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農村宅基地流轉政策范文1
中圖分類號:F320文獻標志碼:A
1 宅基地管理目前存在的問題
目前，在宅基地管理上，隨著相關管理政策的逐步推進， 農村宅基地管理不斷規范化，在宅基地管理上取得了一些成績，但由于某些環節上還存在一些不規范的現象，導致了宅基地管理還存在很多問題。通過對存在的問題分析，探討了提升農村宅基地管理水平的相關對策。
1.1 法律法規建設不完善，管理難度增加
國土資源部于2004 年以部門意見的形式，頒布了《關于加強農村宅基地管理的意見》，法律自身的效能相對比較低，這與立法較為完善的城市房地產管理對比來看， 宅基地管理立法存在一定的滯后性，導致法律存在真空，內容也不細致。宅基地方面的法律法規建設的不完備性，導致管理難度進一步增大，特別是在農村宅基地管理中出現的一些新問題， 很難得到有效的解決，給執法帶來一定難度。現在建設用地行為違法多，農村村民違法用地是宅基地管理混亂的重頭戲，農民建房選址存在盲目性，未批先占、不批亦占現象嚴重，造成了很大的負面影響。有關規定的滯后，加大了宅基地管理難度。關于宅基地使用權流轉方面的規范性政策文件數量少，目前對農村宅基地的管理依據僅限于土地管理法律法規的相關政策性文件和個別條文，這些法律法規和文件，操作性不強，缺乏系統性和針對性，相互之間缺少銜接，因此造成宅基地管理上的不規范，給土地行政執法和民事司法工作帶來了很大的困難。
1.2 宅基地規劃存在滯后性，“空置住宅”現象普遍
宅基地規劃存在一定的滯后性，一些政策未落實到點上，也沒有針對村莊布局展開深入詳細的規劃，規劃所起到的控制、引導作用并不夠，也不能科學確定農村宅基地用地規模與布局，這勢必在某種程度上減緩城鎮化的進程， 使得農村宅基地在使用上呈現失控的態勢。相關資料顯示， 農村存在大量的“空置住宅”，特別是隨著城鎮化進程的進一步提速，相關的配套設施不能實現與時俱進，宅基地管理未步入良性軌道。
1.3 居民點布局混亂，浪費土地現象嚴重
農民建房浪費土地現象嚴重，基本上沒有統一規劃，哪里地勢好就在哪里建，選址多數選擇在自家的承包地、自留地或交通較為便利的道路兩旁，有些城郊村見縫插針，造成農村居民點布局分散，沒有形成集中布局的形勢。新房舊房錯綜復雜，極為混亂，且占用耕地較多，環境質量低劣。多數村莊建設缺少科學合理的總體規劃，村莊的平面布局、規模、空間結構都缺少科學性，造成土地的嚴重浪費。
1.4 一戶多宅和超占現象嚴重，“空心村”、閑置、空置宅基地較為普遍
據調查，現在農民超占現象嚴重，約15%的農戶擁有多處宅基地，空置住宅面積不斷增加。農民在新的地點建房，但舊房又拆除，形成了的空心村。在某些地區各種特權人群利用各種關系和優勢，占用農村集體土地建住宅，一戶多基和超占面積現象更為突出。隨著城市化進程加快，在目前相關配套改革滯后的情況下，農村住宅空置現象更為普遍。
1.5 產權不明晰，宅基地流轉機制缺失
由于宅基地相關配套工作的滯后，導致農村宅基地情況不清，產權不明，宅基地缺乏規劃。農村集體土地非法入市，農民私自出租宅基地、非法轉讓，私下協議，未辦理合法手續，農村宅基地的市場流轉面臨體制性制約，但經濟利益驅使隱形交易的存在，宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易量呈增多趨勢。缺少必要的指導與規范，出現的隱易行為，嚴重制約了土地市場的正常運作，并且也加劇了農村宅基地流轉中的產權糾紛，擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。
2 加強農村宅基地管理的措施及對策
2.1 制定農村宅基地管理的法律法規，推進農村宅基地的集聚化建設步伐
首先，制定農村宅基地管理的法律法規。從當前農村宅基地管理的實際出發，出臺農村宅基地管理方面的法律，進一步明確農村宅基地土地流轉、宅基地登記等方面的實際問題。其次，推進農村宅基地的集聚化建設步伐。按照城鎮化、經濟發展實際情況以及工業化的實際情況，預測農村的用地規模、居民點實際數量。然后充分結合土地規劃的修訂工作與新農村建設，進一步完善鄉村的規劃，設立專門的資金來編制具體的村莊建設用地規劃，全面發揮好對村莊的引導與控制作用，一定要實事求是，開展分類指導，科學規劃城鄉建設性用地，進一步規范農村居民點用地，改善農村面貌。而對第二產業、第三產業發展好的地區，可以嘗試將其納入到城鎮規劃，采取整體搬遷方式，逐漸實現向城鎮集中。而針對那些零星的住宅區、靠近城鎮的區域，都不能盲目推進農民生活公寓化，對遠離城鎮的村莊，也不能強力推進居民生活公寓化，需要從生產、生活的實際出發，創建中心村。
2.2 建立農村宅基地有償使用制度和流轉制度
首先，建立農村宅基地有償使用制度。盡全力打破傳統性的宅基地使用區域界限，進一步加快農村宅基地向小城鎮或者是中心村集中。統籌考慮好當地農村經濟發展以及廣大農民的實際承受能力的差異。堅持采用農村宅基地的有償性使用，并采取循序漸進的方式，先在經濟發達城市進行試點，在條件成熟的時候，可以在全國逐漸推行。其次，建立農村宅基地流轉制度。當前農村宅基地的使用流轉權限制在了村莊內部的集體性質的經濟組織間，禁止城鎮居民到農村去購買宅基地，這實際上是禁止農村宅基地的流轉，也不能很好地創建城鄉協調機制，構建資源節約型社會。與此同時，大量的農民開始到城市內打工，農村宅基地的閑置量進一步增加。在科學的農村宅基地流轉制度框架內，農民在進城之后， 宅基地也將會逐漸變成農村非農建設用地市場的有機載體，該市場的創建與完善，也有利于推進城鄉一體化進程。創建農村宅基地使用方面的流轉制度， 根據土地承包權的未來改革走向，適當調整農村宅基地產權的設置。認定每一塊宅基地使用需要按照規劃，進行新增或者是適當減少宅基地的使用面積。許可廣大農村宅基地能在居民內部實現有序流轉。全面建立與農村宅
基地流轉相匹配的財稅制度與土地產權制度等。
2.3 建立農民不動產登記制度，推進農村宅基地的整理
進一步確定在登記發證中的一些具體的政策界限，并且能實現徹底解決出現的超面積、一個住戶多套住宅的情況，進一步加快農村宅基地登記發證的步伐。在對農村宅基地進行全面普查后，建立檔案。掌握當前的宅基地現狀與未來發展的規劃，實現農村宅基地管理的規范化。土地管理是新農村建設的重要抓手。全面面推進農村宅基地的整理，開展增加城鎮建設用地與農村建設用地減少相互匹配間的試點工作。針對耕地資源儲備相對匱乏的地區，可以將建設用地收益反哺到農村土地的整體利用上，使之成為新農村建設中建設用地整理的重要投資渠道，全面緩解土地整理方面的資金問題。
2.4 農民建房嚴格依法審批，實行一戶一宅制
要嚴格規范審批手續，實行村民安置建房新模式，加強農村宅基地規劃和用地計劃管理。改革和完善宅基地審批制度，加強農民建房管理。建立宅基地審批“三到場”制度，進一步規范了宅基地審批程序。要提高效率，要嚴格執行一戶一宅制度、拆舊建新制度。根據我國土地法規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地” 如果一戶農民擁有了兩處以上宅基地就構成違法，并依法進行管理，追究相關責任人的責任。
2.5 對農村宅基地進行整理規劃，建立嚴格的宅基地監督管理制度
農村宅基地管理，必須堅持合理布局、統一規劃、分步實施的原則及節約集約用地原則，農村宅基地整理規劃工作，要堅持高起點、高標準，認真貫徹建設新農村的指導思想。對進行宅基地整理的村莊規劃，要堅持以人為本，把改善農村居民的生活生產環境條件放在首位。強化宅基地規劃在宅基地管理中的地位和作用，強化批后監督的措施和手段，正確處理政府干預和市場機制的關系，充分發揮政府干預職能，建立嚴格的宅基地監督管理制度，強化宅基地的動態監管和權利保護。
2.6 強化基層國土部門的法律地位，完善相關法律法規
隨著國土資源管理體制改革的到位，在宅基地管理中，要充分發揮國土資源管理所在土地管理中的有效作用。并在法律上予以明確規定，為其依法行政，提供法律依據。要加強宅基地立法體系建設，盡快出臺相關法律法規，并完善現行法律制度，現行的法律制度對農村宅基地的管理雖然作了規定，但操作性不強，某些方面還不夠完善。所以，加快宅基地立法工作，盡快出善相關法律法規，使農村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。
2.7 建立農村宅基地退出和流轉機制，盡可能減少占用耕地建住宅
要建立農村宅基地退出和流轉機制，首先是要建立農村宅基地退出補償機制，為農村廢棄宅基地復墾整理創造條件。其次是建立農村宅基地有償使用制度，推動農村村民住宅建設逐步向小城鎮和中心村集中。其三是建立農民宅基地使用權流轉制度，調整農村宅基地的產權設置。最后是建立規范、有序的農村宅基地市場體系，集中起來建設中心村。同時盡可能減少占用耕地建住宅，改變住宅和養殖混在一起的臟、亂、差局面，使村容村貌得到根本性的改觀。盡可能的利用村內閑置地或者集中開發、治理老村。
3 小 結
農村宅基地流轉政策范文2
關鍵詞: 農村宅基地；現狀；問題；管理
1農村宅基地的概念及其法律基本特征
宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。宅基地使用權是指自然人依法取得的在國家或集體的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的權利；宅基地包括建筑物的基地以及附屬于建筑物的空白基地，一般是指自然輔助用房、庭院和歷年來不用于耕種的生活用地以及生活用房中的生產場地。宅基地的使用權也應及于地下。
1.1集體所有我國1982年《憲法》規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。
1.2使用主體特定即特定的宅基地僅限本集體經濟組織特定的成員享有使用權。農村村民申請宅基地只可向本集體經濟組織提出，特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉讓。
1.3 一戶一宅根據我國《土地管理法》第62條第1款的規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”從字面上看這條規定再明白不過了，如果一戶農民擁有了兩處以上宅基地當然就構成違法。
1.4不可流轉性特定村民申請取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉讓，也不可以抵押。
2我國農村宅基地的現狀
我國農村宅基地管理直接涉及農民切身利益，是關系農村社會穩定和經濟發展全局的大事，始終是基層土地管理的重點和難點。近年來，各地積極探索加強宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向規范，秩序明顯好轉，地方法規制度建設成效較為顯著。但目前中國農村宅基地在用地及管理上，仍存在分布零散，點多面廣，戶均占地面積大，宅基地管理粗放等現象。具體表現為：
2.1村莊建設用地規?？偭看?，擴張快，集約、節約用地潛力大據國土資源部顯示，截至2004年10月31日，全國村莊用地2.48億畝，當年新增村莊建設用地38.20萬畝，村莊建設用地總量呈不斷增長趨勢。但中國農村人口在不斷減少，農村建設用地規模不降反增，農村人均居民點用地185m2，遠遠超過國家標準，農村宅基地利用粗放，集約、節約用地潛力大。
2.2宅基地需求總量下降，新增宅基地呈遞減趨勢隨著土地使用制度改革的不斷深化，土地用途管制制度以及農用地轉用制度的嚴格執行，各地宅基地管理法規制度的不斷建立和完善，以及土地集約高效利用，城鎮化和城市化進程的加快。農村人口向城市轉移以及城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的開展，宅基地需求總量大大減少。同時，因為積極推進中心村建設，加快了“空心村”改造，使得新增宅基地比例也相應地下降。
2.3宅基地流轉日益活躍，但表現出明顯區域差異隨著我國城市化和工業化進程的不斷加快，人口向經濟發達地區聚集。城郊結合部宅基地流轉空前活躍，但流轉活躍程度及流轉方式都表現出明顯的區域差異。主要表現為：近郊較遠郊更為活躍，離城市中心距離越近流轉越活躍；工業區、農場周邊的宅基地流轉較為活躍；同時近郊主要是以宅基地和農宅的短期租賃形式進行流轉，遠郊且風光秀麗區域主要是長期租賃及宅基地和農宅買賣形式進行流動。
2.4居民點布局混亂，村容較差個體上表現為占地規模大, 村內結構疏松, 布局混亂, 占用耕地較多, 環境質量低劣。多數村莊建設缺少科學合理的總體規劃, 村莊的數量、規模、平面布局、空間結構、功能組合都缺少科學性, 村莊建設不能合理控制和正確引導, 更不具有任何約束力和內控力。
2.5用地行為違法多選址的盲目性、未批先占、少批多占和不批亦占用，土地審批不合法、一戶多宅、一戶占用多處房屋，這嚴重地違反《土地管理法》第62條和第81條的規定, 在干部、群眾中造成了很大的負面影響。
3農村宅基地管理中存在的主要問題
3.1相應的法律法規不完善，有關規定滯后，加大了宅基地管理難度關于農民宅基地管理的法律法規數量少，且效力層次低。宅基地的分配、使用在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整，其中關于宅基地使用權流轉方面的規范性政策文件數量就更少。目前中國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律。近年來，部分地方雖然為了自身管理的需要，制定了相關的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內容上的不統一，且有的地方的管理辦法不夠規范，加上各地管理力度上的差異，宅基地的管理效果差異很大。法律法規的不完善進一步增加了農村宅基地的管理難度，對土地行政執法和民事司法工作造成了很大的困難。
3.2農村宅基地的市場流轉面臨體制性制約，但經濟利益驅使隱形交易的存在由于中國實行國家所有和集體所有的城鄉二元土地所有制，在現行城鄉分割的二元體制下，農村集體建設用地包括農民宅基地的市場流轉面臨體制制約。但因為經濟利益驅動，農民與市民需求互補，農村景觀和生態吸引力等原因，宅基地買賣，出租，抵押等形式流轉已大量存在，形成了以自發流轉為特征的農民宅基地隱形市場。隱形交易的存在反映了市場經濟的內在要求，反映了城市化、工業化和經濟發展的要求。但由于流轉長期處于隱蔽狀態，交易大多屬于暗箱操作，擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，增加了土地管理的難度。
3.3“空心村”、空置住宅依舊存在從全國范圍來看，農村閑置宅基地，村內空閑地依然存在，一戶多宅比例不小，空置住宅面積將不斷增加。由于現行分戶條件嚴格，閑置宅基地數量較少；積極實施舊村改造，多數地方基本消滅“空心村”；申請宅基地審批條件更為嚴格，要求在原有宅基地和村內空閑地未利用完之前，不得批轉擴大村莊規模，大面積村內空閑地數量較少。但對一些零星的邊角空閑地消化利用難度較大。隨著城市化進程加快，在目前相關配套改革滯后的情況下，農村住宅空置現象較為普遍。其主要原因在于村莊規劃不合理，城鎮化進程加快，人口老齡化及宅基地流轉政策存在障礙等。
4如何規范宅基地的管理和制度建設，克服弊端
4．1加強宅基地法律、法規體系的建設和完善針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低的問題，應該加強宅基地立法體系建設，盡快出臺相關法律法規政策。以明晰宅基地產權，明確宅基地流轉，收益分配以及宅基地登記發證等問題。鑒于宅基地的市場流轉面臨的體制，我們必須建立農民宅基地使用權流轉制度，調整農村宅基地的產權設置。建立健康有序的農民宅基地流轉市場，允許農村宅基地在城鄉居民內自由流轉，徹底打破城鄉二元分割的土地利用機制。明確農村宅基地流轉的形式包括買賣、租賃、抵押等。但土地流轉制度建設的關鍵環節是合理的土地流轉收益分配機制。農村宅基地流轉收益分配涉及政府、集體土地所有者、使用者三者利益關系，必須正確處理。即絕對地租應歸集體土地所有者，因國家投資的各類公共基礎設施等產生的土地增值歸政府收益，再次分配應歸宅基地使用人用于對地上房屋投資的補償。
4．2建立規范、有序的農村宅基地市場體系隨著社會主義市場經濟體制的建立，土地要素市場從無到有逐步建立起來，初步形成了土地市場體系的框架，但農村宅基地市場依舊是一片空白。為完善社會主義市場體系，協調大量潛在宅基地供需，必須建立農村宅基地市場。建立規范有序的農村宅基地市場，形成合理的價格體系，使價格在農村宅基地的有效配置中發揮基礎性作用。
4．3農村宅基地超占部分實行有償使用首先，通過對農用地的分等定級和農用地價格的評估，將農民實際使用的宅基地對號入座，確定其應向集體土地所有者交納的租金數額。這樣既消除了群眾心中的不平，又增加了集體收入。其次, 建立“宅田掛鉤”管理機制，其實質就是不交宅就交錢。這主要是針對采取行政手段強行收回大量的超占宅基地執行難，容易引起矛盾沖突而采取的一種經濟手段。對超過省、自治區、直轄市規定的宅基地使用面積標準的，一律交納超占費。具體標準應按各地人大制定的《農民宅基地使用權登記條例》規定的標準執行。通過運用上述經濟手段，宏觀調控農民建房，盡量利用村內空閑地和山坡荒地，不用、少用耕地，盡量使用劣等地，不用、少用優等地。這既有利于規范農民建房用地, 又能達到保護集體和國家利益的目的。
4．4 引進市場競爭機制，多渠道籌措資金在村莊建設用地上，充分引進市場競爭機制，用經濟杠桿來調節土地供給，促進村莊建設用地向高效、集約方向發展。宅基地整理資金可以是農民自籌，也可是通過向村民拍賣村內建設用地使用權所得收益；移民建鎮等大規模的宅基地整理還可爭取政府的財政支持和有關部門與企業的資助，對土地整理資金實行專款專用。宅基地整理除按規定由用地農民和單位負擔外，還可通過建立激勵機制，積極鼓勵有意參與的個人和單位投入到宅基地整理中來，讓農村宅基地整理成為全民性活動。
4．5對農村宅基地進行整理規劃農村宅基地整理必須堅持統一規劃、分步實施的原則。農村宅基地整理規劃指的是村莊整理規劃，即對某一村莊宅基地的利用進行重新安排，包括原有宅基地利用的調整，騰出宅基地的利用，規劃擴大宅基地的定位等。
在編制農村宅基地整理規劃工作中，要堅持高起點、高標準，認真貫徹建設新農村的指導思想。要以城鄉一體化規劃、農村現代化規劃和城鎮體系規劃為依據，明確村莊建設的長遠規劃格局，實行定位、定性、定規模。對進行宅基地整理的村莊規劃，要堅持以人為本，把改善農村居民的生活生產環境條件放在首位。要充分重視村內基礎設施的配套和建筑物的合理布局。同時，還要注意處理好與原有建筑物的關系，特別是一些竣工時間不長的建筑，可以保留的盡量予以保留。此外，規劃要走群眾路線，要依靠村民參與，集思廣益，充分尊重村民的意見。
參考文獻
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農村宅基地流轉政策范文3
關鍵詞：宅基地使用權；流轉；探析
宅基地流轉是當前農村土地產權制度改革和土地管理制度改革中的一個“”。在城鎮化日益發展的今天，農民外出打工，佼佼者涌入城市購房置業，而農村宅基地空閑，于是現實中大量宅基地隱性流轉。筆者就宅基地流轉這一話題進行探討，允許集體建設用地使用權流轉，可以盤活集體存量建設用地，顯示集體土地資產價值，實現集體土地資產的保值增值，實現資源有效配置。
1 目前農村宅基地管理中存在以下問題
1.1 自發轉讓
農民外出打工，佼佼者進城買房，舉家遷入城市，農民的房屋自發轉讓?！锻恋毓芾矸ā返诹l規定：“農村村民出賣、出租住房后再申請宅基地，不予批準?！币虼嗣懊斕嬲加茫罗r村建設、移民建鎮等戶頭很多，農民買賣土地是私下隱易。
1.2 村莊閑置
“一戶一宅”規定，農民建新須交舊，退還村集體組織?！皯簟钡母拍钅：恋胤ㄉ弦浴皯簟睘閱挝蛔鳛樯暾堈貥藴?。有的農民鉆這一空子，削尖腦袋也要多分幾戶來，到小區買房子，而舊村莊里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好幾套房子。
1.3 矛盾不斷
農村宅基地的性質屬于農村集體所有，按我國現行法律、法規，農民對自己依法獲得的宅基地只有使用權，沒有處置權，不能進行轉讓。但是對農村宅基地上已建成的住宅是否可以轉讓，國家現行法律、法規沒有明確的禁止性規定，但也沒有明確允許轉讓的規定?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條也只是規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準?！庇靡馐潜Ｗo農民的生存權。農村宅基地是農村村民建房及建造附屬設施用地，農民申請宅基地后只可自由建房，沒有處分權和收益權。從目前法律實踐來看，各地政府對農民住宅的轉讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內（受讓人必須是房屋所在地鄉鎮范圍內的人）。隨著農村房屋買賣的出現，宅基地轉讓不可避免，但這些宅基地的轉讓行為并不受現行法律、法規的保護，屬于私下流轉。農村房屋買賣，這里面既有本集體內部，又有外來務工人員，尤其是城鄉結合部，地理位置優越，吸引人們買賣房屋。雙方一旦發生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協商解決。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化。
2 對策
2.1 法律上變“堵”為“疏”
宅基地轉讓首先是要明確向哪些人群轉讓，誰來負責宅基地轉讓？宅基地有其特殊性，是村民的一種福利，并非漫無邊際地擴大范圍。目前法律上規定的農村宅基地使用權還不能轉讓給城市居民。但法律規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，對宅基地流轉不利?！吧谟谶\動，資產在于流動”，土地是資源，作為人類賴以生存的生產要素，只有合理配置，才能發揮最大效益。
“堵”政策不變。2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。同年11月，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》則提出兩個“嚴禁”：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”。法律和政策做出禁止性規定，是為防止政府自己和房地產開發商利用農村宅基地牟利；防止以建設新農村的名義，在農村宅基地上做文章，這是不能突破的。
“疏”要想辦法?！稗r村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！绷⒎ǖ哪康氖潜Ｗo農民擁有宅基地的權利，但客觀上也不利于保護土地。因法律不允許宅基地流轉，一方面農村人口到結婚、分戶年齡時，要建房，就得占用土地，在土地緊缺的情況下甚至占用的是耕地；而另一方面村莊內空閑的宅基地因沒能流動起來，村集體組織也無力來劃分一塊土地給予農民用以建房。十七屆三中全會《決定》在宅基地流轉問題上提出“完善宅基地制度，加強宅基地管理”，“保護農戶宅基地用益物權”。歸納現行宅基地制度的基本內容就是：所有權歸集體，使用權歸農民；宅基地由村集體依法設立，一戶一宅，使用權可長久行使且受法律保護，但不準出租、抵押、轉讓或買賣等。法律和政策上“禁止”要變為“放開”與“搞活”。
宅基地流轉的思路：一是要明晰產權。土地權利包括所有權、使用權、收益權、處分權。產權明晰，農民擁有處分權，宅基地可抵押、轉讓。農民得不到宅基地補償是不愿意退出宅基地的。明晰產權，是農村宅基地突破性的進展，像國有土地可以流動，舊村莊的土地得到合理利用，亂占耕地建設的行為可減少。二是農村宅基地使用市場化。用經濟杠桿來約束超占土地行為，對超占的土地，按照《土地管理法》第七十七條規定“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，從法律上而言對超占土地的懲罰有法可依，但實際工作無法操作。農村房屋前庭后院超占是個司空見慣的現象。國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》明確指出，“對超過當地規定面積標準的宅基地，經依法處置后，按照《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》要求予以登記的，村集體組織可對確認超占的有償使用”。改革農村宅基地無償分配的方法，變為有償使用。農民花錢心痛，超占宅基地須繳納一定超占費用。同時退出宅基地可得到補償。村集體組織有了收入可用于舊村莊改造、基礎設施配套等。三是開展宅基地登記時也開展農村房屋登記，同步進行。當農民個人要依法維護自己的合法權益時，常常無法提供相關的權利憑證，處理宅基地問題十分棘手。農民的房屋是農民傾其畢生心血，不僅是安居樂業的場所，更是心血的凝結。目前農村開展宅基地登記發證只顯示宅基地的面積、宗地位置等情況，不能顯示房屋的建造年代、面積。當農民房屋拆遷時因年限拆舊，補償無依據。建議開展宅基地登記時也開展農村房屋登記，同步進行。
2.2 流轉模式
因地制宜，政策引導，整理后的宅基地退宅還耕，村集體收回，按一定年限出租、轉讓，提供土地承包經營者使用，土地所有者從中獲得收益。“他山之石，可以攻玉?！闭憬〖闻d市“兩分兩換”，其特點就是把宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉分開，以宅基地換城鎮房產，以土地承包經營權置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有者性質和用途，所有權仍屬集體，流轉產生的大部分收益以股金、租金、農民社會保障等形式由農民獲得，部分收益作為城鄉一體化建設的建設資金。天津市“宅基地換房”，農民以其宅基地按照規定的標準換取小城鎮的住宅，實現土地置換；同時以土地升值預期作為擔保，由政府成立融資公司向開發銀行貸款進行建設。農民除得到按一定標準換取的城鎮住宅外，還能得到一定標準的補償金和社會保險。
2.3 厘清宅基地使用權取得主體即“戶”的概念和含義，并做好產權登記
在農村宅基地使用權取得方面，須厘清宅基地使用權取得主體即“戶”的概念和含義。《土地管理法》第六十二條第一款規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。在農村宅基地登記工作中“戶”的概念寬泛，國土部門的“戶”與公安戶籍的“戶”中碰撞。國土部門分戶的條件是家庭只有一宗宅基地，其兩個以（含兩個）農業戶口達到法定婚齡領取結婚證書，需在農業戶口之間侵害房地產，或宅基地面積未達到標準，析產后另申請宅基地的，可以確認土地使用權。國土部門“一戶一宅”，即一戶只能有一處宅基地，以節約土地。公安部門往往以房定戶。如戶主有2個兒子（含2個以上）并且都達到法定婚齡的戶，公安部門常常將戶主與兩個兒子進行分戶，形成三戶，按國土部門“一戶一宅”擁有三處宅基地。在國土部門常規操作中戶主可以隨任一兒子作為一戶，不得單獨作為申請主體?！稇艨诘怯浌芾項l例》中有關“戶”的內涵規定，顯然不能適用于宅基地使用權取得。筆者的意見是以婚姻為基礎，一對夫婦只能算一戶。如果子女已經成年但未結婚，比如考上大學戶口未轉，有的甚至未分配工作，是“口袋戶口”，具有不穩定性；倘若過早確立其可以單獨立戶，申請宅基地使用權，具有一定不穩定性，也易造成農民以戶為由頭，賣“戶”給城鎮居民建房等。因而筆者以為《土地管理法》中以“戶”為單位申請宅基地使用權的規定不具有合理性，若以“戶”為單位參考依據，再根據每個人所能申請的宅基地使用權的面積，綜合起來最終確定每“戶”可以申請的宅基地面積。
2.4 政府介入
具體工作中必須做到：
符合規劃。農村農民建房要符合所在鄉鎮土地利用總體規劃和所在村莊規劃，要充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地進行建設，決不允許占用基本農田。加強規劃編制和管理工作。各地要抓緊編制村莊布局規劃和建設規劃，并做好與土地利用總體規劃的銜接，在新一輪土地利用總體規劃修編中調整好新村規劃點用地。新村規劃點用地要盡量利用荒山、荒坡或低丘緩坡等非耕地，原則上不得占用耕地。嚴格控制單家獨戶建房，鼓勵建設多層農民公寓。確保整理后農居點人均用地指標明顯下降，確保復墾耕地面積大于新農居點建設占用耕地面積。
因地制宜。農村農民建房規劃應結合當地實際，突出規劃先行，高起點、高標準建設，打破行政區域和地域觀念限制，節約集約用地，鼓勵和提倡建設多層和小高層。整合項目資金，將國土部門的土地復墾整理、財政部門的農業綜合開發、水利部門的水利清淤、農業部門的測土配方等涉農項目疊加，整體規劃。
加強建房日常管理。防止以“宅基地登記”、“宅基地流轉”名義，非法占地、非法轉讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和批新不交舊等各種違法行為存在，造成了農村宅基地管理混亂的局面。為了遏制鄉村肆意占地建設蔚然成風、亂占濫占耕地現象，加強日常土地動態巡查，切實提高監管的有效性，做到“早發現、早報告、早處置”。尤其在農村土地執法上，充分發揮村級執法監察網絡體系作用，加強基層執法能力建設，守護好每一寸土地。
2.5 配套服務
建立農村土地流轉服務機構。鄉鎮成立“農村集體土地流轉服務中心”，各村成立“農村集體土地經營權流轉服務站”，實施對農村土地承包和農村土地流轉工作的管理，做到有辦公地點、有牌子、有工作人員、有經費。各村要整合資源，建立農村土地承包和農村集體土地流轉檔案電腦管理，積極推進鎮、村二級土地流轉信息計算機網絡化，實施數據及時傳遞、實時查詢、定時監控。
明確農村土地流轉服務中心和村級土地流轉服務站的職責。鎮級農村土地流轉服務中心職責是收集農村土地流轉信息，指導簽訂流轉合同，建立土地承包和土地流轉臺賬，監督土地流轉合同的履行，組織開展土地流轉政策宣傳和信守合同的教育，開展對受讓方的資信狀況、經營能力、環境保護等方面的核實把關。村級農村土地流轉服務站要及時收集承包戶土地流轉信息，建立流轉臺賬，參與監督流轉合同的履行，并及時向鎮農村土地流轉服務中心傳遞土地流轉的各種信息。
加強農村土地流轉的糾紛調處工作，維護流轉雙方的合法權益。
認真做好宣傳和引導工作，加快農村土地流轉進程。鼓勵和引導農民以各種形式流轉，退宅還耕的土地向規模經營戶集中。
做好農村社會保障工作，出臺政策，把16周歲以上，男60周歲、女55周歲以下的被征地農民納入城鎮職工養老保險。
積極引進工商資本參與農村土地整治。
參考文獻
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農村宅基地流轉政策范文4
關鍵詞：農村宅基地；宅基地使用權；流轉
一、我國目前宅基地使用權流轉的現狀
中國是一個農業大國，也同時被很多社會學家稱為"鄉土中國"，土地是生產之源，財富之母。為保障億萬農民安身立命之本，幾十年來，我國一直以分配的方式為農民提供宅基地，從而就形成了以土地集體所有、農民無償無限期占有、使用為基本特征的宅基地使用權法律政策。隨著農村經濟的迅速發展，特別是當前城鄉一體化、農村城市化進程的不斷加快，農村宅基地流轉的現實需求日益增加，但由于宅基地歸集體所有，宅基地使用權的流轉受到國家法律、政策層面的限制，我國對農村宅基地使用權的流轉一直采取的是禁止性規定，目前社會各界雖然存在農村宅基地使用權流轉的呼聲，但相關制度構建一直徘徊不前，這一狀況導致了各類宅基地確權糾紛及隱形買賣現象不斷增加。為此，筆者閱讀參閱了眾多學者的相關研究成果，希望能夠對此問題作出初步的研究，以利于今后進行深入的學習和探索。
（一）宅基地使用權的隱形流轉
近年來，中國城市化和工業化進程不斷加快，人口向經濟發達地方聚集，從而加大了流動人口和外來人口在大中城市周邊郊區的人口密度，使得城郊農宅的租售等活動空前活躍。在經濟發達地區農村宅基地流轉己經具有相當規模，其發展勢不可擋。
由于我國法律對宅基地使用權流轉很大程度上持限制態度，但是市場經濟下資源的配置產生的巨大價值利益，已經使宅基地市場流轉興起，方興未艾，從而致使市郊農村出現大量"空心村"。宅基地的隱形流轉不利于集體資產和農民利益的保護，并產生了集體土地資產流失嚴重、抑制農村金融抵押等一系列現實問題。
（二）宅基地使用權隱形流轉之原因分析
1.經濟利益驅動
顯而易見，城郊房地產的快速升值，帶動了周邊農村居民用房價值的升值，農民通過房屋的買賣或出租，可將閑置的固定資產轉變成現金，收益非?？捎^。
2.城市化進程加快
城市化的快速發展導致了大量外來流動人口的涌入，城鄉結合部地帶的農民房屋成為低收入進程務工人員的棲息地。例如，在北京近郊區的農村，平均有1/3的農戶出租房屋，有些村甚至家家出租，租房人數超過了本村人數。
3.農村住房閑置
近些年來，農民居住條件的提升導致原有很多農村住宅閑置，為宅基地的隱形交易提供了客觀條件。由于長期以來實行的宅基地無償使用制度，使得建房的農戶想多占地、占好地，于是紛紛在原有宅基地的基礎上向外"塊狀"擴張，造成了耕地資源的浪費，即形成了所謂的"空心村"。再加之村鎮規劃管理滯后，沒有履行監督管理的職責，致使現有宅基地未批先建、亂批亂占、一戶多宅、房屋空置的現象相當普遍。
4.自然景觀因素
較之于城市快節奏的生活而言，農村大多風景優美，環境清新，很多城市居民選擇在農村購買房屋以享受幽靜生活，這種"逆城市化"現象日漸顯著，從而也形成了宅基地流轉的買方需求。
5.制度性因素
由于中國實行國家所有和集體所有的城鄉二元土地所有制，造成了農村宅基地使用權的流轉面臨體制，而農民受經濟利益的驅動以及城市市民現實需要的市場供求關系形成，發達地區的宅基地使用權的流轉日益活躍。雖然《憲法》、《土地管理法》均對宅基地使用權的流轉做了限制性的規定，但仍然自發形成了隱形的流轉市場，進行"地下"操作，處于隱蔽狀態。
二、我國宅基地使用權現行立法及制度性缺陷
（一）宅基地使用權相關立法
《土地管理法》是我國現行調整土地管理方面的專項法律，第8條規定："農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。"第62條對村民建房用地（即宅基地）作了規定："農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積，不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。"并且規定"農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。"上述規定在法律上確立了與農民身份相關聯的宅基地使用權分配原則，即"一戶一宅"，但只嚴格地限制了出賣、出租后不得再申請宅基地，并沒有明文規定絕對禁止農村村民出賣、出租住房。
依照《物權法》第153條的規定，有關宅基地使用權的取得、行使和轉讓等具體問題，應適用《土地管理法》等法律和國家有關規定。因此《物權法》雖在用益物權中設有宅基地使用權一章，但并沒有對宅基地使用權進行詳細規定，只有四條原則性的規定，尚有待完善。
（二）制度性缺陷
1.立法的滯后性
我國現有的農村宅基地制度是計劃經濟條件下的產物，目前農村地區宅基地使用權隱形交易的大量存在，在一定程度上有助于實現農村多余宅基地使用權的經濟價值，發揮宅基地應有的功能。但在法律上對宅基地的流通一律采取嚴格限制的作法，不僅造成部分土地資源的閑置，而且也使宅基地流轉以隱形交易的形態出現，不僅無法加以規范，也極易引發當事人間的爭端。
2.法律的沖突性
上述立法狀況存在著立法形式上的凌亂、從內容上看并不十分嚴謹：只規定出賣、出租后不得再申請宅基地，并沒有明文規定絕對禁止村民出賣、出租住房；同時，又規定宅基地使用權只能在集體經濟組織成員間轉讓，這就必然導致住宅轉讓與宅基地使用權轉讓的人員割裂，也與我國"房屋土地權屬一致"的房地產管理基本原則相沖突。
3.規范的不完整性
由于對宅基地使用權流轉的條件、范圍、方式、期限、收益分配以及流轉后的土地產權關系調整等方面缺乏規范性的指導，不僅擾亂了土地市場的正常秩序，還造成了土地權屬混亂和產權糾紛，給土地行政管理和交易雙方的權利保護帶來巨大困難。
三、我國宅基地使用權流轉的制度構建
英國古典經濟學家威廉佩第曾說過："勞動是財富之父，土地是財富之母。" 土地作為一種商品進入市場，只有通過市場的支配才能實現其最大價值。
（一）農村宅基地使用權流轉制度的主要內容
《物權法》將"禁止城鎮居民在農村購置宅基地"修改為"宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定"，很明顯地為以后的農村宅基地制度變革留出法律空間。筆者認為農村宅基地使用權的流轉應含有下列內容：
1.農村宅基地使用權流轉的基本原則
除了遵守諸如物權法定、一物一權、公示公信等物權法的基本原則之外，還應考慮我國國情，正確把握基本原則和方向。主要有以下幾個方面的原則：
第一、兼顧公平與效率原則；第二、珍惜土地、保護耕地、合理利用原則；
第三、平衡個人、集體和國家利益原則；第四、明晰宅基地權屬關系原則。
2.農村宅基地使用權的取得
農村宅基地使用權的流轉以取得為基礎，只有建立合理的宅基地取得制度，才能有效保障宅基地流轉的合法性和規范性。筆者認為，可以在物權法中明確規定農村集體經濟組織成員有權取得農村宅基地使用權，且農村集體經濟組織成員一戶只能申請一處無償使用的宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。另外，有關農村宅基地使用權的取得條件、標準、程序等，可以在特別法中加以具體規定。
3.農村宅基地的利用方式
由于我國在土地管理上實行的是嚴格土地總體規劃和用途管制制度，為了防止農村宅基地因流轉而改變土地用途的現象，可在物權法中明確農村宅基地的性質，規定農村宅基地應主要用于居住，改變利用方式的，需經集體經濟組織同意，并辦理相關的土地用途變更手續。
4.農村宅基地使用權的轉讓條件及手續
為實現農村宅基地使用權的職能，應當規定農村宅基地使用權可以通過讓與、交換、贈與等方式轉讓；另外，為加強宅基地使用權流轉的監督管理，可規定農村宅基地使用權轉讓后，當事人雙方應到不動產登記機關進行變更登記。
由于農村宅基地使用權并不是一項完全獨立的物權，為了不損害農村集體組織對其土地的所有權行使，應當明確規定農村宅基地使用權轉讓后，不改變農村宅基地集體所有的性質。可以參照國家有關住宅用地使用權出讓的相關制度，規定農村宅基地使用權轉讓后，其最高使用年限為 70 年。農村宅基地使用權轉讓時，地上建筑物及其他附著物所有權隨之轉讓。
5.農村宅基地的出租和抵押
目前我國有關宅基地出租和抵押法律上沒有相關的規定，而筆者認為，對農村宅基地出租、抵押行為加以規范，應當是宅基地流轉制度中不可缺少的重要組成部分：可規定農村宅基地使用權人可以將宅基地的全部或一部出租；農村宅基地的出租期限，不得超過二十年。農村宅基地使用權可以抵押；抵押時，地上建筑物及其他附著物隨之抵押。
6.宅基地使用費及用途
宅基地使用權在集體內部成員之間轉讓的，若買方未分配過宅基地，不需要交納宅基地使用費。若宅基地使用權在集體之間農民、農民與城鎮居民之間交易的，買方需交納與宅基地面積相適應的宅基地使用費。宅基地使用費的具體標準可由當地縣級政府確定。
在宅基地使用費的管理上，筆者認為，宅基地使用費應作為本集體成員的社會保險保障金的來源。宅基地使用費的管理及其使用也可在法律加以詳細規定，以充分體現集體組織成員的共同利益。
（二）相關配套制度
1.建立統一的農民不動產登記制度
根據《物權法》第31條之規定，"處分物權時，依照法律規定需要辦理登記的，未經登記，不發生物權效力"。因此，登記是宅基地使用權變動的生效要件，該制度既是保護產權人合法權益的法律手段，也是規范宅基地市場秩序的基礎條件。目前，土地登記中存在的一物二主、界址重疊、漏登、錯登等問題很多，應該引起管理部門的高度關注。[20]因而要加快宅基地登記發證工作的步伐，確立此過程中諸如"超標準占用宅基地"登記、"一戶多宅"登記等問題的解決方案。同時，對農村的宅基地進行一次徹底的普查，建立健全宅基地地籍檔案。
2.完善農村社會保障制度
關于這一方面，作為理性經濟人，一般來說，農民如果自身住宅沒有保障，對于自己的宅基地不會輕易流轉出去。也正是因為這個原因，農民的生活在很大程度上離不開房屋和宅基地，抵押或轉讓后，一旦生活、生產發生變化，就將居而無所。因此筆者認為，農村宅基地的流轉必然要涉及少數沒有生活來源的失地農民的住房保障問題，而建立失地農民的必要保障制度應作為重中之重。
上文中提到，農村集體作為宅基地使用權的所有者可以獲得流轉的收益，從而作為農村集體的福利保障，保證農村的穩定，因此法律應該規定，集體所有的宅基地分配資金之中預留一部分，專門用來對極少數失地農民的基本住房以及生活保障。這里的保障是指較低的保障，而不能因為集體的保障而使"理性經濟人"的農民故意占有集體經濟的便宜，侵害集體的利益。具體的細化分配方式、農村集體資金分配權可以交給村民大會決定，產生的集體增值收益應該盡可能先確保低收入農民生活保障，再用于集體福利方面。
參考文獻：
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農村宅基地流轉政策范文5
關鍵詞：農村宅基地；使用權制度；流轉；創新
中圖分類號：F320.1文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0061-03
中國的宅基地分為農村住宅用地和城鎮住宅用地，城鎮住宅用地可以自由流轉，城市居民可以通過取得土地使用權的方式讓自己的房屋所有權擁有完整的法律地位和經濟內涵，但是農村宅基地使用權卻從未放開流轉。這種對立的城鄉二元住宅用地制度引發了不少的爭論，農村宅基地是否可以上市自由流轉，如何流轉才能有效保護農民的權益和集體土地權益是當前學術界討論的熱點，也是未來城鄉協調發展要解決的焦點問題。
一、現行農村宅基地使用權制度存在的問題和弊端
1.現有法律對宅基地使用權流轉形成限制。根據產權經濟學的基本原理，產權只有實行正常轉讓，才能使產權效益實現和交易成本降低，否則會相反。國內外經濟發展的歷史與現實表明，一切稀有資源優化配置的主要途徑就是流動轉讓。土地能否合理的流轉，決定著土地配置效率的提高。但是中國法律對宅基地使用權的流轉持謹慎的態度，《土地管理法》規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！薄稗r民經濟所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”可見，農民享有宅基地使用權但不能隨意處分，而宅基地上建造的房屋及其附屬設施可以處分。根據“地隨房走”原則，轉讓房屋必然會造成宅基地使用權流轉的事實。為防止農村宅基地流入非集體經濟組織的成員手中，2004年政府出臺《關于加強農村宅基地管理的通知》明文禁止了城鎮居民購買宅基地。
法律對宅基地使用權流轉雖然沒有完全限制，宅基地使用權可以隨地上建筑物的轉讓而轉讓，但是受讓的對象必須是本集體經濟組織內部成員?！稉７ā芬幎ǜ?、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押?！段餀喾ā逢P于宅基地的條款也基本上延續了上述法律法規的規定。
2.農村宅基地流轉受限造成城鄉居民房屋產權的不平等。房屋是一種特殊的財產，房地一體，任何房屋都離不開土地。按照當前的城市房地產管理制度，當房屋產權發生變動時，其依附的土地所有權也隨之發生變動，即“地隨房走”。城市居民可以通過取得房屋產權的形式，實現產權房的自由流轉，由于農村宅基地使用權流轉受限，實際上限制了農村房屋的自由轉讓。因此有學者提出，中國農村住房產權不是獨立的產權，具有明顯的“所有權殘缺”特征[1]。在現有政策法規下，農民只能將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶，一般情況下，符合宅基地分配條件的農戶不會購買一處舊房來取得宅基地的使用權，更愿意申請分配一處新宅基地。因此，農村房屋的潛在購買者范圍極小，結果只能是房屋閑置或以比較低的價格轉讓，導致農民房屋因不能交易失去財產性。
3.農村宅基地取得制度不合理。其一，通過調查發現，農村宅基地使用權的產生更多遵循的是非法律化的鄉土規則[2]。《土地管理法》規定，農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。但是法律上并沒有對宅基地使用權的審批程序和審批內容做出具體明確的規定，導致農村宅基地使用權審批工作不規范，許多地方的審批權主要集中在村組干部的手中，農村宅基地多占、超占情況突出。其二，農村宅基地使用權的取得具有無償性。中國法律規定宅基地使用權的取得和使用不需要繳納費用。雖然有的地區農民取得宅基地使用權需要繳納一定的費用，但同宅基地的價格相比，繳納的費用微乎其微，也就是說農民取得宅基地使用權的成本基本為零。這種制度安排造成很多地方宅基地超占、多占現象嚴重，造成土地資源的浪費。
4.農村宅基地使用權監管體制不完善。一是農村宅基地使用權登記制度不完善。從調查情況看，大部分農戶沒有申領宅基地使用權證或房產證[2]，登記制度的不完善給將來的產權糾紛埋下隱患，也造成了司法和管理上的困難。二是農村宅基地使用權管理失效。缺乏建設用地規劃，亂建亂占情況嚴重，有的村莊向外、尤其是向交通便利的地方急劇擴展，使老宅基地空置閑置，形成“空心戶”、“空心村”。
5.農村宅基地制度造成了宅基地資源的閑置，不利于宅基地的節約集約利用。隨著中國工業化、城市化加速發展，出現了農村人口向城市的歷史性轉移、遷徙，在全國農業人口減少的同時村莊用地卻反而增加，如中國城市化率從1978年的17.93%，提高到2006年到25.98%，正是在城市化增長最快的這10年中，全國農業人口減少了1.28億，村莊用地卻增加了100萬畝（其中新增宅基地約80萬畝），人均宅基地面積從0.29畝上升到0.34畝[3]。由于中國現有農村宅基地“無流轉、無期限、無償使用”的政策現狀，致使農民進城購房成為“城鄉兩棲”居民，擁有“城鄉兩權”住宅，但農村住房又不能實現自主流轉交易，進而造成很多農村住房閑置、荒蕪。
6.現行農村宅基地使用權制度與中國城市化目標不相一致。城市化過程使農村剩余勞動力向城市轉移，大量農村人口進人城市，其中有不少人在城市長期居住，實際上已經融人城市生活。農村人口的減少必然帶動農村建設用地需求的減少，但是，很多進城農民即使在城市有穩定的收入和居所，卻仍然占有農村住房和宅基地而不忍放棄。農村土地制度隱含著對農村勞動力在集體之間的自由流轉的限制，以及對土地向非集體成員流轉的限制。當農村宅基地無法通過轉讓產生預期收益時，農民只好選擇讓其閑置。農村宅基地的價值無法通過流轉獲得增加，也不能夠促使土地資源向更高回報率的方向流動?，F行農村宅基地制度阻礙了勞動力、資金和土地的合理配置，限制了農村生產力的進一步提高。稀缺的土地資源難以優化配置，無法實現其應有的經濟價值，一方面，造成城市發展缺少必要的建設用地，另一方面，卻因土地價格低廉使得大量農村宅基地被空置、廢棄而不能得到有效利用。
二、農村宅基地使用權制度地方創新實踐及評析
隨著城鄉一體化的快速發展，針對農村宅基地存在的突出問題，依據循序漸進，先易后難的原則，許多地方在建設用地和拆遷置換過程中對農村宅基地制度創新做了大膽的嘗試和探索，其具體做法有：
1.天津“以宅基地換房”模式[4]。具體做法是：農民以宅基地（包括村莊用地）換取城鎮住宅，遷入小城鎮居住，對原有村莊范圍按新城鎮占地面積的土地進行復耕，“宅基地換房”節約出的建設用地，一部分整理拍賣后充作建設費用，另一部分為經濟建設的儲備用地或置換指標。
2.四川省在2008年汶川地震后的災后重建過程中，針對重災縣市出臺了聯建政策，外部資金可進入農民宅基地重建領域，并取得合法的房屋產權證，初步具備了流轉前提[5]。這事實上打破了城市居民不能到農村購買房產的禁令，也是迄今為止通過官方許可的外部居民獲取農村房屋產權的唯一案例，在農村宅基地制度創新上有了實質性的突破。
3．重慶市2009年12月正式成立農村土地交易所，推出以“地票”交易為核心的農村宅基地置換流轉模式。所謂“地票”，是包括農村宅基地在內的農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標。該憑證作為“地票”即可直接進入農村土地交易所進行交易。通過公開競購取得城鄉建設用地掛鉤指標的地票持有人則可以申請將其納入年度新增加建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地。
“地票”交易的核心，是“先造地后用地”，先把農村建設用地復墾為耕地后，才在城市新增建設用地，城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，在城市建設用地大量增加的同時農村耕地面積不會減少，一方面，農村閑置土地資源依法有序退出，解決農村建設用地浪費問題；另一方面，城市建設用地有比例有節奏增加，緩解城市建設用地緊張的矛盾，但城鄉建設用地的總量不會增加、耕地總量不會減少。以重慶市為例，重慶農業人口人均生活用地在250平方米以上，而城市人均用地只有80多平方米，一個農村人口轉化為城市人口，就可節約出170平方米的建設用地。如果未來二十年全國按4億人口轉移進入城鎮計算，按“地票”模式，則將節約680億平方米建設用地，相應增加1億畝耕地。
這幾種地方創新模式的相同之處在于突破了宅基地限制流轉的法律框架，彰顯了宅基地的財產價值，讓農民參與工業化、城市化過程，分享了土地增值收益，增加了農民收入。不同之處在于，“以宅基地換房”模式改變了集體土地的所有權，無法保障農民的土地權益，一定程度上相當于“變相的征地”，但其巧妙地規避了國家法律，大大提高失地農民的補償標準，一定程度上保護了農民的利益，有效地化解了征地制度的缺陷，在目前中國縣鄉財政緊張及集體收益不足的狀況下能達到地方政府、集體、農民等各參與主體的一致性同意，具有較強的生命力和適應性。
“地票”交易模式通過土地交易所公開交易土地指標，在不改變土地權屬、不改變現行土地制度的前提下，充分兼顧國家、集體和農民的利益。實現農村集體建設用地遠距離、大范圍的置換，使城郊級差地租向偏遠農村地區轉移，大大提升了偏遠地區的土地價值，促進農民增收和改善農村生產生活條件，實現城市反哺農村、發達地區支持落后地區發展的目的。
“宅基地入市流轉”模式在不改變集體土地所有權的基礎上賦予農民完整的集體土地使用權權能，符合農村宅基地制度改革發展趨勢[4]。國家應順應宅基地流轉的客觀趨勢，積極制定并頒布相應的法律法規，以推動宅基地使用權依法、合理流轉。
三、中國農村宅基地使用權制度的創新思路
1.修改《擔保法》等法律，允許農民用宅基地抵押貸款以解決融資難問題，激活農民“沉睡的資本”?！稉７ā冯m然規定抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押，但這部法律同時規定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權，不得抵押。雖然農民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押權的效力不能及于該房屋占用范圍內的宅基地使用權，一旦債務人不能清償債務，債權人只能以抵押房屋的建筑材料作為動產優先受償。將房屋拆除后以建筑材料還債，這無疑大大降低了房屋的價值。因此，金融機構等債權人一般不愿意接受借款人用農村房屋設定抵押。這就造成農民向銀行貸款時，很難以房屋作為抵押物，而許多農民又沒有其他的抵押物，因此，目前農民用向銀行貸款的方式進行融資十分困難。如果農民對宅基地擁有完全物權化使用權，促進農村宅基地流轉，能夠提高農民對宅基地的資產價值意識，盤活農村資本市場。以全國兩億農戶、戶均100平方米估算，200億平方米的房產，按每平方米300元計算，農村房產市場將有六萬億元的市場潛力。如果僅僅按10%的抵押貸款比重，就會吸引6 000億元的貸款進入農村，為農民所用，這對農村生產和消費市場的啟動將會發揮巨大作用。事實上，在中國，浙江溫州、四川成都等地已經開始了這方面的嘗試，從2009年1月份開始，溫州市全面推行“農房抵押貸款”。據溫州市有關部門統計，短短3個多月的時間，全市十多家銀行發放農房抵押貸款余額已逾100億元，受益農戶3萬多人，不良貸款率僅0．8％。①
2.建立農村宅基地使用權登記制度，實行農村宅基地有償使用制度。中國目前尚未建立農村不動產登記制度?！段餀喾ā返?0條規定：國家對不動產實行統一的登記制度。因此對農村房屋應該進行規范的產權登記。利用土地、房產行政管理部門已有的專業化、系統化的房地產測繪、產權登記、檔案管理隊伍，對城鄉土地、房屋權屬進行統一管理，對農村房地產辦理房屋產權證和宅基地使用權證，保護農民房屋產權，促進農村房屋流轉，實現生產要素按市場規則配置。首先應對農村宅基地進行一次全面詳查，健全宅基地地籍檔案，進一步健全和完善地籍調查規程及土地確權規定。在辦理農村宅基地使用權登記時，應實行城鄉聯網登記，清查空置、多占或面積超標的宅基地，對符合法律規定的予以登記造冊，實現宅基地管理的規范化、信息化。
農村宅基地有償使用應是針對農民轉讓房屋和宅基地使用權收益部分而言，鑒于中國農村社會保障體系還沒有完全建立起來，農民通過申請符合村莊規劃的宅基地免收有償使用費，但是如果要出租、轉讓、置換等方式獲得宅基地，國家可“一視同仁”，在城鄉統一的房屋交易市場中對農村宅基地和房屋交易進行征稅。
3.建立城鄉統一的宅基地及房屋交易市場。中國現行的農村宅基地使用權制度是過去計劃經濟體制和制度下的產物。這種制度安排在當時對鼓勵農業生產、穩定農村社會、促進農村經濟有重要作用。但隨著市場經濟的建立，農村人員大范圍的流動，城市進程的加快和房地產業的發展，原有的農村宅基地使用權制度已不適應經濟發展的需要。市場經濟的發展要求打破限制流轉的農村宅基地使用權制度約束，使農村宅基地的利用向市場化的方向發展。在農村宅基地流轉改革思路上，可以借鑒重慶市以“地票”交易為核心的農村宅基地置換流轉新模式，成立農村土地交易所，逐步建立城鄉統一的宅基地及房屋市場，讓農村建設用地使用權和住房所有權實現公開競價交易，逐步與城鎮房地產市場體制接軌。只有在城鄉統一的市場中，才能做到房屋同地同價，保護農民的權益，促進農民收入的不斷增加，讓農村、農民分享到社會經濟發展的成果，同時也便于加強對宅基地的管理，規范宅基地的隱性市場，通過對城鄉建設用地的統一管理，節約用地，快速推進城市化，實現城鄉良性互動發展。
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農村宅基地流轉政策范文6
關鍵詞：農村宅基地；利用效率；財產屬性；生產功能；退出機制
中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A
文章編號：1003—0751（2013）07—0068—06
一、引言
伴隨著城市化進程的加快，我國農村人口向城鎮大規模遷移，農村宅基地退出問題日益突出。在節約利用土地的形勢下，農村宅基地利用問題、建立宅基地退出機制、改革農村宅基地制度等話題被賦予諸多學理和現實意義。概括起來，主要有以下五點：一是認為當前的農村居民點占地規模大，利用效率低，造成土地資源的浪費，不利于18億畝耕地紅線的保護。二是認為工業化、城鎮化發展帶來農村人口減少、農村建設用地反增的悖論，不利于土地的集約利用及農民生活的改善。三是認為現行的宅基地管理制度阻礙土地要素價值及農民財產權利的實現，不利于城鄉統籌發展及資源配置市場化的客觀要求。四是認為建立宅基地退出機制應具備經濟社會基礎，當前社會形勢已具備經濟、政策條件，應該抓住時機，盡快改革。五是認為建立宅基地退出機制有助于農村人口的城市轉移，加速城鎮化進程，促進土地資源的高效利用。對于如何建立宅基地退出機制，學者主要有以下三點建議：一是建立完善的宅基地使用和出讓制度，保障土地資產價值的實現，抑制農戶無償占地帶來的諸多問題。二是健全農村宅基地置換、整理、復墾機制，通過配套的政策和資金引導農戶有序退出宅基地。三是改革農村宅基地管理制度，放開宅基地使用權流轉，保障農民的財產權益，改善農民居住條件。
從筆者及所在團隊近年的農村調研情況看，上述關于農村宅基地利用問題及建立宅基地退出機制的討論大多似是而非，與占總數95%的一般農村情況不符。當前農村宅基地利用問題的出現既與農村土地制度、城鄉二元體制、不完善的社會保障制度有關，更與中國發展戰略、經濟結構及人口結構有關，農民流動及家計模式是影響宅基地退出的重要因素。將空心村、一戶多宅、小產權房、宅基地違法流轉等問題歸結于法律制度的滯后及宅基地福利性質的牽絆，不僅與廣大農村現實相差甚遠，而且存在論證邏輯問題。有鑒于此，筆者試圖從人口流動機制、農村宅基地性質、農村宅基地利用三個方面進行回應，討論一般農村的宅基地問題的形成原因、社會危害，并嘗試提出一種不需過多資源投入、長期可持續的宅基地退出方案。
二、農村宅基地的內涵及其利用效率
1.地方性知識與宅基地內涵
目前政學兩界對農村宅基地的內涵沒有形成統一認識。多部法律文件并沒有對宅基地內涵及外延作出明確界定，而學者們依據不同標準對農村宅基地進行分類和定義。從已有研究來看，關于農村宅基地的定義主要有四種觀點：一是認為農村宅基地是農民家庭用于建造住宅，包括住房、附屬用房的土地及庭院用地。①二是認為農村宅基地是農民建造的住宅用地，它由農村集體經濟組織撥付，由農民長期使用。②三是認為農村宅基地是農村集體經濟組織為保障農戶生活需要而撥付給農戶的土地，包括住房基地、庭院、輔助住房（廚房、倉庫、廁所）、沼氣池、禽畜舍、柴草垛等。③四是認為農村宅基地是農村中包括有建筑物的和沒有建筑物的非耕種用的空白地。④學界爭議主要集中在以下幾個方面：一是庭院是否屬于宅基地，二是房前屋后的綠化用地是否屬于宅基地，三是房地聯體的宅基地，其地理邊界在哪里，四是有房宅基地、無房宅基地與規劃宅基地之間有何關系。
中國農村社會區域差異極大，農村宅基地的民間理解大不相同。這種不同的理解造成農村宅基地總量統計的困難。在湖北省荊門市農村，宅基地是一個以住房占地為中心，向四周大面積延展的土地，一個標準的宅基地主要由房屋占地、禾場、園圃、菜園和堰塘組成，這在鄉村兩級已成為一種“地方性知識”而被廣泛接受。因而荊門市農村的宅基地面積較大，戶均2—3畝非常正常，少數農民宅基地面積甚至達到7—8畝，主要是園圃及禾場占地較大。第一輪和第二輪國土資源調查時，勘測人員以地方共識的宅基地概念作為測量標準，由此導致宅基地面積的統計學擴大。
實際上，在中西部農村，許多地方宅基地面積較大，如四川省、重慶市的農村房屋一般是前有壩子后有林盤，這些普遍被農民認為是宅基地，如此，戶均宅基地面積為2—3畝。且在許多農民眼里，宅基地與耕地性質相差不大，只有有利于生產生活的土地才有價值?！吨腥A人民共和國土地管理法》確定的農用地、建設用地、未利用地的分類與農民現實生活關聯不多，農民也不太在乎那些抽象的土地權利。
2.農民主位與宅基地利用
農民從社會功能的角度理解宅基地，意味著宅基地的相關構成對農民生產生活很重要，農民也會隨時代變遷改變對宅基地的理解及利用方式，由此農村宅基地利用效率并不低。如在荊門市部分農村，隨著技術進步及工業發展，堰塘功能處于萎縮狀態，有些堰塘甚至被廢棄，農民也因之不再將堰塘當做宅基地。問題是學界已經普遍形成了農村宅基地閑置量大，禾場、園圃、堰塘等附屬用地粗放使用，利用效率低的觀點共識。如王旭東統計表明，1997—2008年，農村人口減少了14%，而村莊用地卻增長了約4%，呈現人減地增的逆向變化趨勢，農村戶均總用地超過1畝，人均居民點用地高達229平方米，遠高于規定的150平方米。⑤從農村居民點用地規模大，利用率低和散、亂、空現象出發，學者得出農村土地資源浪費嚴重、農村土地整治潛力巨大的結論，因而呼吁以城鄉建設用地增減掛鉤政策、城鄉統籌政策進行土地整治的建議大行其道。
對此，筆者暫且不去評論在宅基地概念不確定的背景下農村居民點用地的測量及推算邏輯是否科學，只從宏觀結構約束下的農村宅基地利用情況來說明宅基地利用效率的狀況。當前，我國農民人口數量存在不同版本，常見的有7億多、8億多、9億多之說。筆者認同賀雪峰的判斷，即我國目前的農村人口數量為8.8億左右。以中國經濟持續快速發展為前提，即使未來50年內人口城市化速度增至50%，農村仍將有7—8億人口。⑥也就是說，在未來相當長的一段時間里，大部分農民仍難以在城市定居生活，還是要像候鳥一樣在城鄉間游走流動。農村宅基地的不退出與農民打工收入不穩定及宅基地生產功能難以替代有很大關系。以農民主位的視角審視，可以發現農村宅基地利用是合理的，土地資源浪費只是自上而下的一種表面認識而已。
農民收入主要來源于兩部分：一是外出打工，二是在家務農。一方面，中國經濟結構及其在國際體系中的位置決定了大部分進城農民務工收入微薄，難以完成勞動力的城市再生產。而在城市化、工業化的快速推進下，大量農民涌入城市，使得勞動力市場供過于求，城市打工者的收入空間被進一步壓縮。另一方面，在人多地少的資源束縛及經濟全球化的背景下，農業增長不增收的局面長期存在。由此，農業收益與打工收益二者共同支撐起小農家計，缺一不可。在上述宏觀結構約束下，農村宅基地不僅要承擔居者有其屋的生活功能、保障農業收益的生產功能，還要承擔應付市場風險的社會保障功能。
為了更好地獲得家庭發展資金，一般情況下，老人在村種田養活自己，年輕人外出掙錢養小家庭。這在一定程度上造成了宅基地閑置情況。受農民城市就業的影響，有些宅基地閑置時間長，有些閑置時間則較短，宅基地被永久拋棄的情況并不多見。因此，有學者從村莊空間形態角度所統計出的戶均宅基地0.268的容積率，并依此說明農村宅基地使用效率低⑦，這種結論并不符合農村宅基地利用的現實狀況。宅基地使用效率應該從小農家計的角度思考，從社會保障的作用切入。以住宅居住情況來討論宅基地利用效率，不考慮小農家計模式，不考慮農民的流動機制，不符合農村社會現實。
三、農村宅基地的功能及其財產屬性
制度經濟學認為，任何一種資源只有自由流轉才能形成價值，進而在價格杠桿的調節下流向生產率較高的一方，最終實現資源的合理配置。⑧在“流轉是提高效率基本方式”的邏輯下，不少學者認為，現行立法禁止宅基地使用權抵押、出租和轉讓，是農村土地利用低效率及農民生活水平不能改善的關鍵原因，與我國城鄉發展變遷嚴重不符合，必須改革計劃經濟福利思想下的農村宅基地管理制度。⑨筆者認為，這些觀點對農村宅基地性質和功能的理解是有偏差的。過于迷信市場經濟，對土地價值來源缺乏基本認識，會造成對現實宅基地利用狀況的理論誤讀。實際上，占5%的城郊農村和占95%的一般農村，其土地利用情況差異極大，一般農村的宅基地財產屬性較弱，學界所謂農民“抱著金飯碗找飯吃”的觀點與一般農村的宅基地利用現實不相符合。
1.農村宅基地的生產功能
一般認為，農村宅基地具有生存保障性與物權性雙重性質，隨著市場經濟的發展，農村宅基地逐漸具有物權屬性和資產屬性，只要放開農村宅基地市場，就能實現其使用價值及交換價值。⑩而筆者在湖北省荊門市農村調查發現，當地1990年代以來就有宅基地流轉現象，不過流轉價格普遍較低，一般為2—3萬元，有些甚至只有幾千元，且要搭上幾畝土地。買房者多為鄂西、四川等偏遠地區的農民，他們以農田肥瘦、水利條件等因素決定房屋買賣價格，然后落戶該村。當地的“搭地賣房”現象延續至今，目前房屋價格至多為5萬元。
房屋價格依附于農地質量且流轉價格低，與“宅基地里頭有資產”的論斷形成鮮明對比。調查發現，在農民看來，宅基地與農地性質相差不大，共同發揮著生產功能，其價格低與使用價值低有關系。若宅基地無助于小農家計（如離農田位置遠，房屋周圍沒有自留地），則房屋價格還要低廉不少。少數在城市落戶的農戶，他們可能將老房閑置甚至廢棄。多數在城市打工的農戶則要根據其在城市就業狀況來選擇何時回村居住，他們的居住地點具有不確定性，老房屋就在一段時期閑置下來。待農民收入提高、消費能力增強，他們或者回來改建房屋，或者在新地點建房，“空心村”和“一戶多宅”現象就此形成。
因為宅基地由村集體無償提供給村民使用，將宅基地交給村集體并不劃算，國家也沒有相應的退出激勵機制，少數進城戶便將宅基地閑置下來，或者贈與、出售給其他農戶。多數農戶出于家計考慮，將老房屋復墾為耕地，在上面種菜種糧，農村宅基地因此變為耕地。如果土地收益較多，有些農戶甚至將禾場和園圃復墾，在上面種植經濟作物，筆者在湖北省荊門市、湖南省衡陽市、湖北省十堰市農村均發現類似情況。國家2000年出臺退耕還林政策時，一些農戶就在廢棄的宅基地上種植樹木。目前的情況是糧價太低，農業收益太少，農戶復墾宅基地的動力不足，不少宅基地因此長期閑置。盡管如此，農民還是需要通過種植糧食來保障基本的生存需要，農村建房地點的選擇還是要服務于農業生產的方便。
學界主流觀點認為，在較長時期內，我國城市規模將繼續擴張，各類建設用地將十分旺盛，在保障發展、保護耕地的壓力下，盤活農村宅基地，可以減少耕地減少問題，保障糧食安全。B11對此，筆者認為，該論點沒有認識到當前不少農村出現耕地拋荒問題的主要原因是糧食價格低、農業基礎設施差、農民種田動力不足，這種通過政策刺激來復墾宅基地，不僅浪費國家資金、增加行政成本，而且復墾出的耕地質量及維護效果也難以保證。實際上，保護耕地的目標是保護生產糧食能力，糧食生產能力及生產潛力遠比糧食生產量重要。B12
2.農村宅基地的財產屬性
相關研究認為，農村宅基地作為最重要的生產要素，只要進行充分交易和充分競爭，就能顯示其資產價值。成都市增減掛鉤及重慶市地票政策的實踐效果也已證明，建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的農村產權制度具有重大戰略意義B13。問題是賦予農民完整的土地權利，有時并不能實現土地變資源、資源變資產的效果。
湖北省荊門市農村的“搭地賣房”現象在中西部農村非常普遍，務實的農戶廉價流轉宅基地，并非他們不懂土地的資產價值，而是宅基地比耕地的生產收益小。
決定土地價格的是土地使用價值（如土地質量好、區位條件好）及土地供求狀況，學界常講的農地非農使用的級差地租受土地供求關系影響，與城市化、工業化發展帶來的土地增值有很大關系B14。農村宅基地不是勞動產品，不具有使用價值，是否參與市場流通與宅基地財產價值的有無關系不大。B15在土地資源有限及保護耕地的前提下，國家對土地用途進行管理，嚴格控制進入市場的土地數量，導致土地供給的稀缺并產生高價格。土地資源與一般商品的差別在于它具有不可移動性，城市化要擴張，只能占有特定位置的土地，城郊農村的土地包括宅基地因此迅速升值。
中西部農村的宅基地價格上漲與國家2008年出臺的城鄉建設用地增減掛鉤政策有關。為實現“保紅線、保發展”的任務，國家采取偏緊的土地供給策略，并按年度下達用地計劃，帶來建設用地的指標稀缺，造成指標市場的供不應求。城鄉建設用地增減掛鉤政策并沒有實現將復墾出的農村宅基地作為生產要素參與到與勞動力、資本結合中去的功能，而只是為了一減一增以獲取城市發展的用地指標，一般農村宅基地被復墾為耕地并產生指標價值。指標與實地的不同是指標只有數量區別，沒有區位好壞，它完全依賴于政府調控和偏緊的供給策略，一旦像金融證券那樣放開，指標市場將供大于求，指標價格將會大跌，農村宅基地的價值也就不會再顯化B16。
當前95%的農村宅基地要素價值缺乏，資產屬性較弱，以促進生產生活方便為其主要任務。主張放開宅基地使用權流轉或實行宅基地有償使用的觀點，忽略了土地的不可移動性及價值來源，沒有關注到宅基地對農民家計的維系功能，因而難以對癥下藥，也很難得出合理的宅基地退出建議。
四、建立農村宅基地退出機制
1.宅基地利用亂象的由來
在廣大的中西部農村，宅基地是農民的生產生活場所，兼具家庭經濟及生活方式雙重功能。農村宅基地的利用問題，除了與宏觀經濟社會發展形態有關外，還與基層治理狀況、小農家計模式及農民群體的分化有關。從筆者及所在團隊的調查來看，農村宅基地存在一戶多宅、宅基地閑置、空心村等亂象，主要有以下原因造成。
第一，基礎設施及公共服務的缺乏。筆者調查發現，不少村莊的堰塘淤塞廢棄，灌溉渠道年久失修，機耕道毀壞嚴重，農技服務基本缺乏。農業基礎設施的供給及維護不足使種田成為一件辛苦事，肩挑背扛的辛苦勞累與農業低收益形成鮮明對比。一些農戶被迫“搭地賣房”，到別處安家種田，成為職業農民。另外，盡管我國近年來一直在推行新農村建設，但不少村莊依然沒有公共文化設施，有些村莊連基礎的醫療、教育、衛生、道路等公共品都供給不足，難以適應農民日益增長的物質文化生活需要。這些因素使得“外擴內空”或“人走屋空”的空心村出現成為必然。
第二，農村經濟分化及農民階層的出現。大規模流動及就業方式的差異，帶來農民群體的經濟分化，有些地區出現農民階層分化。筆者以土地為主要變量，將農民分為脫離土地階層、舉家外出務工階層、半工半農階層、小農兼業階層、村莊貧弱階層。B17不同農民階層對老房子的功能訴求有所不同：脫離土地階層大多在城市安家落戶，他們可能出售或閑置老宅基地；舉家外出務工階層、半工半農階層的宅基地多存在“季節性閑置”；小農兼業階層、半工半農階層因其經濟收入屬中上等水平，對生活舒適度要求提高，有可能再擇地建新房。由此，“一戶多宅”及住宅空心化的問題在所難免。
第三，國家政策及地方政府的推動。國家政策在執行中并不一定一帆風順，它需要地方政府的配合和大力推動。在政策執行過程中，有時會出現意外后果，從而造成農戶易地居住，老宅基地因此廢棄。如新農村建設政策要求做好村莊規劃，實行集中居住，而有些村莊無建設用地可規劃，又不允許占耕地建房，由此造成農民被迫到城鎮買房的情況。有些地方政府為活躍本地經濟，擴大城鎮規模，要求村民到集鎮買房，或者在較遠的小區居住，不批準村民在村內就近建房，由此造成小城鎮蓬勃發展及“一戶多宅”問題。
第四，鄉鎮企業的發展及打工經濟的帶動。不少地方的中心城鎮發展迅速，中小企業到這些城鎮落戶，帶來人口的鎮域流動及相關問題。鄉鎮企業給付的報酬不高，維持小家庭生存尚且不易，更別說贍養老人的問題，由此出現“以代際分工為基礎的半工半農”的就業模式。子代為在鄉鎮企業上班方便，一般會就近建房，然后長期居住于此。老人居住在老宅，以種地為生，宅基地利用效率因此不高。加之老人去世，時過境遷，“一戶多宅”及宅基地閑置現象出現。
2.引導農民有序退出宅基地
2010年，國務院發展研究中心對6232個農民工的宅基地退出意愿進行調查，在回答“如果您進城定居，希望如何處置老家宅基地或房產”的問題上，選擇希望能“保留農村宅基地和房產，將來備用”B18的農民工有3550人，占抽樣總數的2/3。而筆者于2012年在重慶市調查發現，重慶市政府為讓到重慶市打工的400多萬農民工順利進城，曾推行過多種優惠政策，包括宅基地換社保，獲得宅基地復墾收益等，其實踐結果卻是轉戶口的農民工只有100萬，且這100萬農民工中多數不愿意有償退出宅基地。
學界主流觀點認為，城鄉二元的土地制度、社會保障制度、戶籍制度是影響農民宅基地退出的關鍵原因。這只是看到了問題的一個方面。筆者以為，農民宅基地利用問題的出現是多種因素交互影響的結果，小農家計模式是影響宅基地利用形態的根本原因，通過有償退出方式解決宅基地利用問題，不僅政策效果微弱，而且會帶來諸多現實問題。
當前廣大中西部地區的宅基地利用出現兩大特點：一是建房愿望強烈。隨著家庭收入的提高及消費能力的增強，農民的物質文化需求迅速提升，對房屋的生產生活功能要求快速提高，改建或新建房屋的愿望強烈。二是建房行動謹慎。建房問題是農民生命中的大事，建一幢漂亮的樓房花銷不小，需要花費多數農民辛苦半生的積蓄。因此，要保證房屋的可持續利用，需要在建房地點及房屋結構上認真思考、謹慎行動。農民為建房憂慮、猶豫是農村社會的常態。整體上看，農民在建房上的糾結，既出于其對當地經濟發展及公共服務的心理預期，也出于對國家政策變動及地方政府發展思路的總體預測。如何通過強有力的國家規劃及基層政府的有效行政，使農民有序退出宅基地，并在居民點建設上兼顧群眾需求與長遠發展，不僅關系到建設資金的節約和有效利用，而且關系到農民安居樂業及城鄉統籌發展的戰略大局。
科學引導農民退出宅基地，相關部門應堅持以人為本、科學規劃、因地制宜的原則，尤其應注意考察當地農民的就業模式及當地的經濟、社會、文化情況，統籌兼顧，分類指導，有序推進。出于對國家宏觀經濟結構、農民流動機制以及鄉村治理狀況的綜合考慮，筆者以為，村莊是多數農民生產生活的棲息地、休閑娛樂的精神家園，通過加強村莊規劃及土地管理，可實現宅基地有序退出及新農村建設的目標。
第一，在新村居民點建設上，加強村莊規劃。主要從以下原則考慮：一是有利于農業生產和農民生活。農業收入是農民家計來源的重要部分，不可或缺。農民易地建房，應考慮生產方便，除此之外，還應考慮農民對購物、醫療、教育等公共服務的需求。在新村居民點建設上，搞好村鎮規劃，加強公共品供給，通過推進公共設施和公共服務均等化，為農民退出老宅基地創造條件。二是有利于農民社會交往及農村精神文化建設。新村居民點建設既是鄉村空間的重組，也是社會關系的重構。制定住宅規劃，需要精心考慮農民在生活互助及精神交流方面更頻繁、更默契等因素，營造良好的村莊文化氛圍，增強新村居民點的凝聚力，引導農民退出老宅基地，搬到新村居民點居住。三是居民點建設應兼顧現實與長遠。農民在建房上的糾結，主要是擔心房屋升級換代過快及有可能再搬遷。在新村居民點建設上，要考慮現實因素，同時考慮村民的長遠憂慮，將農民訴求作為新村建設的重點，消除農民的后顧之憂。
第二，加強土地管理，保證農民有序退出宅基地，減少農民普遍多占宅基地的問題，達到節約利用土地的目的。加強土地管理，實現土地管理方式創新，可從以下幾點著眼：一是增強農民集約節約利用土地的意識。大力宣傳宅基地集約化使用的意義，幫助農民樹立正確的建房觀和宅基地觀，堅持“一戶一宅”的法律法規教育，引導農民有序退出宅基地。二是加強對農民“建新拆舊”的管理。嚴格審批，完善監察，嚴厲打擊亂占耕地建房的行為，對擅自擴大宅基地面積的，要進行罰款、賠償或房屋拆除。對于新建住房的農戶，要求其必須退出老宅基地并備案調查，加強巡查和督察力度。“一戶多宅”、“空心村”問題的形成原因復雜，應根據地方實際，做好調查清理，擬定解決方案。三是完善宅基地管理制度。強化鄉鎮國土所建設，在人員編制、辦公經費、政策傾斜等方面給予支持，增強其管理農村宅基地的能力與動力。建立宅基地動態巡查制度，加強土地執法監察，搞好宅基地專項清理工作，健全宅基地管理政策。對執法不嚴、違規審批、侵害百姓權益的行為，監察部門要追究相關人員的行政責任。
總之，完善土地利用規劃及村莊建設規劃，應堅持農民本位、循序漸進的原則，鼓勵農民向新村居民點集中，引導農民有序退出宅基地。在堅持宅基地基本制度的前提下，完善操作性差、與現實脫節的政策，提高相關管理主體的執行能力，建立對違規管理的問責機制，建立常態化土地巡查制度，實現國家、村社、小農三者的協調發展。
五、余論
學界對農村宅基地問題的諸多討論，其問題意識大多來源于建設用地指標緊張、耕地占用受限帶來的城市發展乏力問題。在保障18億畝耕地紅線、保障經濟社會發展合理用地需求的背景下，中央政府進行宏觀經濟調控，采取偏緊的建設用地供給策略，造成實地與指標的供不應求及相對高價問題。地方政府為了獲取土地財政，促進地方經濟發展，有強烈的突破中央宏觀調控的沖動。國土資源部2008年出臺的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，將城市建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，讓地方政府看到了獲取建設用地指標的希望。由此，地方政府集中復墾部分農村宅基地以增加建設用地指標，支援城市經濟發展，使得復墾的宅基地具有了較高價值。對此，一些學者認為一般農村宅基地具有資產屬性，并演繹出不少空間形態上的宅基地利用問題，這使得農村宅基地的性質、功能實質、問題根源被忽略。以有償退出及使用權流轉為核心的宅基地退出方案實際上是不可取的，因為對土地要素的過分關注以及對政策實踐機制的忽視，不少地方在宅基地退出問題上變成了趕農民上樓、大拆大建的短期工程，損害了農民的利益。
宅基地退出機制的建立，不僅要考慮國家發展戰略，還應呼應農民主體訴求。以規劃和管理為主，注重農民生產生活方便，重視農村精神文化建設，兼顧現實與長遠的宅基地退出和新村建設方案，不需要太多資源投入，即可實現農民生活條件改善、村莊居住環境改觀、國家資金用到實處的目標。B19這種一舉三得的宅基地退出和新村建設方案，值得我們深入調研，總結論證。
注釋
①B18張云華等：《完善與改革農村宅基地制度研究》，中國農業出版社，2011年，第1、9頁。
②韓俊：《中國農村土地問題調查》，上海遠東出版社，2009年，第83頁。
③馬克偉：《土地大辭典》，長春出版社，1991年，第1016頁。
④南路明、肖志岳：《中華人民共和國地產法律制度》，中國法制出版社，2005年，第73頁。
⑤王旭東：《中國農村宅基地制度研究》，中國建筑工業出版社，2011年，第125頁。
⑥賀雪峰：《鄉村的前途》，山東人民出版社，2006年，第19—37頁。
⑦盧艷霞等：《浙江農民宅基地退出模式調研與思考》，《中國土地科學》2011年第1期。
⑧[美]科斯：《社會成本問題》，《財產權利與制度變遷——產權學派與制度學派譯文集》，劉守英等譯，上海人民出版社，1994年，第2頁。
⑨參見劉?。骸吨袊恋胤ɡ碚撗芯俊罚沙霭嫔?，2006年，第322—325頁；歐陽安蛟等：《農村宅基地退出機制建立探討》，《中國土地科學》2009年第10期；劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第10頁。
⑩參見韓康：《啟動中國農村宅基地的市場化改革》，《國家行政學院學報》2008年第4期；周其仁：《增加中國農民的財產性收入》，《農村金融研究》2009年第11期；劉俊：《中國土地法理論研究》，法律出版社，2006年，第323—325頁。
B11參見劉彥隨、龍花樓等：《中國鄉村發展研究報告——農村空心化及其整治策略》，科學出版社，2011年，第13頁；喻文莉：《轉型期宅基地使用權制度研究》，法律出版社，2011年，第179頁；范喬希：《“保紅線、保發展”的轉型期城鄉建設用地統籌思路分析》，《安徽農業科學》2011年第22期。
B12賀雪峰：《土地問題的事實與認識》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2012年第2期。
B13參見周其仁：《還權賦能——成都土地制度改革探索的調查研究》，《國際經濟評論》2010年第2期；韓康：《宅基地制度存在三大矛盾》，《人民論壇》2008年第7期；嚴金明、王晨：《基于城鄉統籌發展的土地管理制度改革創新模式評析與政策選擇》，《中國軟科學》2011年第7期。
B14周誠：《土地經濟學原理》，商務印書館，2003年，第316—324頁。
B15商品價值與商品的自然屬性和功能有關，單純的流通不產生價值。詳見孟勤國：《物權法開禁農村宅基地交易之辯》，《法學評論》2005年第4期。
B16賀雪峰：《城鄉統籌路徑研究——以成都市城鄉統籌實踐調查為基礎》，《學習與實踐》2013年第2期。
