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土地征地條例范文1
【關鍵詞】征收；補償；影響；建議
近年來，龍巖市社會經濟發展水平日益提高，全市地區生產總值從全省第六位提升到第五位，財政總收入在全省第四個突破百億元，外貿出口總量由全省第九位上升至第六位；城市建設日新月異，城鎮化水平不斷提高，2010年全市城鎮化率達45%，中心城市城鎮化率近70%；城市發展對土地資源的需求日益強化。土地收儲作為由政府壟斷土地一級市場、實現土地資源宏觀調控的一項重要工作，它對中心城市經濟社會發展的重要性不言而喻。而隨著我國經濟的發展，城市建設的步伐也不斷加快，征地拆遷工作吸引著越來越多的關注目光。為了更好地維護人民群眾的合法利益， 2011年以來，國務院以及國土資源部等相關職能部門陸續出臺了多項與征地拆遷相關的法律法規政策，特別是2011年1月21日國務院公布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱“新《條例》”），對土地收儲等工作產生了深遠影響。本文從龍巖市土地收儲工作現狀入手，著重分析新《條例》對土地收儲工作產生的直接影響，并提出相應的對策建議。
一、龍巖中心城市土地收儲工作取得的成效
土地收儲是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行開發、儲備以備供應土地的行為。根據《土地儲備管理辦法》規定，我國土地收儲制度具有以下法律特征：一是土地收儲主體是市、縣人民政府國土資源部門；二是土地儲備客體是國有土地；三是土地收儲法律關系具有雙重性——既存在有償收購的平等民事主體之間的法律關系，也存在無償收回的行政法律關系，以及依法有償取得的行政與民事法律關系。四是土地收儲的目的是市、縣人民政府為加強土地宏觀調控，規范土地市場運行，促進土地資源的節約集約利用，以提高建設用地的保障能力。
2001年10月20日，福建省人民政府下發了《關于推行土地收購儲備制度的通知》，標志著福建省土地儲備制度正式出臺。2003年4月，龍巖市人民政府下發了《關于印發〈龍巖市土地儲備實施暫行規定〉的通知》，龍巖中心城市土地儲備制度隨之建立。龍巖市土地收購儲備中心作為龍巖市國土資源局下屬事業單位應時設立，正式開展中心城市土地收儲工作。并實行了統一規劃，統一征拆，統一儲備，統一供地，經營性土地一律通過公開招標、拍賣、掛牌出讓，實現了“一個口子進水，一個池子蓄水”的調控土地市場、促進土地資源合理利用的目標。10年來，龍巖中心城市累計實施征地7900多畝，拆遷建筑面積420多萬平方米，建設安置房365萬多平方米，投入征地拆遷（含村自用地貨幣補償、安置房建設）資金近37億元。土地收儲工作為龍巖中心城市的科學發展、跨越發展、加快崛起做出了積極貢獻，取得了較好的社會效益和經濟效益。主要體現在：
第一，強化了政府對土地市場的宏觀調控能力。實行國有土地統一儲備政策，市區范圍內凡符合儲備條件的土地必須統一由市土地儲備中心收購，城市建設用地只能從儲備土地中向市場供應，保障了政府壟斷土地一級市場，防止國有土地資產流失。第二，促進了土地市場發育和完善。市土地儲備中心對儲備土地進行前期開發，形成“凈地”，變“毛地“協議出讓為“凈地”公開出讓。一方面，阻止開發商以前期開發問題為由達到閑置土地的囤地目的，縮短了建設用地周期；另一方面，通過“招拍掛”等方式為國有土地使用權公開出讓提供了資源保障，創造了公平的競爭環境，減少了權力尋租空間。第三，提高了建設用地保障能力。通過土地收儲制度，城市土地成為政府直接控制的國有資產和城市建設的重要融資工具，提高了政府運用城市土地資產的效率和供地能力，減少了對耕地的占有。第四，支持了企業改革。市土地儲備中心通過對市區土地實行統一收購和支付補償費等方式，加快企業存量土地盤活的進度，解決了部分企業改制自己的燃眉之急。第五，促進了土地節約集約利用。通過對經營性土地招拍掛，提高了用地成本，促進土地利用者走節約集約利用土地治理，提高土地利用效率，促進城市建設的有序發展。
土地征地條例范文2
為認真貫徹落實國務院公布的《國家建設征用土地條例》，現結合我省具體情況，對需要進一步明確的若干問題作如下規定：
第一條 我省人多地少，為合理使用土地資源，盡量節省土地，一切建設用地都必須精打細算。建筑布局要緊湊合理，在符合城鎮規劃要求的前提下，提倡建高層樓房，合建共用綜合樓房，充分利用地下建筑，提高土地利用率。有條件的建設單位，都應結合建筑施工改土造田，增加耕地。
第二條 建設單位征用、劃撥土地時，要向土地所在市、縣土地管理機關提出申請。參加城市綜合開發區的建設單位用地，由城市建設綜合開發經營管理部門統一向土地管理機關申請。申請征用土地的報告書應有統一的申報內容，具體由省土地管理機關制定。
第三條 征用劃撥土地的審批權限。征用、劃撥土地在三畝（不含）以下者，由縣（市）人民政府批準；征用、劃撥土地三畝以上、十畝（不含）以下者，由行政公署和省轄市人民政府批準。凡征用、劃撥下列土地，均由行政公署或省轄市人民政府審查，報省人民政府批準：一、征用、劃撥土地在十畝（含）以上者；二、征用、劃撥省轄市市區的土地者；三、征用、劃撥菜地、園地、魚塘、藕塘等經濟收益高的土地者。
各行政公署，市、縣（市）人民政府權限內批準征用、劃撥的土地，均須同時抄報省土地管理機關備案。
第四條 征用土地補償費。凡屬征用菜地、園地、魚塘、藕塘等經濟收益高的土地和省轄市的市區的土地，補償標準為所征土地年產值的六倍。
征用市轄縣（包括相當縣的農村區）、行政公署駐地縣（市）和地轄市的土地，補償標準為所征土地年產值的五倍。
征用其它縣的土地，補償標準為所征土地年產值的四倍。
年產值按被征土地前三年種植作物的平均年產量和國家規定的價格計算。
第五條 安置補助費標準。被征用耕地（包括菜地、園地、魚塘、藕塘等）的單位，每一個農業人口的安置補助費標準，為該征地前三年平均每畝年產值的三倍。需要安置的農業人口數，按被征地單位每一農業人口平均占有耕地的數量同征地數量折算。對人均占有耕地特少的單位，按畝計算的安置補助費可以超過其年產值的三倍，但最高不得超過十倍。
個別單位因情況特殊，按照土地補償標準和安置補助標準，仍不能維持被征地群眾原有生活水平時，經省人民政府批準可以增加安置補助費，但土地補償費加安置補助費的總和，不得超過被征土地年產值的二十倍。
第六條 對青苗、樹木和地上附著建筑物的補償。
征用耕地，一般應在農作物收獲以后使用。如因工程急需必須清除耕地上的農作物時，可根據農作物的生長情況，給予相當于當季作物產值的補償費。
征用土地上的樹木，凡有條件移栽的盡量組織移栽，付給移栽人工費和樹苗損失費；不能移栽的半成材和成材樹，可由征地單位按高于國家木材牌價給予作價補償，高出牌價的幅度，半成材樹不超過百分之五十，成材樹不超過一倍，作價補償后的樹木歸征地單位。被征地單位不愿按作價補償辦法處理的，允許其自伐自用或自賣。
征用土地上的房屋、水井、水池等附著物，可由征地單位折價給予補償。也可征得被征地單位的同意后給予建同等質量的附著物。征用城市市區土地上的房屋補償安置問題，按山東省人民政府《關于城市建設房屋拆遷安置暫行辦法》的有關規定辦理。
第七條 因采礦而塌陷造成減產的土地，由采礦單位付給生產隊一次性的平整土地人工費和減產補償費，兩項補償費的總和，最高不超過本規定第四條規定的征地補償費標準。因采礦塌陷造成絕產的土地（包括因塌陷減產已作補償、后又絕產的土地），應辦理征地手續，并按本規定第四條、第五條的規定，付給土地補償費和安置補助費。
第八條 國家建設征用耕地后，要相應減免被征地單位的農業稅和調減糧食包購征購任務。因征用耕地致使社員口糧發生困難的，可在當地糧食包干范圍內安排統銷。
農村社隊建設用地不減免農業稅。糧食購銷任務在本公社范圍內調整。
第九條 農村人民公社和生產大隊使用生產隊的土地進行建設，除按本規定第三條辦理批準手續外，并由用地單位按下述標準付給土地補償費和安置補助費：
一、土地補償費：公社用地為該土地前三年平均年產值的三倍；生產大隊用地為該土地前三年平均年產值的二倍。
二、每一農業人口的安置補助費標準，為該耕地前三年平均年產值的二倍。需要安置的農業人口數，按本規定第五條的規定折算。
第十條 在實行“雙包”責任制的生產隊，社員承包的土地被征用后，由生產隊重新給予調整土地或作其他安排。
第十一條 征用土地中對違法行為的處罰問題，除嚴格執行《國家建設征用土地條例》規定的有關條款外，凡乘機虛報土地、產量、人口，索取額外財物，或不按期撥出被征土地者，凡在已簽協議的土地上任意采砂、開石、挖土者，凡不執行有關糾紛裁決、繼續在糾紛區內搶占土地者等，也要經當地土地管理機關報請縣、市人民政府批準，沒收其非法所得，賠償經濟損失。情節嚴重的，對主管人員和直接責任者要按照《國家建設征用土地條例》的有關條款處以罰款、行政紀律處分、直至追究法律責任。
各種懲處均報省土地管理機關備案；各項罰款一律交當地財政。
土地征地條例范文3
關鍵詞：行政規劃；征收；行政程序；公眾參與
中圖分類號：D912.3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）06-0115-02
一、“公眾參與”與行政程序
《國有土地上房屋征收與補償條例》（簡稱新《條例》）頒布已經整整兩年，然而其實施效果與公眾之期待仍有較大差距：一方面，新《條例》較之前的《城市房屋拆遷管理條例》在規范行政程序和完善權利救濟方面有了較大的進步；另一方面，新《條例》在司法實踐中是否能夠充分發揮保障公民權利的功能，還有待觀察。本文以新《條例》第九條第二款為中心，從行政程序法角度探討其在行政訴訟中適用的可行性與可能性。
“公眾參與”作為行政程序法上“正當程序”的必要組成部分已成為常識[1]，我國的行政程序法律規范中的聽證制度、信息公開制度等與公眾參與相關的制度也日漸完善。但有些“公眾參與”相關條款只是原則性宣示而缺乏具體操作步驟和追責機制，使得這些條款成為具文。具體到新《條例》，其第九條第二款明確把公眾參與、專家論證作為制定詳細規劃的必要程序，更有利于規范決策和規劃的制定，以及從源頭上保障公眾對房屋征收的知情權和參與權[2]。強調作出征收決定的具體程序的合法性來否定被征收人的主張，認可了整個具體行政行為的程序合法性。那么，本條款對于行政行為的程序控制在司法上到底有何作用便值得去探究。
二、對新《條例》第九條第二款的分析
首先，從行政立法的宗旨出發，《條例》第九條第二款屬于規劃控制條款，與舊《條例》相比，本條款意圖構建對行政征收之前的行政規劃的有效控制機制，正如王錫鋅教授所言，“規劃”才是規范征收保護私有財產的真正“源頭”[3]。而且，規劃在很大程度上決定征收范圍，規劃一旦確定則很難補救[4]。最初新《條例》的草案中并無此條款，本條款在草案第二稿中才出現，以凸顯規制規劃行為的重要性。從行政程序法的角度來說，本條規制的對象是行政規劃，遵守行政程序在此顯得尤為重要。從其他相關的法律規范角度來說，本條款對應《城鄉規劃法》第二十六條第一款，有上位法依據；同時，依據《政府信息公開條例》第十條和第十一條，對于行政規劃的論證的相關信息也屬于政府主動公開的信息范圍，這也為《條例》第九條第二款的實施提供了可行的配套措施。在已經存在法律和行政法規規范的情況下，《條例》不作重復性規定而用概括語言進行設定程序性要求，正是為了強調行政規劃中公眾參與的重要性[5]。
其次，從新《條例》的整體角度來看，第九條作為第八條“公共利益”的延續，也存在著界定和限制公共利益的功能，第九條第二款是對征收決定的首層限制。從行政程序角度來講，本條款也是房屋征收補償的行政行為的程序起點。既然規劃程序和之后的具體的征收決定程序屬于同一章，那么本條也應當與之后的具體的程序規定一樣，具有同等的程序約束力和司法適用性。
從以上兩點，可以看出：在行政訴訟中，被征收人以征收人的征收前的規劃行為程序違法為由請求法院撤銷政府的征收決定從法律規定和立法精神上來講是完全可行的，而且還能夠發揮原告在行政訴訟舉證方面的優勢：行政機關必須有充足證據證明其征收前的行政規劃行為符合法定程序，這能夠對行政機關的行政規劃行為和征收決定的決策起到有力的制約作用。另外，被征收人選擇從行政規劃家督主張行政機關程序違法，說明被征收人在維權的時候視角更為寬廣，策略選擇也更為理性。新《條例》將《城鄉規劃法》中的規劃程序和房屋征收程序聯系起來，顯然是為原告主張被告違反行政程序提供了一個新理由。
然而，新《條例》第九條第二款在實踐中也存在著被虛置的危險。本條使得抽象的行政規劃與被征收人具體的權益產生聯系。《城鄉規劃法》第二十六條屬于抽象規定，在新《條例》出臺前，原《城市房屋拆遷管理條例》第三條雖然規定：“城市房屋拆遷必須符合城市規劃”，但并沒有對行政規劃的做出進行程序性限制，而《城鄉規劃法》第二十六條是否能夠作為否定拆遷行為程序合法性的理由，則并無明確說法。新《條例》將征收和拆遷分離，并在征收程序中明確將公眾參與和科學論證作為行政征收的合法性要件，以保證規劃的科學性和民眾的可接受性，正如有人認為，新《條例》第九條第二款的規定，意在防止“偽論證”的出現，而為達此目的需要建立論證司法審查制度[6]。那么，城鄉規劃材料，包括做出城鄉規劃材料的程序記錄，都是行政訴訟中法院審查的對象。這實質上是司法權的擴張。而對行政規劃的司法審查，其實質是對公共利益的限制。如果說新《條例》第八條關于公共利益的界定主要是針對行政機關，在行政訴訟中法院可以通過對第八條的復述而避免對“公共利益”做出具體的認定，那么，第九條第二款則表明：未經廣泛征求社會意見并科學論證，以實現公共利益作為前提的行政規劃是可撤銷的。面對原告以具體的理由主張個案當中涉及的行政規劃程序違法，法院很難簡單否定。但如果一旦認定行政規劃未經廣泛征求意見和科學論證（或者論證不科學），則撤銷的不僅僅是具體的征收決定，同時還要撤銷全部或部分行政規劃。這種風險是法院所不愿承受的，法院既不愿刺激行政機關，也不愿激被征收人。而且在訴訟中，適用本條款可能導致法院對抽象行政行為的審查，進而直接突破《行政訴訟法》的規定，如下圖所示：
因此，在行政訴訟中法院要判斷規劃行為的程序合法性，首先要判斷行政規劃是具體行政行為還是抽象行政行為，但是對具體行政行為和抽象行政行為的區分應當在立案審查之時完成。此類案件特殊之處就在于，被征收人并非直接針對行政規劃行為，作為征收決定上游行為的行政規劃行為并不能在立案時予以定性。
三、結論
從法律和行政法規的立法原意出發，新《條例》第九條第二款本身應該是被征收人的殺手锏，它將行政程序對征收的規制回溯到征收的上游行為：行政規劃。這一規定不僅為《城鄉規劃法》第二十六條在行政訴訟中的適用開辟了途徑，同時也使得行政程序的規制徹底貫穿了國有土地上房屋征收和補償的整個過程。但是，本條款的司法適用意味著法院將承擔起更大的職責，也有可能導致法院對抽象行政行為的合法性審查，在《行政訴訟法》等相關法律修改之前，法院在實踐中并不大可能從行政程序的角度來適用本條款，被征收人在行政訴訟中試圖以該條款為依據申請法院撤銷行政征收決定，應該會是徒勞的。
在新《條例》頒布后，政府在按照舊《條例》的思路，主張城鄉規劃與征收拆遷的絕對分離，則有狡辯之嫌。如果政府要避免在此處出現尷尬，要么嚴格遵守行政規劃的法定程序，認真進行意見收集和科學論證，或者將規劃草案提交同級人大或人大常委會，由權力機關通過，則可規避這類風險。從被征收人角度來說，新《條例》第九條第二款仍然應當作為其維權的重要依據之一。盡管在訴訟中，被征收人“釜底抽薪”的可能性不大，但如果政府在行政規劃的制定方面真有程序瑕疵，則被征收人應當依據法律法規維權。本條真正落實，一要靠行政機關自身程序意識的增強，二要靠法院的通過行政訴訟進行監督。只有讓行政機關意識到違反行政程序的風險，監督才能夠起到實效。
參考文獻：
〔1〕湯德宗.行政程序法論[M].臺北：元照出版公司，2005.65.
〔2〕褚建好，等.國有土地上房屋征收與補償實務指南[M].北京：中國政法大學出版社，2012.46.
〔3〕王錫鋅.國有土地上房屋征收與補償條例專家解讀與法律適用[M].北京：中國法制出版社，2011.54.
〔4〕薛剛凌：國有土地上房屋征收與補償條例理解與運用[M].北京：中國法制出版社，2011.53.
土地征地條例范文4
關鍵詞：《國有土地上房屋征收補償條例》 解析
一、《條例》與先前《拆遷條例》相比的改變
一是法律關系性質的改變。在《拆遷條例》下，拆遷人為取得房屋拆遷許可證的單位，是普通的民事主體，拆遷人與被拆遷人之間是普通的民事關系。而依據新的《條例》，征收人為市、縣級人民政府確定的房屋征收部門，是經授權的行政主體，征收人與被征收人之間是行政法律關系。
二是征收前提的改變。根據先前的《拆遷條例》第七條之規定，拆遷人要獲得拆遷許可證，只需向房屋拆遷管理部門提交建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。而根據新《條例》第二條、第八條之規定，房屋征收必須是基于法定的公共利益而作出。不是基于法定的公共利益的需要，不得對當事人的房屋實施征收。如此，公共利益需要成為征收的法定前提。
三是征收程序的改變。根據先前的《拆遷條例》之相關規定，拆遷人依法取得房屋拆遷許可證后即可進行拆遷，被拆遷人難以合法表達其利益訴求。而新的《條例》不但在實體上客觀界定了“公共利益”，設計了“補償機制”，還通過一系列程序性規定，為被征收人了解征收決定，表達利益訴求，實現公正裁決爭議，確定了公開、公平、公正的運行機制，為征收補償制度的順利實施提供了程序保證。
四是補償機制的改變。先前的《拆遷條例》盡管也確立了市場補償原則，但由于房屋評估機構的選擇、補償方式的選擇等方面受到限制，這一原則并未能得到落實。為此，新的《條例》設定了更為科學和公平的補償機制。首先是引入獨立第三方評估制度，保證補償機制客觀、公正；其次，明確提出房屋價值的補償不低于被征收房屋類似房地產的市場價格；再次，明確了被征收人對于補償方式的選擇權；最后，為被征收人設立了完善的法律救濟途徑，被征收人對補償決定不服的，可依法提起行政復議和訴訟。
五是強制執行方式的改變。依據先前的《拆遷條例》第十七條之規定，被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。如此，就容易出現房屋拆遷管理部門既當運動員，又當裁判員的情形。為此，新的《條例》取消行政強拆。被征收人不履行房屋補償決定的，房屋征收部門必須依法申請人民法院強制執行。
六是設定了嚴格的法律責任。先前的《條例》雖然也有相關的法律責任條款，但在法律責任的主體、違法情形、法律責任的形態等方面都存在不周延之處，實踐中諸多違法行為難以據此進行問責。為此，新的《條例》設定了嚴格的法律責任條款。如實踐中飽受詬病的非法逼遷行為，《條例》予以明確禁止，并規定了嚴格的法律責任。對于被征收入以非法方式阻礙房屋征收工作的，也規定了相應的刑事責任和行政責任。
二、《條例》要實現預期之制度功能面臨的挑戰
盡管《條例》已經出臺，但就制度規范本身而言，《條例》要實現預期之制度功能，尚需面臨挑戰：
首先，公共利益的判斷與反思?！稐l例》第八條規定了屬于公共利益需要的六種情形，這是《條例》的一大亮點。對于《條例》所列之公益條款，應當進行嚴格解釋。對于征收決定之程序制度和救濟制度，應當嚴格遵守，通過民主、行政和司法的三重機制，確保公益需要之真正實現。
其次，征收決定程序之遵守?！稐l例》第十條、第十一條、第十二條對征收決定做出前的論證、聽證、社會風險評估等程序做出了具體規定，但是這些規定不夠細致，可操作性有待加強。首先是征求意見的方式并不明確，沒有明確的法定方式，民眾的知情權、申辯權很難得到保障；其次，“多數被征收人”、“涉及被征收人數量較多”等界定缺乏量化指標，解釋權在地方政府，這就可能使得民眾意見難以得到尊重，使得該規定的立法本意難以貫徹；最后，聽證會的程序沒有明確規定。因此，在實踐中，應當通過更具操作性的細則規范，防止《條例》所規定之程序被虛置。
再次，法院之獨立性?！稐l例》取消了行政強拆，將強制執行權交由法院統一行使。但司法機關能否承擔這樣的使命很值得懷疑。在實踐中，受制于人、財、物的限制，法院的獨立性有待增強。法院是否具備足夠的資源和能力來對市、縣級人民政府作出的征收決定和補償決定進行審查，這將直接影響《條例》之實施效果。
土地征地條例范文5
關鍵詞：新形勢；土地規劃；調整完善
前言：土地利用總體規劃是對土地資源開發、利用、政治、保護的一系列統籌措施。土地利用的總體規劃是經濟發展中的一項任務，土地利用總體規劃合理，更能夠實現經濟發展中人類與資源環境的協調發展。在新形勢下，土地是否合理利用也是土地使用是否合法的一個重要標準，面對新形勢下的新問題，土地利用總體規劃要做好關于耕地和建設用地的規劃，消除發展中的不和諧因素，客觀實際的對土地利用總體規劃進行調整。
一、新形勢下土地利用總體規劃現狀
隨著經濟技術的發展，中國土地利用總體規劃自20世紀80年代以來，已經經過了三次大的調整，這三次全國性的土地編制工作，從上至下，每一層級都進行了調整。新一輪的土地利用總體規劃上，更注重對耕地和建設用地的合理使用。保護生態環境，推進生態建設是現在土地合理規劃的重要目標。
二、土地利用總體規劃調整面臨的問題
（一）耕地保護面臨巨大問題
耕地是我國最為重要的土地使用方式之一，耕地是確保我國能夠有能力維持國民糧油生產和使用最主要的手段。耕地是我國農業經濟創收的最重要的保障。但是在我國現今的發展之中，耕地的使用和保護是一個非常關鍵的問題。生產模式還沒有從粗放型完全轉化為節約型，對耕地的保護還存在很大的問題，建設用地占用了大量的耕地，使耕地的數量不斷減少，一些地區過于追求退耕還林的政策，也導致耕地數量的減少。所以，現階段我國耕地的保護的形式非常嚴峻。
（二）建設用地規劃使用缺乏平衡
建設用地規劃使用缺乏平衡主要體現為兩個方面。一方面區域建設用地指標分配不均勻，由于每個省市地區的經濟發展情況的不同，建設用地的指標也不相同，一些地區的指標已經接近或者突破了建設用地的目標，另外一些地區卻有著非常充足的指標，在這種情況下，建設用地的指標無法平衡就成為了不可忽視的問題。另一方面，建設用地的布局也不合理，從一些城市的建設用地使用中可以看出，建設用地多集中在城市的中心附近，并且在建設用地的使用中，水利和交通這一重要方面，往往被忽視。
（三）公眾參與率低下
參與是完善土地利用總體規劃的一個手段，參與是社會公眾共同的責任，但是現在在土地資源的分配和使用上，公眾并沒有被完全賦予參與的權利，或者是被賦予權利的公眾很少，覆蓋范圍不大，都是導致公眾參與力低下的原因。公眾參與力低，土地分配合理程度就會受到影響，社會監督力也會減弱。
（四）為經濟效益盲目決策
土地是人們賴以生存的根本，但是在經濟的發展中，土地也是獲得經濟效益的一大來源。在國內的一些地區，沒有理清土地與經濟發展之間的關系，對土地的使用無法進行合理高效的分配，過度強調經濟發展，增加建設用地，或者是過度強調保護土地，保護林地和耕地，沒有發揮土地的使用價值，造成土地資源的浪費。在我國發展的情況中可以看出，過度增加建設用地是主要的原因，一些官員為了追求經濟效益，將耕地與林地轉化為建設用地，造成了土地的損耗。
三、完善土地利用總體規劃的措施
（一）適當調整耕地保護
在新形勢下土地利用總體規劃最基本的任務就是保護耕地和基本農田。這就要求各個部門首先要做好耕地數量的把關工作，確保耕地和基本農田在數量上可以達到標準。一些地區對于全國第二次土地調查增加的耕地，除國家生態退耕及新開墾用于建設項目“占一補一”之外其他的耕地在現有的基礎上都應該被保護起來。各地區“占一補一”要切實到位，不能將土地占為建設用地之后，沒有對耕地進行補充。在確保耕地的數量之外，還要注重耕地質量的保護，達到數量和質量的雙重標準。而對于基本農田的保護中，除了要做好基本農田的基本保護之外，還要認識到，城市道路周邊一些被忽略的優質土地，可以將這些土地劃歸為基本農田，確保耕地和基本農田的保護。
（二）建設用地協調發展
根絕建設用地發展中的問題可以看出，建設用地協調發展也是需要對建設用地的指標和建設用地的布局進行合理化的調整。在建設用地的額指標方面，對每一個地區的基本土地情況進行調查，清楚城市經濟發展情況和剩余可規劃的土地數量，再根據具體的調查結果，合理進行建設用地的指標分配。在建設用地的布局分配上，應重視該地區內部的土地利用結構，以可持續發展為基本的目標，布局中要充分考慮到環境的承載力，布局要建設出適合生產、生活、發展的土地，統籌建設用地與環境發展相適應。
（三）加大公眾參與
加大公眾參與的廣度和深度，就要建立起公眾的參與機制。公眾參與到土地規劃使用中來，是規劃者和公眾相互交流的一個重要方式。一般來說，這里的公眾是指土地規劃能夠影響到的土地使用者、利益相關者和感興趣的團體。參與并不是這些團體或個人簡單的對此進行了解，更重要的是賦予他們分擔分享的權利。并且參與不是某一部分的參與，參與要體現在過程之中，從信息的搜集、整理，再到土地利用總體規劃方案的調整和確立，都要在各方的參與下進行。
（四）科學決策
發揮科學決策的作用主要還是要做好土地的分配使用決策。無論是在農村還是在城市中，科學決策對于土地的使用都是非常重要的?？茖W決策主要應做到兩點，一點是要正視土地決策的重要性，從人民群眾的實際利益出發，做到經濟和環境的可持續發展；還有一點就是要提升土地各部門人員的職業素質，能夠在土地決策中理性合理的做出土地規劃，規劃在最小耗費的基礎上，達到土地最佳的利用效果，才是科學決策真正的含義。
（五）精確土地利用數據
一個地區的土地使用，都可以在土地利用數據上顯示出來，政府和機構再根據調查數據對土地利用總體規劃進行調整。可見，數據是基礎，基礎出現問題，土地利用總體規劃就不能更好的得到完善。所以土地的利用數據在調查中一定要做到精準，耕地和農田用地數量是否達標，建設用地的分配是否協調。我國的主要土地數據的調查部門是國土部門，國土部門在土地使用情況調查時，不僅要做到精細和實事求是，還要發展新的技術手段進行調查，再此基礎上還要強調土地調查中人員素質的提高，讓土地調查工作高效，高標準的完成。
結語：我國土地利用整體規劃是未來發展中一直都要重視的一點。積極探索完善有利于土地得到更加有利的使用。市場在資源配置上的基礎作用也能夠影響到土地資源，但是要想土地得到最有效的，最安全的利用，還要依靠國家宏觀調控的作用，發揮規范和引導的作用，促進土地的開發和利用。
參考文獻：
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土地征地條例范文6
關鍵詞：區域系統；碳循環；土地調控；政策
中圖分類號 K902
文獻標識碼 A
文章編號 1002-2104（2014）05-0051-06
土地利用/土地覆被變化是全球氣候變化和碳循環的重要影響因素[1-2]。區域土地利用變化不僅會改變區域地表自然碳循環過程，而且通過改變人為能源消費強度影響區域碳循環的速率[3]。因此，土地利用變化必然會對區域“自然―社會”二元碳循環過程產生深遠影響。同時，土地利用在區域社會經濟政策的制定中起著基礎性的作用，土地利用變化和調整是城市政策和管理策略的直接體現和落腳點。政府調控政策的落實，如產業結構調整、區域發展模式和城市功能區的規劃和布局以及生態保護戰略等，最終都要體現在土地利用結構和強度的變化上。因此，開展區域系統碳循環的土地調控研究，從土地利用層面評估區域系統碳循環的效率，有助于從區域開發、產業調整、土地規劃、城鎮布局及城市發展模式等方面促進區域低碳發展，是區域可持續發展的必然要求和重要途徑。近年來，國內學者從國家[4]、省[5-6]及城市[7-10]等不同尺度層面開展了面向低碳的區域土地調控的研究；通過分析土地利用與碳循環的關系[11-13]，提出了區域低碳土地利用的模式及策略[14-16]。這些研究為區域系統碳循環的土地調控提供了重要的方法、理論借鑒和實踐指導。但總體而言，前期研究主要是基于土地利用碳排放核算而開展的土地利用結構優化研究，而對于區域碳循環的土地利用調控的影響機理及整體框架的研究還需要進一步加強。鑒于此，本文從區域碳循環的土地調控機理分析入手，從低碳土地利用技術、規劃、模式和政策等方面提出了構建區域系統碳循環的土地調控的政策框架，為面向低碳的區域土地利用調控提供參考借鑒。
1 區域系統碳循環的土地調控機理分析
1.1 土地利用變化對區域系統碳循環的影響機理
區域系統碳循環是一個包括自然和人工過程、水平和垂直過程、經濟和社會過程在內的二元碳循環過程[10]。土地利用變化對區域系統碳循環的影響包括直接和間接影響兩方面，前者是指土地利用活動對區域自然碳循環過程的影響，后者是指土地利用活動通過影響人類經濟活動和能源消費方式，從而引起區域碳循環過程的改變。
（1）土地利用變化對區域自然碳過程的影響。土地利用變化對區域自然碳過程的影響主要通過兩種方式來實現：一是土地利用變化導致區域碳儲量的改變。不同土地利用方式的土壤和植被的碳儲量與碳密度差異明顯，土地利用變化會改變土壤和植被的碳儲量；二是土地利用變化對土壤呼吸速率的影響。土地利用變化會引起土壤呼吸作用的環境改變，比如，由于人類的耕作活動，農田土壤有機質和植被凋落物的分解速率加快，這會在長期內改變農田土壤碳儲量。
（2）土地利用變化對區域人為碳過程的影響。不同用地類型的能源消費和人類經濟活動的方式和強度不同，因此不同土地利用方式的人為碳排放強度具有明顯差異。土地利用方式變化會在某種程度上增大或減小對某種能源消費的需求，改變各種地類上能源消費類型的組合狀況，從而進一步改變土地利用的碳排放強度和格局。
1.2 區域系統碳循環的土地調控機理
要實現對區域系統碳循環的調控，可以通過對用地方式、結構、規模和強度等的調整來實現。
（1）土地利用方式調控。各種用地方式都既表現為碳源也表現為碳匯，但其強度各不相同。比如，林地、草地等主要表現為碳匯，建設用地主要表現為碳源，農用地既是碳源也是碳匯，因此，土地利用方式的調控將會對區域碳源/匯強度做出重新的安排。通過土地利用方式調控，可以限制高碳排放的用地方式、提高碳匯用地的比重、實行差別化的供地機制、控制高碳排放的土地利用方式的擴展速率，通過碳排放強度的指標來約束用地方式，從而降低區域土地利用的碳排放強度。
（2）土地利用結構調控。區域用地結構和模式決定了區域碳源/碳匯格局。土地利用結構和布局的調整，會改變自然和人為過程的碳源/匯的強度和組合關系。因此，應該對區域土地利用結構的碳效應進行綜合評估[8]，以在保證經濟發展和用地需求的同時，盡可能采用最有利于碳增匯/減排的土地利用結構布局模式，通過土地利用結構調整和供地方式的碳評估來引導形成區域低碳型的土地利用模式和布局。
（3）土地利用規模調控。隨著城市擴展，區域人為碳輸入/輸出通量也會相應提高，這會加大區域系統碳循環的壓力。因此對土地利用規模進行調控，一方面限制建設用地的過快增長，另一方面盡可能實現合理緊湊的土地利用格局，降低因土地利用規模擴大及城市框架拉大帶來的過多的能源消耗、交通、建筑和廢棄物等的碳排放。
（4）土地利用強度調控。土地利用強度的增加，必然會帶來單位土地面積上物質輸入和輸出的增加。土地利用強度的提升，會引起建設物資及能源投入的增加，并進而導致單位建筑面積上碳排放強度的增加。通過土地利用強度的調控，一方面避免城市規模拉大帶來的過多的碳排放，另一方面也要限制土地利用強度提高帶來的碳排放。因此，需要對不同土地利用規模和強度組合下的碳排放進行評估，以找到最利于區域碳減排的最佳土地利用強度。
1.3 區域系統碳循環的土地調控步驟
對區域系統碳循環進行土地調控，重點是通過一定的政府手段和措施（價格、稅收、規劃、計劃）形成對于土地利用的引導，對土地利用方式、規模、強度和結構等進行重新調整和安排，土地利用的變化進一步改變區域系統的運行效率和物質輸入輸出的規模和強度，并最終改變區域系統的碳收支狀況。在該過程中，如果區域系統運行效率改變帶來了碳通量強度的增加和系統效率的降低，則可以進一步通過土地利用調控來進行優化（見圖1）。
首先，選擇調控手段。比如可采用土地規劃、土地價格、土地稅收和供地計劃等手段作為土地調控的引導措施。
其次，確定調控對象。調控的對象是土地利用方式、規模、結構和強度等，通過以上手段，實現低碳型的土地利用結構與模式。
再次，改變系統運行。通過土地利用變化來改變區域系統的運行方式和效率，比如產業布局結構、土地利用結構及土地利用強度的改變等引起區域系統生產效率和運行方式改變。
最后，實現調控目標。通過改變區域系統的運行效率，在保證經濟社會發展用地的前提下，進一步改變區域系統的碳收支狀況，最終實現對區域系統碳循環進行土地調控的目標。
2 區域系統碳循環的土地調控政策框架分析
要實現對區域系統碳循環的調控，可以基于碳增匯和減排的雙重目標，從低碳土地利用技術、規劃、模式和政策等角度構建區域碳循環的土地調控的政策體系（見圖2），在此基礎上，對區域土地利用的調控政策的碳減排效果進行評估，如果不能達到區域低碳的目標，則可以通過政策調整來重新設計區域調控政策的組合方式，并進行碳排放效應的再評估，最終實現區域低碳發展的目標。
2.1 研發低碳土地利用技術
在區域土地利用活動中，應積極探索研發各種低碳土
地利用技術，并在產業布局、土地規劃、開發、整理和復墾
等土地活動中推廣和應用。
（1）低碳土地利用規劃評價技術。將碳減排目標納入到土地利用總體規劃和專項規劃中，并將碳效應評估融入到土地利用規劃環境影響評價中，構建區域土地利用碳評估的方法體系，探索土地利用結構優化技術和低碳土地利用配置技術，指導區域土地開發利用活動。
（2）土地節約集約利用技術。開發面向低碳的土地節約集約利用技術和模式，減少單位面積土地上的能源投入，提高單位土地面積各類要素的投入效率，一方面減少乃至避免資源浪費、污染排放[17]，開展土地低碳利用源頭控制，即土地減量化；另一方面通過合理提高建筑密度、建筑容積率，增加投資強度等措施，提高單位土地面積的碳生產率。
（3）土地循環利用技術。一是探索城鎮土地再開發及廢棄物資源化利用技術。降低城鎮土地閑置率，提高土地利用率，提高舊城改造過程中的廢棄物循環利用率；二是開發廢棄地整理和再利用技術，建立土地低碳復墾的技術標準，盡量降低土地利用活動中的碳排放強度；三是建立區域土地利用與開發活動（如土地開發、整理與復墾等）全生命周期的碳排放評估體系，推動土地低碳化與循環利用。
2.2 開展低碳土地利用規劃
規劃是發展的先導，將一系列低碳土地利用模式和技術融入到城市規劃、土地利用總體規劃和主體功能區規劃的編制中，并開展示范應用，將會對低碳土地利用模式起到較好的推廣和檢驗效果。
（1）低碳型城鎮土地利用規劃。城鎮體系的布局、規模和等級的設定、以及人口的控制目標應以減少交通量、發展緊湊型城市和土地節約集約利用為目標，減少不同等級的城鎮或組團之間的交通能源消費碳排放；基于低碳目標合理布局城市不同功能區，實現土地用途功能混合，構筑節能高效的城市布局方式。
（2）區域綠地系統及碳匯工程規劃。在區域規劃中，盡量均衡分布區域的綠地系統，增強碳匯功能，加強對城區內水系的保護和修復，同時強對居住區規劃建設中的綠化率控制，增強區域碳匯系統對人類活動碳排放的補償效果。
（3）低碳交通用地系統規劃。交通網絡規劃應以避免擁堵、減少出行時間、提高交通能源使用效率為目標，合理布局區域快速交通網絡和城市的干支路網系統，構筑低碳、省時、流暢和高效的交通網絡，以實現區域交通體系的低碳化。
（4）低碳土地利用結構布局規劃。適當調控土地利用結構和布局，在土地利用規劃中引入碳減排理念，盡可能地優化組合各類用地的比例關系（包括第二產業內部各產業用地的比例關系），同時結合碳門檻限制高碳足跡用地方式的土地供應；重視發展生態用地，在保證經濟發展的前提下盡可能提高生態空間的比重。
（5）低碳主體功能區規劃。以區域碳收支核算為依據，提出面向低碳目標的區域主體功能區規劃方案，從國土空間碳減排的角度構建區域國土開發、產業布局和城鎮化格局的總體方案。在主體功能區規劃中，應以區域碳評估作為產業布局及其組合的重要參考，以低碳發展理念引領區域空間規劃布局的方向。
2.3 構建低碳土地利用模式
（1）區域生態建設模式。加強生態管護和生態修復規劃，從自然植被、耕地、土壤、水域和城市綠地等生態用地類型入手，一方面盡可能增加生態用地面積，另一方面通過措施提高生產性土地的固碳效率，以增強對區域人類活動的碳足跡的補償效果。
（2）環境友好型土地利用模式。結合區域自然及經濟社會特點，探索適合不同部門和行業的低碳土地利用配置模式，如：生態農業用地模式、生態工業園區模式、土地綜合整治模式、水土保持與流失防治模式等，通過節能、節地、節水和節材等措施來提高區域的資源能源利用效率和物質循環利用水平。
（3）緊湊型城市模式。緊湊型城市的核心是倡導城市用地功能混合，通過用地混合，一方面減少居民通勤交通距離及能耗，節約出行成本，降低交通碳排放；另一方面，通過合理安排基礎設施、避免城市的過度擴展和重復建設，從而大幅度降低城市建設過程中能源消費的碳排放，提高城市土地利用效率[18]。
（4）低碳生態工業園模式。低碳生態工業園的重要思想通過產業共生，形成產業集群，促進土地集約和資源循環利用。一方面通過產業集群，各企業可以相互利用資源，共用污水及廢棄物處理設施，減少土地浪費，實現土地資源的“減量化”，避免重復建設；另一方面通過生態工業園區資源能源的循環高效利用，提升園區企業的整體效益，促進能源效率的提升和碳排放強度的降低[10]。
2.4 實施低碳土地利用政策
（1）土地碳補償制度。一是開展不同用地方式之間的碳補償。由政府為主導建立碳補償基金，對各項建設開發商及工業企業等，以碳排放核算為基礎，征收一定的碳稅，用于對碳匯用地使用者或生態建設者給予一定的補償[4]；二是考慮實施土地碳交易模式。即對每一項土地利用活動給予一定的碳排放配額，如果該項土地利用活動的實際排放量少于配額，則可以將多余的配額出售給其他土地開發活動主體以獲取收益。
（2）完善土地用途管制制度。實施基于碳減排的土地用途管制制度，根據各類用地的碳源/匯特征，對傳統高碳排放強度的產業項目用地加以限制，通過適當增加土地出讓金或資源稅等措施提高其準入門檻，抑制高碳項目的用地需求，而對低碳產業項目用地提供相對優惠的供地政策，有效引導資本向低碳產業轉移，促進區域產業結構的低碳轉型[19]。
（3）實行低碳土地金融制度。加快金融體系改革，建立一整套土地低碳開發的金融政策，在土地信貸、土地融資等方面對低碳項目用地予以特別支持，比如對于低碳房地產（如低碳社區、綠色建筑等）、清潔能源開發、環保項目或生態建設開發活動等，拓寬其融資渠道，通過政策引導促進土地的低碳利用[19]。
（4）建立土地利用碳核算制度。開展區域范圍內土地利用碳排放核算及碳減排潛力評估，建立和完善面向低碳的環境監測機制和環境影響評價制度，建立高耗能企業的組織級碳盤查標準和制度，試點開展碳排放交易；根據區域發展的特點，制訂低碳產業、低碳園區、低碳土地利用等一系列標準，并與土地用途管制制度和土地利用碳補償機制結合起來進行實施，在政策上保障區域低碳發展目標的順利實現。
（5）構建低碳土地調控體系。進一步發揮國土資源科技創新應對全球氣候變化的能力，依據碳減排要求完善土地利用規劃審核制度，將碳減排納入用地供應審核內容，引導低碳化產業快速發展；發揮土地價格、土地稅收、土地市場等的調控作用，形成服務于低碳經濟的土地調控體系[20]。
3 結論與討論
本文在探討區域系統碳循環的土地調控機理的基礎上，從低碳土地利用技術、規劃、模式和政策等四個方面初步構建了區域系統碳循環的土地調控的政策框架和實施策略。區域系統碳循環的土地調控是一項復雜的系統工程，在土地調控政策落實的過程中，應特別注意以下方面：
（1）努力構建面向低碳的區域土地調控體系。重點是通過對土地利用結構、布局、規模和強度的影響，調控區域碳循環規模、強度和效率，從政策及經濟手段入手，引導區域經濟發展方向和土地開發格局，形成低碳型的產業結構、城鎮布局體系和城市發展模式等。
（2）區域系統具有較大的空間異質性及地域差異。不同區域在制定低碳土地利用調控策略時，應充分了解區域的經濟社會發展階段、能源及產業結構、土地利用現狀等特點，考慮區域碳循環及碳流通的規律，選取適宜的低碳土地調控措施及其組合方式。
（3）區域低碳土地調控可以考慮結合不同層次的示范區開展，如低碳社區、低碳工業園區、低碳農業示范園區和低碳城區等，通過采用低碳技術、循環經濟模式、節約集約用地和環保理念等開展整體示范建設，對于示范效果良好的低碳發展模式和示范區案例，可以進一步向其他地區推廣應用。
（4）在區域低碳示范建設的基礎上，應逐步建立區域低碳量化標準，對區域土地利用活動開展碳效應評估，為區域低碳發展提供有力的技術支撐和參照標準，從而引導整個區域的低碳轉型。
（5）低碳排放并非區域土地調控的唯一目標。本文只是基于土地利用和碳循環之間的內在關系，在理論上尋求有助于碳減排的土地利用調控措施。但這并不意味著低碳是區域發展的全部。在實踐中，應該將土地利用的低碳目標與經濟、社會發展目標結合起來進行統籌考慮和評估，以尋求經濟發展和社會福利提高前提下的“低碳”途徑，為未來經濟社會發展提供可供操作的參考模式。
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