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土地開發的概念范文1
【關鍵詞】土地開發整理,生態環境,建議
中圖分類號： TE08 文獻標識碼： A
一、前言
加強對生態環境的保護和建設，是我國全面建設小康社會而做出的一項戰略部署。在土地開發整理過程中，應當始終注重生態環境的保護和改善，有效防止水土流失和耕地退化。而隨著我國經濟建設的快速發展，城市化成為最節約資源、最高效率的人類生存和發展方式，但與此同時，土地的大規模征用卻威脅著生態環境的可持續發展。因此，我們要大力開展土地開發整理工作，從而達到土地利用的生態效益、社會效益和經濟效益三者之間的高效統一，同時達到對生態環境進行改善和保護的最終目的。
土地開發整理概念及內涵
1、土地開發整理的概念
土地開發整理是指在一定區域內，按照土地利用總體規劃、城市規劃、土地開發整理專項規劃確定的目標和用途，通過采取行政、經濟、法律和工程技術等手段，對土地利用狀況進行調查、改造、綜合整治、提高土地集約利用率和產出率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。
2、土地開發整理的內涵
國土資源部于2003年的《全國土地開發整理規劃（2001－2010）》指出，“土地開發整理”包含土地整理、土地復墾和土地開發三項內容。
土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質量和利用效率，改善生產、生活條件和生態環境的活動。
土地復墾是指采用工程、生物等措施，對在生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占造成破壞、廢棄的土地和自然災害造成破壞、廢棄的土地進行整治，恢復利用的活動。
土地開發是指在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，將未利用土地資源開發成宜農地的活動。
可見，進行土地開發整理可以增加耕地面積，提高土地集約利用率，有效增加耕地面積；調整土地關系，使其適應土地生產力提高的要求；擴大綜合生產能力，提高土地產出率，實現土地資源的景觀功能。
三、土地開發整理對生態環境的影響
土地開發整理作為促進土地資源整合利用，調整土地利用結構的主要方式，對提高土地資源的合理利用，實現土地資源的合理配置以及改善生態環境等具有重要的作用。經科學實踐證明，采用科學的方法進行土地開發整理可以增加耕地的利用率。但由于土地開發整理是一項復雜的工程，將會改變生態環境原有的生態系統格局以及組成，土地開發整理不僅會對生態環境帶來有利的影響，也會對生態環境造成負面的影響。土地開發整理對生態環境造成負面影響主要有以下幾個方面。
1.對水環境的影響
土地開發整理的活動在增加耕地面積的同時，也在一定程度上增加了農藥、化肥的使用量，從而加劇了河流等水體的污染，對開發整理區域內部及周邊區域的水環境質量產生影響。另外在土地開發整理過程中，難免會對區域內的河溝進行整理，如調整河溝流向，改變河溝寬度等，而這些改變卻常常不利于河溝內水生生物的生存和繁衍，破壞了原水體的自凈能力，從而破壞了區域內的生態環境。
2.對植被的影響
在土地開發整理的過程中為了提高耕地墾殖的利用率，會引起荒地開發以及村鎮的遷并等活動的產生，這些活動的產生有可能會導致自然植被以及人工植被等大面積植被退化或者減少。荒地開發過程中道路修建、各種農田水利的興建以及建筑物的建設等活動，有可能會對原有的植被格局變化造成影響，從而使植被的空間格局和數量結構發生相應變化，導致地表植被減少。
3.對土壤環境的影響
在土地開發的過程中，土地調配以及土地平整是必不可少的手段，因此對地表的整理利用活動將會造成地表土層結構的變化，由此引起土壤構成的變化，在耕地休耕或者撂荒的期間，地表極易造成水土流失和土地沙化。
四、對土地開發整理工作的幾點建議
土地開發整理是國土資源管理工作中的一項重要任務。目前，我國面臨人口多、耕地面積少的現狀，隨著國民經濟快速發展，人與地的矛盾更加突出，盡管當前我國土地開發整理工作已經取得了經濟、社會、生態環境等方面的初步效益，同時也存在一些不可忽視的問題。在對我國土地開發整理過程中存在的問題進行認真分析后，提出具體建議如下：
（一）加大宣傳，提高認識
土地開發整理工作是利國利民、造福人類的大好事，因此要將這項工作長期有效的開展下去。這就要求國土資源工作人員樹立依法進行土地開發整理的觀念，爭取廣大人民群眾對土地開發整理工作的理解與支持，多給群眾講解土地開發整理的相關知識，提高群眾對土地開發整理工作的認識。
（二）加強業務培訓，提高技術水平
土地開發整理是一項專業技術性很強的工作，要求工作人員的業務水平和對相關知識掌握必須準確到位。相關工作人員必須熟悉與土地管理相關的政策法規，平時多看書、多學習農業、水利和交通等方面的業務知識，并加強業務培訓。只有不斷的學習理論知識和積累實踐經驗，才能不斷的研究并解決土地整理工作中出現的新情況、新問題。
（三）完善的問責機制。
由于土地開發整理工作對社會發展具有長期深遠的影響，因此，在土地開發整理工作中，應制定切實可行的工作制度。例如：規定每個項目都安排指定的負責人，具體工作人員要完全參與項目的立項、施工、驗收等各項工作實踐中去，并實行項目責任制，哪一個環節出現問題，追究該環節責任人的責任。同時，建立相應的獎勵制度，對工作盡職、認真負責的負責人給與獎勵。
（五）重視生態環境保護，促進生態平衡
首先要對被平整地塊周圍環境都需進行綜合考慮，應做到邊整理邊保護，堅決杜絕毀林開荒、故意破壞耕地的現象發生。其次，要以科學理論為依據，真正做開發到整理一塊土地，就成功一塊，只有這樣才能提高農業產值，促進農業發展，使土地資源利用可持續長遠的發展。
綜上所述，土地的開發整理工作不僅增加了我國的耕地面積，使我國的農業生產條件有了很大的改善，而且極大的提高了農民的生活水平。同時，土地開發整理工作取得了極大的環境效益和經濟效益，因此我們要使其更加有序的進行下去。只有不斷的加大對土地開發整理的研究，方可不斷提高土地開放整理的工作水平，促進土地開發整理的不斷發展。
參考文獻
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土地開發的概念范文2
1.1測繪是城市規劃建設和土地管理的基礎
地籍測繪是一種土地測量技術，在現代的測量中的運用越來越廣泛，它在城市建設和規劃、舊城拆遷改造、房地產開發、建設用地以及房地產產權管理的起著不可缺少的作用。地籍測繪的工作始終貫穿著土地開發的整個過程，在土地開發整理工程的進行之前，就要先對項目的地形進行測繪，并且形成地形圖。本地形圖將為規劃設計提供規劃的依據，以及準確的底圖。
1.2測繪在現代土地整理活動中起到技術支撐的作用
土地整理的概念是指在一定的空間內，根據不同地區規劃要求的不同，結合當前的土地使用情況，采取多種方法和措施，調整土地的結構，重新分配土地的資源利用情況，從而達到土地與當地的協調發展，提高土地的產出率以及利用率。土地整理還可以起到保護和改善生態環境的作用，促進土地資源的可持續發展。因此，現代測繪業作為國民經濟和社會發展的重要信息產業，在我國現代化建設的進程中必將越來越大地體現它的價值和作用。
2測繪在土地開發整理項目中的應用
土地的開發整理是一個復雜的工程，它包括土地開發的前期設計，土地開發過程中對施工的控制，還有后期中的驗收等工作。在這些不同階段中，都要運用到測繪技術，并且不同階段對測繪技術的要求也不盡相同。在具體運用時，應當根據具體的開發階段進行相應的分析。
2.1地形圖利用和分析
在土地開發的前期階段，也就是設計階段，在這一階段中，主要做的工作是測量項目地區的具體地形地貌，評估在因土地開發而造成的舊城拆遷損失，在舊城、舊村的改造過程中，涉及到的零碎地形地貌的一些信息對于項目的正常開展都是十分重要的。在土地項目范圍內林地、基礎設施等方面的情況，對于工程前期預算的準確進行、工程的具體設計、工程的性價比、相關部分的協同處理以及不同土地的開發都有直接的影響。項目中協同運用的部門包括電力管理部門、水利部門、農業管理部門、土地管理部門、城市管理部門、城市規劃部門、工程設計部門以及環境管理部門等，各部門之前進行協調設計，從而做出準確、迅速的反應，從而對區域社會進行相應的控制。
2.2測繪工程的實施
工程項目實施過程中的中期控制階段。這個階段主要有兩個方面需要提供數據:一方面是項目的監督和控制部門，主要包括規劃部門、城管部門、農田設施的監督管理部門以及水利部門等等部門。由于土地開發整理的相關制度正在不斷變得成熟，控制和協調的管理，可以通過統一的技術監督部門進行代替完成。另一方面是工程建設單位，建設單位只要按專業測繪單位進行專門控制點的測量結果，建立通過檢查、測量和控制的專業的測量技術，要求設計方案審批的石材和建筑不高，除了一些參與建設的過程較為復雜，如沉降、變形觀測，有時需要一個專業的團隊進行測量，一般施工單位自身的力量就可以完成。
2.3測繪工程的成果
項目完成檢查和測繪數據的驗收階段。這個階段是工程項目的成果圖，最終將反映項目的當前狀態完成后，測量的結果通常是作為歸檔和項目的管理和數據的管理，是從中期來看，要達到較高的測量精度，具有更全面的內容要求，這是土地開發的最可靠的依據，也是土地整理的最基本的數據。土地開發整理結束后，竣工復測中同樣具有較高要求，比如路、渠配套及坡度(小于250)測量，這些是針對造地元素的測量工作，可反映造地質量情況;竣工地形測量，比如坎子、水池等施工后現狀測量，同樣可用于工程量決算的依據。
3結束語
土地開發整理測繪所涉及的要求和內容不同于傳統測繪，是不斷摸索和完善的過程。在開展土地開發整理測繪時需注意以下問題:
(1)土地開發整理測繪目前還沒有專門的作業依據和規范來指導生產，要綜合參照相關的地形測量規范、工程測量規范和土地利用調查技術規范等;
(2)合理選定測繪比例尺，使得測繪內容既能滿足規劃設計需要，又不至太過詳細致使成本費用過高;
土地開發的概念范文3
關鍵詞：土地開發整理；工程類型區；聚類；江西省
土地開發整理通過采取工程、生物等措施對田、水、路、林、村進行綜合整治，以增加耕地面積，提高耕地質量，改善農村生產生活條件與生態環境[1]，是我國實現國土資源保護和優化利用的基本途徑，是實現耕地總量動態平衡的重要手段。自1997年，中央11號文件將“土地整理”提上議程，近十多年來，土地開發整理工作得到飛躍發展。隨著我國土地開發整理項目如火如荼地開展，土地開發整理存在的問題也日益突出，尤其是土地開發整理工程規劃設計依據不足，區域針對性不強，嚴重影響土地開發整理的質量和效益。因此，對土地開發整理工程類型進行劃分，因地制宜開展土地開發整理工作，對提高項目實施的科學性和綜合效益有重要意義。
1 工程類型區劃分的內涵與意義
1.1 工程類型區劃分的內涵
土地整理工程類型區是對一定轄區范圍內的地域，按照自然、經濟社會、生態等條件的差異，將區域劃分為土地開發整理類型與方向相對一致的若干子區域，是土地開發整理地域差異和工程相組合的單元，是按照土地開發整理建設目標、地域特征、工程內容、工程組合一致性原則所劃定的空間。
1.2 工程類型區劃分的意義
土地開發整理工程類型區劃分是從空間上對土地開發整理活動進行合理布局，從而分區分類指導各子區域的土地開發整理活動，保障土地開發整理工作的順利開展，其意義體現在：一是為土地開發整理項目開展可行性研究、立項評估、規劃設計及工程概預算等前期前期工作提供方法、操作步驟以及程序等的分區分類指導標準；二是為土地開發整理項目組織實施、監理、竣工驗收、后期管護以及效益評估提供規范化的標準和方法；三是土地開發整理工作分區、分類型數據逐級匯總統計奠定基礎。
2 工程類型區劃分的原則
土地開發整理的工程類型區劃分涉及到自然環境、社會經濟環境和技術環境等因素，為使劃分結果既滿足當地實際又具有操作性，在進行工程類型區劃分過程中必然要遵循一定的原則。
2.1 相似性與差異性原則
土地開發整理工程類型區劃分要遵循“歸納相似性，區分差異性”的總原則，使劃分出的工程類型區內部各單元在自然條件、社會經濟條件、土地利用及土地整理工程模式具有一致性，而工程類型區間的差異要最大化。
2.2 主導因素與綜合分析原則
工程類型區是自然環境要素與社會經濟要素綜合作用形成的有機綜合體，因此在進行整理類型區劃分時必須從區域整體性出發，綜合考慮。另一方面，工程類型區的主導因素，是劃分工程類型區的主要依據，決定和影響其他因素的存在和發展，其他因素只起調節、修正或協同的作用。因此在進行土地開發整理工程區域劃分時，要遵循主導因素與綜合分析相結合的原則，使不同類型的工程區既能反映整體特征，又主次分明，重點突出，具有鮮明的特色
2.3 行政區完整性原則
土地開發整理項目一般按行政單元進行管理，為保證工程類型分區對工程建設指導性，分區須保持一定空間連續性，把基礎資料和圖斑進行適當簡化與合并，不過分強調細節界線。在充分反映地域分異規劃的前提下，盡量保持鄉鎮行政區界完整性。
3 工程類型區劃分的模型
3.1 工程類型區劃分的方法
土地開發整理的工程類型區劃分方法包括自上而下與自下而上的兩種劃分方法，兩種方法互為補充。采用自上而下進行工程類型區劃分適用于大范圍的劃分工作，而自下而上則適用于小范圍尺度的劃分，兩者形成有機的層次系統，即二級類型區。土地開發整理工程類型區劃分的具體方法包括綜合分析法、主導因素法、空間疊置法以及聚類法等，其中綜合分析法和空間疊置法是在定性分析基礎上，提取量化的指標信息，并將其作為邊界特征值，以該特征值的等值線或連接線來作為分區的界線，劃分工程類型區；而主導因素法和聚類法是將區劃的總區域按一定原則分割，形成劃分的空間樣本，再按一定的指標體系，進行空間樣本的相關性計算，得到判別值，從而對工程類型進行劃分，屬于數學分區方法。各分區方法具體情況見表1，本文采用的是聚類法。
3.2 工程類型區劃分的指標體系構建
工程類型區劃分的指標體系包括自然環境指標、土地利用指標和社會經濟指標，土地開發整理的工程類型區劃分的指標
體系如圖1所示[3-4]。
3.3 工程類型區劃分的模型構建
由于土地開發整理工程分區的影響因素具有顯著地域性，因此，在進行聚類分析前，需要對指標進行數據處理：一是對指標權重進行賦值，明確主要影響指標；二是對指標進行降維處理，提取公因子，消除指標的共線性。工程類型區劃分的模型構建如圖2所示。
4 江西省土地開發整理工程類型區研究
4.1 一級工程類型區劃分
江西省共有99個縣（市、區），以這99個縣（市、區）為土地開發整理工程類型區劃分樣本，依據樣本的地貌、土壤、氣候等因子對土地利用影響等級進行賦值，通過分析歸類初步將江西省土地開發整理工程類型分為三個一級類：鄱陽湖平原崗丘類型區、贛中丘陵盆地類型區和贛周邊丘陵山地類型區。
（1） 鄱陽湖平原崗丘類型區，鄱陽湖平原崗丘類型區位于長江中下游南岸、江西省北部，屬于亞熱帶季風濕熱氣候，平原以沖擊性土壤為主，丘陵崗地以紅壤為主，地勢低平，河湖密布。主要包括南昌縣、九江縣、萬年縣等34 個縣（市、區）。
（2） 贛中丘陵盆地類型區，贛中丘陵盆地類型區位于江西省中部，屬于中亞熱帶季風氣候，盆地以水稻土為主，丘陵以紅壤為主，是山地與平原的過渡地帶。主要包括渝水區、永豐縣、廣昌縣等24個縣（市、區）。
4.2 二級工程類型區劃分
基于江西省土地開發整理一級工程類型區劃分的基礎上，結合土地開發整理工程措施特征、綜合土地利用方式和土地整理限制因素，將江西省土地開發整理劃分為六個二級工程類型區。
5 結語
土地開發整理工程類型區的劃分，對于土地開發整理工程體系和分區域措施的確定以及科學制定土地開發整理工程建設標準具有重要的意義。一是通過明確不同工程類型區的限制因素和土地開發整理目標，對土地開發整理工程的實施具有指導意義；二是工程類型區劃分成果利于提高土地開發整理工作決策水平和工作效率；三是工程類型區的劃分利于統籌土地整理項目的實施與管理，可協調土地利用、社會經濟和生態環境的和諧發展。
土地開發的概念范文4
關鍵詞：土地整理，效益，評價
1.土地整理效益評價內容研究
土地整理是指在一定區域內，采取工程措施、生物措施等對農用地、建設廢棄地、未利用地進行田、水、路、林、村綜合整治，以增加耕地面積，提高耕地質量，改善農村生產、生活條件與生態環境的活動。土地整理的內容包括農用地整理、建設用地整理、廢棄地復墾和未利用土地開發。其中農用地整理主要指耕地整理、園地整理、林地整理、牧草地整理和養殖水面用地整理等，包括農用地調整、農用地改造、地塊規整、基礎設施配套、零星農宅的遷并等。建設用地整理主要是指村鎮用地整理、城鎮用地整理、獨立工礦用地整理、交通和水利設施用地整理等。廢棄地復墾是指包括農用地中廢棄地和工礦、交通、水利、城鎮建設中因挖損、塌陷、壓占形成的閑散地、荒地的復墾利用。未利用土地開發是指通過一定的經濟技術手段對尚未利用但具有利用潛力和開發價值土地的開發利用。土地整理實施后帶來的效益包括經濟效益、社會效益和生態效益。
1.1經濟效益評價研究
經濟效益分析是衡量土地開發整理投資收益的重要指標。目前土地開發整理經濟效益分析的內容是:土地開發整理的投入量與產出量分析，主要包括通過土地整理增加有效耕地面積、提高耕地質量增加土地產出、改善農業生產條件，便于機械化耕作、水利灌溉和規模經營、節水節電、有效降低農業生產成本的經濟效益。經濟效益指標采用土地整理對國家經濟的回報率作為主要指標，配合土地整理的投入和產出分析。經濟效益分析主要考慮以下幾個方面:
（1）土地開發整理投入量與土地開發整理的內容、措施、要求有關，不同的土地利用類型，要求其土地開發整理的投入量不同，應分別加以考慮。
（2）土地開發整理投入量測算內容包括土地開發整理的規模、土地開發整理的工程量、土地開發整理資金預算，目的是為確定土地開發整理區、土地開發整理的時序安排提供依據。
（3）土地開發整理規模是指開展土地開發整理區的土地總面積。土地開發整理工程量是指開展土地開發整理工作過程中，投工量和土石方量等。土地開發整理資金預算是指在確定了土地開發整理規模、土地開發整理工程量后，根據平均的市場價格和有關定額標準對直接投資與投資折資進行匡算。。
（4）土地開發整理經濟效益分析中，各項指標對土地整理項目產生的經濟效益影響不同，在實際評價中應充分考慮各項指標權重。
1.2社會效益評價研究
社會效益分析是衡量社會可持續發展的重要指標，土地開發整理的社會效益分析內容是:在農村通過改造舊村莊，歸并農村居民點，節約基礎設施建設，改變農村環境臟、亂、差的面貌，提高農民居住水平和生活質量的效益;在城市，通過對存量土地的消化利用，優化用地布局，提高城市現代化水平，加速存量土地資產的流動和重組，促進國企改革和國有經濟戰略性布局調整的效益。社會效益分析主要考慮以下兩個方面:
（1）了解土地整理項目區所在地的社會環境等方面的資料。包括項目區的人口統計資料、基礎設施與服務設施狀況、各利益群體對項目的反映、要求與接受程度等。社會調查可用多種方法，如問卷調查、查閱相關的歷史資料、現場調查等。不同的實際情況應采用不同的具有針對性的方法。
（2）所有的社會因素可以分為影響人類生活和行為的因素、影響社會環境的因素、影響社會穩定與發展的因素。。
1.3生態效益評價研究
生態效益分析是衡量土地可持續利用的重要指標，土地開發整理的生態效益分析內容是:評估土地開發整理實施后，通過疏浚河道、興修水利、植樹造林等增加森林覆蓋率、治理水土流失面積、增強洪澇災害抗御能力，優化生態結構、改善生態環境所取得的效益。生態效益指標采用土地整理項目完成后，生態環境中各種與人、與環境相關的指標的變化作為評價對象。生態效益分析主要考慮以下幾個方面:
（1）最基本的條件是:各種指標應符合國家各種與環境相關的法律、條文;應符合環境規劃的要求。
（2）環境治理設施應與項目主體工程同時進行。
（3）應從生態環境效益與經濟效益相統一的角度進行論證，力求土地整理項目方案技術可行，經濟合理。
（4）生態效益分析采用定量分析與定性分析相結合的方法，這種方法是目前各地在開展土地整理生態效益評價時普遍采用的一種評價方法。
（5）定量分析主要是針對可量化描述的指標，通過數字的變化反映土地整理前后指標的變動情況;定性分析主要是針對土地開發整理可能產生的后果，分析土地整理對環境的綜合影響。
2.土地整理效益評價方法研究
經濟效益分析所采用的方法是靜態分析方法，這種方法是目前各地在開展土地整理經濟效益評價時普遍采用的一種評價方法。經濟效評價主要通過投入產出的分析手段，考察土地整理項目在微觀上的盈利能力、清償能力以及在宏觀上對國民經濟的凈貢獻，從而評價項目在經濟上的合理性和對當地社會經濟的貢獻程度。
社會效益分析旨在調查土地整理項目的建設和運營對社會產生的影響及帶來的效益，是分析土地整理項目對當地社會生活、宏觀社會經濟環境等方面的相互作用、相互影明，對相關因素進行識別、計量、綜合、分析和論證，以評價項目的社會可行性。各地應因地制宜采用定量分析與定性分析相結合的方法進行社會效益分析。在了解土地整理項目區所在地的社會環境資料的基礎上，評價影響人類生活和行為的因素、影響社會環境的因素、影響社會穩定與發展的因素。生態效益分析采用定量分析與定性分析相結合的方法，這種方法是目前各地在開展土地整理生態效益評價時普遍采用的一種評價方法。具體包括:
2.1定量評價:山區主要計算森林覆蓋率(或植被覆蓋率)和水土流失治理面積。平原地區是需要計算農田防護林網密度、農田污染改善程度、防洪除澇改善程度等。
2.2定性分析:根據上述指標以及土地開發整理可能產生的其他后果，分析土地開發整理對環境的綜合影響。。
土地整理效益評價主要從經濟效益、社會效益和生態效益三個大的方面進行，采用定性描述和定量分析相結合的方法，是一項系統性、綜合性很強的工作。它對于更深刻地認識土地整理工作的意義和作用，更科學地評判土地整理工作的成效和得失，以便在今后的工作中進一步總結經驗、吸取教訓，從而更好地做好土地整理工作具有十分重要的理論和現實意義。
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土地開發的概念范文5
關鍵詞:土地開發整理;GIS;數據庫;信息集合
中圖分類號:TN948.61 文獻標識碼:A文章編號:1007-9599 (2010) 01-0000-02
一、概述
土地開發整理是增加耕地面積,保證糧食安全,提高農業綜合生產能力,推進農村社會經濟可持續發展的有效措施。
土地開發整理作為公益性建設項目,其過程必須按照科學的方式加以管理。遵照土地開發整理項目的特點,把土地開發整理項目管理劃分為幾個不同的階段,可行性研究、審查入庫、初步規劃設計、立項批復、招投標、施工、竣工驗收。每一個階段都有其相應的管理流程和大量的圖形、圖片、表格及文檔資料。就目前情況來看,對這些資料數據的保存和管理有如下兩個特點:1.局部電子化:地形圖、施工圖、預算表等使用計算機相關軟件進行處理,然后刻錄成光盤或是打印生成紙質資料存檔。2.管理手工化:對于局部電子化的數據資料的管理和保存是手工的,管理的對象是一張一張的光盤,一個一個的文件夾,最終歸檔的資料存放于不同的職能部門。這造成目前管理很大程度上只能依賴紙質資料,管理不便,查詢困難。
基于這樣的現狀,我們提出了開發“土地開發整理項目信息管理系統”。其目的就是將土地開發整理項目各階段所涉及到的資料信息用計算機軟件結合數據庫加以有效的管理。從而實現在軟件系統中快速方便的查詢,提高管理效率,為管理部門的決策控制提供詳實而準確的信息。實現管理自動化,政務電子化。
二、總體需求
圖2-1 土地開發整理項目管理流程圖
如圖2-1所示,我們可以看出土地開發整理項目所經歷的各個階段和先后順序,以及每一個階段所需要的工作及相關資料,這些資料的紙質部分是齊全的,電子化部分可能是零散的,根據管理部門對于土地整理項目全過程管理的設想,綜合數據管理系統的總體需求如下:
1.“信息管理”是本系統的立足點。2.需要把土地開發整理項目從可行性研究到竣工驗收全過程的資料電子化并納入到計算機系統管理中,可以查詢,并且方便查詢。3.能夠將項目數據與地理信息系統的地圖展示進行整合和互動,這是系統的關鍵點,因為土地整理項目和地理信息密切相關,其整理的成果也必須反映到地理信息系統中。4.歷史數據需要轉換導入系統進行管理。5.新產生的數據需要提供方便的錄入機制。6.能夠對常用格式的文檔資料進行集成展示。
三、GIS體系結構的對比
由于土地開發整理項目和地理位置密切相關,開發整理現狀也必須及時如實的反映到地理信息系統中,為了上述總體需求的實現,我們將根據不同的需求選擇相應的GIS體系結構,GIS體系結構主要分為如下三種:集中模式,客戶/服務器模式,Web/Internet模式;
(一)集中模式
終端完成兩種操作:
A.接受用戶的輸入,然后通過網絡把輸入發送給GIS服務器;
B.接受GIS服務器的處理結果,格式化并展現給用戶;
GIS服務器相應的需要完成四種操作:a.通過網絡接受終端的輸入;b.處理終端輸入;c格式化處理結果,并傳送給終端;d.維護數據庫;
由此可知,在集中模式下的GIS系統,信息庫的存儲、瀏覽、查詢、檢索、維護等都"“集中”于GIS服務器,服務的提供完全依賴于GIS服務器。所以,這種模式對服務器的速度、可靠性等要求極高。一般需要專門的服務器作為GIS服務器。這就提高了系統的造價。但它也有一個優點:系統結構相對簡單。
(二)客戶/服務器模式
客戶端完成三種操作:
A.管理用戶接口,處理應用邏輯;
B.產生數據庫請求,并向GIS服務器發送請求,然后從GIS服務器接受結果;
C.格式化結果,并給用戶;
GIS服務器相應的功能為:a.從客戶機接受數據庫請求;b.處理數據庫請求;c.格式化結果,并傳送給客戶機;d.維護數據庫;
由此可知,在客戶/服務器模式下的GIS系統,客戶機執行前端處理,服務器執行后端處理。它把整個系統的負擔在客戶/服務器間進行適當的分配,在客戶端運行應用程序符合實際應用多樣性的需要,而對于整個系統的基礎-數據庫則集中于服務器,便于數據庫的維護。這種結構具有強壯的數據操縱和事務處理能力,以及數據的安全性和完整性約束。因此,這種模式的GIS系統是比較合理的。但是,Client/Server的結構的開發和管理成本越來越高,其客戶端變得越來越臃腫,系統的使用也較復雜。
系統的客戶端和服務器所完成的功能基本上與Client/Server模式下的功能是一致的,它實質上是Client/Server技術與Internet技術相結合的成果。這種模式不僅利用了基于Web的Internet結構的簡便和靈活性的特點,而且應用Client/Server技術大大地強化了其事務處理和安全性、完整性約束能力,從而實現了真正業務相關的WEBGIS。
三、技術方案
基于對總體需求的初步理解和對三種GIS體系結構的對比分析,土地開發整理項目信息管理系統的技術方案如下:
(一)總體架構
基于WEB方式開發,三層體系結構?；贗nternet的WEBGIS具有以下幾個方面的特點:
1.較低的開發和應用管理成本。
WEBGIS是利用通用的瀏覽器進行地理信息的,并使用通常是免費的插件ActiveX或Java Applet,從而大大地降低了終端客戶的培訓成本和技術負擔。而且利用組件式技術,用戶可以根據實際需要選擇需要的控件,這也最大限度地降低了用戶的經濟負擔。
2.真正的信息共享。
WEBGIS可以通過通用的瀏覽器進行信息的特點,使得不僅是專業人員,而且普通用戶也能方便地獲取所需的信息;此外,由于Internet的迅猛發展,Web服務正在滲入千家萬戶,在全球范圍內任意一個WWW站點的Internet用戶都可以獲得WEBGIS服務器提供的服務,真正實現了GIS的大眾化。
3.巨大的擴展空間。
Internet技術基于的標準是開放的、非專用的,是經過標準化組織IETF和W3C為Internet制定的,這就為WEBGIS的進一步擴展提供了極大的發揮空間,使得WEBGIS很容易與Web中的其他信息服務進行無縫集成,建立功能豐富的具體GIS應用。
4.擴平臺特性。
傳統的GIS軟件都是針對不同操作系統的,對不同的操作系統,分別要使用相應的GIS應用軟件。而WEBGIS則能做到“一次編成,到處運行”,真正發揮跨平臺的技術優勢。
與地理信息系統(GIS)系統的無縫集成,是本系統的最大特色。地理信息是一種重要的分布式信息資源。它既具有社會效益,也具有市場價值,是解決人口、資源、環境和災害等重大社會可持續發展面臨的問題,以及促進社會經濟持續、快速和健康發展的基礎信息手段。
(二)開發工具
開發工具使用或JAVA。和JAVA目前是大型WEB程序開發的兩大陣營,兩者目前提供較為相似的WEB程序開發能力。開發效率比較高,結合JAVA較強的跨平臺能力,在項目初設階段可根據實際應用情況進行選擇。
(三)數據庫
選用ORACLE。ORACLE是針對OLTP OLAP的數據庫產品,ORACLE的優點很多,比如跨平臺,這只是ORACLE眾多優點之一,但這對客戶來說是非常重要的一個優點。
ORACLE的組件功能全面。對于二次開發的支持較好。ORACLE體系先進,所以性能優異。ORACLE在海量數據存儲上具有明顯的性能優勢,聯機分布式并行處理的能力強大。是大型數據庫應用的最佳選擇。
(四)地理信息集成
采用ARCGIS。基于ARCGIS技術的系統平臺,其先進性、穩定性、安全性和開放性都是當今GIS世界首屈一指的。它所提供的海量數據管理、驅動、查詢檢索、分析統計和對外能力完全能夠滿足國土資源信息系統需求分析中對GIS平臺的要求,一句話,ARCGIS是高性能的。
整個系統數據模型的建立包括GIS數據、專業模型數據、應用處理功能的集成。功能上是專業應用軟件通過GIS基礎軟件對GIS數據和模型數據的操作。
(五)多媒體展示
使用OLE對象鏈接和嵌入技術。通過OLE,應用程序可以自動擴展為將來的數據格式,因為被鏈接的對象的內容使用OLE接口,客戶端應用程序不必介意鏈接的內容。
客戶可以集中精力于您正在執行的工作,而不是集中的多個應用程序完成任務所需的任務。這一概念可以概括為以計算任務為中心。
土地開發整理項目的文檔資料涉及多種文檔格式,對這些多媒體信息的展示,最佳方案是按各階段進行結構化后,通過OLE進行集中整合展示。
(六)數據轉換和錄入
用POWER BUILDER進行開發?；跉v史信息的轉換,和新產生信息的錄入需求,獨立的數據轉換和錄入支撐工具必不可少。作為4GL開發工具的佼佼者,POWER BUILDER在這方面的處理具有明顯優勢。
對于新產生的土地整理項目信息數據,為了支持統一展示,減少格式不統一產生的轉換成本,會進行相應的格式限制。目前考慮支持的格式有:OFFICE文檔,各類照片(衛星圖片),地質勘測圖片,AUTOCAD,MAPGIS,ARCGIS,PDF。
四、結語
土地開發整理信息管理系統實現后,將具有如下功效:
(一)可以通過系統在四川地圖上展示出各土地開發整理項目的位置及現狀,在地圖上隨意游走,也可進行鎖定放大顯示,方便打印該項目的成果圖,這樣無論展示給相關領導進行工作檢查,還是針對項目實現細節關注都提供了極大的便利。
(二)可以通過時間階段,地理位置,投資規模等信息,查詢各土地整理項目,這為落實計劃,關注重點快速地提供了信息,如:查詢2008年度擴權縣完成了哪些土地開發整理項目,占補平衡任務是否完成。
(三)對土地整理項目資料進行全方位的管理及查詢,如:要看某項目的可行性研究資料,系統將迅速調出并展示其“申請報告、可研報告、標準分幅現狀圖、碎步圖斑量算表、分村臺帳匯總表、權屬調整方案、村民大會紀要、村民代表簽字”等,管理者無須再去資料存放處查找浩瀚如海的資料。
(四)實現了資料的全面電子化保存,是四川省土地開發整理項目信息資料館,能為土地開發整理的其他相關工作提供全面的數據基礎,如:研究土地開發整理項目歷史平均造價水平。
參考文獻:
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土地開發的概念范文6
關鍵詞：開發許可制；容積移轉；增量利益公共回饋
作者簡介：金 儉，南京大學法學院教授，博士生導師（江蘇 南京 210093）
呂 翾，南京大學法學院博士研究生（江蘇 南京 210093）
一、臺灣土地開發許可制的緣起與價值
1. 臺灣土地開發許可制的緣起
臺灣都會區地狹人稠，發展空間受限，非都會區因客觀地質結構與經受長期的掠奪式開發，生態系統脆弱。為應對此情，臺灣當局決定統籌全島土地，實行更嚴格的分區開發計劃與土地用途管制。具體舉措為：在都會區，土地依照“都市計劃法”及相關配套法令在區域內實行土地用途與功能分區，區內各塊建設用地須嚴格按照都市計劃法令所確定的用途進行開發。在非都會區，依照“非都市計劃法令”及“農地農用”原則，來落實農地用途管制與農業功能區劃。除經法定程序準許用途變更外，任何開發不得變更規劃區內因各類“計劃法令”所確定的開發用途、功能區劃與開發強度。土地開發許可制在實行之初，有效遏制了臺灣地區在20世紀七八十年代“經濟起飛”階段因工業化、城市化快速擴張而大規模侵蝕基本農田的現象，延緩了島內環生保育系統的功能退化。但是，隨著新興產業快速發展與開發區域地價不斷攀升，大量耕地或生態保育地被第二、三產業用地所侵蝕。以用途管制與計劃控制為手段的土地存量管控制度已不能有效應對土地依據級差價值而自發出現的市場配置及其反映出的對增量收益的分配機制變革的雙重要求。并且嚴格的用途管控導致土地市場開發主體缺乏對都市建設與更新活動投資參與的積極性，市政當局因此而承擔超財政承受力的公共設施建設資金投入，都市建設與更新又被遲滯之虞?？傊?，因過度管制，缺乏增量利益分配激勵，導致城市化進程受阻，農業用地因不能抗拒土地市場級差價值沖擊而被侵蝕，市場屬性的土地配置與資源保護制度未能在實踐中確立。
所謂土地開發許可制，是指對土地的規劃與開發須經開發人申請并獲得地政主管當局許可后才能實施的土地權利（力）配置與利用、管理制度。臺灣地區于1996年新修訂“國土綜合開發計劃”，將全島土地劃分為“限制發展地區”和“可發展地區”。其中，“可發展地區”是經主管當局授權準許由開發者變更使用，并提供開發區內公共設施，繳交“回饋金”的土地區域。{1}“限制發展地區”是指與特定“可發展地區”對應的因讓渡發展權指標而受到開發限制的區域，根據受限程度所對應的補償標準對喪失的特定價值發展權進行評估并獲得相應補償。從結構上分析，開發許可制分為許可與開發兩個層次，許可是開發實施的前提。許可權歸屬行政公權范疇，開發權則更具有雙重屬性：既具有經濟法權性質的發展權，又具有私權屬性的收益分配權。從內部結構與運作模式分析，開發許可制項分為“容積移轉”與“利益回饋”兩項獨立運行但又功能互補的運作機制，兩者結合并構成了市場模式的土地發展權（移轉）制度初級模式之雛形。所謂土地發展權移轉，是指給予特定地區土地所有權人各個人所有位于該地區之土地進行開發利用之同時，為保持彼此之間，權益公平分配、損害公平分攤之原則，特發起由土地所有權人共同協商土地使用規劃開發及彼此損益公平分擔分享之具體辦法，{2}它改變了過往全然因政府主管機關單方面規劃使用及實行用途管制而造成的權利人間利害沖突與權益損害。在權利（力）配置角度分析，開發許可制將（初始）開發許可權與收益分配權分別授予土地主管機關與土地增量開發及利益分配法律關系主體的政府、土地開發人和社會公眾三方。政府基于土地開發綜合價值與整體利益，通過發展權的許可與售讓、容積指標調節等手段將開發實施權與收益分配權有償配置給土地開發主體，土地開發主體遵循市場交易規則，對容積指標進行市場交易。
2. 臺灣土地開發許可制的價值
臺灣在土地開發許可前提下，運用容積權移轉機制，實現增量開發利益公共分享。開發許可制在理論與實踐兩方面具有重要意義：
（1）理論價值：一項新的理論分析工具
開發許可制、容積移轉與利益回饋等制度或機制本是傳統土地管理學理論范疇，但通過實踐嫁接，使其與民法物權流轉與經濟法發展權、分配權等理論相結合，為完善土地管理與價值分配法律制度提供了理論前提。首先，土地用途管制理論是土地管理學理論體系中一個重要理論范疇與實證分析工具。土地發展權則作為一項具有獨立物權意義的新物權種類的確立，推進了法學學科中的民法學科體系中的物權體系的法制發展，推進了土地權利法制體系的建設，{3}為完善不動產法律體系奠定了權利基礎。然而，分別存在于這兩類學科中的諸項重要范疇在制度屬性與價值目標上卻存在鮮明的區別。土地用途管制遵從土地資源要素的行政化配置與發展收益的政府享有，其所依據的是城市土地國有與發展權國有化理論。土地發展權則強調土地資源要素的市場化調配與發展收益的私主體享有，其所依據的是發展權私有化理論。其次，土地開發許可制作為臺灣土地行政法律制度中的一項具體運作機制，其機理與臺灣行政法的“公益原則”高度吻合，即國家或其他公法人之機關所為之行為，不論以公法的方式或私法的方式為之，必須以達成公益為目的，非以某種特殊利益為目的。{4}
現行大陸地區有關土地權利（力）配置與利用管理法制是以計劃配置與用途管制為價值取向與運行基礎的，但這一制度已日益不適應社會主義市場經濟發展對土地資源要素市場化配置與土地增量利益私權利主體分享的要求，逐漸難以適應對土地增量開發法律關系及其利益分配法律關系的調整，或調整效率低下。與此相應，新的市場取向的土地資源與權利配置的土地發展權制度雖然在具體土地資源調配實踐中已實際運行，但在傳統的計劃配置、用途管制的土地利用管理制度與新型市場化土地配置與利用管理制度之間的過渡銜接制度尚未構建，這成為建構新型的市場化土地配置與利用管理制度的現實障礙。而開發許可制憑藉其特有的制度設計與功能取向，能夠扮演介于前兩種制度間的功能銜接的角色。一方面，開發許可制將開發許可權賦予政府，能夠維護土地開發的公益性；另一方面，又將開發利益分配權通過容積權移轉在自由市場配置體系中實現增量收益的公眾分享，充分顯現出“經濟發展權”這一經濟法基本權利范疇在具體法律制度中的運用，因為“發展權的實質在于對人類社會的經濟資源進行合理的配置，即提供平等的發展機會，獲得增量利益并共享這些利益”{5}。
（2）實踐價值：一項土地增量開發與利益協調的新制度
導致權利沖突的根源是權利運行過程中產生了外部不經濟，要想解決權利沖突，就必須解決權利在運行過程中所產生的外部不經濟問題。{6}開發許可制是一項綜合型土地權利（力）配置與利用管理制度。在實踐運作中，其不必像土地用途管制與土地利用總體規劃制度那樣，在開發前就須擬定出詳細的土地利用分區計劃及管制的詳細規則，土地所有權人對其土地的開發也不限于土地使用分區計劃與管制規則所確定的內容，而是由土地所有權人或使用權人自行依土地利用需求擬定土地開發計劃，送交當局開發管理單位審查同意，取得開發許可后進行開發。{7}從受益主體角度分析，臺灣開發許可制對土地行政主管當局、土地權利人與社會公眾三方當事人及其權利（力）配置的設計各有側重，能有效協調制衡當事方之間的利益沖突與權利（力）運行。
首先，土地權利人具有參與規劃設定與變更的權利，使這項富有濃厚公權色彩的權力不再由土地行政主管當局獨享。具體舉措為：當土地開發市場對土地開發規劃需要實際變動之時，原設定的有關土地規劃用途與區劃設置條款不都再必須無條件執行，而應區別規劃條款性質，對其中非剛性效力的條款可由享有開發權的土地開發人重新制定開發計劃與用途規劃。土地開發人在申請取得變更許可后，可自行重新擬定詳細開發計劃并完成公共設施配建任務，申請規劃變更手續后即可進入建筑使用許可的申請階段。
其次，通過整體開發機制平抑增量價值差異，維護社會整體或關聯第三方的利益。開發許可制運作下，對與土地開發有切身利害關系的社會整體與不特定第三方來說，經過前述規劃設定，位于申請變更區內的土地不再存在規劃所引起的用途差別，規劃區內的所有區塊土地均參與整體開發，經區劃整理開發建設。即使獲得開發許可的建設用地也只占區域所有建設用地的較小比例，通過發展利益公共回饋機制能將增量利益按照特定標準與比例實施分享，能有效平抑區塊間因不同用途而凸顯的不同價值失衡現象。
最后，對于土地主管當局來說，位于申請變更區內的土地不再存在規劃所引起的用途差別，規劃區內的所有區塊土地均參與整體開發，經區劃整理開發建設。公共設施建設不再完全由當局投入，而是在市場機制下由開發人代表使用人或受益人來負擔。這不僅減輕了當局在公益開發中的成本負擔，而且有效改變了現行的“獲得開發許可的特定建設用地獨享增值利益，而公共設施配建卻由區劃內全體土地權利人承擔”的不公平現象。
二、臺灣土地開發許可制的運作與功效
1. 臺灣土地開發許可制的運作
許可申請的步驟。開發許可制是指土地開發者對土地使用變更、開發與建造管理，經由申請許可手續獲得開發許可，依據開發過程與分工，全程分為三項步驟：第一步是“規劃許可”。土地開發者需要使用土地而申請土地用途、利用強度變更時，應先申請規劃許可，由地政當局核準許可條件。核準與否除考慮開發事項本身目的需要與開發主體所具備的資格條件外，其他諸如開發項目的性質（公益性、商業性抑或兩者兼有）、區域條件、開發規模與強度及對公共設施、社會經濟與自然生態環境影響等因素也是核準與否的重要指標?！耙巹澰S可”評定結果有兩種：同意或附條件同意。獲得規劃許可“同意”是申請開發許可的前提。第二步是“開發許可”。開發許可是整個申請程序的中心環節。凡（開發事項）符合分區之使用，目的事業為達成使用目的，必須配置、建設所需之公共設施、挖填土石、設計區劃街廓、整理地界，應申請“開發許可”。{8}滿足規劃許可、開發許可條件后，同意辦理土地用途變更，才能進入申請的第三步即“建筑許可”。凡符合土地使用規劃，為實現建造建筑物的目的，均可獲準建筑許可。
許可申請的程序。臺灣地區公、私社會團體與個體均可向土地行政主管當局申請“發展計劃”，申請規劃許可?！鞍l展計劃”應包含“事業發展計劃”與“實質綱要計劃”兩部分內容。地方縣、市當局與“區域計劃委員會”依據本區域對土地開發的需求總量，結合發展計劃對本區域社會經濟、生態環境影響等因素，并在獲得開發申請人提供必要公共設施的建設承諾后，授予開發申請人“規劃許可”，準許其在“可發展區域”變更現有的土地規劃，并限期提出修訂后的“開發計劃”。開發申請者有權規劃“可發展地區”內的公共設施的建設布局，并在“可發展地區”取得土地開發執照之后應限期完成土地開發?？h（市）當局于土地開發人完成目的事業及公共設施開發建設，繳納關聯費用后，給予其“開發許可”。土地經用途變更后，開發者依據“建筑許可”申請建造建筑物。{9}
開發模式運行的特征。土地行政主管當局在“整體‘國’土開發計劃”中將區域土地劃分為“限制發展地區”與“可發展地區”。前者是指根據相關法令，經由縣、市綜合開發計劃編定而成并依各計劃內容進行管理的區域?！翱砂l展地區”在管理體制上不同于“限制發展地區”，其采取申請許可方式管理。開發許可制與土地用途管制在開發模式方面的區別在于：開發許可制不要求土地開發人在開發初期即確定可開發區域土地的使用性質與開發強度，而是等待開發許可核定后確定。開發人須負擔公共設施興建費用或相當數量回饋金，并須負擔開發方案的規劃成本與開發許可的申請費用。土地開發者有權根據實際情況有針對性地因應土地開發市場需求的變化情況，通過市場調節機制迅速自行進行規劃調整，無須等待地政當局的計劃定期通盤檢討后實施。土地開發具體種類與利用強度由開發者自行決定，開發收益與報酬須待開發負擔確定后才能進行。因此，在土地開發過程中，土地開發者與土地行政主管當局可實時適應市場的變動與需求調整原訂開發計劃，這一過程需要開發者與開發管制單位之間就開發構想與主要觀點進行充分協商溝通。{10}
2. 臺灣土地開發許可制的功效
面對僵硬的管制計劃，臺灣當局為提升土地利用效率、活躍土地市場，采取開發許可制取代傳統的土地使用分區管制辦法。{11}臺灣土地開發許可制在實踐中功效發揮如下：
（1）兼顧效率與公平、公益與私益之間的平衡與協調
首先，開發許可制實行從規劃、（狹義）開發與建筑物建造全程三步許可程序。這種設計既能使土地主管當局能根據土地開發計劃與開發市場變化情況來對兩者關系進行實時調控，而且可監督土地主管當局在開發許可過程中遵循“同等情況同等對待”之核準原則，維護開發許可市場運行之公平秩序；其次，開發許可制中的“開發利益公共回饋”機制在回饋客體、受饋主體兩方面的規定，能夠有效維護增量利益的公平分配。具體來說，在回饋客體上，既可以是資本現金，也可以是承擔公共設施配建義務與成本負擔。在受饋主體上，不僅是土地所有人與土地主管當局，也將區域內無地或少地民眾包括在內；最后，開發許可制將發展決策權與收益分配權分離，分別賦予土地主管當局與土地開發人、社會公眾。在土地利用規劃、開發及地上建筑物建造實施附條件階段型開發許可，“將生產與生活空間，結合市場機能，有效率地提供所需空間，并經由負擔公共設施回饋捐贈，達到公平效果?！眥12}
就體現效率與私益保障而言，一方面，申請開發者在土地主管當局的綱要性開發計劃指導下，選擇區位與規模適當的土地進行開發利用，追求開發利益的最大化；另一方面，開發許可制通過容積移轉與增量收益公共回饋機制，讓開發權指標能夠通過土地權利要素市場進行自由流通，增量收益公共回饋機制使得土地開發增量收益能通過市場化的價值評估技術在土地開發各類參與主體間顯化并實際享有，特別是通過“容積權移轉”將增量開發權市場化，增強了土地開發者的積極性，減少土地開發所面臨的阻力，提高土地開發效率。
（2）實現土地調控的動態化與彈性化
土地開發許可制雖融合土地用途管制部分功能設置，但在運作機制上更多吸取發展權移轉與增量收益分配等市場資源配置模式，實現了“將剛性的管控內容彈性化”與“將靜態的管控程序動態化”。
在第一方面，首先，開發許可制在初始性規劃制訂時并未設置明確的分區界限和細部街廓的劃分，實施中經許可授權的具體土地開發行為不受剛性的分區界限和細部街廓劃分的限制。土地開發主體有權根據被開發建設用地的自然特性與所設定的開發目標需求，結合自身開發能力，彈性自主地實施具體的開發計劃；其次，土地主管當局在監督所轄區域內具體的土地開發案例時所依據的并不完全是先前制訂的開發計劃，而是綜合考慮先前開發計劃在開發階段時所依據的客觀自然與社會環境、相關法令變化或新訂的政策與執行要點，結合地方發展計劃及其時空環境來靈活執行。這種制度設計能有效因應實際開發中經濟社會環境及市場需求的現時變化，既能使開發主體節約開發成本、提高開發效率，也能使土地主管當局實時調控土地開發進程，防止土地資源錯配與浪費。
在第二方面，開發許可制實行“三步許可”制，后一許可的申請與批準需以前一許可已有效執行為前提。第一步為“規劃許可”，類似于用地申請許可。土地開發者需使用土地或申請用途變更的，應先申請規劃許可。土地主管當局綜合考察開發案例目的、屬性與開發主體資質條件、開發區域條件、公共設施配建承擔情況、對社會經濟與自然生態系統的影響等因素決定是否準予。如獲準許，則進入第二步“開發許可”，即類似于對用地過程的監管?！伴_發許可”是整個管控程序的中心環節。許可的標準主要是開發事項是否符合分區使用計劃（前述規劃）與公共設施建設配建承擔兩項指標。符合前兩項許可的即進入第三步“建筑許可”即對在規劃土地上建造建筑物的許可。該許可旨在規制對建筑規劃與土地規劃是否相符，防止實際建造的建筑物損害土地承載力的情況發生。從規劃-開發-建造全過程實行動態的管控程序，有效克服了重批前監管而輕批后，重計劃而輕實施的土地監管弊端，促進土地監管與調控活動實效的提升。
（3）設置協商程序，維護程序正義
開發許可制的目的，在于審查巨大的土地適用變更案是否符合“公共利益”、“人民福祉”而得被準許開發，{13}而“公共利益”與“人民福祉”價值的判斷不應只是公權力主體單方面的權力，而應是利害關系各方主體遵循民主式協商妥協的產物，因此設計一套能讓土地增量開發所可能帶來的正負外部性因素所能覆蓋的全部當事人參與對某項開發案例的事先論證與博弈的協商程序是保證土地權利（力）配置、土地利用與調控活動的程序正義的實然需要。
臺灣土地開發許可制在土地開發規劃與實施過程中設置了完善的協商程序，目的是保障土地開發活動各權利（力）主體之間權益之平衡與協調。首先，開發許可制賦予特定土地開發區域范圍內之全體土地權利人，共同協商決定本區域的規劃、開發、利用行為，增進各方主體之間的權益平衡與協調，利益共享，損失與開發成本在其之間依據受益的比例公平分攤；其次，由于土地規劃與開發計劃不由土地主管當局單方確定，因此其不必耗費龐大的人力與資源對土地開發細部計劃進行審查，而關鍵在于要與各方權利主體進行協商，進行可行性評估、環境影響評估、公告與意見質詢等活動；再次，土地開發人自行擬訂開發計劃，經土地主管當局審查核準后開發。開發申請人可依據其自身條件與市場需求情況，考慮原有開發方案確定后預開發土地及周圍環境狀況的變化，可對規劃加以適當調整；最后，在土地主管當局對開發申請進行審核時，其必須咨詢臨近地方當局或其他主管機關、民間團體等組織的意見與建議，并經由公開說明會、公聽會等方式，與區域內民眾及相關組織之間進行充分溝通與協商。
三、臺灣土地開發許可制的啟示與借鑒
綜上所述，臺灣土地開發許可制在機制設置、程序規制、制度進階等方面對大陸地區完善既有的土地權利（力）配置、利用與管理法律制度具有啟示與借鑒意義。
1. 機制設置：增設“增量利益回饋”機制，維護土地開發的效率與公平
土地發展權制度是在當前大陸地區土地開發利用整體管制體制下，為應對經濟發展對土地資源——尤其是城市建設用地——的需求，緩和城鄉土地使用與流轉方面的管制與流動之間存在的結構性矛盾，而在各地方以建設用地指標市場化流動為特征而逐步實踐發展起來的。相較于英美兩國的土地發展權制度，大陸地區的這項制度因具有政府土地配置管制公權主導這一本質屬性，造成在資源配置的效率與公平關系問題上的“一體兩面”：一方面，因為公權管制過度，導致土地資源要素只能得到有限的市場化流動或交易，缺乏因應市場化效率要求的自由度；另一方面，同樣由于管制的過度，出現要么管制權侵害土地所有權和發展權，要么缺乏公平且有效率的開發增益的分配機制，從而造成土地開發亂象叢生。這些現象的發生很大程度上是由于大陸地區在土地開發利用制度中缺乏有效率且兼顧公平的發展權交易與增量收益公眾還原等配套機制。
收益分配機制是否公平與高效，是評價財產權制度能否有效運轉的一項重要指標。臺灣地區在表征發展權要素的容積移轉收益分配機制，無論在立法原則方面，還是在操作的具體規則方面，都具有較為完善的規定，據不完全統計，在臺灣，涉及因“容積移轉”而規定對土地權利人預期增量收益補償的法律規范不下六處，例如，“文化資產保存法”第36條之一、“都市更新條例”第四十五條、“古跡土地容積移轉辦法”、“都市計劃容積移轉實施辦法”、“臺北市都市計劃容積移轉實施要點”、“臺灣省以建筑容積移轉方式協助取得既成的道路用地作業要點草案”等。另外，在某一特定地區實行都市更新時，一般情況下都會制定專門性的專案計劃，個中有對于具體特定區域內容積移轉及收益補償規則進行規定，供都市更新具體參與者參照實施。
臺灣地區的容積移轉環節中所體現的發展權價值判定標準與移轉規則等要素均體現出臺灣地區在土地發展權的具體實施所應具備的兩項關鍵要素——實施標準與實施規則。其中，土地發展權移轉辦法，就是基于特定地區土地所有權人各個人位于該地區的土地進行開發利用的同時，為保持彼此之間權益公平分配與損害公平分攤，由土地所有權人共同協商土地使用規劃、開發及彼此損益公平分攤分享的具體辦法。開發許可制與土地使用分區管制的一個重要區別在于其制度構成中包含增益開發利益回饋機制，即對于在土地開發中非因純粹市場行為而是透過公共財政投資的公共建設所產生的那部分增量收益的分配，通過開發利益的回饋制度，藉由公共建設的增值利益取得者承擔相適應的公共建設成本，以實現社會公平正義和提升公共建設能力。以土地利用的變更所引發的土地利益在公平原則下應當通過特定的制度建設予以權衡。{14}該項制度是土地發展權制度的重要組成部分，也是完善土地發展權發展過程中的過渡類型——開發許可制——的重要環節。只有不斷完善土地開發許可制中的開發收益公共還原機制，才能為未來預期構建的高度市場化運作的土地發展權制度提供具體政策、機制鋪墊。
2. 程序規制：增設協商機制，維護程序正義
臺灣的土地開發許可制符合正當法律程序價值理念要件。正當法律程序通過對法律行為的時間、空間要素的強制性或者確定性安排，能夠克服和防止法律主體行為的隨意性和隨機性。{15}臺灣土地綜合開發計劃法將臺灣地區土地資源劃分為允許開發區和限制開發區兩大類型，前者采行發展許可制，后者則規定不得開發。由此可見，臺灣地區土地開發權屬公有化狀態，開發人如欲對土地實施開發，就必須向當局來無償申領或有償購買發展權指標。土地開發市場的運行受到開發許可制的規范。協商目的旨在消除沖突紛爭，提升公私兩部門的利益，它不是一種零和游戲，而是期望由輸贏情境，透過面對面溝通，達到雙贏境界的一種過程。由于面對面的溝通具有彈性，因此有別于“稅”與“費”統一課征的特性；而雙贏的結果也不同于只利于一方而不利于另一方的單方面課征。協商也在規劃管制應用范圍很廣，除了前述的規劃協議和開發協議外，還可以應用在土地細分、特別許可和分區管制上，所以它是在合法過程中應用的一個步驟，并非取代規劃、分區管制、稅費調整等現有的制度。
以臺灣“大眾捷運系統土地聯合開發辦法”規定為例，聯合開發權益分配作業流程可分為以下兩個階段：（1）政府部門與土地所有人之間的權益分配。在聯合開發范圍劃定后，捷運局即開始與土地所有人進行協商，根據該辦法第九條的規定，協商至少須進行二次，經二次協議不成的，得報請征收，或依市地重劃、區段征收方式辦理。而達成協議的內容即記載于契約書中，包括權益涵蓋的范圍、權益分配的方式、分配過程中毀約及其他變化的風險、開發成本的負擔等；（2）投資者、土地所有人與政府部門之間的權益分配。第二階段為征求投資者參與開發，此階段協商也可分為兩部分：首先，于征收投資人階段審查后，捷運局應立即與中標者進行協商，其內容為權益分配比例，并彼此交換對開發規模、開發形態等事項的意見。在與投資人就價值的分配達成協議后，除了投資人取得部分外，其余部分在土地所有人與捷運局按照第一階段協商結果的比例來分配；其次，區位分配選定的協商。不同的開發區位有不同的價值，不同的權益人對價值的認定更是不同，因此除捷運站區位固定外，土地所有人與投資人之間關于樓層及區位分配則需通過雙方協議的程序來決定，如雙方未達成協議，捷運局可適時介入仲裁，并提供雙方相關信息，促成協議的達成。{16}又如，臺灣“工商綜合區開發設置管理辦法”規定，開發商得依“工商綜合區設置方針”，勘選一定地區土地，擬訂開發計劃，取得商業主管當局推薦后，向當地縣市政府申請開發許可，而前述的開發計劃中除包括申請書、土地使用同意書、可行性規劃報告書、環境影響評估報告書、水土保持計劃書及財務計劃等外，還應包括開發商與當地地方當局就協議達成的事項所簽訂的協議書。
3. 制度進階：從開發許可制度邁向土地發展權制度
大陸地區當前的土地分區管制在土地開發與利用活動中居于主導地位。但正如美國學者布萊塞爾指出的：分區制和土地利用控制很少能保持忠實于原有的以產權為基礎的概念。地方政府在對管理增長、保護自然資源、保留社區特征、提供基礎設施需求以及保護公共設施所盡的努力中，已遠遠超過了原有的受限制的概念。{17}分區管制與利用管制必然需要被管制手段更為動態與具有彈性的開發許可制所取代。開發許可制所具有的注重效率與公平、公私利益平衡保護、管制手段宏觀且富有彈性、管制過程注重程序正義和關系人參與等特點，不但可成為改進土地用途管制制度的替代手段，而且可以此為路徑構建更為市場化高效與公平兼顧的土地發展權制度。原因如下：首先，開發許可制作為一種仍由政府主導實施權，并由政府代位享有發展權，而通過政府某些類型的行政權力的行使而有條件地出讓“發展權”，這一權宜上的調控手段，不但在我國當前嚴格的土地用途管制及耕地保護政策環境下由國家保有了發展決策權，從而使國家通過行使位居發展權鏈條環節最前面的發展決策權而通過行政許可手段有條件地將發展收益分配權讓渡給潛在的土地開發者，通過這一手段實現了發展分配權從國有向私有（由分為團體所有、社會所有、個人所有三種具體模式，一般情況為團體所有和社會所有，個別情況下由個人所有）的過程，這是發展權制度建構過程的第一步；其次，在發展收益分配權主體實現非國家主體之后，土地發展權需要能在一般非國有主體之間進行流轉交易，這又涉及土地發展權非國家主體之間具備完善的流轉交易機制。這是一個涉及土地發展權內部制度的具體建構問題，此處不贅述；最后，在實現了土地發展收益分配權從國有主體移轉至非國有主體，并且發展收益分配權可在非國有主體之間實現自由移轉之后，第三步就是要建構實現土地發展決策權從國有主體直接移轉或受讓給非國有主體，從而實現土地發展權的充分市場化運作，國家主體在今后調節土地資源開發利用環節中，也主要通過發展權的市場交易行為來實現間接性的宏觀調控，而并不直接以剛性行政權力干預為主要手段。由此可見，發展許可制是介于土地用途管制與市場化土地發展權制度之間的一種過渡型土地開發利用調控手段，也可視為是一種初級化的土地發展權。以開發許可制的完善為路徑來構建市場化的土地發展權制度具有實踐可行性。
注 釋：
①（臺）陳立夫：《日本開發許可制初探——以都市計劃法之規定為中心》，《人與地》1999年第8期。
②（臺）蘇志超：《土地發展權與建物容積（權）之比較及產權化與法制化之討論》，《人與地》1999年第6期。
③劉國臻：《論英國土地發展權制度及其對我國的啟示》，《法學評論》2008年第4期。
④劉性仁：《對臺灣地區行政法發展的幾點反思》，《湖南社會科學》2007年第1期。
⑤程信和：《經濟法基本權利范疇論綱》，《甘肅社會科學》2006年第1期。
⑥王春業、聶佳龍：《外部不經濟理論視角下的權利沖突分析》，《湖南師范大學社會科學學報》2012年第1期。
⑦（臺）金家禾：《開發許可制對土地開發之影響之二》，《現代地政》2000年第8期。
⑧⑩（臺）金家禾：《開發許可制對土地開發之影響之三》，《現代地政》2000年第9期。
⑨{12}（臺）吳清輝：《臺灣之綜合開發計劃與發展許可制》，《人與地》1998年總第179-180期。
{11}（臺）賴世剛：《開發許可制與土地使用分區管制比較研究——從財產權與信息經濟分析入手》，《規劃師》2002年第4期。
{13}（臺）黃錦堂：《開發許可制之研究》，《中國比較法學會學報》1984年第16期。
{14}徐鍵：《公共建設規劃、開發利益與社會公正——利益回饋的理論與模式》，《法治研究》2009年第2期。
{15}齊建輝：《正當法律程序價值理論的反思和重構》，《甘肅政法學院學報》2011年第11期。
{16}（臺）邊泰明：《土地開發權賦予過程中協商制度之差異經驗》，《經社法制論叢》1997年第20期。
{17}（美）特里·S·索爾德、阿曼多·卡伯內爾：《理性增長——形式與后果》，北京：商務出版社，2007年，第125-126頁。
Land Development Permit System in Taiwan and Its Inspiration for the Mainland
JIN Jian，LV Xuan
Abstract：Land development permit system consists of the operation mechanism of floor area ratio transfer and the distributive mechanism of incremental interest feedback. In densely-populated metropolitan areas with little land and in rural areas with fragile ecosystem or in areas between the two，land management authorities in Taiwan carries out the system of land development permit，meanting to achieve the dual purposes of economic development and farm land conservation，which actually has achieved desirable results. In nature， the system of development permit，falling between land control system and land development system，is a quasi-market-oriented land development and management system. Mainland China may learn from Taiwan，and，on the basis of nationalized land development right，improve the reasonable distribution of incremental interest among the government，the land owner and the public.
