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農村土地法律法規范文1
關鍵詞：農村；；措施
中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A 文章編號：1000－8136（2012）11－0147－02
農民最重要的生產資料是土地，農村經濟制度中最基礎性的制度是農村土地制度。之后，我國農村全部實行了土地家庭經營、集體所有的土地制度，農民依法獲得土地承包使用權和經營權，在很長一個時期內極大地發展和解放了農村生產力。但是隨著我國市場經濟的不斷發展，以及“三農問題”呈現的一些新問題，如土地分割碎化、土地產權主體模糊、土地流轉混亂、土地粗放經營等，我國農村土地制度再次被提到改革的前沿。探討農村土地制度的改革，其目的是為了尋求更加適合社會主義制度的總體情況，保障農民的發展權和生存權，加速城鄉一體化進程，滿足社會主義經濟建設對土地的要求，促進土地資源的可持續發展利用和合理配置。
1農村土地制度改革遵循的原則
1.1立足農村經濟發展水平原則
目前我國農業處于由傳統農業向現代農業轉型的過渡階段，農業經濟受人為因素和自然條件的制約，具有顯著的層次性和地域差異性。目前土地制度創新時機仍不完全具備，社會保障體系有待完善，農村總體經濟水平較低，如果完全依照市場機制配置土地資源是不實際的。為此相比較來說，農業發展較快、經濟較發達的東部沿海地區的農業土地制度改革步伐可以適當快一些，對于大多經濟欠發達區域，土地制度改革的進行難度較高，土地產權制度的選擇必然要考慮目前農村經濟和社會發展的總體水平，充分考慮到我國農村經濟發展的地區差異性和多層次性，不能脫離實際，否則容易造成盲目性改革，不利于土地制度改革的健康發展。
1.2土地資源配置市場化原則
社會主義市場經濟體制的理性選擇是土地資源配置市場化，是解決農村深層次矛盾的必然選擇，是與土地市場化和城市化相對接的系統體系，是農村人口變遷和農村城鎮化的配套對策，是使農村隱性市場導向規范化和公開化的現實措施。只有實行土地資源市場化配置，實現土地產出效益的最大化，才能充分調動農民進一步從事農業生產的積極性，從而實現土地利用的高效化和集約化。因此土地資源配置市場化是農村土地制度改革與創新的關鍵。
1.3土地可持續利用原則
土地是人們賴以發展和生存的重要資源，也是創造財富的基本源泉。土地利用既受自然條件的制約，又受經濟、社會、技術條件的制約。土地資源的這種特征，決定了實現土地資源可持續利用的必然性，要求土地使用者在土地制度改革的運作、土地利用方式的選擇上均應以有利于保持土地資源的內在潛力、提高土地的生產能力、保護耕地的質量和數量為改革原則，在提高土地經濟效益的同時，兼顧土地利用的持續性、協調性、發展性。這是實現經濟、社會和環境全面協調持續發展的關鍵。
2深化當前農村土地制度改革的主要路徑
2.1完善農村土地法律法規體系
盡快修訂完善農村土地相關法律法規，消除法律法規在農村土地制度規范上的矛盾，明確原有農村土地所有權主體、權能等方面的模糊概念，并為深化農村土地制度改革留下法律空間。同時可率先在國家改革試驗區、經濟特區推進農村土地制度改革試點，就農村土地使用權價值評估制度、市場定價機制、使用權流轉機制，以及農村土地使用權抵押擔保、出資、轉讓、入股等重大問題進行探討，條件成熟后制定統一的土地法典，將城鄉土地的產權功能、產權歸屬、使用權流轉程序、權利義務等一同納入法律。同時修訂相關法律，逐步形成以憲法為原則、城鄉土地法典為主體、相關法律法規有效銜接配套的土地法律法規體系。
2.2建立權能完整的農村土地產權制度
農村土地產權必須明晰化。現在農村土地實行國家所有制和群眾集體所有制相結合的所有權制度，其中國家所有的農村土地一般交由集體經濟組織經營，勞動群眾集體所有制包括村民集體所有、鄉鎮農民集體所有、村內兩個以上農民集體所有等三種形式。進一步明確農村土地所有權主體，可以由縣級人民政府代表國家行使國家所有的農村土地所有權，建立村民聯合經濟組織，農村土地集體所有權主體應是村民聯合經濟組織。應將經濟管理組織職能與村委會的社會管理、公共服務職能區分，簡化農村土地集體所有權主體結構。
2.3建立農村土地產權流轉市場
按照現在我國各類產權交易市場的方式，運用信息化的交易平臺，遵循自愿、有償、依法的原則，開展農村土地產權交易市場試點，逐步建立區域性和全國性的農村土地產權交易市場?？梢韵仍诳h級范圍內進行農村土地產權交易市場試點，取得經驗后再全面推廣。配套推動建立農村土地產權國家贖買制度，由國家按照脫離農村家庭所承包土地剩余承包年限和收益現值法評估的價值贖買。國家贖買的土地所有權屬于國家，優先用于解決人均承包耕地面積差距過大問題，剩余部分按照市場化原則租賃給農業產業化企業經營。逐步放開政策，允許城鎮居民攜帶技術、資金到農村租用土地承包經營從事農業生產等經營活動，推動城鄉統籌發展。
農村土地法律法規范文2
【關鍵詞】農村土地；土地流轉；對策分析
中圖分類號：F32 文獻標識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）08-066-01
一、引言
農村土地流轉是指在農村土地所有權歸屬和農業用地性質不變的情況下，將土地使用權（經營權）從承包經營權中分離出來，轉移給其他農戶或經營者，其實質就是農村土地使用權的流轉。土地流轉機制是否適應現代經濟的市場化發展，將對國民經濟的發展產生深遠的影響。因此，搞活農村土地流轉，是當前農業和農村發展的必然趨勢，是解決三農問題的關鍵環節。
二、對我國農村土地流轉現狀的分析
（一）農村土地產權不明晰的問題
產權明晰是市場經濟的客觀要求，也是農村土地流動的前提和基礎。但我國目前的農地產權制度中，不僅所有權主體及其法人代表模糊不清，而且土地的占有權、使用權、轉讓權也都缺乏明確的內涵，經常變動未形成規范。因此，農戶還不是真正意義上的土地使用權主體，無法完全根據家庭人口、勞力、就業收入情況和自身情況做出選擇。相關研究表明，作為各地農村的土地承包方的家庭農戶，對土地承包經營權的認識有很大的差距。對把承包地轉租給其他村民具有較高的認同，但針對戶口發生變化或進行土地抵押、轉讓等權利的認識卻不到50%，大多數家庭認為沒有。
（二）農村土地市場發育不完善的問題
這主要表現在：1.缺乏中介服務組織，農村土地使用權的交易特別是農業內部交易規模偏小，而且程序不規范，導致效益損失，從而延緩了農村土地市場的發育，不利于土地的快速流轉和土地的增值；2.土地流轉市場發育情況不佳，中介組織信息靈活度不夠，導致農戶有轉讓土地的意向卻找不到合適的承包方，需要土地的人卻找不到令人滿意的轉讓者，影響了土地資源的合理流動和優化配置；3.由于缺乏客觀、公正的中介組織或交易平臺，流轉雙方不了解土地的價格，也沒辦法為土地使用權入股、轉讓進行評估和監督，進而影響了農地交易；4.建立土地流轉中介服務組織和農村土地流轉交易信息網絡，是避免市場交易主體利益受到侵犯，提高土地流轉交易成功率的重要手段。
（三）相關法律法規不完善
現行法律法規不完善具體體現在：1.現行的法律框架中對農村土地流轉的實然規定與政策預期存在一定的差異，理性的立法和制度選擇能夠推動我國農村土地流轉的完善；2.土地流轉的相關法律不健全、不協調，導致產權界定不明晰，從根本上損害了廣大農民的流轉利益，而產權明晰是所有市場交易和流轉的前提；3.我國目前的集體土地流轉法律制度具有規定的不完備性及滯后性、集體土地所有權的單向流出性及限制的不嚴格性和家庭承包經營權流轉方式的不完整性，導致我國農村集體土地的流轉很不規范，造成很嚴重的社會經濟問題；4.農村土地流轉已成為農村經濟發展的必然，而且勢必隨著農村生產力的發展不斷加快，政策扶持、法律規范和引導是當務之急；5.多年來我國民事立法單純依靠債權制度保護土地承包經營權的做法并不能對承包經營人提供充分的補救，不利于農地承包經營權更好的流轉，因此完善和加強土地流轉的立法對穩定農村經濟、保護農民的合法權益具有重要的意義。
三、對我國農村土地流轉對策分析
（一）明晰土地產權
明確承包土地的財產權，為農村土地規?；玫於▓詫嵉闹贫然A。實現農村土地資源的市場化配置需要在法律上確認土地承包經營權的物權性質。我國法律已確認，土地所有權與使用權可以分離，土地使用權可依法轉讓，這有助于農村土地的流轉。但實際上農村土地并沒有得以有效、有序合理地流動，其中的重要原因就是對農民承包土地的性質認識不清。因此，加強對土地產權的明晰是解決我國農村土地流轉的重要步驟。這也需要相關法律法規予以配合。
（二）運用市場機制，促進土地使用權流轉
規范的農村土地市場是土地健康流轉的前提，積極培育第三方農地托管公司，組建和發展土地流轉中介機構，促進土地市場的完善發育是關鍵。應該允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。
農村土地法律法規范文3
關鍵詞：城市化和諧農村土地流轉
改革開放30年來，我國在走一條有中國特色的城市化道路，一方面我國保留著土地公有制不變，在農付則以集體所有制為最高原則；另‘方面，我國在努力革除因農村十地集體昕有制給城市化進程帶來的掣肘效果。農村土地流轉制度的變革可以說是與我國城市化建設息息相關的制度嬗變過程。
一、我國城市化與農村土地流轉制度改革
農村土地流轉是一種民事行為，作為一方主體的是農付土地承包戶，轉讓的方式基本上涵蓋了租賃、入股等形式，其本質是對昕艱包土地的使用權依法進行轉讓、進行處置，從中獲得土地收益的行為：從農村土地流轉的實際操作程序來定義，農村土地流轉主要指在堅持土地集體所有的前提下，土地使用權，如經營權，收益權，流轉權等，在不同市場主體之間的轉移與交易。中國廣大農村到底需要怎樣的土地流轉制度呢？換言之，怎樣的制度供給才是我國農村現階段乃至未來一段較長時期所合理的、“善”的土地流轉制度呢？任何法律規范的設計、執行與運作，均以權益平衡為歸依。再者，就中國目前的情勢而言，我國需要在城市化的推進中妥適地保障失地農民群體的權益。中國對農村實行城市化過程中重要部分是農民非農化。中國農村城市化進程緩慢的一個重要制約因素是廣大農民對土地的依附關系在短期內不可能解除。農民缺乏有效的社會保障體系，使之無法真正擺脫農民身份。從當前農村大部分家庭收入的構成分析可知，農民收入的絕大部分源于農民從事非農業生產的所得，…個不爭的現實是，在農村居民的家庭收益中土地收益所占比重并不人從目前農村勞動力就業結構來看，大量農民到城市和城鎮或本地的第
二、三產業從事非農生產活動，且普遍對非農業收入感到較為滿意。我國農民為何短期內難以減弱對土地的依附關系？有研究指出，由于土地使用權凝固化，具基本社會保障功能的土地，使農民難以真正地脫離土地，只能以兼地農民身份往返于城市與農村?！?/p>
由于我國現階段在農村土地集體所有權制度的框架下難以突破、難以創新真正的流轉制度，直接導致土地流轉規范的缺漏，由此從根本上影響到往返于城市與農付之間的那部分農民以土地換現金的渠道。所以，筆者認為，我國當前應深化土地流轉制度改革。改革的基本預期是，創造土地使用權自由流轉的機制，使農民通過轉讓土地使用權，獲得現金保障，從而逐步脫離土地，投入到第
二、三產業，推動我國的城市化進程。
二、我國農村土地流轉制度的若干缺陷
隨荇農村產業結構和就業結構的調整，農村勞動力流動的加快以及農村經濟發展的不平衡，推動了農村集體土地流轉現象普遍化并且咸為必要的制度：有研究指出，“在平均化的家庭承包制下，造成了土地的分散化、細碎化，不利于土地的規模經營和經營效率的提高，土地流轉會通過效率‘拉平效應’改善土地資源的配置效率，簡單理解就是土地會向能夠更有效使用土地的人手中轉移，即向更適合從事農業生產的人手中轉移”。伴隨著我國農業生產經營方式的漸變，農村土地流轉在全國各地業已逐步有序地展開？需要指出的是，在農村土地流轉過程中由于缺乏規范和有序的管理，損害農民利益等各種問題時有發生。具體而言，我國農村土地流轉制度存在以下問題：
l、我國農村土地流轉過程中普遍存在不依法登記造冊的現象，土地流轉過程中土地權益的登記制度有待規范。農業用地是屬于特殊保護的土地，當集體建設用地進入流轉程序的時候，…般包括流轉的地域、客體、主體及用途等范圍，物權基于公示而取得公信力。因此，農村土地流轉必然要求采用物權的公示方法，即財產登記制，筆者發現，農村土地遭遇的一個極大障礙是，土地登記制度不完善。理想的狀態足，在農村土地流轉過程中，必須經依法登i己。與之同時，土地使用應符合產業政策及當地土地利用總體規劃。筆者認為，涉及農用地轉為建設用地的，應當落實年度農用地轉用指標；還有一個問題是，目前一些開發商以農業項目建設的名義，到農村租賃土地，擅自改變農業土地用途。雖然我國法律明又規定，各類企業、公共設施、公益事業、農民住宅用地，不得擅自改變土地用途，禁止商品房開發建設和住宅建設，以實現國家對城市房地產業的宏觀調控與法律管制，但是，現實中土地執法并不理想。
2、按照農村土地承包法的規定，土地流轉的豐體應該是承包經營戶作為合同的一方，而不是土地所屬的鄉村政府，但是目前土地流轉中政府角色錯位。這種政府錯位主要表現為，一些鄉村組織直接充當土地流轉的主體，不尊重農民的意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉。比如，有的地方為了興建城市垃圾處理池，由環衛部門在農村租賃土地，期限為50年。由于當地下游村民擔心垃圾處理后滲漏的污水，帶來污染，于是提出反對意見。但是，當地縣政府干預之后，就成功地簽訂了土地租賃合同。有的把土地流轉作為增加鄉村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農民利益。由于流轉的動機和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策。如有的強行反租，有的租金補償過低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。
3、為了維持土地承包關系的穩定性，讓農村居民有安全感，我國農村土地承包法作了較長承包期限的規定。但是，在目前見到承包實踐中卻發現，有的地方隨意改變土地的承包關系，強迫土地流轉。有些地區任意曲解農村土地承包法，偷換概念，把使用期和承包期分開，說50年不變是承包經營體制不變，而不是指承包的地塊不變，并借口調整土地，搞“兩高一優”。有的地方為了搞農村規模經營，不顧農民意愿，強行收回農民全部或部分承包地。有的地方政府抱著錯誤的創收觀念，將土地流轉作為增加鄉村兩級集體收入的手段，與民爭利。具體表現為：一是在一些管理水平較高的發達地區，要求農戶按田畝入股分紅，承諾農民分得一定的租金。但在實際的租金收入分配過程中，由于國家沒有出臺明確的法律或條例對此實施監管，導致監督不力，很多級差地租和土地增值的收入歸了村干部，出現了嚴重的分配不公現象；二是在許多以農為主的傳統農業區，也有以相同名義收回部分農民土地的現象，村集體最終支付給農民的租金較少，甚至以各種名義變相地扣回錢款，農民實際到手的租金收入所剩無幾，如此做法的唯一目的就是為村干部賺取租金差價。另外，還有一些地區，村集體以較低的租金把土地反租回來，再以較高的租金把土地的轉租出去，賺取差價，其中一部分作為村干部的收入，其他部分用于村里基礎設施建設和公共福利投入。”
三、構建和諧農村土地流轉制度的建議
在社會主義初級階段，土地是我國農村最基本的生產資料，也是當前我國農民最基本的生活保障。我國農村市場化水平在不斷提高，與之相應的需要規范有序地進行土地流轉。這已經成為農村土地流轉改革的必然要求。有學者指出，農用土地的流轉特別是土地承包經營權的流轉，有利于土地價值的實現，促進農村產業結構和就業結構的變化，進而提高土地的效益和土地利用率，這既是農業可持續發展的客觀要求，也是化解“三農”難題的核心和基礎。”正是由于我國農村土地流轉制度不完善、配套的監督措施不到位等原因，導致土地流轉過程中出現了各種問題。如何規范土地流轉，確保土地流轉政策得到切實貫徹執行，確保農民的土地承包權益在流轉中不受侵害，是土地流轉過程中的重要課題?，F階段我們可以從以下幾個方面采取對策：
l、規范土地流轉程序，嚴禁擅自改變土地用途，保護農民利益。就目前而言，我國尚未建立起規范的土地流轉機制，在完備流轉手續、規范流轉程序方面存在不少問題，相應的法律法規也缺乏具體的規定，致使不少農戶采用“口頭協議”，私下進行自發性的流轉，根本不可能遵循正規的程序，也不去履行必要的登記手續，更不可能未通過流轉合同來規范雙方的權利義務關系?？梢钥隙ǖ氖牵绱嘶靵y的狀態下形成的農村土地流轉關系，必然隱藏較多糾紛和隱患。筆者認為，在農村土地流轉過程中，要充分采用市場化運作方式，合理確定土地流轉補償金額，實現土地收益的合理再分配，確保農民權益不受侵害。我國土地管理機構應當積極履行土地用途監管職責，對土地流轉過程實施監督和管理，建立和健全農村土地流轉檔案，提供規范的合同示范文本；必要時，土地管理機構還要擔任調解人，妥善處理土地流轉糾紛。此時，失地農民應當獲得無償的法律援助。這些措施必將促進土地流轉程序的規范化。同時要堅持農地農用的原則，制定相關政策，禁止農戶和農村集體經濟組織非法出讓、出租集體農用地用于非農建設，不允許任何人通過任何方式將農民集體所有土地轉為國有，不允許出現土地使用的粗放和閑置現象。在條件允許的情況下，我們可以采用政府主辦或者民辦公助的形式，設立“土地銀行”，據以培育土地使用權市場。所謂土地銀行，其基本操作程式是，有土地流轉意愿的農民可以把土地存在銀行里獲取利息收入，銀行再把這些存進來的土地貸給規模經營的種養大戶。這樣既能為農民流轉的土地找到合適的窖體，促進適度規模經營，又可以保證土地使用方向不變，保護農產品綜合生產能力。為此筆者建議，我國應當建立相應的土地流轉市場信息系統、土地流轉信息咨詢服務系統；在有條件的地方，建立土地使用權流轉的經營公司、土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司等機構，并逐步實現服務的專業化、社會化與企業化。農村土地流轉中介機構的建立與規范，必將會極大地促進我國農村上地的有序流轉，
2、現有經驗的基礎上，制定完善的法律和政策，規范農村土地流轉行為。我國目前要在創新土地流轉法律和政策上動腦筋，充分調動農民的主觀能動性，優化土地資源配置，穩步推進農村土地流轉。我國未來的農村土地流轉立法應當在確保農村土地所有權歸農村集體所有的前提下，進·步賦予農民繼承、抵押、轉讓、租賃、入股等土地承包經營的權利，把農村家庭承包經營權流轉納入法制化軌道。在創新土地流轉法律和政策的過程中，要充分考慮農民土地承包經營權利的完整，切實明確農民承包經營權的各項應有權益；要明確土地征收和征用的范圍和程序，在合法征占土地的過程中切實維護好失地農民的各項權益，必要時舉辦集體成員聽證會；要界定清楚國家、集體、企業、農民在土地流轉中的各自權益，確定土地交易的具體操作規則。除了實體權利的要作詳細界定以外，農村土地流轉的程序規則必須跟進，使合理運用法律手段保障土地合理流轉，成為常態。筆者建議采取以下對策：第一，規范流轉程序。也就是說，農村土地流轉的程序規則要制訂得具體可行、操作性強，這些法律法規及配套措施要為農民所理解。因此，規則實施后，還要加強法律法規的學習宣傳力度，增強干部和群眾的法律意識。特別是要讓部分外出務工經商、從事第
二、三產業的農民大膽放棄土地，免得一心掛兩頭；第二，嚴把審批關。新法要嚴格要求土地管理部門依據法定權限審批土地，不得違反法律批地占地，不得違反規定下放土地審批權，更不能弄虛作假，搞化整為零、拆分審批。同時規定違反權限審批土地的干部要承擔記過等行政處分責任，構成犯罪的，要追究刑事責任；第三，嚴格執法?！巴椒ú蛔阋宰孕小薄Ｐ路ǔ雠_后，執法部門應當嚴肅查處各類涉及土地流轉的違法行為、一方向要從嚴查處土地違法行為，另一方面要揪出違法行為的責任人，不能僅停留在繳納罰款、補辦手續上。對于被非法占用的土地，要分別不同情形作出妥當的處理：該收回的要收回，該復耕的要復耕。對于違反土地流轉政策法規的國家工作人員，要批評教育，如果構成犯罪的，要依法追究其刑事責任；對于典型案件，還要適時公開處理。
農村土地法律法規范文4
關鍵詞：土地增值 問題與原因 措施與對策
一、失地農民土地增值補償的理論與法律依據
上世紀80年代中前期，憲法和民法通則對于農村集體所有土地都是禁止流轉的。1988年的憲法修正案則有了新的規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這在立法上第一次明確了農村土地流轉的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權可以依法轉讓”的條文。
2003年3月1日起施行的農村土地承包法，以法律形式賦予了“農民長期而有保障的土地使用權”，其中第十六條規定，承包方享有3個方面的權利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；法律、行政法規規定的其他權利。
與此相對應的是，承包方也要承擔3個方面的義務：維護土地的農業用途，不得用于非農建設；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規規定的其他義務。
2007年10月1日起實施的物權法第一百二十八條規定：土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。
在我國，土地收益分配的矛盾集結點主要是農地轉非的增值歸屬。目前，理論界主要有3種觀點，第一種觀點是“增值歸農”論；第二種觀點是“增值歸公”論；第三種觀點是“公私兼顧”論。在農地轉非過程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農民。政府貢獻的是管理權、規劃權和征收權，公眾貢獻的則是經濟發展所帶來的外部收益，農民貢獻的則是農地的承包經營權、社會保障權和農地發展權。因此，第三種觀點似乎更加合理一些，即地價的上漲是地租未來資本化的反應，理應由政府、公眾和農民共同分享之。
現在的問題是，政府部門利益驅動和強勢地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益（比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”），農民也一再成為輸家。在農地轉非中，農民面臨生活方式被打亂、原有財產被強行置換的困境，如果補償也不徹底，無異于“二次被害”。有一點必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。當下，由土地增值分配所導致的不公正、焦慮恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會成為社會持續發展的不穩定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也會成為經濟增長的絆腳石。
二、現行法律制度對失地農民土地增值補償的缺陷
（一）非農建設用地呈逐年上升狀態，農用土地流失嚴重，失地農民數量上升
隨著經濟、社會的發展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基礎設施、各級種類經濟開發區、工業園區等建設征用農村土地的規模越來越大，少地或失地的農民群體數量不斷增加。
（二）征地補償過程中農民權益受損
1、征地補償標準不合理，征地補償太低
根據有關資料，世界許多國家的補償標準均以被征地時的土地市場價格為基礎。而我國實際采用的補償標準只有土地年產值的幾倍，根本不能反映土地作為稀缺資源的價值，僅考慮了現有農業用途的收益權，而無視土地發展權。
《土地管理法》第47條第1款規定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這一規定完全排斥了農民對農村土地發展權的利益分享，即土地用途變更所產生的增值被排除在征地補償范圍之外。對征地補償標準問題，《土地管理法》等法律法規有明確規定。在實踐中，近幾年，個別地區的補償標準和安置標準達到了國家法律的標準，但是仍然不能解決實際的問題。即使統一了補償標準，足額及時發放補償費，農民對補償還是不滿意。
2、征地補償安置費分配混亂，缺乏法律依據
根據現行土地法律制度，征地補償費一部分給農民，另一部分留歸村集體使用。由于村民的補償費和村集體的補償費的比例缺乏明確的法律規定，這就導致部分地區大大增加了集體留用費的比例，而村集體的補償費掌握在少數的基層干部手里，如遇有民主建設較差的鄉村，加之缺乏必要的監督，損害農民利益的行為便司空見慣。實踐中補償款的分配問題成為村民與村委會、村黨支部之間發生矛盾的一個重要導火索。
3、農民無法分享土地增值的收益
根據國研中心課題組的調查：“在目前‘合法的’房地產開發過程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；開發商則拿走土地增值收益的大頭，占40―50%”。
（三）農民土地增值收益被剝奪的原因分析
1、現行的法律制度忽視了被征地農民的發展權問題
在法律規定中，為被征地農民建立了最低生活保障、養老保險和農村醫療合作為主要內容的社會保障體系，但法律規定的標準是維持失地農民的基本生活水平，對失地農民而言，土地的社會保障功能和土地增值所帶來的發展功能并沒有完全體現出來。從立法層面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》等相關法律法規中，沒有對土地中蘊含的農民社會保障權、發展權方面的權益做出明確規定。實踐中，由于城鄉二元體制、特別是社會保障制度的二元制，土地對于中國農民而言除了生存功能以外，還承載著發展功能和社會保障功能，而現行法對這兩種功能卻采取了回避的態度。如從《土地管理法》第四十七條的規定可以看出，土地補償費和安置補助費標準的確定只考慮了土地的歷史產出和收益，以及不降低“農民”的生活標準，沒有考慮土地用途改變后其收益的變化，更沒有考慮到土地對于農民的發展功能和社會保障功能，而僅就土地“原用途”作為參照物確定標準。
2、失地農民的就業保障尚未形成有效的機制
當農民失去土地后，那些沒有一技之長的農民就會變成無地、無職業、無收入的“三無”農民，成為矛盾糾紛多發的群體。因此，國家一直重視這一群體的就業保障，地方各級政府根據本地實際情況在此方面進行了探索和創新。
三、建立和完善失地農民的土地增值收益的社會保障機制
（一）盡快建立和完善失地農民的社會保障機制
不斷推出相關政策，力求做到“失地有保險，老來有保障”，各地都做過有益的探索，但還不夠規范、系統。要通過實行貨幣安置、留地安置、就業安置等積極的保障措施，三管齊下，全方位保障失地農民的利益。
一是提高最低生活保障的標準。前面已論及土地本身就承載著農民的社會保障功能和發展功能，根據現行法律規定，集體土地不能進入一級市場，就會導致高額的級差地租被各級政府獲取。因此，政府有義務從級差地租中拿出一部分作為社會保障基金，以在保持失地農民現有生活水平不降低的基礎上，再為失地農民提供發展基金。
二是實行積極的“就業保障”政策，解決失地農民的就業問題。相對于城市下崗職工和失業人員而言，失地農民更是就業的弱勢群體，因為農民就業意識和就業行為與工業化、城市化的要求有一定距離。因此，要力爭把城鄉統籌就業納入政府經濟社會發展規劃中，通盤考慮，完善就業服務措施，創造有利于失地農民就業的機制和環境。要制定公平的農民工就業政策，構建符合城鄉統籌就業要求的就業管理制度。
三是建立多元模式保障機制。如城市郊區、經濟發展水平較高的地方，可以走轉換農民身份，推動失地農民市民化的模式；而偏遠地方、僅由于國家基礎設施用地造成失地的，要加大養老保險、最低生活保障的力度，同時增加貸款方面的資金扶持，走產業化發展道路。
（二）以體制創新為推動力，探索在大制度框架內解決失地農民的保障問題
農民土地權益保護之所以成為社會熱點，說明現行框架不能有效解決這一問題，必須創新思路，探索新的解決路徑。要在大制度框架內解決失地農民的保障問題，按照“以土地換保障”的戰略要求進行制度創新，可以考慮以土地入股的方式解決失地農民的社會保障問題。允許土地入股，將農民納入征地開發的利益共同體，有助于減少征地時的摩擦和沖突，降低行政成本。對于農民而言，允許農民土地入股，使長期受到忽視的土地中承載的農民發展權得以實現，有利于保護和增進農民的利益。
（三）通過立法明確和完善農民的土地權益，并通過程序設計加以保障
必須修改和完善相關立法，明確規定農民的土地權益。這個問題在理論界已達成共識，并在《物權法》中有具體的規定并有所突破。從物權法的規定來看，農民的土地權益相比以前得到了一定的規范層面的保障。但物權法畢竟是一部框架性的基本法，對有些具體問題還沒有給出具體的可操作性的規定，如公共利益的界定，征地權限和程序的明確、對政府征用行為的行政救濟措施的細化、土地補償標準的合理界定等。農民土地權益真正得到保護還有賴于這部法的有效落實和后續相關實施細則。
首先，明確集體土地所有權的主體，保證集體經濟組織的每個成員都能參與對土地所有權的行使。防止目前一些地方的村干部不經村民討論同意就任意處置集體土地的現象。其次，對集體土地和集體土地上的房屋征收制度進行較重大的改革，構建建設用地流通市場，即修改現行土地管理法第四十三條，明確農村土地轉化成建設用地可以有兩個途徑：一是通過征收轉化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業利益，但也可用于公共利益。第三，要提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準，應當參照《國有土地上房屋征收補償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準。
（四）盡快修改土地法，允許農村集體土地直接進入市場交易
對于農民，土地的意義不僅是一種不動產，而且還是一種特殊的保障形式。它至少可以為貧窮的農民提供食品、住房、就業、養老保障。因此，政府征用農地，就必須充分考慮社會保障來置換農民的土地保障。如果不具備提供社會保障機制條件，政府就不應該征地。
（五）修改土地法時應明確界定公共利益與商業用途
農村土地法律法規范文5
摘要：我國農村土地承包經營是一定歷史條件下的產物，農用地不具有流動性與市場經濟的發展不相適應。農用地流轉是社會經濟發展的必然趨勢。農用地的流轉有效地促進了農業產業結構調整，是優化土地資源配置。實現農用地規模經營與集約經營的有效途徑。分析農用地流轉模式與機制，規范集體土地使用權流轉對科學合理地配置農用土地資源，實現土地的有效利用，提高土地的經濟效益，促進農業生產持續健康發展具有重要的現實意義。
關鍵詞：農用地；流轉；所有權；使用權
一、農用地流轉的意義
我國《憲法》明確規定，農用地的所有權只能歸國家或集體所有，因此，我國的農用地流轉包括農用地所有權通過征用或買賣從集體向國家以及在集體之間的轉移和農用地使用權的轉讓和流通。
隨著我國生產力的發展和人口的增加，為改善生態環境、優化土地資源配置、提高土地利用率、促進農業結構調整以及促進農民增收和農村經濟發展、實現規模經營與集約經營，對農用地使用制度提出了更高的要求。我國農村土地承包經營是一定歷史條件下的產物，農用地不具有流動性，這是與市場經濟的發展不相適應的，也不適應農業資源的優化配置，農用地流轉是社會經濟發展的必然趨勢。因此，分析農用地流轉模式與機制，規范集體土地使用權流轉對科學合理地配置農用土地資源，實現土地的有效利用，提高土地的經濟效益，促進農業生產持續健康發展具有重要的現實意義。
二、我國農用地流轉的形式
在實踐中農用地流轉的形式各種各樣，本文根據其法律特征將農用地流轉形式劃分為農用地所有權流轉和使用權流轉兩種形式。
農用地所有權流轉包括國家征用和買賣兩種形式。征用足指國家依據有關法規賦予的農用地征用權，對公共事業性用地向集體征用，實現農用地所有權與使用權同時轉移，并向集體支付一定的征地補償費。買賣是指集體經濟組織在堅持土地公有制的基礎上，將農用地所有權轉移給國家或其他集體經濟組織的行為，它是順應市場主體平等要求，以土地市場價格方式參與交易，分為國家購買與集體購買兩種。國家經營性使用農用地，應由國家向集體購買而不宜征用。
農用地使用權流轉有出讓和轉讓兩種形式。農用地使用權出讓是農用地所有者將農用地使用權在一定期限內有償出讓給農用地使用者，是農用地所有者同農用地使用者之間的流轉，包括出讓、出租、發包等多種形式。農用地使用權轉讓是農用地使用權的橫向轉移，是農用地使用者將農用地使用權再次轉移給其他農用地使用者形成的農用地流轉，是一種土地使用者與土地使用者之間發生的流轉關系，包括轉讓、轉包、轉租、股份合作制、抵押、繼承等多種形式。
三、我國農用地流轉中存在的主要問題
1、農戶在農用地流轉中主體地位得不到保證
《土地管理法》中明確規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理”，明確指出農村集體土地所有權的主體是農民集體，但沒有明確規定誰真正代表集體。集體經濟組織、村民委員會都認為自身有充當主體的資格，都能在集體土地流轉中行使權力，導致農用地所有權虛設、“責、權、利”不清、農民合法權益得不到落實和保證。有些地方政府利用行政手段強制征地或強買集體所有土地，使集體及農戶處于被動地位，權益受侵犯，農民在土地使用流轉中的主體地位得不到保證。
2、缺乏有效相關中介服務組織
土地流轉中的中介組織是指在引導農戶進入市場過程中，向農戶提供生產、流通以及金融的市場中介組織。其具體形式有土地信托服務中心、土地信托服務站、土地銀行、土地流轉協會以及農用地分等定級與估價機構等。目前，我國農用地流轉過程中的中介組織還處于起步階段，數量較少，區域分布不均，結構和功能不完善，職能缺失現象嚴重。許多土地流轉的中介組織的運作方式明顯帶有行政色彩，影響了土地流轉市場的正常發育和發展。
3、農用地流轉市場發育不完善
農村土地資源市場化配置，是社會主義市場經濟的客觀要求，對完善農村土地制度，促進農村社會的轉型和整個社會進步具有十分深遠的意義。但目前我國農用地市場處于形成的初級階段，發育滯后，還沒有形成完善的市場體系，市場對土地資源配置的基礎性作用發揮還不充分。市場發育水平地域差異大，競爭不足，價格機制不能充分發揮作用。
4、相關法律法規不健全，政府對農用地流轉缺乏有效監管
與我國《中華人民共和國土地法》和《中華人民共和國農村土地承包法》相配套的農村集體土地使用權流轉相關的地方性立法目前還不健全，致使農用地流轉中出現的問題與糾紛的解決缺乏法律依據。農用地流轉市場不規范也與農用地制度不完善、農用地交易規則等方面的法律法規體系不健全有直接關系。政府對農用地缺乏有效監管，土地交易隱形市場活躍、運用行政手段強制流轉、隨意轉變農用地用途、撂荒閑置等現象嚴重。
四、完善農用地流轉制度的對策
1、構建農用地流轉制度的基本原則
黨的十七大明確提出要堅持農村基本經營制度，穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營。農用地流轉必須嚴格遵守以下基本原則：
(1)依法原則
土地流轉必須符合相關法律法規、土地利用總體規劃和基本農田保護規劃，不得隨意改變農用地用途、撂荒或進行掠奪性經營，確需改變土地生產用途的，應依法報批。同時規范土地流轉合同，制定各種流轉合同樣本，力求流轉手續合法；規范，并依法保證合同各方嚴格履行合同。
(2)自愿、互利原則
要充分尊重流轉雙方當事人的意愿，特別要尊重農民的自，嚴禁任何形式的強迫命令。土地使用權的轉包、租賃費，應由農戶與受讓方或承租方協商確定，并全部歸具有土地承包權的農民所有，鄉(鎮)政府及村、社集體經濟組織和任何個人不得侵占、截留。
(3)土地資源可持續利用原則
農用地流轉必須堅持土地資源可持續利用的原則，通過調整土地資源的利用結構，優化土地資源配置、提高土地利用率，實現土地資源的可持續利用。
(4)經濟、社會、生態效益兼顧原則
農用地流轉的目的是優化土地資源配置，通過農業產業結構調整實現農民增收與農村經濟發展，但決不能急功近利，只考慮經濟發展而忽視社會與生態效益的協調。
(5)以市場為中心原則
農用地流轉必須堅持以市場為主導的原則，引入市場競爭機制，減少行政干預，切實保障集體及農戶的主體地位與合法權益。
2、完善農用地流轉制度的對策
(1)建立農村社會保障體系
一方面在農村通過建立與完善農村合作醫療制度、最低生活保障制度、農村養老保險制度等等社會保障體系，減小農民對農用地的依賴性，使一部分有能力外出創業的農民從土地中解脫出來，為農用地流轉創造條件；另一方面在城市要逐步建立務工農民社會保障制度，加快解決農民工的子女上學、工傷、醫療和養老保障等問題，解決進城務工農民的后顧之憂，使其所經營的農用地能夠進入農用地流轉市場。
(2)加強相關中介服務組織機構建設
中介服務組織在農用地的供給與需求之間起著媒介和橋梁作用，其職能是做好土地流轉的各項服務工作，包括土地流轉規劃、農用地定級與估價、收集土地供求信息、項目推介、流轉程序、指導和協助辦理土地流轉手續、檔案保存以及調解處理各方關系。要積極營造中介機構健康發展的良好氛圍，引導中介機構合法誠信服務；大力培育和發展中介服務組織，加快中介機構行業協會建設；加快信息化建設，構筑中介機構信息平臺。
(3)完善農用地流轉市場
完善農用地流轉市場首先要明確各產權主體關系。權利和義務界定清晰，使轉出與轉入雙方明確交易的農用地的產權狀況；其次要規范農用地市場流轉的程序，加強交易的管理，但政府部門在管理農用地市場流轉過程中應注意簡化程序，規范收費制度，避免導致農民負擔的進一步加重；第三要搞好農用地分等定級和價格評估工作，客觀、公正地評估出土地等級和市場價格，為農用地市場流轉雙方的公平交易提供科學依據，也為政府加強對農用地市場價格管理奠定科學基礎；最后要實施多種農用地流轉形式、拓寬市場流轉渠道，逐步放開農用地流轉市場。
農村土地法律法規范文6
關鍵詞：農地流轉；制度變遷；潛在利潤；制度構建
中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-2972(2008)01-0055-05
農村建設用地使用權流轉，是指鄉村各級集體經濟組織依據土地所有權和使用權相分離的原則，將農村建設用地使用權，或者是鄉鎮企業及農民個人將自己依法獲取的農村建設用地使用權，通過轉讓、租賃、抵押、作價入股等方式，有償讓予其他單位或個人使用的行為。在我國農村，尤其是地處城鄉結合部的農村，集體建設用地自發進入市場流轉的情況已相當普遍，但與此相對應的是，我國農村建設用地使用制度改革至今未能取得突破性進展，農村建設用地的流轉始終被法律限制甚至禁止，法律制度建設已經滯后于現實經濟的發展，使得農村建設用地流轉不能適應工業化、城市化快速發展的需要，農民無法合法獲得相應的財產主體地位，分享社會經濟發展的成果。改革并構建新的農村建設用地使用制度已成為必然。
根據制度經濟學的理論，制度是決定人們相互關系而人為設定的一系列制約，它通過向人們提供一個日常生活的結構來減少不確定性，為人們提供了行為的選擇集合。一項有效率的制度安排應隨著社會經濟環境的變化而不斷創新和變化。制度變遷是指制度的替代、交換與交易的過程。制度變遷可以視為現有制度轉變為另一種效益更高的制度。制度變遷的過程即從制度均衡到制度不均衡、再到制度均衡的過程。制度變遷分為兩種類型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是指個人或一群人在響應制度“不均衡”引致的獲利機會時自發倡導、組織和實行的制度變遷，是一種自下而上的制度變遷；后者是指由政府命令和法律引入而實行的制度變遷，是一種自上而下的制度變遷。透致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。我國當前體制下所發生的農村集體建設用地自發流轉就屬于制度變遷，并且屬于誘致性制度變遷。本文從制度及制度變遷的視角探討當前農村建設用地流轉過程中所出現的問題和面臨的障礙，提出推進農村建設用地使用權流轉的制度構建。
一、城鄉分割的二元土地制度及農地產權的界定不清，極大限制了農村建設用地的流轉，并導致了一系列違背法律與政策初衷的社會經濟后果
我國現行土地法律制度存在著制度不均衡的現象。所謂制度不均衡是指人們對現存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態，也即制度供給不能適應制度需求。從我國現行的土地法律制度來看，實行的是城市土地國家所有和農村土地集體所有的二元土地制度。長期以來，我國《憲法》、 《土地管理法》以及其它土地管理法規對這兩種土地所有權是作了不同規定的，尤其是在兩種土地使用權方面，國家土地使用權和集體土地使用權存在很大的區別。按照《土地管理法》規定，國有土地使用權可以出讓、轉讓、出租、抵押，即法律按不動產用益物權的模式設計運作；但對集體建設用地使用權來說，則不能享有用益物權的處分權能，權利人只有在出資、入股、聯營等特定情況下才能發生權利轉讓，原則上集體建設用地使用權不能出讓、轉讓、出租和抵押。另外，從交易主體和可交易的范圍來看，二者的區別也很大。按現行法律，國有土地使用權的主體不受任何限制，而集體建設用地使用權的主體則限定在具有農村村民屬性或農村集體組織屬性的單位或個人，并且集體建設用地的交易范圍也嚴格限定，只有破產和被兼并企業才可以轉移集體建設用地使用權。農村土地要轉化為城市建設用地，必須經征用轉化為國家所有，然后才能轉變為城市建設用地。這種征地制度手續繁雜，周期長，且由于利益分配不公極易引發社會矛盾與沖突，產生巨大的交易成本，不能滿足當前對農村建設用地的需求，限制了農村土地的流轉。
同時，現行農地制度還存在產權模糊、所有權主體虛位的問題?，F行的農村土地制度，雖然明確規定土地歸集體所有，即集體擁有產權，但是集體指向不明確，究竟誰是農村集體土地所有權的代表模糊不清。鄉鎮政府、村委會、村民小組及農民個人都享有土地的某一方面權能，但都不是所有權主體。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構的狀態。
就農民個人所享有的農地承包經營權而言，也是不完整的或者說是殘缺的。這表現為土地承包經營權缺乏排他性和可轉讓性。農地承包經營制從本質上說是一種按人口均分土地為基礎的農村社區所有制，農村社區內的每一個成員被賦予了平等合法地擁有社區土地的權利，這決定了農地承包經營權必然要隨社區內人口的變化而進行周期性的調整。土地周期性調整所產生的承包經營權缺乏排他性使農民無法對特定地塊的地權形成長期而穩定的預期，這不利于激發農民土地投資的積極性，還可能造成對土地的掠奪式經營。而且，這種周期性調整本質上是土地的行政性調整對正常的市場流轉的替代，是不利于農地流轉市場的發育和發展的。
隨著市場經濟的發展，農村勞動力、資金等要素加快流動起來，土地要素作為一種重要的市場要素，其加快流轉也成為必然的趨勢。但是目前實施的農村集體土地使用權不得出讓、轉讓、出租用于非農建設，農村住宅禁止向城鎮居民出售，農民將戶口遷入城鎮后，其原宅基地不得再擴建和自行轉讓等政策，與當前土地流轉加快的現實形成沖突。雖然我國《農村土地承包．法》第32條規定了承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉，相關法律法規和政策對于土地的流轉乃至集中也是認可或者說是鼓勵的，農戶也在進行不同形式的流轉實踐。但從整體上看，農地還是沒有真正流轉起來，現代意義上的集中經營更是很少發生。影響農地流轉和集中的障礙主要在于：一是土地承包經營權人轉包土地或轉讓土地承包經營權需經發包人同意；二是依我國《擔保法》第37條規定，耕地、自留地等集體所有的土地使用權原則上不可抵押，不可抵押限制了農地流轉。而且，土地承包經營權不能抵押也限制了農民獲得必要的金融服務。
由以上分析可見，我國目前的土地制度是一種城鄉分割的二元土地制度，農村土地的產權是不明晰的，農民的土地承包經營權是殘缺的，這與發展市場經濟和建立城鄉統一市場的大方向是違背的，也導致了一系列嚴重的社會經濟后果。首先，土地用途管制失靈。國家立法對農村土地轉為非農建設用地進行限制，一個重要目的就是在耕地資源日益稀缺的情況下保護我國基本農田和國家糧食安全。然而，由于土地非農利用的巨額增值收益幾乎全部留在城市，這刺激地方政
府通過土地征用獲得城市建設資金和增加財政收入，從而助長了農業用地的非農化。近20多年來，政府、民間資本、工商業資本對耕地的近乎瘋狂的圈占，導致耕地銳減，違背了法律和政策的初衷。其次，國家壟斷土地一級市場，限制了農民集體土地所有者和土地非農利用者的直接交易，從而導致對國有土地和農村土地所有權的不公平對待，造成新時期工業和城市對“三農”新的資源攫取，這與丁業反哺農業和城市支持農村的發展階段嚴重不相適應。據估算，1979年以來，全國通過土地價格“剪刀差”從農民手中剝奪的利益超過20000億元，造成城市對農村利益的侵蝕，使失地農民的基本權益受到嚴重侵犯。而且，南于法律制度的城市傾向，刺激地方政府、工商業資本大量低成本圈地，制造了農村、農業相對城市的凋敝局面，嚴重影響著工農、城鄉關系，甚至導致農民與基層政府的沖突與對立，日益成為社會不和諧的源頭。
二、農村土地所承載的社會保障功能的日益強化成為當前農地流轉的重要制度
作為一種特殊的生產要素，土地具備三重職能：首先，生產要素職能。使用者或所有者將其作為基本的維持生計或獲取收入的手段。其次，財產職能。作為一種財產的土地，盡管不能像其它的生產性資產那樣，在地理區位上可以隨便移動，其作用的發揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財產的各種權益卻是可以分割、流轉、交易的。最后，社會保障職能。土地可以作為擁有者或使用者的社會保險。在國家的社會保障無法覆蓋農村居民的情況下，盡管部分農村居民已經不再主要依賴土地維持生存和提供收入流，但卻需要依靠土地來為其提供失業、養老等社會保障。
經濟處于不同階段、農戶經濟結構處于不同的狀況，將直接影響農民對土地不同職能的看重和依賴。當經濟處于食品供給嚴重不足的時期，土地經營就是農戶經濟的全部，這時土地是農戶維持生計和獲得收入的唯一來源。而當農戶經濟結構發生變化，其主要的生存依賴已經不再是土地的時候，這一時期土地的保障功能將凸現出來。當農戶完全進入城市或者已經具有完善的社會保障時，土地的財富功能的實現就成為主要問題。目前來看，我國絕大多數的農戶經濟仍然處于需要土地作為其維生、獲取主要收入及作為社會保障的階段。
這樣看來，土地對農民不僅具有生產資料的功用，還具有非生產性功用，即提供就業、社會保險的作用。農戶對自己所擁有的土地懷有深厚的感情和依賴，絕不愿輕易放棄自己的土地。雖然，工業化與城市化的發展給農民們帶來了大量的非農就業機會，一些農民的非農就業收入也已經超過務農的收入，甚至有些農民早已進城多年并已在城市擁有了穩定的收入和住所，他們仍不愿放棄土地。大量的社會經濟調查也表明，在農民和進城農民工沒有納入國家統一的社會保障的條件下，絕大多數人寧愿撂荒土地也不愿放棄土地或將土地轉讓出去。在一定程度上可以說，目前的農村土地產權制度已經異化為農村社會保障制度，農民家庭農業生產不是為了追求利潤最大化，而是為了最大限度地保持家庭成員的基本生存需要。這種農地的社會保障功能強化了農民對土地的依賴，降低了農民將土地轉出的意愿。同時，土地承擔社會保障必然要求社區內土地按人口均分，土地均分又必然引發土地的行政性調整，在很大程度上限制了當前土地的市場化流轉和集中，阻礙了農地資源配置效率的提高。
三、經濟主體對潛在利潤的追求成為當前農村建設用地使用權流轉制度變遷的根本動力
制度變遷的前提是存在一股現有制度下無法內部化的外部利潤流，制度變遷的根源在于經濟主體想獲得存在于現有制度之外的潛在利潤。在這種外部利潤的驅動下，主體會不斷推進制度由“起點模式”向“目標模式”的變遷，以達到將外部利潤內部化的目的。在現行土地法律制度的禁锏下，農村集體建設用地使用權之所以頻繁地進入“黑市”進行自發或隱性流轉，是因為這種非正式流轉制度給流轉主體(包括轉出方與轉入方)帶來了制度變遷過程中潛在的巨大收益。
隨著我國工業化和城市化的發展，產生了對于城市建設用地的巨大需求，土地資源日益稀缺，農村土地尤其是城鎮郊區的農地一旦轉化為城市建設用地，其由農業用途轉變為非農用途將實現經濟價值的巨大升值，正是對于這種升值收益即潛在利潤的追求成為了農村建設用地大量自發流轉的驅動因素。而在現有的征地制度下，農村建設用地要轉化為非農建設用地，必須經政府征用為國有土地，再由政府出讓給城鎮用地者，這樣，農地轉化為非農建設用地所實現的土地增值收益絕大部分歸各級地方政府占有，農民所獲征地補償很低，還遭受基層政府和集體經濟組織的截流，引起農民的極大不滿，成為當前農村社會矛盾的重要導火索。農村建設用地流轉的潛在利潤還表現為，通過農地的自發流轉，實現土地的集中與規模經營，并借此調整農業產業結構，推進農業產業化經營，促進農產品生產基地化、專業化、集約化，這都將帶來巨大的潛在收益，也是促成農村土地加快流轉的重要動力。1990年以來，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區，農民利用政策和法律空間，自建標準廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧有關法律限制，直接進行土地的非法出租或轉讓。這種通過“隱性市場”將農地轉變為非農建設用地的數量是巨大的、驚人的。
與此同時，制度環境的逐步變化也使得潛在利潤的獲得成為可能。從1984年中央1號文件一直到黨的十六大報告，我國土地法律制度逐步放寬了對集體土地流轉的限制，從絕對禁止流轉再到《土地管理法》中放開一條口子可以流轉，無不體現了國家政策和法律正在朝著有利于集體建設用地流轉的環境變化。2005年10月1日，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》正式施行，廣東省內的農村集體建設用地可以直接進入市場，并與國有土地同地、同價、同權，這是我國土地使用制度改革中的又一次開創性實驗。因此可以說，由制度變化引起的集體土地流轉制度的創新使得潛在收益的獲得成為可能，從而進一步促進了集體土地流轉的制度創新。
四、消除農村建設用地使用權流轉的制度障礙。加快推動農村建設用地使用權流轉的制度構建
雖然國家法律對農村集體土地使用權的流轉作出了種種的限制，但實際上大量的農村集體土地正以各種方式自發進入城市土地市場流轉，并獲取相應的利益。這種自發性的流轉造成土地市場的混亂，而且由于缺乏管理和法律法規的約束，經常出現糾紛，也給集體經濟組織和用地單位帶來經濟損失和麻煩。既然隨著市場經濟的不斷發展，城市不斷擴張，對土地的需求導致農村上地的流轉已經成為客觀存在的事實，那么就應當根據土地流轉的實踐，調整現行法律和政策規定，把農村集體建設用地納入市場．使其朝著規范化、法制化的方向發展，建市統一的城鄉上地市場，推動農村建設用地使用權的流轉。
(一)對農村建設用地使用權流轉的相關法律法規進行修改或調整，以適應當前農地流轉的現實
應突破和發展完善現行法律法規的相關規定，盡快制定規范和促進集體建設用地使用權流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。借鑒國內外相關經驗并結合我國具體國情，筆者特提出如下立法建議：
第一，應在法律上明確規定集體土地所有權與國家土地所有權是兩個平等的民事權利，并且將其作為修改《土地管理法》的首要內容，這是對限制集體土地流轉的法律法規進行修訂的前提。在符合規劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租、出讓、轉讓、抵押，可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》，農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益。
第二，應在立法上明確農村建設用地使用權作為用益物權的性質，確認其流轉的合法性。只有這樣，集體建設用地使用權人才有權獨立處理自己的使用權來滿足其經營和消費需要，才可以在法定范圍內以轉讓、出租、抵押等方式流轉使用權，使權利動態化。
第三，在總結各試點城市地方性法規的基礎上，應盡快制定全國性的法律法規――農民集體所有建設用地使用權流轉管理辦法，解決集體建設用地在流轉中的無法可依現象。
第四，相關法律的修改。要增加農民土地權利保障的內容?！段餀喾ā烦雠_后，所增加的農民土地權利保障條款的內容，須在《土地管理法》的修改中得到確認。《土地管理法》的修改要體現保障農民土地財產和保護耕地的雙重目標。要以《物權法》、《農村土地承包法》中關于農民土地權益保障的立法精神，增加和充實農民土地權益保障的內容。
(二)明晰農村土地產權并賦予農民完整的土地承包經營權，明確土地流轉的收益分配
產權明晰是農地制度的核心，占有、經營、收益、處置等土地權利束的集中或分割，對農地制度安排的公平性與效率有著深刻影響。從當前和今后一個時期看，農民擁有完整意義的土地承包經營權，是農地制度創新的核心和主要方向。在從法律上完善農村土地產權制度、明確集體經濟組織土地所有權主體地位的基礎上，賦予農民完整的土地承包經營權，特別是賦予農民對于自己承包土地的處置權及相應的抵押權，允許農地承包經營權自由流轉和上市交易。也就是說，增加土地供給的主體，由原來的單一的國家出讓變為國家和農民集體雙供給。集體建設用地使用權可以采取轉讓、出租、作價入股、合作或聯營等方式獲得。通過以上方式獲得集體建設用地使用權的土地使用人完成協議約定的條件后，在使用余期內可以依法將余期土地使用權流轉。不論是首次流轉還是再流轉，都必須將流轉用地的條件、要求在土地有形市場公布，采取招、拍、掛出讓等方式確定土地使用人。
要維護集體土地所有者和廣大農民的合法權益，對集體建設用地使用權流轉中的土地收益分配問題作出明確規定，確定農村集體土地流轉的基準地價和最低保護價，規定集體建設用地使用權流轉價格不得低于最低保護價。同時明確集體經濟組織的所有權，土地流轉所獲收益全部歸集體土地所有者所有。地方政府不參與集體土地流轉的收益分配。集體土地流轉的收益可用于土地開發整理、公益事業、農民養老和就業保險、基礎教育、公共設施的修建等，具體的分配方案應由全體村民決定。
(三)改革土地征用制度，建立和逐步完善農村社會保障體系
要對當前不公平不合理的土地征用制度進行改革。一要將土地征用范圍嚴格限定為“公共利益”需要，并制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以營利性為目的的用地不得征用。土地的征用堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監察的重要內容。二要提高征地補償標準。目前征地補償依據的是被征用土地的農用價值，這導致對農民的補償偏低，征地補償應以農地轉化為城市建設用地后的市場價值作為補償依據，并適當考慮區位因素，給農民以公平合理的補償。此外，征用補償還要適當考慮農地所承載的社會保障功能，也即農地的非生產。三要改革土地補償的分配方式，應從土地補償費中分離出一部分作為專項基金，專門用于農民的養老、醫療等方面的保障。其余部分作為一次性補償發放到農民個人手中。四要改革安置辦法，南地方財政撥專款，對被征地的農民進行職業技能培訓，使農民有一技之長后再進入社會。
