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水生態環境治理成效范文1
流域環境存在的問題
在點源污染方面,上游的礦業污染、中游的鄉鎮生活污水和畜牧業排水和城區的工業企業排水以及居民區排水所造成的污染最為突出。礦業廢水年排放量達30余萬m3。城市4條小河承納生活廢水和工業廢水數量較大,污染嚴重,其排水最終匯入黃柏河干流,嚴重污染干流水體。在面源污染方面,主要表現在生活垃圾污染、農業面源污染以及城市地表徑流污染。在內源污染方面,由于黃柏河下游區段受葛洲壩回水的頂托呈滯流狀態,庫區的懸浮物質易在此處沉積,此段底泥的有機質含量在3%以上,磷含量在0.2%以上,內源污染成嚴重。黃柏河支流-城市4條小河污染日趨嚴重,大量污水匯入黃柏河中,在排污口附近水域形成污染帶,加劇了黃柏河干流水體的富營養化。流域水資源開發程度高,水循環紊亂,生態環境流量難以保證黃柏河流域于上世紀90年代基本完成全流域的開發建設,流域水力資源開發程度已達63.7%,建成的大中型書庫有13座。由于工農業、電力用水,經黃柏河干流的水量急劇減少,生態環境用水量不足,黃柏河東、西支流和干流均有斷流的現象。水土流失、生態退化流域環境污染、水土流失,水土資源過渡開發,河流岸線資源和水面被侵占,這些因素都會導致流域生態系統的自凈能力和抗干擾能力減弱,導致流域生態退化問題。少數地方無序開發礦產資源,使地質結構破壞,隨意丟棄礦渣,造成新的水土流失、生態破壞和水環境的污染,尤其是中上游的頁巖區生態退化問題嚴重。包括城區4條城市小河在內的黃柏河城區段,環境污染嚴重,富營養化趨勢明顯,水生態破壞嚴重。
流域水環境綜合治理對策
治理思路和治理原則流域綜合治理的組織實施需要政府的領導、科研院所的技術支持和實施單位的共同參與,根據《黃柏河流域綜合治理規劃》和黃柏河流域的環境現狀和特征,提出黃柏河流域綜合治理的指導原則和思路。黃柏河水環境治理原則是:1)控污截源、減少流域水體污染負荷;2)科學調度、構建良性的水循環系統;3)河道治理,防護堤加固,營造多樣性的生態景觀;4)長效管理、保證流域水質持續改善;5)普及宣傳、喚起全社會的廣泛參與。實施思路和理念是:政府主導、市場機制、市民參與、分期實施、注重實效、長期堅持。綜合治理對策鑒于黃柏河流域環境問題,在工程技術層面和流域管理上,考慮使用以下方法進行解決。1)嚴格控制點源污染、大量消減面源污染點源的控制是流域水環境質量得到改善的保證,通過礦井封堵、尾礦壩工程,進一步治理黃柏河上游的礦業污染[4];建設城鎮污水管網,提高污水截流率,提高城區段水環境質量,改善庫區的回水水質。點源治理應納入治理的重點,是近期流域環境治理的優先項目。面源的控制主要是對黃柏河集鎮構建垃圾收集、轉運和填埋系統;在農村推廣沼氣工程,改變農村能源結構,削減農村生活面源污染,改善農村生態環境;對畜禽養殖業產生的廢水、糞便進行無害化、減量化和資源化處理。從源頭上削減污染源是水環境治理的關鍵[4]。2)河道治理,治理內源污染,防護堤整修,提高防洪能力黃柏河夷陵城區和城市4條小河防洪標準低,亟需加固防護堤和進行河道清淤。通過黃柏河小溪塔城區段、城市4條小河清淤工程和防護堤工程,全面削減內源,提升城市河道景觀,提高環境質量;通過工程措施、多自然營造技術、親水構建技術營造良好的生態系統,以形成獨具特色的濱岸生態景觀系統,提升城市的環境質量和景觀效果[5]。根據底泥的性質確定合理的處置方式,防止二次污染。采取環境治理與生態治理相結合的措施治理黃柏河下游頂托河段水體富營養化問題[6]。3)聯合調度,保證黃柏河生態環境需水量生態環境需水量是維持河流生態系統運轉的基本流量,根據黃柏河流域水文特征、水生態與水環境特征以及水資源利用情況合理確定生態環境用水量[7],對天福廟、西北口、尚家河、湯渡河等水庫和干流進行聯合調度,適當增加干流水量,避免河底裸露、河流斷流現象,增加其水環境容量,保證水生態系統的健康。4)構建生態防護帶,控制水土流失生態防護帶是一項水土保持治理措施,同時也是一項水環境保護措施,其主要功能包括控制水土流失,防止河床沖刷,減少泥沙進入河道;利用緩沖帶植物的吸附和分解作用,減少來陸域的氮磷等營養物質進入河道,形成控制面源污染的最后一道防線,達到保護和改善水質的目的;緩沖帶在溪流沿岸構成了一定自然風景線,美化了河流生態景觀,改善了人居環境。5)制定長效管理措施,保證流域持續治理和治理效果根據流域特征,制定完整的流域綜合治理長效管理體制,已經竣工的項目能夠正常發揮功能,保證設施的日常管理,促進流域治理的持續性。
水生態環境治理成效范文2
近年來，農村環境治理工作堅持“城鄉統籌，一體發展”，不斷加大農村環境基礎設施建設和環境污染治理力度，著力改善農村生態環境，各項工作取得了一定成效。
（一）飲用水源保護得到高度重視。一是狠抓了合格（規范）飲用水源創建。共有55個飲用水源地通過合格飲用水源保護區驗收，12個飲用水源地通過規范飲用水源保護區驗收，全面完成建制鄉鎮以上合格飲用水源創建工作。二是加強了對飲用水源水質的監測。各級環境監測部門長期堅持對全市35個鄉鎮以上重要集中式飲用水水源地例行常規水質監測。針對去年7月以來，姚江梅林水廠上游、慈溪梅湖水庫、東錢湖、肖鎮取水口及部分內河出現藻類快速繁殖等異常情況，建立了飲用水源生物監測網絡，對全市39個主要飲用水源地實施藻類監控監測和污染預警。三是加大了飲用水源地的環保執法力度。全面排查飲用水源地90多個，共取締了26個位于水源地附近的違法排污口，搬遷了9家有環境污染隱患的排污企業，關閉了27家位于飲用水源地附近的畜禽養殖場。奉化市取締了橫山水庫內嫩竹造紙料塘565只和155家造紙作坊；鄞州區分別關閉了橫溪水庫上游10家排污企業、皎口水庫上游2家水煮筍企業。以生態市建設為抓手，督促解決了一批水源地環境難點問題。去年，江北區英雄水庫養豬場搬遷工作被列入生態市建設工作任務，通過市人大政協督辦，市領導實地視察，已取得實質性成效。今年，又將北渡取水口附近區域的工業企業污染整治列入鄞州區生態市建設工作重點任務，并作為評優的否決指標。
（二）畜禽養殖污染防治初見成效。一是全面完成了禁養區關停搬遷。以寧波市《關于開展畜禽養殖禁養區域劃分工作的通知》（甬環發〔2003〕17號）和《寧波市畜禽養殖禁養區劃分技術報告》為依據，各地加快實施了禁養區內畜禽養殖場搬遷關停，并落實相關補償政策，對拆遷的畜禽舍按建筑結構實施每平方米30-120元不等的補償，對按時或提前完成關閉拆遷的，再按補償標準給予10%至25%的獎勵。這些政策措施的落實，較好保證了各地禁養區內畜禽養殖場（點）搬遷關停。二是積極開展了畜禽養殖污染防治工作。市政府連續兩年將規?；笄蒺B殖污染防治工作列為實事工程，同時納入生態市建設工作任務書。截至2008年底，全市共投入資金近2300萬元，全面完成生豬存欄300頭以上規模養殖場的污染治理工作。各地在規范整治的同時，也相繼出臺了不少對畜禽養殖污染治理的鼓勵扶持政策。如鄞州區對畜禽養殖污染實行零排放處理的規模養殖場投資的設備給予50%的補助。鎮海區對畜禽養殖污染治理設施建設費用按實際投入給予70%補助，對實施污水處理并達標排放的區定養殖小區給予每年5萬元補助，對養殖場的環境改造及綠化建設給予30%補助；對區內年產商品化有機肥400噸以上的企業，每噸補助100元，農戶購買本地區生產的商品有機肥5噸以上，每噸再補助100元。這些政策措施的出臺，有力促進了畜禽養殖污染治理，摸索出不少好的治理模式。如鄞州區春光牧場無害化零排放綜合利用技術，鎮海區南洪養殖小區污水生態化處理模式，余姚市康宏畜牧有限公司豬糞厭氧干發酵及沼氣發電工程，寧?？h海聯牧業、青珠農場綠豐生態有機肥生產模式，利豐奶牛場種養結合、自我消納的循環經濟模式等，已成為全市畜禽養殖污染治理的示范工程。
（三）農村生活污水處理試點逐年推進。一是各地堅持城鄉統籌，把農村生活污水納入區域生活污水處理規劃，離城鎮較近的村莊，生活污水就近納入城鎮污水管網，由城鎮污水處理廠統一處理。目前，鎮海、北侖、鄞州區和余姚、慈溪市已將主要鄉鎮農村生活污水規劃納入城域污水處理系統。二是對遠離城鎮的偏遠村莊，因地制宜，開展農村生活污水處理試點。這幾年，市財政每年列支約450萬元用于扶持農村生活污水治理項目，并出臺了《農村生活污水凈化處理項目立項指南》，截至2008年底，全市建成農村生活污水分散式處理試點項目250多個，建成生態廁所80多座。慈溪市還出臺了鼓勵城鄉污水治理設施投入的若干意見和關于農村生活污水治理試點方案，推出了厭氧－－人工濕地、地埋式有動力污水處理和納入市域污水處理系統等三種模式，對試點項目工程，經驗收合格，財政給予60%補助，有效激發了村鎮生活污水處理試點的積極性。象山縣推出了溝渠收集納池－－厭氧處理的低成本建設與運行模式，余姚市推出了黃家埠鎮回龍村生活污水厭氧－－微氧二級生化處理凈化模式，鎮海區推出了光明村厭氧－人工濕地生態化處理模式。三是通過建設糞便處理中心對公共廁所糞便及污水進行集中處理。慈溪、鎮海等地先后建設了鎮級糞便處理中心，通過專用車輛運輸，集中納入沼氣池，沼氣用作生活燃料
，沼液施用于農業生產基地，取得了“治污、能源、有機肥”一舉三得的好成效。慈溪計劃建設18座,已完成11座,在建7座。（四）農村生活垃圾處理三級管理網絡日趨健全。目前，寧波城鄉生活垃圾的處理以衛生填埋和焚燒發電方式為主，生化處理為補充，各縣（市）區都建有生活垃圾焚燒發電廠或者衛生填埋場，同時加強了環境基礎設施的城鄉統籌，較好地保障了城鄉生活垃圾的收集、轉運和無害化處置。一是城鄉一體化“三級”收集處理網絡基本建立。全市各鄉鎮（街道）都建設了垃圾中轉站，配備了垃圾壓縮機和清運車,大部分鄉鎮建立了環衛所，村（小區）收集、鎮（鄉、街道）清運、縣（市、區）處理的生活垃圾三級管理網絡已經基本建立。歷年來，市排污專項資金中用于農村環境治理、試點建設工程經費補助每年達1000多萬元，主要用于鄉鎮生活垃圾中轉站建設和裝備配備。在三級網絡建設過程中，各地建設和環保部門也加強了資金配套，試點總結了不少好的做法和模式。如北侖區牌門村，余姚市四明山鎮、大嵐鎮等地的垃圾分類－生態轉化－資源回收處理模式，較好地解決了垃圾的減量化和資源化利用問題。奉化市江口街道竺家村的門前屋后包衛生、包綠化、包秩序的“三包”和定期檢查考核模式，西塢街道余家壩村的保潔人員分區包干、群眾評議模式，確保了垃圾清理的責任落實。此外，奉化市溪口鎮還實施了生活垃圾機械化分類試點，并取得了初步成果。二是城鄉生活垃圾無害化處置設施漸趨完善。市6區共有生活垃圾處理設施4座，總處理能力約為每日2900噸左右，其中楓林和鎮海垃圾焚燒發電廠日處理能力分別為1000噸和600噸，楓林大岙和鄞州野貓岙垃圾填埋場日處理能力分別為500噸和800噸，基本能夠滿足市區生活垃圾日產日清的需要。其他縣（市、區）分別都建設了生活垃圾衛生填埋場，產生的生活垃圾全部采用填埋方式處理，余姚、寧海、奉化3個垃圾填埋場經過省建設廳鑒定，達到了無害化處理要求，象山縣正加緊進行垃圾填埋場滲瀝液處理廠建設。為滿足不斷增長的生活垃圾處理需求，余姚、奉化正開展垃圾填埋場的擴容增能工程和垃圾焚燒發電項目論證，慈溪市日處理能力達1200噸的生活垃圾焚燒發電項目建成投運。這些設施的建成，可以有效保證城鄉生活垃圾的終端無害化處理。
隨著我市經濟持續高速發展，環境與經濟之間的對立統一關系正發生著微妙的結構性變化，正處于環境壓力日益加大，而經濟實力尚難以支撐污染治理需要的雙重困境之中，已經到了環境與經濟之間的矛盾最尖銳和最敏感的時期，并且伴隨產業轉移，在農村表現得尤為突出，加快農村發展和保護生態環境之間的矛盾仍然十分突出，面臨的形勢依然十分嚴峻。
（一）農村生活污水污染問題突出，導致平原河網水質惡化，并呈逐年下降趨勢。鄞州、鎮海、慈溪和象山河網大多為劣5類水質，屬重度污染，完全失去水體使用功能；飲用水源地水質達標率下降明顯，水庫類飲用水源地總氮指標經常超標，部分水庫存在不同程度的富營養化，取水口附近藻類污染事件時有發生。問題的根源在于：一是農村環境基礎設施建設供需矛盾突出，投入相對不足，建設嚴重滯后。一方面，農村“砸缸建廁”后，表面看解決了臟亂差問題，但沒有從根本上解決糞便的出路問題，大多數農村的老房子，沒有三格式化糞池，更沒有生活污水處理設施，農村公共廁所的化糞池設計標準低，加上近年外來務工人員增加較快，造成農村公廁超負荷使用。另一方面，農村生活污水處理設施建設需要強大的經濟實力作支撐，建設一個300戶規模的村級生活污水處理設施約需投入100萬元以上，如包括通戶管網投入，通常要超過300萬元，經費不足已成為農村生活污水處理一道邁不過去的“門檻”。市里雖然出臺了農村生活污水凈化處理項目立項指南，對項目給予一定的補助，經濟實力較強的余慈地區響應比較積極，但經濟實力相對薄弱的南三縣，由于資金配套能力不足，試點項目難以安排。這些原因導致糞便和洗滌水等農村生活污水基本未經處理直排河網，污染從表象轉入地下與河網，嚴重污染地表水和地下水。二是水資源開發過度造成質量性缺水。主要河流源頭上游都已建庫攔蓄，導致許多山溪斷流、河網來水不足，水體得不到更換，自凈能力下降。市域現有水庫供水能力約為23.2億立方米，按此計算，水資源開發利用率已經大于33%，其中奉化江流域開發利用程度更高，部分支流已高達45%，大大超過40%的國際警戒線，遇到枯水年份，情況更加嚴重。如2003年，全市水資源總量僅為29.31億立方米，利用18.08億立方米，開發程度高達61.58%。三是生態補償機制不健全，庫區群眾保護水源動力不足。水源地內百姓為保護水源，經濟上作出了很大犧牲。政府雖然為水源地環境整治項目進行了補助，加強了當地的環境設施，但對當地老百姓因水源保護造成的經濟損失，幾乎沒有實質性補助。為此，在整治取締一些當地有污染的傳統產業時（如橫山水庫嫩竹造紙取締、英雄水庫養豬場搬遷），老百姓抵觸情緒很大，給水源地環境保護工作帶來很大難度。此外，還由于鄉鎮工業布局不當、治理設施不夠規范，少數企業違法偷排，導致了局部的工業污染；農民生活水平的提高，導致糞便還田數量逐年下降，增加了對水體的污染；農村生活污水處理技術支撐不足，缺乏適應農村需要的、成本低廉的污水處理模式，垃圾資源化利用和減量化處理技術也不盡成熟，一定程度上制約了農村污染治理設施建設。
（二）畜禽養殖業的快速發展與污染防治配套嚴重失衡，畜禽養殖污染依然十分嚴重。全市規?；笄蒺B殖場糞尿綜合利用率雖達80%以上，但大量小規模和散養的畜禽養殖場沒有任何治理設施，這些未經處理的畜禽糞尿，通常直排內河，導致周邊內河水體發黑發臭，嚴重影響周圍環境，甚至引起群訪事件，是導致大氣污染和水體富營養化的重要原因之一。據初步核算，2005年寧波市化學耗氧量排放：工業為3.64萬噸，生活為1.59萬噸，而我市僅畜禽養殖廢水一項所排放的化學耗氧量就達2萬噸以上。主要原因在于：一是禽畜污染治理投資較大，運行費用較高。據調查，通常一個萬頭養豬場，按標準化的糞便處理模式，設施建設至少需要投入100萬元以上，每年的運轉費用至少需要25萬元，僅運轉費用就相當于養殖場年利潤的20%左右，依靠養殖企業自身難以承擔，尤其是對于小規模的養殖戶來說更是如此。二是政策扶持力度不大，污染治理動力不足。如利用畜禽糞便生產有機肥、沼氣企業以及農業廢棄物綜合利用企業等紛紛興起，在一定程度上減輕了農業環境的壓力和污染，但由于政策扶持不力，對社會投資的吸引力不大，加上畜禽糞便的施用操作和直觀肥效不及化肥，農民對畜禽糞便直接還田的積極性不高，某種程度助長了畜禽養殖污染。三是豬牛肉等農產品價格上漲，刺激了畜牧業的無序發展，畜禽養
殖污染出現反彈趨勢。各地反映，去年以來,隨著豬牛肉等農產品價格持續上漲，在市場和政策的雙重作用下，養豬業倍受農戶青睞，大量規模以下的缺乏污染治理設施的養豬場快速增加，畜禽糞便通常不加任何處理直排附近河網、田間。這在緩解市場豬肉供應的同時，給農村環境治理帶來很大壓力，群眾投訴也居高不下，民間糾紛不斷，造成新的社會問題。四是法律法規不全，導致執法管理難以到位。從法律層面看，《畜禽養殖污染防治管理辦法》對環保部門執法對象進行了界定，規定年存欄500頭豬,3萬羽雞和100頭牛以上規模的養殖場為執法監管對象。然而,從北侖、奉化等地的反映看，新增畜禽養殖污染大多為未經環保審批的小規模養殖場產生，這就導致大量規模以下的養殖場成為執法監管的盲區，造成大部分畜禽養殖廢水的無序直排。（三）城鄉二元結構導致對農村環境治理投入不足，農居環境的臟亂差現象依然不同程度存在。雖然“村收集、鎮運輸、縣處理”向農村生活垃圾三級處理體制已經基本建立，但實際操作還難以達到全覆蓋，河道溝渠垃圾隨處傾倒現象時有發生，影響村容整潔，造成河道水質下降。問題的根源在于：一是垃圾三級收集處置網絡的覆蓋面、運行效率、清理程度受制于運行成本。通常一般沿海地區農村垃圾收集成本約為每噸30-40元，轉運費用在25-50元不等，加起來大多在每噸80元以上（不包括處置費用），一個2000人左右的村莊，按人均日產1.0公斤生活垃圾計算，日運行費用就需要160元，年運行費用約需6萬元，但對于大多集體年收入不到10萬元的村莊來說，不堪重負。特別是邊遠山區，運輸距離遠，轉運成本通常要比平原地區高出1倍以上，每噸的收集轉運成本約需120元，財力更是難以保障，難免存在衛生死角。二是觀念認識比較落后，分類收集難以推廣。由于觀念、認識和習俗等原因，目前寧波城鄉生活垃圾均為混合收運，收集方式主要是人工清掃、機械清掃以及利用居民區垃圾收集點集中收集，各種垃圾混在一起，沒有做到分類收集，垃圾中可用資源回收利用率不高。許多有回收價值的報紙、紙板、塑料袋等沒有充分回收，廢舊電池、藥品以及電子廢品等有毒有害物質卻混入城市生活垃圾，增大了垃圾資源化利用、無害化處置的難度。垃圾是放錯地方的資源，據測算1噸生活垃圾從熱值衡量相當于0.35噸煤，此外，還有大量可供再生利用的塑料、紙張、金屬等。由于沒有事先分類，無論是垃圾焚燒發電廠，還是垃圾衛生填埋場都難以真正做到資源化利用、減量化處置。未分類的生活垃圾因熱值較低，且含有不同比例的不可燃無機物質、不可降減塑料袋等，焚燒發電時需要摻加大量燃煤，而填埋時又要占用大量土地空間，同時浪費可再生資源。三是環保投入存在重城輕農的不公現象。在生活垃圾處理補助政策方面城鄉標準不一、差異較大。比如，在寧波老三區，生活垃圾運輸處理費用執行的是全額補助政策，街道的壓力較??；而農村生活垃圾運輸處理費用則由縣（市）、鄉鎮財政分擔解決，鄉鎮負擔較重。加上農村生態環境保護工作體制機制不全，大多數鄉鎮沒有環保機構，基本處于無人、無經費、無裝備的“三無”境地，農村環保工作無法按正常渠道落實，也是造成農村生活垃圾收集率低的重要原因。四是廢棄設施缺乏治理，環境污染依然比較嚴重。早期建設的填埋場設施簡陋、防滲措施簡單，其中的大多數簡易填埋設施雖已關閉停用，但二次污染依然十分嚴重，蚊蠅滋生、污水橫流、臭氣沖天，尤其是少數經濟欠發達鄉鎮還沿襲這種簡易填埋方式，嚴重污染大氣、水源和土壤，并產生生物性污染，甚至威脅到人民群眾的身體健康和飲水安全。
綜合分析農村環境污染的根源，主要在于環境管理重城輕農，環境監管體系缺位；公共投入城鄉不均，污染治理能力缺乏；扶持政策措施不力，污染治理市場化難以推進；技術處理模式不當，污染治理效率低下；生態補償不夠到位，治理動力難以激發。這些問題如果長期得不到解決，將嚴重影響農村的改革發展，影響城鄉一體化進程，農村環境治理非抓不可。
（一）要進一步完善農村環保管理體制機制。農村生態環境污染原因復雜，具有分布范圍廣，隨機性、潛伏性和滯后性強，管理控制難度大等特點，需要從宏觀層面對農村生態環境治理與保護做出科學的籌劃，進一步完善農村環保管理體制機制。一是要建立部門分工明確、條塊協調聯動、多方齊抓共管的政府工作機制?？梢詮氖屑壐鞑块T抽組成立牽頭責任單位，以明確責任和年度任務形式作出業務分工。比如環保部門要對農村生態環境保護工作實施統一監督管理，負責農村生活垃圾、污水處理的試點示范工作；農業部門負責農業面源污染和禽畜養殖污染治理控制工作，推進農業廢棄物資源化利用；科技部門負責農村環境污染治理相關課題的科研攻關與成果推廣工作；發改、規劃、建設部門和農辦分工負責推進村鎮環境基礎設施建設，按照生活污染源處理“就近、經濟、效率”的原則，推進城鄉環境污染治理的產業化、市場化運行。慈溪市模式值得借鑒,這幾年,為探索農村生態環境治理與保護的正常長效機制，慈溪市實施了由整規辦牽頭負責的“人人守望呵護綠色家園”環保專項行動，以市委、市政府名義出臺實施意見，明確“六整治，兩提高”活動內容、工作目標任務及其考核辦法,經過近2年的綜合治理,城鄉環境得到了較大改觀。二是要加強農村環保能力建設，建立鄉鎮環保機構。當前我市農村環境保護能力明顯不足，農村生態環境保護工作受到嚴重制約，迫切需要建立完善鄉鎮環境管理網絡。近幾年，余姚、慈溪、鎮海、寧海、象山等地逐漸在重點鄉鎮設立環保派出機構，環境監管取得明顯成效。下一步應繼續予以完善。三是要建立農村生態環境干部考核機制。把農村生活污水處理率、生活垃圾收集和無害化處理率，農業面源污染、禽畜養殖污染治理，“百千工程”、生態公益林、沿海防護林建設等納入各級政府行政首長目標責任制，作為各級政府特別是鄉鎮干部政績考核的重要內容。
（二）要出臺有利于農村環境基礎設施建設和生態環境保護的政策法規。長期以來的城鄉分治戰略使城市和農村之間存在著嚴重的公共投入不公現象，環境污染防治的投資幾乎全部投入到工業和城市，農村從財政渠道幾乎得不到工業污染治理和環境管理能力建設資金，但農村生態環境資源的“公共屬性”決定政府在農村環境基礎設施建設中必須發揮主導投資作用。一是要建立農村環?；A設施建設專項基金。加大農村生活污水、生活垃圾處置等環?；A設施項目的投入和補助力度，在經濟條件較好的村鎮，要逐步建立垃圾收費制度，籌集日常運轉所必需的經費，要規范和完善對飲用水源保護地、重要生態功能區等生態環境保護的正常投入機制，確保日常運轉；二是要出臺促進有機肥料生產發展和使用的財政補助政策?？紤]在地方稅收減免、財政補助等方面對農業廢棄物資源化利用企業給予大力支持，最大限度地減少化肥使用的污染。三是要進一步加大對欠發達地區的財政轉移支付力度。增加并規范用于農村生態環境建設與保護的支出項目，切實解決南三縣等經濟欠發達地區對農村生態環境建設與保護、綠色農產品生產等方面財政扶持能力不足問題。四是要強化法律法規的約束作用，真正做到有法可依，違法必究。尤其是對畜禽養殖，要把污染配套治理設施“三同步”建設作為新建、擴建項目的前置條件，重點扶持污染治理設施配套的規?；B殖，限制分散養殖，鼓勵企業采用“種養結合、就地消納”的模式，制訂和完善農產品基地環境質量和污染物排放標準，把農產品基地建設、畜禽養殖與糞便污染治理、秸稈等農業廢棄物綜合利用有機結合起來，規?；笄蒺B殖場選址必須充分考慮與農業產業基地相匹配，確保就地消納畜禽糞便，實現廢棄物資源化利用和污染零排放。
（三）要加強農村治污項目與技術的試點示范。當前，農村治污工程存在一定的技術經濟障礙，急需經濟適用的技術，如果簡單套用城市污染和規模以上企業污染的治理手段和技術，就可能出現既治不起，也治不凈的情況。農辦、環保、農林、科技等部門應加大對農村農業污染治理和秸稈等廢棄物綜合利用的技術服務力度，并把這一工作納入各部門的職能范圍。各級環?？萍疾块T應注重開發農村生活垃圾、污水的收集處理，村莊河道溝渠整治，村莊綠化、改水、改廁以及堆肥、沼氣等村莊環境綜合整治的實用技術，加強試點，典型示范，分步推廣。要加快現有成果的轉化、推廣，特別是針對各種
水生態環境治理成效范文3
［關健詞］跨流域生態補償；生態共同體；公平；協調；共贏
［中國分類號］F062.2 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1674-6848（2013）01-0005-13
［作者簡介］李志萌（1965—），女，湖南醴陵人，江西省社會科學院研究員、科研處處長，主要從事生態經濟學和農業經濟研究。（江西南昌 330077）
［基金項目］國家社會科學基金重大項目“欠發達地區生態經濟協調發展研究”（12&ZD104）、國家社科基金資助項目“生態恢復保護與經濟社會和諧共生研究”（08BJY034）、“推進跨省流域生態補償試點機制研究”（10BJY026）的階段性成果。
Title： Ecological Compensation of River Basin： Achieving Win-Win Regional Development with Fairness and Harmony
Author： Li Zhimeng
Abstract： To promote the ecological civilization and construct “Beautiful China”， the ecological compensation system is an important guarantee. Ecological compensation of river basin is an application of ecological compensation， and an embodiment of ecological responsibility and justice of ecological benefit distribution. It’s an important economic means to adjust the social justice in basin region， to establish harmonious society， and to realize the harmony between human and nature. But in practice， rivers often flow through several areas， which often involves the balance of interest of both up， middle and downstream. In case of lacking coordination of the whole basin and coordination mechanism of different administrative regions， there exist many difficulties and dilemma in basin compensations （especially cross-provincial ones）， which makes it difficult to bring ecological protection of basins into play in practice. Therefore， “ecological community”， from the perspective of the overall plan of the whole basin， should be established， so as to seek ways to improve ecological compensation system of inter-provincial river basin， and to achieve win-win development.
Key words： inter-basin ecological compensation； ecological community； fairness； coordination； win-win
黨的十報告提出，要加強生態文明制度建設，盡快“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度?！雹偕鷳B補償制度是推進生態文明、建設美麗中國的重要制度保障。生態補償機制的基本價值取向是公平正義，跨省流域生態補償則以經濟手段為主調節上下游省際區域間經濟發展與環境保護，平衡生態保護義務與受益權的不對稱。流域是一種整體性極強的自然區域，流域內各自然要素的相互關聯極為密切，地區間影響明顯，特別是上下游間的相互關系密不可分。②然而，流域作為一個完整的自然區域，卻被不同的行政區域所分割。作為經濟利益相對獨立的地方政府，其經濟活動一般以本區利益為導向，這不可避免地在各行政區域之間產生利益沖突。由此，必須從全流域統籌的視角，構建流域“生態共同體”，建立區際生態補償機制，以實現流域內各行政區域的共贏和共享，推動流域區際的協調發展。
一、流域生態補償體現生態責任和生態利益分配正義
（一）流域生態補償的內涵實質
生態補償最初源于對自然生態補償，被看作是生態系統對外界干預的一種自我調節，以維持系統結構、功能和系統穩定。隨著人類環境意識增強和對生態環境價值的認可，生態補償概念得到不斷發展，一般認為生態補償是保護資源的經濟手段。通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的③。就流域生態補償而言，我們認為，它是指在流域范圍內，由流域生態服務的受益者對生態服務的提供者、利益受損者進行補償，對流域生態的破壞者進行收費。流域內人類活動按照其目的不同大體可歸納為保護與修復治理和開發與建設兩大類，保護與修復類活動主要以改善和提供生態環境為目的，而開發與建設主要以追求經濟利益為目的。跨省流域生態補償則以經濟手段為主調節上下游省際區域間經濟發展與環境保護，平衡生態保護義務與受益權的不對稱。用經濟的手段達到激勵人們對生態系統服務功能進行維護和保育，解決由于市場機制失靈造成的生態效益的外部性并保持社會發展的公平性，達到保護生態與環境效益的目標④?？梢?，生態補償體現了兩種含義：人類對生態環境的補償，實現生態正義；人類社會成員之間的補償，實現生態責任和生態利益分配的正義。
（二）流域生態補償理論及其依據
流域生態補償與生態補償有著相同的理論基礎，主要包括：
1.外部性理論。流域內水生態系統服務外部性可以分為兩類：一是水生態系統服務消費的外部性效用，如對清潔水的消費，一個消費者飲用的清潔水受到另一個經濟行為影響。二是生態系統服務供給的外部效用，例如對水源地進行生態保護，可使得整個流域受益，具有明顯的利益溢出效應，即下游地區可以免費享受生態保護的好處。因此，流域生態治理中明顯存在著成本收益的空間異置特征、外部性現象，這就必須依靠政府運用稅收、補貼等干預手段實現外部效應的內部化。①作為一種法律設計，環境法應將污染防治“內部化”于日常的經濟活動中，使企業（經紀人）將外部不經濟行為——污染防治視為商業活動的一部分，即將污染防治邊際成本內化為必要的生產成本，以實現資源配置的帕累托最優，實現社會邊際成本收益與私人邊際成本收益的一致。
2.公共產品理論。流域生態資源具有非競爭性和非排他性，屬于公共產品的范疇。作為公共產品，流域生態資源在消費中的非競爭性，往往導致過度使用的“公地悲劇”，導致供給不足的“搭便車”現象，最終使的整個水生態系統受損。政府管制與政府買單是有效解決公共產品的有效機制之一。環境污染的根源或環境質量之所以惡化，關鍵是由于人們所使用的環境資源所有權和使用權規定得不夠嚴密和周全。面對著“公用權悲劇”，各國政府做出的謹慎反應是把公共財產資源轉化為公有財產資源，并為此建立一整套的資源分配和使用制度。②從而避免“公地的悲劇”的減少和“搭便車”現象的發生。
3.生態資本理論。流域內的生態資本主要包括：進入社會生產與再生產過程的水、礦產等資源以及水體等環境具有的納污能力；自然資源（及環境）的質量變化和再生量變化，即生態潛力；生態系統的水環境質量和大氣等各種生態因子為人類生命和社會生產消費所必需的環境資源，即生態環境質量③。生態環境資源具有價值和稀缺性，整個生態系統就是通過各環境要素對人類社會生存及發展的效用總和體現它的整體價值。隨著社會的進步，人類對生存環境質量的要求就越高，生態系統的整體性就越重要，只有向自然的索取與投資平衡，使得生態資本不斷增值，才能實現區域可持續發展。
4.生態服務功能價值理論。流域內的生態服務功能價值包括：水作為一種特殊的生態資源，可以將水的服務功能分為水經濟服務功能與水生態服務功能。水經濟服務功能指水維持人的生產與生活活動的功能，包括生活用水、農業用水、工業用水、發電、航運、漁業等。水生態服務功能指水維持自然生態過程與區域生態環境條件的功能，包括維護河道水沙平衡、運輸營養物質、凈化環境、固定二氧化碳、調節氣候、提供生境、維護生物多樣性、休閑娛樂與美學功能。水資源的價值構成主要由直接價值與間接價值組成。水資源直接價值是水資源被取用作為投入物進行生產、維護生態等功能時所體現的價值，既有生產價值、也有生態維護功能價值等。水資源的間接價值是指水資源的機會使用價值，是水資源在今后被利用可能產生的價值。
5.博弈理論。流域內發展的博弈如經濟學中的這樣一種競爭狀態：有兩個或兩個以上的人各自追求自身的利益，而任何人都不能單獨決定其結果。水生態需求者為了自身利益最大化，總是無償地利用水生態資源產品，水生態保護者因為保護行為沒有收益而放棄保護，選擇“涸澤而漁”的方式利用生態資源，結果是雙方的利益都沒有實現。從理論上說，省際間流域生態補償共存在以下情況：一是上下游省份都作出積極貢獻（上游保護、下游補償）；二是上下游省份都作出消極貢獻（上游不保護、下游不補償）；三是上游省份作出積極貢獻，而下游省份作出消極貢獻（上游保護、下游不補償）；四是上游省份作出消極貢獻，而下游省份作出積極貢獻（上游不保護、下游補償）④。在多次博弈下，雙方達成合作協議，規定違約懲罰，在博弈雙方關心長遠利益的情況下，則省際間第一種情形“補償、保護”的合作均衡就可以實現。
（三）推進跨省流域生態補償的迫切性
1.促進我國建立國土空間開發保護制度的需要
為了建立科學的空間開發秩序和合理的空間開發結構，根據資源承載能力、現有開發密度和發展潛力，我國從宏觀上劃分了國土空間開發四大主體功能區，即優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區，各地按不同區域功能選擇不同的發展重點，促進區域增長方式的轉變，實現地區生態文明，這是我國國土管理模式和區域經濟發展理念上的偉大創新。作為流域江河源頭大都集中在“老、少、邊、窮”地區，我國的主要大江大河也集中在西部、中部地區，特殊的自然稟賦與生態功能，使這些地區承擔著國家生態安全保護，為建設“美麗中國”承擔“給自然留下更多修復空間”①的重任，屬于限制開發和禁止開發，不適宜進行規模型的工業化、城鎮化建設。這些地區在全國區域經濟發展過程中差距不斷拉大，不發達和欠發達的特征更加明顯，當地居民收入較低，處于相對貧困狀態。若沒有相應的生態補償機制，國家將很難形成合理的空間開發結構，所以要對保護區因生態環境保護造成發展機會的直接損失與間接損失進行補償，實現生態公平與正義。
2.江河源頭地區人民與全國同步實現小康的需要
我國主要江河干流有長江流域、黃河流域、海河流域、淮河流域、珠江流域、松遼流域等。從流域的經濟發展水平看，上中下游經濟發展水平與全國西、中、東部發展水平具有一致性。我們以中國的母親河長江、黃河江河源頭地區及珠江水系東江源區與中下游居民收入比較來看：
長江流域包括：—青海—甘肅—云南—四川—貴州—湖北—湖南—河南—江西—安徽—浙江—江蘇—上海14個?。ㄊ?、自治區）。位于下游地區的東部地區浙江、江蘇、上海所構成的長江三角洲地區是中國沿海最發達地區之一，其人均GDP（元）、城鎮居民收入（元）、農民純收入（元）遠遠超過中西部地區，如人均GDP?。ㄊ校┳罡咧禐樽畹椭档?倍以上（見圖1）。
黃河流域：包括青?！拭C—四川—寧夏—內蒙古—陜西—山西—河南—山東9個?。ㄗ灾螀^）。在黃江流域省份經濟發展指標GDP相對長江流域較為均衡，內蒙古是由于近年來能源產業的快速發展，帶動了經濟快速提升；但在流域內東部山東、河南也明顯領先。（見圖2）
同樣，在珠江水系東江流域源頭的江西三縣尋烏、安遠分別為國家貧困縣，定南是省級貧困縣，貧困人口占總人口的比例高達42％，源區農民的人均純收入與廣東珠三角的發達地區農民相比差距巨大（見表1），而下游珠江三角洲地區和香港又是我國沿海發達地區和國際大都市，上下游經濟發展差距更有擴大之勢。
江河源頭地區正面臨著人口增加、環境保護和強烈的經濟發展渴望等多重壓力，這就需要國家和中下游地區以多種形式的生態補償政策措施，通過外部輸血式的補償和內部造血式的發展相結合，支持源區人民生產生活設施逐步改善、生態產業結構基本形成、生態功能穩定、基本公共服務水平接近或達到全國平均水平，與全國同步建成小康社會。
3.江河流域可持續發展的需要
流域生態補償要解決的問題主要是要促進公共服務均等化，保障上下游人民群眾享有同等的生存權、發展權；促進上下游各行政單元內部經濟發展、社會進步、生態環境保護協調發展。根據環境容量，實現科學發展；促進上下游各行政單元之間協調發展、互惠共生、和諧多贏?？梢姡鷳B保護補償不是“恩賜”，而是公平發展的體現。實施生態補償，從長遠來看，上下游的利益是一致的。上游保護好生態，不僅上游得益，下游更能獲得生態效益。上游生態破壞，污染水質，不僅上游受損，下游則將付出更沉重的代價，這是“一損俱損，一榮俱榮”的共同利益所在。當上游地區因保護生態環境“無償奉獻”而無法獲得相應的利益時，必然挫傷保護者的積極性，所以，必須以市場為導向，通過一定的政策手段，消除區域合作的各種障礙，變行政單元各自的發展而導致的偏利、偏害為互惠、和諧、多贏。①讓流域生態保護成果的受益者支付相應的費用，實現對流域生態環境保護投資者的合理回報和流域生態環境這種公共物品的足額提供，激勵流域上下游的人們從事生態環境保護投資，并使生態環境資本增值，實現流域的持續發展。
二、流域生態補償的關健在于上中下游的利益協調
（一）流域生態補償的運行狀況
流域生態補償是解決流域生態環境保護問題、協調流域上下游利益沖突的重要手段。2007年，國家環?？偩窒掳l了《關于開展生態補償試點的指導意見》（環發［2007］130號），明確把流域的生態補償納入試點的范圍，各地從不同的角度，開展了一系列的生態補償試點。長期以來，生態系統服務被看作公共產品，不計入價格，市場規律不能有效的配置這種公共資源。受生態環境問題日益突出影響，人類開始關注生態系統服務功能的價值，并出現了很多價值估算方法，力圖量化生態系統服務的價值。對生態系統服務功能價值付費逐漸被人們所接受，很多地方進行生態補償的實踐①，并取得了一定效果。
1.省內的流域生態補償，開展順利并顯成效
“十一五”期間，部分省對省內流域生態補償進行了有益的探索和實踐。
福建省內流域生態補償：2003年，福建率先啟動了流域上下游生態補償工作，到2009年閩江、九龍江、晉江等三個流域都實施了生態補償。按照“受益者補償”的原則，結合福建省長期以來實施的“山海協作”政策，福建在加大省級財政對上游欠發達縣市轉移支付及補助力度的同時，積極引導下游受益地區向上游保護地區提供經濟補償，即建立上下游橫向補償與省級財政縱向補助相結合的跨流域生態補償機制。
浙江省內流域生態補償：自2006年起，浙江省政府每年安排2億元專項補助錢塘江流域源頭地區10個縣（市、區）。2008年2月，浙江省政府辦公廳于印發了《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》（浙政辦發［2008］12號），決定全面實施省對主要水系源頭所在市、縣（市）的生態環保財力轉移支付制度，并規定了實施轉移支付的標準和管理措施。浙江省財力轉移支付的對象為浙江省境內水系（即：錢塘江、曹娥江、甬江、苕溪江、椒江、鰲江、甌江、運河）干流和流域面積100平方公里以上的一級支流源頭及流域面積較大的市、縣（市），并以省對市縣財政體制結算單位來計算、考核和分配轉移支付資金。在浙江省的實踐中，還探索出了“異地開發”的生態補償模式。為了避免流域上游地區發展工業造成嚴重的污染問題，并彌補上游經濟發展的損失。浙江省金華市建立了“金磐扶貧經濟開發區”，作為金華市水源涵養區磐安縣的生產用地，并在政策與基礎設施方面給予支持。
目前，省域內流域生態補償積極開展，如山東省在南水北調黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域實施生態補償試點；河北對全省七大水系河流跨界斷面實行生態補償政策；江蘇試點實施水污染物排污權有償使用和交易；廣東省對省內河源東江源實施了生態環境保護和補償等等，針對區域特點進行試點，成效明顯。
2.跨省流域生態補償仍在艱難探索推進中
跨省流域生態補償因其跨度大，涉及行政區廣，一直成為各方利益的膠著點所在。對于跨省的流域補償，目前鮮有成熟的、穩定的案例。
海河流域京冀飲用水源地、水資源保護橫向協作。由于地緣關系，從2003年開始，北京就開始從冀、晉兩地調水，尤其河北省對北京的用水做出了巨大的貢獻。2006年10月，京冀兩地政府簽署《北京市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，以飲用水源地、水資源保護等橫向協作機制方式來實施流域生態補償。京冀兩地在生態補償方面，主要內容有四個方面：北京對河北“稻改旱”按每年每畝450元予以補償，2008年提高到每畝550元；北京每年出資1億元用于支持張承地區水污染治理；北京出部分資金營造生態保護林；雙方共同規劃密云、官廳上游生態水資源保護林建設項目。
新安江流域皖浙的生態補償。新安江發源于安徽省黃山市休寧縣六股尖，地跨皖浙兩省，為錢塘江正源。根據財政部、環保部牽頭制訂了“新安江流域生態補償”試點實施方案，基本確定了“明確責任、各負其責，地方為主、中央監管，監測為據、以補促治”三原則，由中央財政和安徽、浙江兩省共同設立新安江流域水環境補償基金來實施。根據獎優罰劣的漸進式補償機制，由環保部每年負責組織皖浙兩省，對跨界水質開展監測，明確以兩省省界斷面全年穩定達到考核的標準水質為基本標準。安徽提供水質優于基本標準的，由浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江給予補償；達到基本標準的，雙方都不補償。同時，明確補償基金專項用于新安江流域水環境保護和水污染治理。2011年暫安排了新安江流域水環境補償資金3億元，專項用于新安江上游水環境保護和水污染治理，其中中央財政安排2億元，浙江省安排1億元。該機制的具體方案還包括建立新安江流域生態共建共享示范區；設立示范區專項資金，推動生態環境保護、循環經濟合作、環境保護監測合作、生態環境保護科技和產業合作等；建立黃山千島湖杭州大旅游圈；推進產業與投資方面的合作；加強基礎設施建設合作等。
珠江流域贛粵東江生態補償。東江是珠江的支流，發源于江西省贛州市的南部，源區涵蓋安遠、尋烏、定南三縣，流域面積3520平方公里。東江連接江西、廣東、香港三地，是惠州、東莞、廣州、深圳、香港等城市的主要飲用水源，東江水質，事關香港特別行政區、珠三角東部城市群的供水安全和繁榮穩定。目前，廣東保證每年向香港供應11億立方米Ⅱ類達標水，香港則每年向廣東支付24.5億港元水費。①而對東江源區的生態補償雖已呼吁多年，2003年江西立法保護東江源，并持續采取了一系列的措施進行生態建設，也引起廣東、香港多方的高度關注，贛粵港跨省生態補償進行了一些企業、民間補償，但省際間制度化的生態補償始終未能實質開展、未能有效破題。②
（二）流域生態補償運行的焦點和難點
我國主要江河干流動輒就橫跨數個?。ㄊ小⒆灾螀^）。例如，長江干流流經11個、黃河流經9個、海河流域地跨8個、淮河流域為5個、珠江流域跨越8個、松遼流域涉及5個③。因此，流域生態補償的歸根結底是一個利益分配調整的問題，也是補償運行的焦點。為了實現流域范圍內省際之間利益的實質分配正義，必須加強生態公共產品最大擁有者國家的主導力量，從省際協作管理理念出發，使流域生態補償更契合經濟效率與固定性，保障上下游人民群眾享有同等的發展權；促進上中下游各行政單元之間及各行政單元內部互惠多贏，生態環境保護與經濟社會協調發展。一項健全的生態補償機制難點在于如何科學地解決由誰補償，向誰補償和補償標準，補償渠道，如何監管以及常規制度建設等方面的問題（見圖3），只有如此，才能實現生態環境利益及相關經濟利益在生態環境的保護和改善者、破壞者、受益者和受害者之間的公平分配，解決優勢開發與生態環境保護和改善之間的矛盾。④
1.確定生態補償主體。流域水源保護補償主體可以分為國家、中下游地區和上游地區。江河流域的健康發展是國家生態安全的重要組成部分，國家是流域生態環境保護建設的直接受益方，上下游各用水城市和地區也均從中獲益。從微觀層面看，流域內各地區各行業部門的用水企業、水力發電站等也是受益主體，因此也是生態補償的主體，同時供水工程管理部門以及受益城市居民可以作為間接補償主體。
2.確定生態補償客體。流域水源涵養地、流域上分布的飲用水源地承擔了涵養水源和供應安全飲用水的重任，這兩個領域的生態補償應予以明確。對于水源涵養區和飲用水源地而言，補償客體在江河源區內，水資源保護作出犧牲和奉獻的企業、單位和個人都應該成為補償對象，主要包括：流域上游區政府、企業、居民。
3.明確生態補償標準。補償標準設計是否合理是流域生態補償機制能否發揮效能的最關鍵所在。結合我國流域生態補償實踐的初步經驗，流域生態補償標準設計將流域上下游及專門針對水源地的生態補償標準分別考慮。流域上下游各地區間補償標準的設計應基于水質、水量和生態環境服務效益等因素，包括水源區的生態環境建設的綜合投入；發展機會成本的確定及如何將各地區受益的流域生態服務因素納入生態補償標準設計等。
4.選擇生態補償方式。就是要解決“補多少”，“怎么補”的問題。政策補償。國家對江河源等重要的生態功能保護區的配套財稅政策，向受益區收取生態補償費或生態補償稅，經國家財政專項轉移支付給作出重大貢獻的水源區，扶持源區發展；市場補償。以付費形式的補償方式，從公平性的角度出發，對流域上下游各地區供水服務成本進行核算，讓這種補償資金合理惠及上游及水源保護地區，建立基于水權交易的市場補償方式。產業補償：下游地區可通過對口支援水源區和上游地區實施產業補償，進行異地開發或推動當地的綠色企業和民間資本進入水源區及上游地區，帶動當地經濟發展，促進生態環境建設。智力補償、社會捐贈也是生態補償的重要方式。
5.明確組織保障和補償效果。政府是主導協調機制組織保障和法律保障，市場則是運行機制實行水權交易。流域生態補償運行除外動力作用外，內動力主要體現在水生態系統服務受益者對生態保護及修復參與者物質刺激，產生強大的動力，使得生態保護與修復參與者積極參與，發揮主觀能動性進行生態建設，調整產業結構，推動本地區生態經濟快速發展，同時，也使得流域生態系統功能良好，生態環境優化，發展潛力增強。
（三）我國跨流域生態補償存在的問題
1.國家缺乏對流域開展生態補償的完整制度框架?？缡×饔蛏鷳B補償因其跨度大，涉及行政區廣。就國家層面而言，尚缺乏對流域開展生態補償的完整制度框架。①目前已有的實證如海河、新安江、東江等流域的研究，大都是個案研究。流域上下游之間補償依據、補償標準尚難以做到合理定量化，環境保護責任如何劃分、水體超標造成的損害如何賠償，上下游之間如何協商，建立怎樣的約束和協調機制等都缺乏有效的法律和政策支持。
2.跨省際流域水環境生態補償缺乏長效機制。在我國已有的流域水生態補償實踐中，因缺少對流域生態服務成本投入與發展損失或成效的評估體系，具體的補償標準、程序等事項，主要做法是由雙方協商解決①，這使得流域生態補償停留在一種自覺行為而非長期行為，若一方不愿承擔補償責任時或協商未果時，生態補償就難以達成或繼續。首個跨省的新安江跨省流域補償，財政部、環保部印發的試點方案確定期限暫定三年（2012-2014年），試點時間明顯過短，難以發揮生態保護長效作用；京冀兩地政府簽署《北京市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，以飲用水源地、水資源保護等橫向協作機制方式來實施流域生態補償。這種暫以區域發展合作“備忘錄”形式達成的生態補償模式尚缺乏穩定、規范的制度約束；東江流域贛粵共同出臺了2005年出臺的《東江源生態環境補償機制實施方案》明確從2006年開始，廣東省每年從東深供水工程水費中拿出1.5億元資金，交給上游的江西省尋烏、安遠和定南三縣，用于東江源區生態環境保護等。但由于出界水質標準沒能商定及缺乏有效的制度安排，這項資金一直難以落實。
3.補償標準偏低，補償方式較單一。新安江流域生態補償試點方案，試點期間內，安徽省用于新安江流域的生態補償專項資金每年最多為5億元。“十二五”期間，而在上游的績溪縣在生態環境保護與建設方面投資總規模至少也需30億元②，與新安江流域生態保護建設的投入需求相比，這一補償標準明顯偏低。在補償方式上，無論是省內或跨界試點流域，注重的是政府途徑，它通過中央財政轉移支付和省域間橫向轉移支付的方式，籌集流域生態建設和水污染治理的專項資金，具有政策方向性、目標明確、易于啟動等特點，但是補償方式過于單一，沒有有效發揮市場途徑、社會途徑的作用。
4.流域水質監測體系建設不完善。在新安江流域生態補償試點方案制定過程中，由于對補償考核標準認識不同，安徽方面認為，在本省境內新安江是一條河流，應該采用河流水質標準；浙江方面則認為，新安江流到本省境內已形成湖泊型水庫，自然該用湖泊水質標準衡量。因此，安徽執行的是河流Ⅲ級標準，浙江執行的是湖泊Ⅱ級標準。河流標準不包括湖泊標準中評價的總氮指標，而總氮是水體富營養化的重要指標，也是評價湖泊水質的重要指標之一，對湖泊生態安全的影響重大。經過一系列的協商，最終雙方達成一致：把新安江最近三年的平均水質作為評判基準，往后每年的監測數據與之相比。另外，對于監測點的選擇，也明確以跨界水體新安江的街口斷面作為人工監測斷面。監測頻次為每月一次。水質監測結果由中國環境監測總站核定，并向環保部、財政部提供，作為流域補償考核依據。雖然考核標準統一了，但雙方仍然存在一些分歧③。海河流域京冀飲用水源地、水資源保護橫向協作及珠江水系的東江贛粵東江流域生態補償也由于流域內監測體系不完善，在獲取項目區域斷面水質即時數據的科學性、穩定性，及在環境評價標準上的分歧使跨省流域生態補償進展艱難。
總體而言，目前，我國流域生態補償主要包括：大江大河源區生態建設工程生態補償、省域流域上下游生態補償、小流域上下游間生態補償。雖然“誰受益，誰補償”生態補償原則共識已經達成，但生態補償相關制度建設、跨行政區流域統籌機制、市場化補償方式、補償標準的確立及補償的運作機制等方面尚存在較大的問題，有待探索完善。
三、完善流域生態補償機制 實現地區發展共贏
我國的一些大江大河，流域面積廣，涉及多個省市。應在流域“生態共同體”共享共建理念下，實現區域經濟社會發展、生態環境保護從過去的局部問題變為流域共同體全局的問題。
（一）統籌協調：構建“生態共同體”新理念下的流域生態補償機制
要科學確定整個流域生態效益的提供者或受益者，有必要運用系統論的觀點進行全流域統籌規劃，改變目前流域上下游之間行政割裂被動補償的狀態，從而構建新理念下的流域生態補償機制。
目前，人類生活的基本結構一般以地域性的“政治共同體”形式進行，往往具有強烈的“邊界意識”；而流域生態系統則經常是跨行政區的，不會因為政治區劃而中斷；這種自然生態系統的連貫性與人類政治結構的分割性之間的矛盾是流域生態問題難以解決的關鍵癥結①。許多生態資源的（掠奪性的）開采和占有，是囿于個體利益的約束，流域某一區域范圍內的政府只會從其利益的中心出發制定相應的流域生態環境開發、利用決策，這些決策往往是具有短期效應而無法兼顧到整個流域的長期的、整體性利益。水資源作為公共服務產品，流域生態補償更多是需要政府付出，但目前在發展經濟與GDP考核的壓力下，每一屆政府往往以發展經濟為重心，工業發展為先，而忽視生態環境的行為決策極為普遍，政府決策難以站在整個生態系統的角度去理解生態環境的整體性和連貫性，而影響決策的合理性。因此有必要建立流域“生態共同體”，將上下游之間主體各方的利益、責任、義務捆綁在一起，“一榮俱榮、一損俱損”是至關重要的。生態共同體應具備以下特征②：一是主張個體的認同來自于共同體，促進流域上下游成員之間認識到所擁有的共同利益；二是打破“自我保護主義”意識，共同體成員共同具有流域生態利益享有權，也應重視在權利實現中不可推卸的責任和義務，必須承擔相應的流域生態建設；三是在“生態共同體”中應主張成員的經濟發展自由存在于一定的協調和控制之中的積極觀點，通過廣泛參與與積極協商，達成流域經濟發展與生態保護的雙贏局面。
（二）政府主導：從全局利益出發推動保護區和受益區雙方合作與利益調整
流域生態補償涉及保護區和受益區雙方，保護區范圍的界定、對其生態價值的評估、因保護生態環境可能導致的經濟損失、受益區受益的價值量確定、雙方賠償與補償平臺的建立等，均需要客觀、公正的第三方進行評判與操作，根據我國國情及流域生態補償試點實踐，流域生態補償機制的操作應以政府為主導。③
政府應從全局利益和“生態共同體”出發進行公益性指引，進行生態補償機制建設。國家統籌協調流域范圍內的省際之間的利益與生態補償，通過生態補償立法，將整個流域作為一個整體，協調上下游省際之間的利益沖突與矛盾，通過中央推動，開展流域生態補償工作，協調省際加強協商對話，，超脫具有狹隘主義的局部利益，從宏觀上制定更具公益性的政策措施，從而整體性地優化資源配置效率。中央政府主導下的省際之間的利益協調是落實生態補償的核心，省際協作堅持“以問題的解決為焦點，以協調合作為手段，使形成的行動導向方式更加富于和諧、創新、平等氛圍”的理念，讓下游區域的積極“反哺”，為上游區域保護流域生態環境提供動力，使流域生態補償得以落實。
建立流域生態補償基金。由中央政府出面，跨省流域共同出資建立生態補償基金，專用于水源區的生態建設和環境保護。設立生態補償資金專項賬戶，將中央公共財政轉移支付的生態補償資金、省級財政支付的生態補償資金、水電生態附加費等生態補償專項資金列入省、市兩級公共財政設立的生態補償基金賬戶，專款專用。上下游地區制定基金管理辦法，界定好有關各級政府在流域生態補償工作中的職責、權限，對專項資金的補助范圍、標準和對象、資金使用、監管等予以明確規定，確保生態補償資金收支規范。
增加“生態產品”的政府購買。同農產品、工業品一樣，生態產品是人類生存發展所必需的，更是可持續發展所必需的特殊商品。一些國家或地區對生態功能區的“生態補償”，實質上是政府財政撥款購買這類地區提供的“生態產品”。我國已設立了“森林生態效益補償基金”，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理及生態移民、科研教育等，并已列入國家財政全額補償，清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等生態產品是人們生存與發展的基本條件，增加生態產品的供給和生態產品的政府購買，是促進社會和諧，實現經濟社會可持續發展，為實現人與自然和諧共處創造良好的條件。
（三）明確權責：形成保護－補償－利用－控制的組織制度保障
明確流域范圍劃分，界定管理主體?？缡。ㄗ灾螀^、直轄市）河流由中央政府操作；?。ㄗ灾螀^、直轄市）內跨地（市）河流由省（自治區、直轄市）政府操作，開展流域綜合規劃，明確流域資源綜合開發-利用-保護－控制的范圍及其責任主體，明確流域內水資源在各行政區進出口斷面的水質要求，確定各行政區總配給水量要求、排污總量的控制要求、供水分配的協調機制、排污監測控制機制、監督與獎懲措施等。
建立流域管理委員會。為保障流域規劃及其生態補償事務的順利落實，在省級層面上，省流域管理委員會需要增加跨行政區流域事務的協調與合作職能，需要建立獨立于各地級市政府之上的機構來保障省內流域綜合管理工作的層層落實。
績效管理與考核獎懲并行。科學量化和評估生態建設與維護成本以及生態效益是生態補償的依據。在河流流經各行政區出入界面設立監測與評估點，對水量和水質變化進行監測，及時反應流域生態動態。上游地區提供給下游出境水量水質優于國家規定指標或標準，就應該得到相應補償，以提高流域內各區生態建設與保護的積極性，反之，如果流域中某行政區超量使用了流域規劃中分配的水資源造成下游地區用水不足或污染排放等不良影響，該行政區就應受到懲罰，若如上游地區接受了相應的生態補償，而出口水質卻未達到預定的標準，也必須受罰。以最大程度保障公平合理，維護流域的整體利益和長遠利益。
（四）多方籌資：以構建地方發展能力為主的多種補償方式和渠道
流域上下游之間的生態補償資金的籌集主要有三種途徑，包括：政府轉移支付和補貼；受益者支付；國際組織或環境保護非政府組織的貸款或捐助。補償除資金補償外，可以采取資源稅、綠色產業帶動、合作等多種方式，以促進上游地區經濟的發展。
國家財政投入和地方政府財政支持。政府對于生態補償主要采用財政轉移支付，在政府進行財政補貼、資金投入的過程中，要按照“把握域情，因地制宜”的原則，注重補償的“輸血”和“造血”的結合，合理有序地開展一系列的補償工作。建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金，通過中央和地方相統一、相協調的基金保證，建立流域生態補償體系。此外，應當積極探索征收水資源生態稅，以滿足國家提供公共物品和服務的能力需要，保證政府履行環保職能的財力需要。
實施水資源開發使用費征收制度，開展水權交易試點。對于在直接開發、占用、利用和使用水資源的單位和個人收繳一定標準的費用，并在其中拿出一定比例的資金作為生態補償的資金。該部分費用直接來源于水資源的使用價值，其費用的多少，通常根據開發使用的水量、水質以及緊缺程度、所獲利益的大小來確定。征收的水資源開發使用費主要用于水源區的生態服務功能的保護和管理。通過開展水權交易，讓受益者支付其享受的生態服務。
完善排污收費制度，開展排污權交易試點。逐步擴大排污收費的范圍，嚴格執行新的排污收費制度，將各種污染源納入收費范圍內。進一步提高排污收費的標準，增加排污成本，以激勵企業加大對污染控制方面的投資。通過開展排污權交易，讓受益者支付其享受的生態服務，有利于流域水環境的污染防治、生態補償。
積極爭取國際社會的補償資金。生態問題已是全球性的問題，整個人類社會是一統一的整體。目前，通過經濟賬來還生態賬，為他們的生產生活方式和生態分工的優勢埋單，已在發達國家被人們所認同。開展生態補償工作應當加強生態建設領域的國際合作，并成為我國生態建設新的發展動力。目前，世界上生物多樣性最豐富、生態分工中占據較高位勢的國家大部分是在發展中國家，發達國家經濟實力較強，應為其前期的發展承擔更多的生態分工和生態責任。目前，最有代表性的生態補償項目是在哥斯達黎加、哥倫比亞、厄瓜多爾、墨西哥等拉丁美洲國家開展的環境服務支付（Payments for Environmental Services，PES）項目①。該項目由世界銀行發起，改善流域水環境服務功能是PES主要的生態補償方向。中國應積極爭取國際社會的補償資金爭取更大的發展空間。
（五）技術支撐：建立流域生態補償實施效果評價機制
建立完善的技術支撐體系。建立流域生態補償實施效果評價機制，通過環境影響評價制度、環保監測制度等對重點流域進行持續的跟蹤式評估，并以法規確定流域生態補償的綜合性價值評估體系。對上游水源區的補償主要考慮生態環境建設直接投入以及一定的發展機會成本，并逐步將流域生態服務價值納入；流域上下游地區間在議定跨界生態補償標準時，應重視開展上下游地區的環境治理成本和污染損害成本核算，增進生態補償標準的科學性和合理性；生態補償金的分配不僅要考慮補償對象的財力水平因素，也要將其流域治理面積、森林覆蓋率等生態環境因素納入。
科學核定生態補償資金。各行政區（以地級市為單位）按照享有的生態利益分攤生態建設與維護的直接成本，按照用水水量和水質有償使用占確定付費的比例及金額，以此構成生態補償的“基礎資金”。結合流域每年生態建設與維護的總直接成本以及從流域內年總計取水的水質水量，計算出使用每單位（億立方米）不同質量類別水所需要支付的生態成本費按各行政區分攤。②此外，各行政區還可依據流域供水用量分配計劃、排污量控制計劃等具體指標，在總量不變的情況下，根據各自社會經濟發展狀態合理調整所需的具體用量，引進目前在水污染控制（如COD）和大氣污染物（如SO2和CO2）控制中已得到廣泛應用的許可權交易制度①，作為市場調節的手段，將所分得的用水量和排污量有盈余的指標通過市場交易來出售，以此獲得生態補償資金。
加強監測能力建設。環保部門與水利部門應協商統一，協調流域交界水質監測斷面與水量監測斷面布設，盡量實現兩類監測斷面的基本重合，并搭建流域跨界斷面水質、水量監測數據實時共享數據平臺，為生態補償金核定提供依據。
（六）保護與發展：增強受償地區生態產品生產能力
在江河源頭區域實施生態補償是建立和完善我國流域生態補償機制的核心內容，已成為我國解決區域社會經濟失衡、保護流域水資源生態安全問題的重要手段和迫切需要。受償地區一般為貧困地區，如不能解決貧困問題，補償停止后將重新面臨生態退化的危險。②若要實現生態系統的持續健康發展，必須同時滿足人們日益增長的物質文化需求。因此，生態補償還肩負著提高社會福利，改變粗放落后的生產方式，調整產業結構，提高生活水平的重任即應將“輸血式”補償轉變為“造血式”補償。
