩次修改。十多年來,產品編號制度對加強證后監管和維護良好的市場秩序起到了積極作用,但隨著事業發展,也日益暴露出一些問題。
為了進一步完善綠色食品產品編號制度,既方便企業使用綠色食品標志,又利于加強監管,中國綠色食品發展中心于2008年8月啟動了綠色食品產品編號制度改革調研,隨后提出了產品編號制度改革方案,經過在全國綠色食品管理系統廣泛征求意見和多次組織專家論證后,最終確定了現在即將實施的新編號制度。
一、新編號制度的主要內容
(一)繼續實行“一品一號”原則。現行產品編號只在綠色食品標志商標許可使用證書上體現,不要求企業將產品編號印在該產品包裝上。
(二)為每一獲證企業建立一個可在續展后繼續使用的企業信息碼。要求將企業信息碼印在產品包裝上原產品編號的位置,并與綠色食品標志商標(組合圖形)同時使用。沒有按期續展的企業,在下一次申報時將不再沿用原企業信息碼,而使用新的企業信息碼。
(三)企業信息碼的編碼形式為GFXXXXXXXXXXXX。GF是綠色食品英文“GREEN FOOD”頭一個字母的縮寫組合,后面為12位阿拉伯數字,其中一到六位為地區代碼(按行政區劃編制到縣級),七到八位為企業獲證年份,九到十二位為當年獲證企業序號。
(四)完善綠色食品標志商標許可使用證書。一是在證書原有內容的基礎上增加企業信息碼;二是采用證書復印防偽技術,增加水印底紋,防止證書復印件涂改造假。
(五)建立監管信息查詢系統。在中國綠色食品中心建立企業查詢數據庫,向社會公開,可通過訪問中國綠色食品中心網站(省略.cn)獲得企業認證產品信息。
二、新舊編號制度的過渡
(一)為便于企業消化庫存包裝, 2009年8月1日前已獲證的產品在有效期內可以繼續使用印有原產品編號的包材,待再次印制包材或續展后啟用新編號方式。企業信息碼可從我中心網站“查詢專欄”中獲取或電話查詢。電話:(010)62191419、62191420。
行政區劃改革方案范文3
(一)領導政治結構的干預
憲法規定：人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但是現實中，我國的法院往往處于一種尷尬地位，地方級法院人財物受制于政府，使得法院實施獨立的司法權力受到制約，在某些方面法院甚至形同于同級政府的下屬機構，扮演政府的清道夫。這種來至于其它機構的行政、地方干預，使法院在行使獨立審判權時受制重重，導致了司法在不同程度出現法制不統一以及地方保護主義的問題。
此問題的出現，要追溯到政法傳統這一歷史形成的制度，此制度下法院、法律以及其審判業務是一種工具主義，如果法院的工作在涉及(不僅限于)重大利害關系的調整時，法院必須配合黨政部門，聽從黨政部門的決策乃至指揮，維持社會穩定和經濟發展。
地方政府和法院的上述做法，讓手持司法權力的法院形同虛設，民眾的訴求不能得到公正的對待，甚至無視民眾的訴求。特別是涉及民告官的案件，這種訴訟的途徑被阻斷，最終便導致訴訟無門，民眾只能尋求諸如上訪等方式。
二、巡回法庭設立的必要性
在此種背景下，巡回法庭設立的必要性顯而易見。首先，巡回法庭要破除行政區劃和司法管轄權相對應的關系, 審理跨行政區域重大行政和民商事案件時要保障行政審判不受非法干預。在當前體制下，我國各級地方法院的人、財、物都是由地方黨委主管，司法轄區是同行政轄區重合的，在這種切實利益的關聯下，司法機關處理案件是一般會在本轄區內形成裁判意見。當案件涉及轄區以外的地方，轄區當權的利益收到損害或是威脅到轄區利益時，行政機構為了保全自己的利益，往往會不同程度的干預司法活動，司法獨立更加很難得以保障。為了解決這些困境，為了推動我國司法去地方化、去行政化的改革方案，我國最高法院設立巡回法庭，建立這樣一種法院模式，不以特定的管轄區域為自己的案件的范圍，可以隨時受理不同地區的案件，這種流動模式將能夠打破行政區域、司法管轄的限制，積極推動司法改革，排除干擾司法獨立的外界因素，對司法的獨立起到積極推動作用。
其次，此法院的設置從制度上有利于破除傳統固有模式,減少中間傳達環節，有利于維護中央政令暢通,同時巡回法庭級別高于省高院，有利于消除群眾置疑當地行政機關的偏袒和保護,涉及跨區域的重大商事案件時，當事人往往看重管轄問題，原因不外乎是擔心地方政府的干預，使得裁判不公，或者即使有了裁判，也面臨執行難的問題，巡回法庭，將有效的規避這些熱點問題，能夠利于方便當事人訴訟，避免涉及地方主義干擾，保護和實現當事人合法權益創造條件。
最后，巡回法庭也能有效防范或消除人情案、關系案。在面對案件時，由于地域的隔絕，可以有效的將法院，法官獨立于這個網絡中，減少產生人情案、關系案，即使牽涉到當地的經濟利益時，法官和法院和案件之間有了地域隔離，也就阻斷人情網絡的干預，或者加大了依靠人情網絡干擾司法公正的難度?？梢赃_到有效保障司法活動免受影響的目的
三、國外的巡回法庭
巡回法庭起源于12 世紀英國，當時的英國司法權被封建領主控制的法院分割，司法不公現象層出不窮，人民苦不堪言，同時英國國王亨利二世為了加強自己的中央權威，宣示國王權利，通過法律改革改變這一局面，設立了巡回法庭，這種法庭分為兩種形式，國王青紫巡回和派出官員巡回。遂借鑒法蘭克國王為加強王權、監督地方而設立的特派專員調查制度，把全國分為6 個司法區，成立了6個由3 名法官組成的小組，要求他們每年分赴各司法區進行審判，這也是巡回一詞的由來，至此，巡回法庭的司法實踐開始了。
大陸法系國家，如法國的法院分為普通法院和行政法院兩大系統，法院統一按司法區設置，在德國，根據聯邦法律建立單一性全國法院機構，從最低級的初審法院到高級的上訴法院均是如此。全國分為5 個不同的法院系統,包括普通法院、行政法院、勞動法院、社會法院和財政金融法院。兩個國家的法院共同特點是，它們的設立與行政區域沒有必然的聯系。他們雖然并不是巡回法庭，但是這種制度的設計，恰好與巡回法庭的目的相統一，就是切斷了地方與司法的聯系。
如今，我們回顧這些制度建設的歷史原因，可以了解和借鑒國外法制度建設過程中過具體環節的條件與要求。同時不難發現，制度必須和現實相結合，并且當社會發展后，制度也能隨之及時的與時俱進，唯有此才能保障制度能夠有效的貫徹執行。
四、巡回法庭是控制還是自治
從根本上來看，最高人民法院設立巡回法庭，是追求正義維護司法主權的一個系統設計，其目的是促進司法公正。作為現代國家司法權的根本價值司法公正，在法制體系中的地位顯而易見?，F代國家通過不同的方式來實現這一種價值，其中最為重要的是通過制度設置來限制公權力，讓其與私權利劃清界限;同時平衡司法權與其他國家權力要素之間的關系;對司法權內部，也進行明確審判獨立的有效配置，最終維護司法權，實現司法公正。因此最高人民法院設立巡回法庭，并非是出于最高法院的控制，而是從國家權力關系之間，司法內部關系之間，實現保護我國司法對社會正義的追求。
首先，最高院設立的巡回法庭的真正的使命是司法權對民意的聽取和反映，旨在營造一種社會大眾接受法律秩序，相信法律秩序，選擇法律秩序的法治環境。這樣的環境還能夠有利于提升民眾對法律意識，信任法律能夠為其解決問題，保障權利?，F代法治發達的國家，司法過程體現為一種民眾參與、妥協與說服的過程，體現為社會大眾理性選擇的行為，而不是簡單上層的命令與國家的強制。
其次，巡回法庭是中國社會發展，法制進步的產物，其更本的核心是抑制權力腐敗，具體表現在，巡回法庭的設立不是要維護司法集權的控制手段，而是要通過制度的設計將地方主義和行政機會主義對司法權的侵蝕抵制在門外，維護中國法治秩序的普遍性與有效性。
最后，中國的巡回法庭不是照搬現代西方某個國家司法體制。不符合中國國情的制度，即使照搬，也無法在中國長期存在。只有立足于改善中國民眾對法律的認知和信任實際環境下，巡回法庭的法律權威才能有效實施，才能公正實施。不單是對公民的違法行為，甚至是對任何違法的政府行為，都可以通過司法途徑解決。
五、巡回法庭面臨的問題
首先，行政化和地方化產生的原因是多方面的，有內部的因素，也有外部的因素，在文章前部分已經對此有了介紹，那么目前法院內部審而不判、判而不審的狀況，內部人員以權謀私和舞弊，辦理人情案、金錢案、權利案都不僅僅是因為法院外部環境的因素導致，還有內部各主體職責不清、責任不明、行為失范、權利失控等多方面原因導致當下我國法院內部運行的問題。巡回法庭的設立，要達到其去行政化、地方化的目的，需有效的解決這些問題。但是巡回法庭的作用有多大，更多的是依賴于在新的法庭中，各主體權力的配置等法院內部的改革以及改革深度如何，寄希望于依靠一個或幾個巡回法庭，還不能夠從根源解決這些問題?；蛟S，巡回法庭最大的作用是將某幾個人的權力，分散到另外一些人手中。行政化、地方化、人情案背后，真正的操縱者，還是權力。
其次，巡回審判需要相配套制度來支撐。現如今，法院內部由于法官的本身業務素質以及專業能力有限，在遇到案件時，往往不具備獨立擔任審判的能力，于是借助于審委會或者庭長、院長，對案件進行討論，特別是重大疑難案件，無論是認定事實還是適用法律，討論者可以從不同的角度提出問題。但是往往這類行為被認為沒有親歷性并且干預了法官的獨立。這種法院和法官在長期時間中逐漸醞釀成的默契，可以說，某種程度上，也在成為了動態的平衡。
在我國的政治環境下，無論是對外司法獨立的不徹底還是對審判獨立不落實，這種狀況并不一定馬上就會改善。法院系統自身對與改革未必有充足準備和能力。而如今，巡回法庭的設立，似乎要打破這種脆弱的平衡，那么這樣的改革是否真的能夠完成其本身的使命。巡回法庭的設立是否又是另一種形式的傳統法院，其本身是否又將給法官帶來更多的責任和壓力。這種相當于職業化和去行政化的改革，在固有的體制下有能夠有多大的創新和作用。相較與其他國家，我國法院是內部結合非常緊密的一種組織形式，而這種緊密型組織，一方面歸因與我過近現代中國革命歷程發展而形成的政法傳統，基于法院和其他組織一樣是一種服從大局的歷史背景，法院要效仿西方國家的司法獨立，法官獨立，設立巡回法庭，卻沒有變化了的經濟、社會、政治和文化條件的支撐，巡回法庭的前景也是難以想象的。
行政區劃改革方案范文4
【關鍵詞】開放大學;組織管理;策略
開放大學是在廣播電視大學的基礎上組建起來的，通過現代信息技術連接城鄉，從而形成立體式辦學網絡、學歷與非學歷教育并重的新型大學。毋庸置疑，開放大學并非廣播電視大學的簡單翻牌，他應有自己全新的運行機制和管理體制。但由于歷史與現實條件的制約，它的組織管理系統不可避免地存在一些障礙因素。盡管如此，創辦開放大學已成為大勢所趨，因為它反映了教育改革的必然潮流，對構建全民學習、終身學習的學習型社會具有重要意義。
一、創建開放大學的意義
第一，創建開放大學是社會發展的必然要求。當今時代，知識更新換代異常迅速，人們對教育的需求也越來越多元化、個性化。開放大學以開放為核心，網羅了海量的學習資源，開創了靈活的學習模式，這促使開放大學的規模越來越大。另外，網絡成為開放大學與學習者之間的良好中介，互聯網技術的高速發達使開放大學超時空的教與學成為可能。
第二，開放大學的創建是落實終身教育體系的重要支撐?，F階段，我國的教育資源分布仍然很不均衡，人們對優質教育資源的需求越來越強烈。開放大學擁有海量的優質教育資源，極大地滿足了學習者的教育需求。從終身教育的角度看，開放大學儼然成為終身教育體系的最重要載體與媒介，如果沒有開放大學，終身教育也就成了空中樓閣了。
第三，開放大學是推進教育縱深改革的重要武器。一方面，教育的橫向與縱向缺少必要的聯系，各教育機構之間的銜接不夠，而開放大學正是教育改革的立交橋，能很好地推動各主要教育機構之間的連接。另一方面，開放大學本身就是廣播電視大學改革的產物，對促進廣播電視大學辦學效率的提高和轉型發展具有重要意義。
二、開放大學的組織管理障礙
開放大學具有較為完整的組織管理體系。一般而言，開放大學的辦學體系由總部、分部、地方學院、學習中心、行業和企業學院組成。這為社會成員接受繼續教育服務奠定了一定的基礎。但是，開放大學的組織管理遇到許多障礙，這些障礙的出現阻礙了開放大學的繼續發展。
（一）頂層設計不科學
我國開放大學的法規性依據不足，除了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》、《高等教育法》和上海市、太原市、河北省相繼出臺的終身教育促進條例等為數不多的法規之外，教育行政部門并沒有對開放大學設定獨立的標準;地方廣播電視大學的辦學自沒有得到很好的落實，以致于國家開放大學與地方開放大學的銜接斷裂，地方廣播電視大學只有辦學責任，卻沒有充分的辦學自;地方各廣播電視大學的學分制度各不一樣，教育機構之間對學分互換、轉換存在較大差異，以致于開放大學的學分標準化與互認存在問題。
（二）教育資源整合困難
雖然開放大學設立了分工明確的組織機構，但是每個機構之間的銜接較少，很難落實資源整合的目標。另外，開放大學涉及到各相關高校、廣播電視大學、業余大學、社區學院等，單純依靠開放大學的組織機構而沒有政府加以主導與推進，那么這種辦學模式就很難實現資源整合的目標。
（三）經費保障機制缺失
開放大學涉及到網絡平臺建設、學習資源開發與建設、師資隊伍建設、辦學體系建設以及學科專業建設，需要大量經費的投入與支持。政府建立健全了普通高校經費保障機制，即按照學生人數進行財政預算與撥款。但是，開放大學的經費保障機制缺失，仍然采用傳統的定額撥款制度，這種機制不利于開放大學的深入改革。
（四）管理的負面效應
由于開放大學的發展不均衡，部分開放大學條件差、人員少、規模小，這部分開放大學嚴重影響了開放大學體系的辦學聲譽，其管理的負面效應阻礙了開放大學體系的完善與發展。另外，行業、企業學院形同虛設，對職業教育與企業培訓參與較少，一定程度上也影響了開放大學的組織管理效率。
三、應對開放大學組織管理障礙的策略
（一）厘清內涵
開放大學是一所新型高等學校，這所學校以現代信息技術為支撐，以全體社會成員為服務對象，以學歷與非學歷教育為主要形式，具有?？啤⒈究?、研究生三級辦學層級，旨在推動終身教育體系的實現。與一般大學相比，開放大學具有五個主要特點：第一，辦學規模的開放性，即教育對象、學習時間與地點、入學條件、教學人員、教學平臺、辦學體系、教學模式、學習媒體等都具有很大的開放性;第二，教學技術的先進性，即開放大學以先進的教育技術、信息技術整合各教育機構的優質教育資源，能最大程度地使用科學技術、網絡媒體等;第三，組織框架的體系性，即開放大學以行政區劃為依據，省級設立開放大學，市縣設立開放學院，鄉鎮設立學習中心，形成覆蓋城鄉的教育網絡;第四，學習人員的巨大性，即參與開放大學學習的人員眾多;第五，銜接性，即開放大學對各教育機構、各部分起到銜接溝通的作用。
（二）明確定位
一方面，各組織部門應該明確各自職責，找準定位?？偛繎撀鋵嶉_放大學的教育教學活動，制定教育改革方案;各分部應該以本行政區劃的實際情況為依據，在廣播電視大學的基礎上，摒棄“一套人馬，兩套牌子”的思想，不斷創新開放教學;各地方學院應該大力開展職業教育、社區教育等非學歷教育，貫徹執行省級開放大學的辦學方針;利用鄉鎮、企業等資源落實好學習中心與企業學院的相關職責。
另一方面，在地級開放大學中完善大學、學院、學習中心的機構定位。省級政府部門牽頭，制定完善的財政撥款機制，按照省會設立開放大學、市縣級設立學院、鄉鎮設立學習中心的模式，健全開放大學的相關體系，使終身教育、學習型社會、教育的公平正義得以實現。
（三）完善體系建設
一是整合教育資源，建立健全“大學+平臺+體系”模式。大學，即開放大學應具備大學的一般屬性和辦學自，從學科專業建設、師資隊伍建設和質量保障建設上下功夫，全面提升開放大學的教育水準;平臺，即利用綜合網絡平臺整合教學資源，促使各教育機構在學習成果認證、學分存儲與轉換上達成一致，從而健全學分銀行體系;體系，即以“改建、共建、自建”的方式健全總部+學院+學習中心體系，使開放大學成為城鄉教育網絡中的重要環節。
二是理順管理體制。地方開放大學應該設立獨立管理機構，以教育行政部分依法管理，分設不同的協管單位，對有條件的鄉鎮與街道推行學習中心加盟連鎖，實行誰辦誰管的機制，從而健全開放大學的管理體制。
開放大學是新時期教育改革的產物。開放大學的組織管理既需要政府的參與，也需要各級教育機構的有效配合，更需要開放大學的相關部門、不同層級明確各自職責，貫徹執行黨和國家的教育方針。
參考文獻：
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行政區劃改革方案范文5
一、水管體制改革的必要性和緊迫性
水利工程是國民經濟和社會發展的重要基礎設施。50多年來，我國興建了一大批水利工程，形成了數千億元的水利固定資產，初步建成了防洪、排澇、灌溉、供水、發電等工程體系，在抗御水旱災害，保障經濟社會安全，促進工農業生產持續穩定發展，保護水土資源和改善生態環境等方面發揮了重要作用。
但是，水利工程管理中存在的問題也日趨突出，主要是：水利工程管理體制不順，水利工程管理單位（以下簡稱水管單位）機制不活，水利工程運行管理和維修養護經費不足，供水價格形成機制不合理，國有水利經營性資產管理運營體制不完善等。這些問題不僅導致大量水利工程得不到正常的維修養護，效益嚴重衰減，而且對國民經濟和人民生命財產安全帶來極大的隱患，如不盡快從根本上解決，國家近年來相繼投入巨資新建的大量水利設施也將老化失修、積病成險。因此，推進水管體制改革勢在必行。
二、水管體制改革的目標和原則
（一）水管體制改革的目標。通過深化改革，力爭在3到5年內，初步建立符合我國國情、水情和社會主義市場經濟要求的水利工程管理體制和運行機制：
——建立職能清晰、權責明確的水利工程管理體制；
——建立管理科學、經營規范的水管單位運行機制；
——建立市場化、專業化和社會化的水利工程維修養護體系；
——建立合理的水價形成機制和有效的水費計收方式；
——建立規范的資金投入、使用、管理與監督機制；
——建立較為完善的政策、法律支撐體系。
（二）水管體制改革的原則。
1正確處理水利工程的社會效益與經濟效益的關系。既要確保水利工程社會效益的充分發揮，又要引入市場競爭機制，降低水利工程的運行管理成本，提高管理水平和經濟效益。
2正確處理水利工程建設與管理的關系。既要重視水利工程建設，又要重視水利工程管理，在加大工程建設投資的同時加大工程管理的投入，從根本上解決“重建輕管”問題。
3正確處理責、權、利的關系。既要明確政府各有關部門和水管單位的權利和責任，又要在水管單位內部建立有效的約束和激勵機制，使管理責任、工作效績和職工的切身利益緊密掛鉤。
4正確處理改革、發展與穩定的關系。既要從水利行業的實際出發，大膽探索，勇于創新，又要積極穩妥，充分考慮各方面的承受能力，把握好改革的時機與步驟，確保改革順利進行。
5正確處理近期目標與長遠發展的關系。既要努力實現水管體制改革的近期目標，又要確保新的管理體制有利于水資源的可持續利用和生態環境的協調發展。
三、水管體制改革的主要內容和措施
（一）明確權責，規范管理。
水行政主管部門對各類水利工程負有行業管理責任，負責監督檢查水利工程的管理養護和安全運行，對其直接管理的水利工程負有監督資金使用和資產管理責任。對國民經濟有重大影響的水資源綜合利用及跨流域（指全國七大流域）引水等水利工程，原則上由國務院水行政主管部門負責管理；一個流域內，跨?。ㄗ灾螀^、直轄市）的骨干水利工程原則上由流域機構負責管理；一?。ㄗ灾螀^、直轄市）內，跨行政區劃的水利工程原則上由上一級水行政主管部門負責管理；同一行政區劃內的水利工程，由當地水行政主管部門負責管理。各級水行政主管部門要按照政企分開、政事分開的原則，轉變職能，改善管理方式，提高管理水平。
水管單位具體負責水利工程的管理、運行和維護，保證工程安全和發揮效益。
水行政主管部門管理的水利工程出現安全事故的，要依法追究水行政主管部門、水管單位和當地政府負責人的責任；其他單位管理的水利工程出現安全事故的，要依法追究業主責任和水行政主管部門的行業管理責任。
（二）劃分水管單位類別和性質，嚴格定編定崗。
1劃分水管單位類別和性質。根據水管單位承擔的任務和收益狀況，將現有水管單位分為三類：
第一類是指承擔防洪、排澇等水利工程管理運行維護任務的水管單位，稱為純公益性水管單位，定性為事業單位。
第二類是指承擔既有防洪、排澇等公益性任務，又有供水、水力發電等經營性功
能的水利工程管理運行維護任務的水管單位，稱為準公益性水管單位。準公益性水管單位依其經營收益情況確定性質，不具備自收自支條件的，定性為事業單位；具備自收自支條件的，定性為企業。目前已轉制為企業的，維持企業性質不變。
第三類是指承擔城市供水、水力發電等水利工程管理運行維護任務的水管單位，稱為經營性水管單位，定性為企業。水管單位的具體性質由機構編制部門會同同級財政和水行政主管部門負責確定。
2嚴格定編定崗。事業性質的水管單位，其編制由機構編制部門會同同級財政部門和水行政主管部門核定。實行水利工程運行管理和維修養護分離（以下簡稱管養分離）后的維修養護人員、準公益性水管單位中從事經營性資產運營和其它經營活動的人員，不再核定編制。各水管單位要根據國務院水行政主管部門和財政部門共同制定的《水利工程管理單位定崗標準》，在批準的編制總額內合理定崗。
（三）全面推進水管單位改革，嚴格資產管理
1根據水管單位的性質和特點，分類推進人事、勞動、工資等內部制度改革。事業性質的水管單位，要按照精簡、高效的原則，撤并不合理的管理機構，嚴格控制人員編制；全面實行聘用制，按崗聘人，職工競爭上崗，并建立嚴格的目標責任制度；水管單位負責人由主管部門通過競爭方式選任，定期考評，實行優勝劣汰。事業性質的水管單位仍執行國家統一的事業單位工資制度，同時鼓勵在國家政策指導下，探索符合市場經濟規則、靈活多樣的分配機制，把職工收入與工作責任和績效緊密結合起來。
企業性質的水管單位，要按照產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的原則建立現代企業制度，構建有效的法人治理結構，做到自主經營，自我約束，自負盈虧，自我發展；水管單位負責人由企業董事會或上級機構依照相關規定聘任，其它職工由水管單位擇優聘用，并依法實行勞動合同制度，與職工簽訂勞動合同；要積極推行以崗位工資為主的基本工資制度，明確職責，以崗定薪，合理拉開各類人員收入差距。
要努力探索多樣化的水利工程管理模式，逐步實行社會化和市場化。對于新建工程，應積極探索通過市場方式，委托符合條件的單位管理水利工程。
2規范水管單位的經營活動，嚴格資產管理。由財政全額撥款的純公益性水管單位不得從事經營性活動。準公益性水管單位要在科學劃分公益性和經營性資產的基礎上，對內部承擔防洪、排澇等公益職能部門和承擔供水、發電及多種經營職能部門進行嚴格劃分，將經營部門轉制為水管單位下屬企業，做到事企分開、財務獨立核算。事業性質的準公益性水管單位在核定的財政資金到位情況下，不得興辦與水利工程無關的多種經營項目，已經興辦的要限期脫鉤。企業性質的準公益性水管單位和經營性水管單位的投資經營活動，原則上應圍繞與水利工程相關的項目進行，并保證水利工程日常維修養護經費的足額到位。
加強國有水利資產管理，明確國有資產出資人代表。積極培育具有一定規模的國有或國有控股的企業集團，負責水利經營性項目的投資和運營，承擔國有資產的保值增值責任。
（四）積極推行管養分離。
積極推行水利工程管養分離，精簡管理機構，提高養護水平，降低運行成本。在對水管單位科學定崗和核定管理人員編制基礎上，將水利工程維修養護業務和養護人員從水管單位剝離出來，獨立或聯合組建專業化的養護企業，以后逐步通過招標方式擇優確定維修養護企業。
為確保水利工程管養分離的順利實施，各級財政部門應保證經核定的水利工程維修養護資金足額到位；國務院水行政主管部門要盡快制定水利工程維修養護企業的資質標準；各級政府和水行政主管部門及有關部門應當努力創造條件，培育維修養護市場主體，規范維修養護市場環境。
（五）建立合理的水價形成機制，強化計收管理。
1逐步理順水價。水利工程供水水費為經營性收費，供水價格要按照補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔的原則核定，對農業用水和非農業用水要區別對待，分類定價。
農業用水水價按補償供水成本的原則核定，不計利潤；非農業用水（不含水力發電用水）價格在補償供水成本、費用、計提合理利潤的基礎上確定。水價要根據水資源狀況、供水成本及市場供求變化適時調整，分步到位。
除中央直屬及跨省級水利工程供水價格由國務院價格主管部門管理外，地方水價制定和調整工作由省級價格主管部門直接負責，或由市縣價格主管部門提出調整方案報省級價格主管部門批準。國務院價格主管部門要盡快出臺《水利工程供水價格管理辦法》。
2強化計收管理。要改進農業用水計量設施和方法，逐步推廣按立方米計量。積極培育農民用水合作組織，改進收費辦法，減少收費環節，提高繳費率。嚴格禁止鄉村兩級在代收水費中任意加碼和截留。
供水經營者與用水戶要通過簽訂供水合同，規范雙方的責任和權利。要充分發揮用水戶的監督作用，促進供水經營者降低供水成本。
（六）規范財政支付范圍和方式，嚴格資金管理。
1根據水管單位的類別和性質的不同，采取不同的財政支付政策。純公益性水管單位，其編制內在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出由同級財政負擔。工程日常維修養護經費在水利工程維修養護歲修資金中列支。工程更新改造費用納入基本建設投資計劃，由計劃部門在非經營性資金中安排。
事業性質的準公益性水管單位，其編制內承擔公益性任務的在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出以及公益性部分的工程日常維修養護經費等項支出，由同級財政負擔，更新改造費用納入基本建設投資計劃，由計劃部門在非經營性資金中安排；經營性部分的工程日常維修養護經費由企業負擔，更新改造費用在折舊資金中列支，不足部分由計劃部門在非經營性資金中安排。事業性質的準公益性水管單位的經營性資產收益和其它投資收益要納入單位的經費預算。各級水行政主管部門應及時向同級財政部門報告該類水管單位各種收益的變化情況，以便財政部門實行動態核算，并適時調整財政補貼額度。
企業性質的水管單位，其所管理的水利工程的運行、管理和日常維修養護資金由水管單位自行籌集，財政不予補貼。企業性質的水管單位要加強資金積累，提高抗風險能力，確保水利工程維修養護資金的足額到位，保證水利工程的安全運行。
水利工程日常維修養護經費數額，由財政部門會同同級水行政主管部門依據《水利工程維修養護定額標準》確定。《水利工程維修養護定額標準》由國務院水行政主管部門會同財政部門共同制定。
2積極籌集水利工程維修養護歲修資金。為保障水管體制改革的順利推進，各級政府要合理調整水利支出結構，積極籌集水利工程維修養護歲修資金。中央水利工程維修養護歲修資金來源為中央水利建設基金的30%（調整后的中央水利建設基金使用結構為：55%用于水利工程建設，30%用于水利工程維護，15%用于應急度汛），不足部分由中央財政給予安排。地方水利工程維修養護歲修資金來源為地方水利建設基金和河道工程修建維護管理費，不足部分由地方財政給予安排。
中央維修養護歲修資金用于中央所屬水利工程的維修養護。省級水利工程維修養護歲修資金主要用于省屬水利工程的維修養護，以及對貧困地區、縣所屬的非經營性水利工程的維修養護經費的補貼。
3嚴格資金管理。所有水利行政事業性收費均實行“收支兩條線”管理。經營性水管單位和準公益性水管單位所屬企業必須按規定提取工程折舊。工程折舊資金、維修養護經費、更新改造經費要做到專款專用，嚴禁挪作他用。各有關部門要加強對水管單位各項資金使用情況的審計和監督。
（七）妥善安置分流人員，落實社會保障政策。
1妥善安置分流人員。水行政主管部門和水管單位要在定編定崗的基礎上，廣開渠道，妥善安置分流人員。支持和鼓勵分流人員大力開展多種經營，特別是旅游、水產養殖、農林畜產和建筑施工等具有行業和自身優勢的項目。利用水利工程的管理和保護區域內的水土資源進行生產或經營的企業，要優先安排水管單位分流人員。在清理水管單位現有經營性項目的基礎上，要把部分經營性項目的剝離與分流人員的安置結合起來。剝離水管單位興辦的社會職能機構，水管單位所屬的學校、醫院原則上移交當地政府管理，人員成建制劃轉。在分流人員的安置過程中，各級政府和水行政主管部門要積極做好統籌安排和協調工作。
2落實社會保障政策。各類水管單位應按照有關法律、法規和政策參加所在地的基本醫療、失業、工傷、生育等社會保險。在全國統一的事業單位養老保險改革方案出臺前，保留事業性質的水管單位仍維持現行養老制度。
轉制為中央企業的水管單位的基本養老保險，可參照國家對轉制科研機構、工程勘察設計單位的有關政策規定執行。各地應做好轉制前后離退休人員養老保險待遇的銜接工作。
（八）稅收扶持政策。
在實行水利工程管理體制改革中，為安置水管單位分流人員而興辦的多種經營企業，符合國家有關稅法規定的，經稅務部門核準，執行相應的稅收優惠政策。
（九）完善新建水利工程管理體制。
進一步完善新建水利工程的建設管理體制。全面實行建設項目法人責任制、招標投標制和工程監理制，落實工程質量終身責任制，確保工程質量。
要實現新建水利工程建設與管理的有機結合。在制定建設方案的同時制定管理方案，核算管理成本，明確工程的管理體制、管理機構和運行管理經費來源，對沒有管理方案的工程不予立項。要在工程建設過程中將管理設施與主體工程同步實施，管理設施不健全的工程不予驗收。
（十）改革小型農村水利工程管理體制。
小型農村水利工程要明晰所有權，探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制，因地制宜，采用承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的經營方式和運行機制，具體辦法另行制定。
（十一）加強水利工程的環境與安全管理
1加強環境保護。水利工程的建設和管理要遵守國家環保法律法規，符合環保要求，著眼于水資源的可持續利用。進行水利工程建設，要嚴格執行環境影響評價制度和環境保護“三同時”制度。水管單位要做好水利工程管理范圍內的防護林（草）建設和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生態用水需要。水管單位開展多種經營活動應當避免污染水源和破壞生態環境。環保部門要組織開展有關環境監測工作，加強對水利工程及周邊區域環境保護的監督管理。
2強化安全管理。水管單位要強化安全意識，加強對水利工程的安全保衛工作。利用水利工程的管理和保護區域內的水土資源開展的旅游等經營項目，要在確保水利工程安全的前提下進行。
原則上不得將水利工程作為主要交通通道；大壩壩頂、河道堤頂或戧臺確需兼作公路的，需經科學論證和有關主管部門批準，并采取相應的安全維護措施；未經批準，已作為主要交通通道的，對大壩要限期實行壩路分離，對堤防要限制交通流量。
地方各級政府要按照國家有關規定，支持水管單位盡快完成水利工程的確權劃界工作，明確水利工程的管理和保護范圍。
（十二）加快法制建設，嚴格依法行政。要盡快修訂《水庫大壩安全管理條例》，完善水利工程管理的有關法律、法規。各省、自治區、直轄市要加快制定相關的地方法規和實施細則。各級水行政主管部門要按照管理權限嚴格依法行政，加大水行政執法的力度。
四、加強組織領導
水管體制改革的有關工作由國務院水行政主管部門會同有關部門負責。各有關部門要高度重視，統一思想，密切配合。要加強對各地改革工作的指導，選擇典型進行跟蹤調研。對改革中出現的問題，要及時研究，提出解決措施。
行政區劃改革方案范文6
【關鍵詞】 旅游景區 管理體制 大洪山
大洪山旅游區包括大洪山山脈所在的隨州市、荊門市，余脈所在的棗陽市、安陸市及附近的重要景區景點，總面積305平方公里。1988年8月1日，大洪山景區被批準為國家級風景名勝區，橫臥江漢，蜿蜒荊襄，風景秀麗，擁有豐富的自然景觀和人文景觀。大洪山生態文化旅游區作為鄂中地區重要的旅游資源，其旅游資源的整合和開發在湖北省“中部壯腰”的旅游發展戰略中占有極其重要的地位。
一、隨州大洪山旅游風景區開發管理現狀
1、開發與管理的發展歷史
1985年10月，湖北省隨州市政府在大洪山風景區成立了開發籌備組，籌備組對大洪山進行了親身調研與科學論證，采集了豐富的原始資料，也拉開了景區開發管理建設的序幕。1987年9月，為加強風景區開發建設進程與管理保護力度，隨州市人民政府設立了長崗鎮。1988年2月，原隨州市委、市政府設立了大洪山風景名勝區管理局，管理局與原長崗鎮人民政府實為一套班子，合署辦公。1988年8月1日，國務院批準大洪山為國家重點風景名勝區。1996年3月建設部批復的總體規劃，大洪山風景名勝區核心景區面積為305平方公里，根據規劃，境內有開發價值的景點73處，其中A級景點21處，B級景點25處，C級景點27處，有觀賞價值的景觀景物3400多個。隨州市大洪山風景名勝區版圖面積232.5平方公里，其中山地面積30萬畝，天然林面積26萬畝，耕地面積24312畝，內與曾都區洪山、三里崗等鄉鎮相鄰，外與鐘祥、京山等縣（市）接壤。2006年10月國家旅游局批準大洪山風景區為國家森林公園。
2、景區現行管理機構及其分工
2005年4月，湖北省隨州市委、市政府批準長崗鎮成立由市人民政府直接管理的“大洪山風景名勝區管理委員會”（正縣級）。管委會下設“一辦三局”，即：管委會辦公室；景區管理局（加掛規劃建設環境保護局）、農村工作局（與長崗鎮人民政府合署）、財政局。隨后根據工作需要，相繼成立了國土資源分局、公安分局、安全生產監督管理局和林業局。
“十一五”以來隨州大洪山景區逐步形成由辦公室、景區管理局、規劃建設、環保局、農村工作局、財政局、公安分局、國土分局、林業局、安全生產監督管理局、人事和監察局，最終組成了“一辦八局”的管理架構，工作重心逐漸轉移到資源開發與保護上。
二、大洪山風景區管理體制出現的問題
1、景區管委會內部組織分工
（1）對于內部體制下產生的問題。第一，大洪山景區管委會形成的“一辦八局”格局一方面管理幅度廣，在管理學上屬于“扁平”式組織結構，產生了主管人員對下屬的指導和監督相對減少、上下級之間協調較差、同級之間相互溝通困難等問題；另一方面屬于“事業部”組織結構類型易產生本位主義，各自為政，一些部門管理機構重疊，成本上升。第二，人員紛繁，結構冗雜，信息流動不很通暢，導致辦事效率不高。第三，各個部門對于大洪山這個新生個性體有一個適應過程，對監管和勝任情況要求較高，而該管委會未找到實質問題，缺乏實踐經驗與總結。第四，委員會管理成本較高，對于召開會議討論問題一般花費較多時間和費用開支；對于開發建設議題分歧較大時往往妥協之中，不能得到最優結論；委員會集體負責，實際上沒有一個人對集體行為負責，導致都不負責；實際中經常出現少數人占支配地位；內部的授權沒有適當分級，責任不清，沒有真正建立權責相符的機制。第五，管理人員的績效評估和培訓沒有實際跟上。
（2）各個管理主體衍生的問題。第一，大洪山跨“三市六縣”，管委會在其他地區并不被承認，地位尷尬。整個大洪山風景名勝區目前在各方利益關系下，還無法實現資源共享，目前尚未形成大洪山區域聯動的宏觀管理。第二，隨州市政府授權管委會，對其工作任務缺乏指導與監管，更何況景區開發建設需要強大的經濟資助，隨州市政府實際資助顯而易見。第三，實際投資運營商與管委會之間沒有協調好經營與管理，缺乏互信。與政府、開發商、游客與當地居民等主體間也沒有協調好管理的結構關系。第四，各方資金使管委會在履行工作時缺乏自主靈活性，也沒有明確真正意義的領導。
2、運營商與管委會之間經營權與管理權的分工協調關系
2009年5月，圈司與武漢三特索道股份有限公司與管委會成功簽訂了《大洪山隨州景區合作開發合同書》，2010年7月底完成了財產的移交與票據、經營權等方面的交界工作，完成了景區的移交。8月隨州大洪山旅業發展有限公司正式運營，開始隨州大洪山景區的整體開發和建設，計劃一期投資三億元，整體投資十億元。在開發和建設中，隨州市政府、大洪山管委會與公司之間缺乏信任，互相觀望，政府在基礎設施、配套設施投入差，交通供電供水環保等方面嚴重滯后，其公司承擔著大量基礎設施建設。該公司團隊力量薄弱，在景區建設、經營管理上力量不足。這些問題與現象側面充分暴露了管委會的實際工作中的各種局限，在經營權與管理權的分工協調上需要引起足夠重視。并立即采取方案和措施加以解決，恢復景區開發管理建設的生命力。
3、各方資金注入帶來的管理分權
2010年，景區招商成果顯著，臺灣甲霖公司、鄂西圈投資公司、世界知名企業海航集團都為其控股子公司，隨州市永盛食品有限公司為其全股子公司。這些也為大洪山景區的管理產生了一定影響上的分權。景區管委會若協調好這些投資主體的權益關系，將會促進大洪山景區的開發建設管理，而實際中造成了運營商與管委會缺乏互信，互相觀望，運營商在開發管理中也缺乏活力與積極性，大洪山是個成長中的景區，這將不利于大洪山景區的可持續發展。
三、管理體制優化及改革方案
1、大洪山風景區管理模式優化組合的合理方案
（1）行政管理機制的優化。建立“無障礙旅游”管理機制，構建大洪山域聯動、荊（門）隨（州）襄（陽）孝（感）區域聯動、省域聯動的宏觀管理的功能結構關系。運用共生理論整合涉及大洪山旅游資源的行政區（荊門、隨州、襄陽等）及有關部門的行政資源，明確管理主體及責任權限，推進大洪山旅游資源的規劃、開發、利用、經營等一體化的管理模式。實行風景區管理部門與行政機構相對獨立的體制，各司其職。各地政府應統一管理、統一規劃，聯合開發大洪山旅游資源，制定好相關的宏觀旅游經濟政策，建設好相關的基礎配套設施，為旅游發展提供良好的自然和社會經濟環境。
積極與周邊旅游景區溝通和交流，尋找合作機會，打破以往互不相干、惡性競爭的不良局面，推進交流與合作，形成強強聯合的旅游資源規模集群效應，拉長旅游線路，刺激旅游消費，增加收入，促進當地經濟發展。目前隨州、鐘祥、京山分別成立大洪山風景區開發管理部門，利用各自境內景點進行旅游開發和對外宣傳，從而形成了隨州大洪山、鐘祥黃仙洞大洪山、京山綠林大洪山三足鼎立局面。針對這種情況，要打破旅游行政壁壘，解決當前各行政區各自為政、權責不清、管理條塊分割的問題，樹立旅游整體大局意識觀念，建立與科學發展觀相一致的大洪山旅游監察、管理體制。
（2）景區利益分配的優化調整。建立兼顧政府、開發商、經營者、游客、當地群眾利益關系的宏觀調控和微觀管理的結構關系。大洪山景區管理體制改革的同時，要加強對景區內旅游資源的經營管理力度，調整和完善收益分配制度，充分保障各方利益。政府要大力投入基礎設施建設，保護生態環境，開發商與經營者在維護自身利益的基礎上，也要為游客提供優質的旅游服務，積極承擔社會責任，增加就業崗位，拉動當地經濟增長，提高當地居民收入，改善群眾生活質量。在旅游業快速發展的過程中，更要貫徹以人為本的科學發展觀，切實使景區內居民受益。景區的發展與當地居民的切身利益息息相關，景區的繁榮壯大，會增加居民收入，改善他們的物質生活條件；而只有當居民的切身利益得到了保障和維護，他們才會更努力地推動景區建設和發展。因此，要正確處理好大洪山旅游景區的發展與居民利益的關系。
（3）投資市場的優化及資源共享機制。大洪山風景區的管理主體是大洪山風景區管理委員會（簡稱“管委會”），近年來相關部門積極引進資本和投資，在既有的鄂西生態文化旅游圈投資有限公司、隨州大洪山旅業發展有限公司、湖北省大洪山文化旅游投資公司等外，還積極引進其他投資。多種投資一擁而上，造成大洪山風景區內重復建設、盲目建設而不分主次，浪費了大量資源，無法實現科學統一步調下的長期開發管理。此外，還造成投資與管理、經營權與管理權等各種矛盾。針對這些情況，大洪山景區迫切需要優化投資市場，建立“三市六縣”的大洪山景區資源共享機制。
實現資源共享機制的首要工作就是要處理好管委會與投資公司之間的縱向關系和各投資公司之間的橫向關系。其次建立一個統一的大洪山旅游投資公司，全權負責整個景區的全程投資建設，既有利于整頓大洪山旅游投資市場的混亂局面，又有利于統籌規劃景區建設的整個過程，確保建設質量和效益。如桂林旅游股份有限公司主導桂林市旅游服務、建設、發展的各個方面，全面把握、統籌規劃，從而推進了桂林旅游規范化、有序地快速發展。
（4）分點管理、突出特色的管理模式。執行大區域管理理念，依據景區景點特色和空間位置，分點管理，突出特色。大洪山區域擁有豐富的自然旅游資源和人文旅游資源，各具特色，大洪山風景區可以說是鄂中北最具潛力的旅游吸引源。根據大洪山的特色景點的位置不同，管理部門可以實行景點責任制管理。即可以設置多個管理小組，讓每個小組負責管理一個主要的特色景點及其附屬景點，各個小組之間形成既相互合作又彼此競爭的關系。同時，還要增設一個機動組，隨時處理一些景區中的緊急情況和協調各個管理小組之間的關系，使景區管理不再雜亂無章，頭緒不再千絲萬縷，變得更加細致化、條理化、系統化，規范化。
2、大洪山風景區管理體制改革的創新方案
近年來，信息化應用在國民經濟和社會各領域不斷深入普及。2009年底，國務院常務會議審議通過的《國務院關于加快發展旅游業的意見》指出，要積極開展旅游在線服務、網絡營銷、網絡預訂和網上支付，充分利用社會資源構建旅游數據中心、呼叫中心，全面提升旅游企業、景區和重點旅游城市的旅游信息化服務水平。旅游信息化的主要工作，就是加快構建旅游基礎數據庫，推動旅游資訊網建設，完善“12301”全國旅游服務熱線，探索三網融合機制下的旅游信息化模式，支持旅游電子商務企業發展，促進旅游信息化服務水平不斷提高。
在這樣的背景之下，隨州市旅游部門可著手搭建隨州旅游公共信息服務平臺，運用現代信息技術，整合優勢資源，不斷優化隨州旅游產業發展。大洪山風景區管理體制改革要開創旅游公共服務管理機制，做好服務接待工作，成立旅游公共服務管理機構，提高旅游服務質量。如在市中心建立旅游服務中心、旅游集散中心，大力推進自駕車旅游服務體系、汽車露營地等，打造國際水準的旅游公共信息服務平臺，建立大洪山現代旅游服務業共性技術支撐體系、大洪山旅游電子政務系統，建設大洪山旅游網絡集群。
（注：本文為湖北經濟學院學生科研立項研究成果，項目編號：2012135。）
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