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公共管理和管理范文1
關鍵詞：新公共管理；新公共服務；公共行政
中圖分類號：F272.9 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198(2009)10-0033-02
1 新公共管理理論
新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎與以往的行政理論有很大的區別。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治一行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。
2 新公共行政管理的基本特征
首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。
其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制(即主要通過法規、制度控制)，而實現嚴明的績效目標控制。即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務。但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。
第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系。特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治一行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短(美國政務官平均任期僅22個月)。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數規模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行。也不合理。它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。
3 公共服務理論
從柏拉圖、亞里士多德到盧梭、霍不斯至馬克思，他們對于政府的產生與性質的論述有根本的差異，但是在政府為人而產生和存在這點是共同的。柏拉圖將政府的產生和存在當作一種正義或者一種“善的實現”，是人類自覺地通過政府這種組織實踐達至幸福的途徑，人們“由于需要許多東西，我們邀集許多人住在一起，作為伙伴和助手，這個公共住宅區，我們就叫它做城邦。”亞里士多德進而指“出城邦是一個至高而廣闊的社會團體，人類的生活可以獲得完全的自給自足，而其實際的存在卻是為了優良的生活?！卑l展到盧梭時，他提出政府是一種公意。有人們各自讓渡一部分權利所訂立的契約，本質也是為人民所擁有，為人的目的服務的?；舨妓拱颜谋举|定義為：“一大群人相互訂立信約，每人都對他的行為授權，以便使它能按其認為有利于大家和平與共同防衛的方式運用全體的力量和手段的一個人格?！倍c上述不同的是，馬克思對政府的產生和發展進行了歷史的劃分，發現兩種不同性質的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府，后者是政府和人民的價值高度同一的政府，實現人與人的本質的完全同一。在對新公共管理進行性批判和反思的基礎上，一些學者提出了新公共服務的新理論。丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個代表性范式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：(1)服務而非掌舵；(2)公共利益是目標而非副產品；(3)戰略地思考，民主地行動；(4)服務于公民而不是顧客；(5)責任并不是單一的；(6)重視人而不止是生產率；(7)超越企業家身份，重視公民權和公共服務。夏書章先生對此有這樣的評價，“在傳統公共管理與新公共管理之后，出現新公共服務運動，并非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何。有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質?！迸c新公共管理建立在個人利益
最大化的經濟觀念之上截然不同的是，新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意地為他們服務之上的。新公共服務對新公共管理的超越主要體現在：①新公共服務呼吁維護公共利益，“當公民能夠根據公共利益去行動時，社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來，并轉變成一種美德和完整的存在，向社會奉獻的過程最終使個人變得完整”，這種觀念大大超越了建立在個人自利基礎上的新公共管理理論。②新公共服務強調尊重公民權利。新公共服務的倡導者堅持認為，政府與公民之間是不同于企業與顧客之間的關系的，“公民具有一種公共事務的知識，一種歸屬感，一種對整體的關切，一種與自身的命運休戚與共的社群道德契約”。新公共服務倡導者相信公共組織如果能在尊重公民的基礎上通過合作和分享的過程來運行，就一定能獲得成功。③新公共服務重新定位政府的角色。新公共服務看到當今政治生活領域最重要的變化之一就是政策制定方面的變化，政府不再是處于控制地位的掌舵者，而只是非常重要的參與者。更多的利益集團直接參與到政策的制定和實施之中。新公共服務認為行政人員應該意識到，公共項目和公共資源并不屬于他們自己，作為負責任的參與者，而不是企業家，他們是“公共資源的管家、公民權和民主對話的促進者、社區參與的催化劑、街道層次的領導者”，將越來越多地扮演調解、協調甚至裁決的角色。
4 啟示
第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。
第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客(社會公眾)的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規(如制訂《國家公務員法》)，并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。
公共管理和管理范文2
1.新公共管理促進政府部門轉化角色,提高服務意識
新公共管理定義政府的角色就是服務型政府,它把市場的理念引入政府。公民作為納稅人,是一種顧客角色;而政府作為稅收的接納者,是一種服務員角色。政府作為公共產品和公共服務的賣方,理應為納稅人提供更好的、更優的產品,而不是以一種高姿態的身份出現在公眾面前。公民才是當家的主人,他們有權要求政府這個服務者提供優質的服務。新公共管理要求的政府是作為一種服務的,以民為本的政府。提高政府的服務質量和服務水平的條件,就是把政府部門放在一種競爭的環境下,讓政府部門之間、政府部門與私人部門之間進行競爭。引用市場機制的手法,讓政府部門面臨來自市場的巨大的壓力,不得不放下從前的官僚架子,重新擺正作為“服務員”的角色。
2.新公共管理可以提高政府部門的辦事效率
長期處在官僚機制中的政府,已經形成了一個機構龐大、臃腫的組織機構。隨著政府機構不斷的增加,職能部門的工作就會出現重疊,造成權力界定不清,政出多門,部門之間推卸責任,互相扯皮的現象,以致辦事效率極其低下。而新公共管理運動的開展,對政府部門的職責重新界定,加強對核心權力的掌控,除去一些沒有必要存在的,相互重疊的職能部門,盡量分散和除去一些不必要的權力,使政府組織結構扁平化,減少一些不相關的政府職能部門,縮短高層政府部門與底層政府部門的距離,以便上級政府在制定政策的時候可以減少由于層級繁冗帶來的信息有限的缺點。
3.新公共管理主張運用企業的管理方法對政府內部進行管理
中國歷經千年,官僚統治思想根深蒂固。人事的安排處理,獎懲機制的建立等無不是以上級指定的為準。權威化、追求權力最大化、尋租現象的在官僚機制中產生。而新公共管理借鑒了企業的目標管理、人事管理、薪酬管理等管理方法。比如,通過設立政策的目標,來控制政府部門的績效;通過人事的公開招錄制度,來對公務員進行選拔與錄用;通過對整個組織或者公務員的績效進行考核來派發薪酬、升遷與懲處;通過采用第三方評價體系來對公共部門的政策執行進行監督管理。這樣,通過不斷的引入企業的管理模式,使得政府內部的管理公開化、公平化、公正化。同時這也是照應了新公共管理的競爭機制,通過信息的公開,更有利于政府部門內部的競爭,也同時給外部人才向政府部門的輸入帶來了大量的機會。
二、新公共管理在中國發展阻滯的反思
1.中國的法制不健全,阻礙了新公共管理的發展
法制的健全與有效的監督機制是保證新公共管理在政府部門展開的基石。我國處在封建王朝已經幾千年的歷史了,其人治的思想一直沒有改變,而人民心中的法律意識一直處于一個很低的水平。法制意識單薄、以人治國、無法可依、無法可循這是目前我國公民對法律的基本認識。此外,由于法律意識不強,政府作為人治的組織,就建立起自己的權威,讓公民對權威進行服從。另外,作為公民的監督意識不強,很大程度上給權力部門的尋租提供了機會。最后,法制不健全會導致市場的準入機制很難實行。新公共管理主張引進競爭的基本前提就是有大量的私人企業采取公正公平的競爭來獲得生產公共產品和提供公共服務的權力。而不完善的市場準入機制會導致真正可以提供優質產品的私人企業難以進入,而既得利益集團便可趁虛而入。
公共管理和管理范文3
1.新公共管理的典型實踐。上世紀80年代，一場追求3E(Economy，Efficiency，Effectiveness)目標的政府改革運動率先在西方國家展開，并逐步擴展到全球，引起了強烈反響。新西蘭改革因其系統和持久被譽為“新西蘭模式”。雖然各國具體改革實踐有所差異，但都表現出共同傾向:“采用商業管理的理論、方法和技術，引入市場競爭機制，以提高公共管理水平和公共服務質量?！边@里以“企業家政府”為例，介紹新公共管理的典型實踐。美國的新公共管理改革開始于1978年卡特政府實施“文官制度改革法案”。1981年里根上臺后成立格魯斯委員會負責推行改革，大規模削減政府機構和縮小公共服務范圍。克林頓1993年后進行了大規模的“重塑政府運動”，成立了國家績效評價委員會，主張放松行政規制，實行嚴明的績效目標控制，引入市場競爭機制，努力創建一個“少花錢多辦事的政府”。改革的理論支撐是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》。2001年小布什上臺后美國政府的改革仍延續，改革繼續重點關注政府績效。布什政府重建了總統管理委員會，負責在不同機構和跨部門之間提供政策執行的整合機制?？傊?，美國“以顧客為導向，以結果為中心，以市場為基礎”的新公共管理改革表現出明顯的“管理主義”。經過改革，政府管理水平和服務質量有了很大改善，政府重獲了民眾的信任與支持。
2.新公共管理的基本主張。目前關于新公共管理尚未形成統一的內容與形式，但各國理論和實踐包含著共同傾向，構成了新公共管理的基本主張。(1)公共部門管理與私人管理并無本質差別，政府應廣泛引入私人部門優秀管理方法，如成本—效益分析、全面質量管理等。(2)政府的管理職能是掌舵而不是劃槳，應將制定政策和執行政策分開。(3)政府提供公共服務應以顧客為導向，只有顧客驅動的政府才能實現高效管理。(4)政府應采用授權和分權的管理方式，將社會服務和管理的權限通過民主參與方式，下放給社會基本單元。(5)將市場競爭機制引入公共管理領域，這是新公共管理最鮮明的特點。公共服務社會化和市場化打破了政府對公共服務的壟斷地位，極大改善了公共服務供給質量和效率。(6)放松嚴格的規制，實施明確的績效目標控制。管理者應適度放權并為組織和個人制定明確目標，定期對人員進行績效考核并作出激勵，使組織更具靈活性和創新性，更好地管理和服務社會。(7)重視產出和結果，強調提供公共服務的效率和質量，按效果決定投入和預算。(8)公務員可不必政治中立，文官與政務官之間可密切互動。尤其主張對部分高級文官實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應責任，以保持他們的政治敏感性。
二、新公共管理的成效及評價
上世紀80年代以來，一場超越經濟政治體制和黨派斗爭的政府改革運動吹響號角。改革不僅解決了各國的管理困境，還促成了一種新治理模式的萌生。新公共管理理論和實踐取得顯著成效，但同時也遭受批評，在公共行政領域引發激烈爭論。
1.新公共管理的成效。新公共管理運動起源于英美澳新，隨后發展到歐洲大陸，最后波及亞非拉等廣大發展中國家。我國學者周志忍將西方行政改革的主要內容歸納為三方面:調整政府與市場、社會的關系，優化政府職能;利用社會力量，實現公共服務社會化;改革政府內部的管理體制。經過新公共管理改革，各國政府紛紛宣稱縮減了政府規模，降低了政府支出，改善了公共服務，提高了管理效率。但改革效果究竟如何?英國政府的“雷納評審”、“下一步行動方案”和“公民”等改革計劃成效顯著。但過度分權導致了公共服務碎片化，“整體政府”理論對改革進行修正。美國1993年通過《政府績效與結果法案》以改善政府績效管理，但并未取得預期效果，改革出現許多問題。法德等國漸進、碎片式的改革也沒有明顯成效。發展中國家的私有化改革不僅沒有促進經濟增長，反而加劇了社會不公?？梢娫从谖鞣降男鹿补芾聿⒉痪哂衅者m性，即使在其發源地，改革也出現了新問題。新公共管理“市場無所不能”的神話被打破，人們紛紛提出新理論，以回應新公共管理改革。
2.對新公共管理的評價。新公共管理提倡市場導向的公共行政，堅持管理和服務的效率至上，給政府注入了活力。但過分注重效率而忽視社會公平等價值的新公共管理也遭到了各種批判，集中表現為:(1)公共管理和私人管理存在本質差別，即效率和公平的分歧。新公共管理忽視公共管理的公平價值，一味強調提高效率，最后導致公共部門公平價值和公共責任的缺失，損害公共利益。(2)新公共管理顧客導向降低了公民在國家治理中的地位和作用，不合乎民主的要求。(3)新公共管理主張建立小型分散化的公共機構，專門負責某一公共服務的供給以提高效率，但卻導致服務供給碎片化。(4)新公共管理過分崇拜市場，倡導公共服務市場化，夸大市場作用。諸如服務外包、合同出租等市場化方式也會產生尋租，導致市場配置資源的低效率。公共服務的盲目市場化會產生許多負面問題。此外，新公共管理對公共服務多元供給主體之間的責任分配也未清晰界定。正是由于新公共管理的內在缺陷，“新公共服務”、“整體政府”和網絡化治理等一系列新理論相繼誕生。新公共管理并非放之四海而皆準的真理，各國要結合國情批判吸收其合理因素。
三、新公共管理對我國公共管理的啟示
西方新公共管理作為傳統官僚制的替代物而出現，提出了與官僚制截然不同的主張。兩者最重要區別在于政府在公共服務提供中的地位和作用。新公共管理打破了官僚制中政府對公共服務的壟斷，提倡服務社會化和市場化。但西方新公共管理有著特定的時代背景，我國公共管理亦具自身特色，在借鑒國外經驗時絕不能盲目照搬。
1.我國與西方發達國家的不同背景。新公共管理在英美等發達國家確實取得了突出效果，但這是基于發達國家特定政治經濟和社會背景。雖然我國也面臨全球化、信息化和政府管理模式創新的要求，但我國公共管理改革有著特殊背景。第一，西方正步入后工業時代而我國仍處于工業社會。作為工業社會產物的官僚制行政在西方后工業時代顯示出種種弊端，不適應公共管理新要求。但對處于工業社會的我國而言，官僚制中許多合理因素仍有重要價值。官僚制在我國實際上發育不足，公共管理改革不能全盤否定官僚制而是要對其改造，克服等弊端，充分發揮其優勢。第二，西方法治化水平高而我國法律體制機制不健全。新公共管理中諸如放松規制實行績效控制、公私合作等公共服務社會化措施都需要健全的行政法律法規作支撐，使政府合理地自由裁量，保證公共責任的實現。而我國當前法律法規不健全，行政法亦缺乏統一法典，依法行政水平有待提高。政府濫用行政權力侵蝕公共利益隨處可見，行政審批領域腐敗案例頻發。現實決定了我國不能照搬西方改革實踐。第三，西方市場化程度高而我國市場經濟不成熟。新公共管理強調公共服務市場化，主張通過各種方式將服務外包給市場和社會，以提高服務效率。西方發達的市場和社會為這種外包提供了基礎。而我國社會主義市場經濟還不成熟，社會中介組織發育不夠，市場和社會還無力承接政府待轉移的職能。如果盲目進行市場化和社會化，會導致公共服務偏離公共利益，損害社會公平。
公共管理和管理范文4
在公共管理研究前沿陣地美國，從1984年始就有學者評估公共行政學的研究質量①，繼之不斷有學者加入到這個隊伍，他們以博士學位論文和期刊雜志為分析基點，聚焦于公共行政文獻中研究方法的質量問題[1]62。國內張成福于1996年發文[2]拉開我國行政學研究的“反思之幕”②。2005年，繼中譯本《公共行政研究:對理論與實踐的反思》[1]出版后，國內學界紛紛借鑒其中的評估框架來檢視我國行政學研究存在的方法問題，從初始的描述性分析轉向量化評估。筆者認為，研究方法固然重要，亦是我國公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但內容決定形式，研究主題是評估研究質量的一個更基本的因素，對學科知識的累積和內容體系的建構有著更根本的貢獻。而在具有代表性的反思文獻中，運用文獻計量方法來比較全面檢視我國公共行政學教材的論文僅有兩篇③：曾峻[3]通過檢視在國內9本具有一定影響力的公共管理教材，提出我國公共管理學教科書編著存在的問題，但由于該文發表較早，所選書目偏舊，樣本偏少，所得結論局限于公共管理學（不包括公共行政學和行政管理學）教材；另一文[4]通過210本行政學教科書內容的研究，對行政學的范式轉換進行經驗檢驗，但是評估指標單一，未能充分挖掘教材所提供的信息，雖然210本教科書突破前述研究樣本量的局限，但是國內教材的質量參差不齊，無所限制的擴大樣本會影響研究結論的質量?；谝陨峡紤]，本研究以典型樣本為主，并把范圍擴大到公共管理學類（包括行政管理學和公共行政學）的中外經典教材。
二、研究設計
一個學科的理論體系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章節正是這一學科研究內容的典型概括。因此，以經典教材為樣本進行分析，可以窺探這一學科的研究主題概貌。本研究選取中西經典教材為樣本，并佐以中西比較。西方經典教材主要從“公共行政與公共管理經典譯叢”（中國人民大學出版社出版）的經典教材系列中挑選，輔之“公共管理學科系列教材”（經濟科學出版社出版）和“公共管理譯叢”（中國青年出版社出版）等譯介國外學術成果的窗口，結合北大、清華、復旦、中大、廈大等高校的博士參考書目，最終篩選出10本出現頻率較高的教材。樣本分布為其中5本來自美國，余下5本分別來自英、法、澳、和日本④。國內教材的來源有三：一是在公共管理學界具有相當影響力和知名度的學科帶頭人、或其著述入選中山大學行政管理研究中心的國內學人文庫的學者所編著的最新教材，力求每個獲得公共管理一級學科博士學位點的985高校各挑一到兩本教材，以反映這些高校的公共管理研究傳統和狀況；二是黃達強、夏書章等前輩早年編著的教材；三是臺灣學者的5本教材。這三類教材（共24本⑤）的選取有利于作縱向和橫向比較?；谠u估需要，筆者從教材中提取以下指標制成統計量表，編碼錄入，以SPSS16.0統計軟件進行數據分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是國外的教材，則以版權頁的時間為主。設計這一指標可以了解教材的新舊程度。（2）版本。是指教材出版到第幾版，據此可以判斷教材的受歡迎程度。版本越高，說明該教材越是被廣泛使用。（3）國家。指教材在哪個國家出版，只要用于衡量國外教材選取的代表性。（4）寫作情況。指該教材是專著、合著、編著還是主編，共四類。（5）章數。指該教材共有幾章，把導論計算在內。（6）邏輯體系。指該教材的內容章節編排是否成邏輯體系，分別賦值1為是，0為否?？蓮慕滩牡哪夸浥袛啵蛘咦髡叩男蜓?、譯者序中尋找，次之則根據教材的內容來判定。（7）特色。指該教材的與眾不同之處，例如《公共行政學：概念與案例》一書是經典理論和案例的匯編，通過案例闡釋概念理論；再如《行政科學》一書的行政法和比較行政的色彩濃厚等。（8）研究主題及其頻數。研究主題大體與教材的章節名重合，有些章節名出于統計的需要筆者做些改動，以便歸類。在所有樣本中加總各類研究主題的出現頻率和在教材中的重要程度。（9）頁數。指該章節在教材中所占的頁數，為了消減誤差，由下一章的起始頁減去本章的起始頁得出。頁數越多，表明該章節在教材中的分量越重。（10）重要程度。指該研究主題在教材中的重要程度，分為三個等級（1為不重要、2為一般重要、3為比較重要）。通過計算該教材中所有研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來判斷。（11）變動情況。指該研究主題是否是新版教材中的新增加章節，或者是指該研究主題在修訂版教材中大幅度改動，分別賦值1為是，0為否。我們可以通過新舊版教材的對比，或者作者的再版序言中得知。
三、結果分析與比較
（一）教材命名與范式轉變所選樣本中從書名來看，國外沒有一本教材命名為“公共管理學”的⑥，與國內的教材形成鮮明對比，正如另外一項研究[5]所發現的，國外仍以傳統公共行政為主流，其他新興范式亦有反映。除老教材和該領域的前輩夏書章、黃達強、竺乾威等人，臺灣學者也偏好取名為“行政（管理）學”或者“公共行政學”外，國內的新版教材都命名為“公共管理學”。這一教材取名的不同，是否反映西方和國內學者關于公共行政學范式變遷的不同看法？有學者為此通過210本行政學教科書的內容研究，發現從傳統行政學到公共管理學，雖然在內容安排上有差異，但只是在相同的“管理主義”價值觀取向下進行的不同的制度安排和技術設計，行政學范式沒有發生轉換[4]。國外學者似乎對在公共管理中應用“范式變遷”不太感興趣，只有歐文•休斯主張新公共管理不同于傳統的公共行政，但他同時指出范式變遷是一個漸進過程，“管理主義改革仍有一段很長的路要走”。[6]筆者也試圖在國內教材中尋找編著者命名的初衷，發現公共管理學作為當代政府管理的研究新潮遇到了諸多的難題和大量批評,它并未形成統一的成熟的理論框架及范式；“公共管理”話語的生成與流行大概與1997年國務院學位委員會正式確立公共管理學為管理學門類一級學科有關，只能以此來解釋教材易名的原委。
（二）版本、編著與經典國外教材版本的均值為3.7，其中《公共行政與公共事務》已是第八版，其次《公共行政學：概念與案例》是第七版，均是經典之作。相反，國內的教材82.6%都是第一版，雖教材名目眾多，且是新近出版，然多是相互抄襲，鮮有新意。只有夏老主編的《行政管理學》已出版四次，其它影響較大的教材如陳振明主編的《公共管理學———種不同于傳統行政學的研究途徑》，竺乾威主編的《公共行政學》(已出版三次)，張國慶主編的《公共行政學》(已出版三次)，陳德禹編著的《行政管理》(修訂2版)等。版本越高，表明該教材越是受到讀者歡迎；出版越早，多被譽為經典。究其原因，國內的行政管理專業學科建設八十年代才起步，雖處于快速發展中，但知識體系的積累緩慢，學科理論體系的構建更是任重道遠；與美國將近一百年的公共行政學科發展史相比，仍屬年輕后輩的學習階段。經典教材是多方面的因素鑄就，更需學科歷史文化的積淀與傳承，“新”是建立在“舊”的基礎上。教材的編著情況也印證這一點，所選樣本中國外的教材60%是專著，30%是合著，只有一本《公共行政學：概念與案例》是主編。而國內的71%為主編，2本為編著，只有5本為著⑦，而這5本中只有一本是大陸的，另外4本是臺灣的。一般來說，主編的教材很難保證教材整體的質量，因編寫者的素質而良莠不齊，很難引為經典之作（除非是學科的開山之作，譬如夏書章、黃達強主編的教材，即使這樣，也只能堪稱國內經典）。這種“知識生產方式”即幾個人、十幾個人寫一本教材，東拼西湊，“洋為中用”，內容充斥著相互“借鑒”、相互克隆的東西，結果只能停留于低水平重復的狀態。這也可解釋為什么國內教材短短幾年間雨后春筍般的涌現而經典甚少，主編的教材往往寫作周期較短，有如飲食中的快餐，而經典教材則如燉品，需文火慢慢烹制。
（三）章數、頁數與邏輯體系國外教材的章數均值為14，眾數為13和14，最大值20（西尾勝的《行政學》）和最小值8（德巴什的《行政科學》）；國內教材的章數均值為13.47，眾數為13，最小值8（張國慶主編的《公共行政學》），最大值24（江明修著的《公共行政學：理論與社會實踐》）。從以上統計值來看，結論比較一致，教材一般13到14章為宜（包括導論），而每章的篇幅多大呢？以國外教材為例，總頁數均值為480.4，如按14章來算，則每章占34.31頁，和每本教材章節的頁數均值36.92大體相當。而教材的章節編排是否成邏輯體系？分析結果表明，國外教材70%有著內在的邏輯體系，而國內教材章節的前后邏輯關系不明顯，對行政環境、行政職能、行政組織、行政領導、人事行政、財務行政、行政決策、行政執行、行政監督、行政改革與發展以及機關內部事務管理等傳統模塊內容進行任意取舍編排，似乎誰先誰后無關大礙，走近了所謂的“教材叢林”。恰如某學者所言，“教材篇章安排依舊延續了過去模式的做法，至于這些模塊之間的有機聯系是什么，語焉不詳，結果給人一種零亂的感覺，現有研究更沒有自覺去尋找整個知識體系的邏輯起點，缺乏一條紅線，一個核心把來自各方面的知識串聯起來”。[3]雖然國內教材章節的邏輯體系不明晰，但其編排套路仍可歸為三種：其一，多數教科書（54.17%）因循以往行政學模塊式做法，在教材編寫體系上主要是以政府管理過程為主線，篇章安排沿襲懷特《行政學概論》（1930年）的基本套路，杰出代表者為夏書章、王樂夫編著的《行政管理學》，竺乾威主編的《公共行政學》。其二，受休斯的《公共管理導論》影響，按照當前流行的西方公共管理范式進行編著，注重將工商管理的技術、方法與工具如績效評估、人力資源管理、戰略管理等引入到公共部門管理中來。這類教材（占到33.33%）近年陸續出版，典型代表為陳振明主編的《公共管理學———一種不同于傳統行政學的研究途徑》。其三，將傳統公共行政學與公共管理模式相結合進行編著，試圖在公共行政管理的過程中融入公共管理的相關內容。這類教材居少數，只有12.5%，以張國慶主編的《公共行政學》為代表。
（四）特色從編寫方法、行文風格、取材構思、理論視角等方面來評價國內外的經典教材，筆者發現國外10本教材各有特色，異彩紛呈，生動活潑，可讀性強。除了前述兩本外⑧，比如羅森布魯姆的《公共行政學》從管理、政治和法律的途徑描述、闡述和分析公共行政。又如《行政過程的政治：公共行政學新論》用大量現實資料及案例對公共行政學的原理進行深刻的闡述和剖析，突出新公共行政學的政治視角。再如西尾勝的《行政學》以制度論、管理論和政策論構建全書的體系，以一般的理論為前提演繹分析日本的行政，日本的本土化色彩濃厚。還有《公共行政與公共事務》梳理了美國公共行政的百年發展與困境。如此種種，不勝枚舉。相比之下，國內的教材則體裁單調，內容趨同，結構呈板塊式或要素排列式，許多版本沒有明顯的特色。正如薄貴利所言，“行政學的一些著作和教科書,相互模仿和抄襲的比較多,在理論體系上和邏輯結構上鮮有突破和創新。讀了這本書,再讀另一本書,許多人都有一種似曾相識之感”。[7]從教材的編著取向看，臺灣的教材則反映公共行政作為一種公共部門管理方式、方法和工具的特性，呈現出濃厚的管理主義取向，樣本中陳德禹的《行政管理》最為明顯，內含了管理學中的組織、計劃、決策、授權與分權、領導、人事等主題。大陸早期如黃達強、夏書章等編著的教材，也是一種以提高行政效率為核心的管理主義取向。從內容寫作看，多數教科書停留于泛泛而談的水平,對于中國行政管理原則、特點的概括分析大多局限于學理和法律文本，沒有直面現實的問題和差距，公共管理學的實踐性與操作性沒有充分體現。具體說來，教材每一“板塊”或“要素”的內容,大致都是含義、特征、分類、地位、作用等幾個方面,各篇章基本如此,無大差別。這種“標準化”現象緣于多數教材編寫者缺少從事公共管理的經驗和感性認識，所以簡單歸納概括、理論演繹的情形比較多，無法為公共管理實務者提供切實的指導。從敘述論證看，過于宏大敘述，缺乏事實資料支撐。翻閱國內樣本教材，幾乎很少看到來自行政管理實踐的調查、統計、案例、數據。比如關于中央與地方關系的內容，大多停留于理論演繹，大多闡述西方政府間關系的歷史與現實和我國政府間關系的現狀與改革，而中央、省、市、縣、鄉鎮等各級政府到底在干什么？職權到底是怎樣劃分的？這些問題卻得不到解答。再如行政決策,現行教材中所介紹的決策程序都是四個步驟或三個步驟,內容比較空洞，反映不了黨委領導下的民主集中制。
（五）研究主題通過對各研究主題的頻數統計，國外教材排名靠前的研究主題如表1所示。再根據該研究主題的頁數的平均值、中位數、標準差、最大值和最小值，據此來識別該主題在教材中的重要程度。這十大主題，我們不能只看其頻數的高低，更要結合其重要程度，比如“導論”這一節，雖然是90%出現率，在教材中卻屬于一般重要的位置；而“公共組織理論”雖然頻次略低，從所占篇幅來看在教材中卻屬于百分之百重要的位置，這也反映了公共組織理論作為公共行政學的理論基石得到學界的一致認同?！翱冃Ч芾怼弊鳛樾屡d的政府管理工具受到熱捧，出現頻率高于其他的政府工具，這反映了西方教材的與時俱進、貼近政府改革實踐。國內教材的研究主題按其頻率的高低依次排列如下：公共政策、公共部門人力資源管理、公共組織、行政領導、法制行政、政府職能、績效管理、政府改革與治理、政府倫理與責任、公共財政等等。兩相比較，國內外教材的研究主題大體相近，如公共部門人力資源管理、公共政策分析、公共組織理論、責任與倫理、績效管理、政府改革與治理等主題受到學者的共同關注。此外，國內教材保留了一些傳統的行政學研究主題，如行政領導、機關管理、行政溝通與協調、行政權力等，還根據政府管理的變革突出一些新主題，如政府職能轉變、危機管理。但是“公共預算與財政管理”這門“顯學”還處于相對邊緣的地位；同樣地，對于政府間關系、戰略管理等公共管理的重要主題仍顯研究不足。
筆者認為，好的教材要能指導學者的研究和研究生學位的教育，因此筆者通過以下的兩個比較分析來檢驗現有的經典教材是否能很好的指導學術研究和學位教育。一是與中美兩國的公共行政學博士學位論文的研究領域比較。因為博士論文是研究生教育的質量和成果的集中反映,亦是其所在學科研究的現狀與水平的直接體現。據學者的研究成果[8]，中美博士論文的核心議題如下（其排列次序隨著國別、年度浮動）：行政理論、比較公共行政、雇員行為及發展、財政及預算、政府間關系、管理科學、組織理論及行為、人事管理、政策分析和其他。兩相比較發現，國內的博士論文聚集于行政理論、管理科學和政策分析，較大部分論文集中在對策性的管理方法研究,較少涉及理論探索、檢驗和論證等基礎性研究,而對美國90年代博士論文新近出現的雇員行為及發展、財政及預算、組織理論及行為等核心議題關注不夠，研究不足。這印證了以上教材分析的結論，國內的教材不能很好的指導研究生學位的教育，教材的編寫和博士論文的寫作脫節為“兩張皮”。而組織行為的研究，筆者認為將是公共行政學邁向科學研究的突破口，助推我國博士論文從類似工作報告的對策研究走向強調理論驗證或推導,更為強調定量技術的科學研究。二是與學術界的研究主題比較。
學術研究成果主要呈現形式是期刊論文，通過統計分析中國公共行政代表性期刊近10年的論文，大體可以獲知學者們關注的研究領域。何艷玲[9]的一項研究表明，我國行政科學的研究主題依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲學(包括行政倫理、行政文化)(13.2%)、公共財政(9.8%)、行政組織職能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政決策、公務員制度與人力資源、績效評估（行政效率）、政府間關系等領域。兩相對照發現，學界的研究主題大體與國內教材的重合，但期刊論文更注重實效性，緊跟“行政改革”，探討“政府間關系”，研究NGO回應社會問題，同時兼顧傳統的研究領域如政府倫理與責任、行政文化等。統計分析也有力所不逮的軟肋。數據資料的定量分析只能說明過去，解釋現在，或能一定程度上預測未來，卻難以前瞻性的規劃未來。正如登哈特所言，“從某種意義上說，社會科學家們之所以無法產生恰當、適用的知識，是因為他們對實證主義的信奉，是他們把自己的學術活動局限在資料收集和統計處理上，從而只能得出經驗主義取向的理論”。[10]119基于研究主題頻數統計分析的結論也只是說明了學界過去和現在在做哪些領域的研究，卻不能指出我國行政學者在未來應該做哪些研究。根據轉型期中國公共管理的實踐發展和現實需要，筆者認為公共企業、發展中國家的公共行政、非營利組織與第三部門管理、社會政策與管理、公共信息資源管理、司法行政等這些出現頻率較低的研究主題恰好是我國公共管理研究的薄弱環節，尤其是公共管理視閾下的國有企業研究幾近空白，這是未來應該加以重視的研究主題。
四、公共管理教材的編著途徑
公共管理和管理范文5
一、新公共管理和我國離等教育改革政策
隨著國家公共機關的運作機制和方法出現變化，傳統管理方式逐漸表現出效率偏低的問題，更多新思想要求國家對各大公共部門進行改革。新公共管理理念認為，政府應當重點關注公共服務的成果，而非其服務過程與準則，因此要提髙其工作效率，就要采取私人部門的管理方法，把集權管理轉變為市場競爭，使經濟利益最大化。新公共管理的特點是注重效益，問責機制和反饋機制健全，以競爭形式向消費者提供更多選擇和公眾服務，以責任機制代替細節掌控。高校管理方式改革也在這樣的浪潮下變成了公眾焦點，從以往的“軟管理”，如民主投票、道德約束、專業信念等，轉變成了如今的“硬管理”，如產出最大化、競爭上崗、問責機制、資金控制等。
二、近年來我國離等教育的重點改革政策
(一）高校教師錄用政策。我國出臺的《有關加強高校人事制度改革的實行意見》中指出，高校錄用教師要遵守按需開崗的原則，招聘流程要公開透明，讓求職者能夠公平競爭，并對其實行擇優錄用，嚴格考核制度和解聘制度，全面推行合同管理。高校教師錄用制的改革突破了我國長期延續的終身聘用制，開始對教師實行定期考核，對于優秀者給予獎勵，對于不合格者采取退出機制，讓能力不足的教師適時退出。這樣一來，能夠提髙教育者的工作積極性，在高校老師之間和各大學校之間掀起一場“偽市場方向”的競爭。即髙校教師互相競爭上崗，學校與學校之間又互相搶奪能力優異的教師。這一形式的競爭并非把“價格”作為媒介，而是憑“量化標準的表現評判”進行。髙校錄用教師要把其在學術研究工作中的表現作為主要根據，教師決定自己在哪所高校供職時，也要考慮該院校在學術工作中各個領域所獲得的成績。利用這種競爭政策，可以有效實現高校人力資源的優化管理配置。
(二）生產、教學、科研結合政策。我國頒發的《國家中長期教育改革和發展規劃》中明確提出，要強化應用研究，鼓勵高校、科研所、企業科教之間實現資源共享，促進產學研用相互融合，推動科技成果升華。產學研相結合的目的是為髙等教育機關提供公眾服務。新公共管理理念指出，要全面實現公眾服務，可以靈活應用將成本轉化為效率的手段，比如教育權或是專利售賣等。在目前知識經濟引領的潮流中，知識成了經濟發展的動力和源泉。傳統觀念中把知識視為公眾財產，但如今，版權、專利、商標等多種形式已經把知識產業化、私人化，并用法律手段保護起來。企業生產過程中若是需要用到科技研究成果，那使用者就要付給專利持有人一定的資金。所以，各領域產學研結合的方法逐漸推廣開來，高校的經濟來源也不再局限于公眾經費，而是擴展到各大企業、集體與個人。
(三）高校教育評估政策?！督逃坑嘘P進一步加強本科教育改革的若干意見》中提出，教育部要依據我國對提髙高校教學質量的新需求，逐步探索并完善高校教學質量定期評估政策。以其教學評估成果作為衡量其教育質量的主要標準，堅持以評估的方式促進髙校建設改革，推動教育工作，提升教育質量。要對高校教育基礎情況作年度統計和數據報告，并予以公布，將其視為教育工作評判的主要根據。自此可看出，我國政府對髙校教學的控制不再深人到任何一處細節，而是實施權力下放，讓各大髙校真正掌握管理實權。不再多方涉足髙校內部事務,但仍要制定詳盡的考核指標和風險評測，對髙校教學質量實行靈活性的監督管理。將以上政策貫徹到教學實踐評估中，就能把教育活動簡化成可衡量、可對比的元素，從而避開了繁雜的干涉手段，實現了國家對教育和學術工作的遠程調控。
三、新公共管理理念對我國學術工作的影響
(一）市場驅動追求利益，公正求真思想衰落。新公共管理理念提倡偽市場競爭方式，提髙了公眾對教育和學術質量的關注度，使學者的競爭透明化。但其弊端在于容易引發兩級分化，使強者趨于更強，弱者變得更弱。新公共管理理念注重產出、能效、經濟效益最大化，落實到對髙校人力資源的監管上，就是把學術工作成績和老師本人的經濟收人相關聯，在聘用、工資、評估、升職等各個方面都激勵并強化老師間的競爭。如此一來學術人群內部資源分配與差別日漸增大，這一情況容易導致一些不良行為發生?！吧鐣Y本”這一詞匯用中國化的通俗語言講來，就是“社會關系”。這種“社會關系”在資源和收入分配時可以起到極為明顯的影響，這對我國的學術研究而言是致命的問題。
(二）學術工作整體性與統一性受到沖擊。新公共管理理念重視表現指標。在學術工作中，如果層面不同（教育、科研、服務等），則對象和表現也會有所差異。因此，管理、評估和追查責任的方式也要隨之變化，于是學術工作的不同領域就被分割開來，優良互動性遭到破壞。高校評估機制對教育的標準普遍偏低，缺乏E別性，但科研對此要求較高，于是順理成章地成了老師聘用和升職的重要標準。此外，科研還能給教師帶來更髙的利潤，雖然現在許多高校教師的收人還比較可觀，但多數是來自于“創收”或科研項目提成。所以，目前髙校教師大多會對科研投入更多精力。
(三）權力與責任的主體單一。國家把部分權利下放給高校，看重的僅僅是教育結果而不是操作過程。政府不再多方涉足髙校內部事務，但仍然制定詳盡的考核指標和風險評測，對高校教學質量實行靈活監督管理。這一角色轉換對于髙校問責而言，只突出了政府官員的職責，但對于社會群眾、消費者和專業集體說來，其責任并未得到應有的重視，更未和官員職責構成相互彌補和相互制約的狀態。所以，這一改革并未減少國家對髙校的控制力，反而是將其加強了，政府排開了各種責任和風險，保存了掌控權。而落實到高校內部，政府下放的權利沒有掌握在學者手上，而匯集到了行政人員那里。一級決斷人員手里掌控著絕大多數的資源和權力，而這些恰恰是學者所缺乏的。因此，目前我國政府減少了對髙校的直接干涉，但卻利用間接控制和責任監管，把大權轉移到了行政部門手中。
結束語：
公共管理和管理范文6
內容摘要:區域公共管理政府合作整體性治理在區域公共管理政府合作治理中具有特殊的價值和意義。作為區域公共管理政府合作整體性治理的重要環節,政府信任機制建設對區域公共管理政府合作治理具有重要的作用。區域公共管理政府合作整體性治理的政府信任機制建設,必須在政府信任度建設、信任度管理和信任度評價等方面加強努力。
關鍵詞:區域公共管理 政府合作 整體性治理 信任機制
區域公共管理政府合作整體性治理概念
(一)整體性治理的概念
“整體性政府”是西方國家繼新公共管理運動之后,于20世紀90年代中后期開始的第二輪政府改革運動的新舉措。1997年,英國首相布萊爾在《公民服務會議》上首次提出“整體性政府”施政理念;1999年,英國政府出版《現代化政府》白皮書,制定了一個推行“整體性政府”改革的10年規劃。從理論淵源上來看,整體性治理的出現,是對傳統公共行政的衰落和1980年代以來新公共管理運動所造成的碎片化的戰略性回應,是傳統合作理論和整體主義思維方式的一種復興。從產生背景看,“整體性政府”改革主要是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政等相反措施提出來的,用于解決犯罪、環境保護、社會排斥等跨部門問題的一種政府改革理論。
“整體性政府”是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動,以實現預期利益的政府改革模式。它包括四個方面內容:排除相互拆臺與腐蝕的政策環境;更好地使用稀缺資源;促使某一政策領域中不同利益主體團結協作;向公眾提供無縫隙而非分離的服務(曾維和,2008)。因此,作為“整體性政府”的治理方式,整體性治理是指,在管理理念上強調中央地方結合以及公私合伙,以整體型組織形式,重點在于解決人們生活問題,采取網絡式結構,在具體的管理中注重授權與結果,從而實現政府管理與公眾價值、科技以及資源的高度整合(曾令發,2008)。
(二)整體性治理對區域政府合作治理的意義
整體性治理本來是用來解決行政區內橫向政府組織間跨界治理問題的,但對于區域公共管理政府合作治理也具有重要的啟發和應用價值:
第一,區域公共管理整體性治理為區域政府合作治理提供了新的思路。區域公共管理整體性治理以整體主義為思維方式、以“問題的解決”為政府一切活動的邏輯起點,并在此基礎上,組建一個跨組織的、以功能主義為核心的、將整個社會治理機構聯合起來的治理結構,既要克服內部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病,又要調整與社會和市場的橫向關系,構建政府與市場和社會通力合作、運轉協調的治理網絡。
第二,區域公共管理整體性治理為區域政府合作治理提供了新的模式。在地方公共服務供給中,政府各部門以傘狀結構代替功能分化的組織,就某一特定問題打破組織壁壘,形成主動協調而密切合作的服務機制,機構間能更好分享信息,協同作戰。在縱向方面,重新界定公共服務責任的中央和地方的職權范圍,合理劃分中央和地方的財權和事權,充分賦予地方政府提供公共產品、管理公共事務的權限;在橫向方面,在政府部門內部,橫向地方政府間將業務相似、職能相近的部門進行整合,綜合設置政府機構,提供“一站式”服務;在區域內橫向地方政府之間,針對區域公共問題,超越行政區界限聯合進行公共事務治理,提供面向區域的公共服務。
第三,區域公共管理整體性治理,可以克服區域政府合作中某些地方政府“搭便車”和不合作等問題。在區域公共管理整體性治理過程中,一方面整體性治理首先強調的是“整體性”合作的氛圍和價值。整體性治理以整體價值作為最基本的價值追求,強調政府整體效果的最優和公共利益整體最佳(王佃利、呂俊平,2010)。另一方面,整體性治理并不否認地方利益在合作中的實現,如在區域政府合作中允許利益分享機制和利益補償機制的設立和談判。協同治理的信任關系建立最終取決于協同主體間利益的同構性,只有利益需求一致,各個治理主體才能繼續合作并有了更深的信任(歐黎明、朱秦,2009)。
(三)區域公共管理政府合作整體性治理概念
綜合以上整體性治理概念,以及區域公共管理整體性治理必要性的論述,筆者認為,所謂區域公共管理政府合作整體性治理,是指針對跨區域的區域公共事務的治理,政府與政府之間采取“整合”的方式,通過正式的組織管理關系和各種伙伴關系、網狀化結構等方式,實現對區域資源的有效利用、區域公共問題的協商解決和區域公共服務的綜合供給。其目的是打破行政區行政的行政壁壘,實現有效的跨界治理。
政府信任機制構建對區域公共管理政府合作整體性治理的作用
所謂信任,是指在不知道或不能確定未知或不可能制度他人行動的條件下,相信他人未來可能行動的心理預期。政府信任對區域公共管理政府合作整體性治理具有不可或缺的作用:
(一)信任是政府間合作的前提
信任是社會資本的重要組成部分,以信任為支撐的協同管理,在協同者之間能夠產生安全感和確定感,從而達成協作意愿,這是協同治理的保證。在一個共同體中,信任水平越高,合作的可能性就越大(歐黎明、朱秦,2009)。對于區域公共管理政府合作整體性治理而言,建立政府之間的合作信任關系是非常重要和必要的。這是因為,在區域公共管理政府合作過程中,最擔心的就是一方采取合作行動,而另一方不采取合作行動,構成“搭便車”行為,從而損害合作者另一方的利益或整體利益。因此,在行動者和組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關鍵性要素。信任是一種核心的凝聚力,是合作達成的黏合劑,是任何社會往前走不可或缺的因素(胡象明、唐波勇,2010)。
(二)信任是政府間合作的基礎
沒有信任,就沒有合作。政府合作也是這樣,沒有誠信的政府,也不可能有誠信的合作。與契約型信任所不同的是,合作型信任發生的歷史背景是自由、平等的社會關系獲得實質性內容的時代,雖然出于利益實現需求的工具理性仍然會在社會關系的整合中發揮作用,但利益追求的動機,開始在直接關注社會關系和交往關系健全的需求中呈現弱化的趨勢。而社會關系和交往關系的健全,只能寄托于基于實質理性的制度安排之上。在這種條件下,信任和合作就成了其主體能否獲得實質性自由、平等的途徑。同時,信任和合作也是其主體存在之合理性以及價值實現的證明(張康之,2008)。
(三)信任是政府間合作的保障
信任是政府合作的前提和基礎,同時,信任還是政府間合作的保障。與市場價格機制以及等級體制的行政命令機制相映照,唯有建立于信任基礎上的合作機制,才可以作為與治理最相匹配的核心機制。當從一個更一般的視角考慮信任問題在政治生活中的地位時,這一論題不再淺顯。政治因利益沖突和認同沖突而與其他類型的社會關系不同,所以僅僅是社會關系轉變為政治關系的事實,就足以使信任的特殊條件成為問題。信任的秩序功能將會隨著人類走向后工業社會而更加加強,在人類未來的合作秩序中,信任將成為最為基本的支撐力量(張康之,2008)。
區域公共管理政府合作整體性治理的政府信任機制構建路徑
區域公共管理政府合作整體性治理信任機制的構建,必須做好以下幾點。
(一)加強地方政府信任度建設
首先,要加強對地方政府信任度建設重要性的認識。要使地方政府認識到地方政府信任度建設,不僅關系到政府形象,而且關系到政府治理的合法性基礎。沒有誠信的政府,是難以獲得公眾的信賴和支持的。只有建立起廣泛的社會信任,才可能有牢固的社會合作,也才足以去抵抗和消解后工業社會的不確定性,進而實現善治(黃建鋼、李百齊,2008)。
其次,要加強對地方政府信任道德的教育。信任作為一種道德資本,它的使用只會使這種資源的供給增加而非減少。信任意識的自我強化,是道德理性和自覺性的外顯,是道德自律的結果,因此培養政府的道德自律意識無疑對信任關系的鞏固是必要的(歐黎明、朱秦,2009)。
最后,加強地方政府之間的溝通,并且以階段性實際成果取信于雙方政府。沒有信息溝通,無所謂信任。只有通過不斷的談判和對話,信任才能日漸增進,協同治理才能得以持續(歐黎明、朱秦,2009)。而階段性成果的呈現,則是信任得以持續的信心展示。有研究者認為,合作的階段性成果是建構合作動力的重要因素。許多案例表明,當合作所期望的目的和合作的好處變得有形,當合作中的小贏變得可能時,合作發展就可能得到保證(謝新水,2010)。
(二)加強地方政府信任度管理
一要加強信任契約管理。契約型信任具有非人格化的特征,它抽調了人的非理性存在的方面,而且恰恰是出于防范人的非理性可能引發的行為需要。作為以契約為保障的信任關系,其所導致的是工具性的合作行為,因而其價值在于它是一種積極的不信任(黃建鋼、李百齊,2008)。
二要加強政府信用度管理。政府信用是政府合作的基礎。沒有信用度的政府,是難以達致政府合作的。為了引領和促進一種合作型治理結構的達成,從而應付眾多不確定性及其隨時可能引發的各種危機,政府就必須具備和更多依靠自身良好的信用狀況,而非僅僅使用權威化的制度體系,動員大量基層官僚特別是全社會的治理力量對公共事務進行廣泛、平等和熱烈的參與,從而使團結給人以安全感,合作給人以保障(黃建鋼、李百齊,2008)。
(三)加強地方政府信任度評價
為了推動合作的發展,適應合作發展的博弈,公共領域中的合作主體很自然地要對其他主體的信任度進行評價,并以此決定其合作態度。公共信任管理過程中,合作主體必須運用多種方式判斷合作主體間的信任度:比如合作主體的情感、能力、正直、仁慈、職業聲譽、社會聲譽、對合作的貢獻、公共承諾的兌現程度、對他人的信任水平判斷、守信和失信事件等等(謝新水,2010)。此外,加強政府承諾機制建設也是十分重要的。平等、深入的公共對話必然對公共問題進行協商,闡明、形成和建立各個合作主體權利、責任和義務。而這些階段性成果,最后將形成多元合作主體的公共承諾。一項承諾之所以會做出,而且得到受諾者的相信,表明承諾者與受諾者擁有共同的道德準則,根據這種道德準則,所做出的承諾必須得到履行,否則,就會被認為是一種人所不恥的背信棄義的行為。所以,除了外在法律規范的制約以外,公共承諾是道德判斷的對象,是一種內在規范與外在規范相結合的判斷形式,這種融合道德判斷和法律判斷的方式,將在實現公共利益的過程中,促進人們對正義的追求(謝新水,2010)。
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