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關鍵詞：PPP；教育融資；高等教育
一、PPP模式和教育PPP模式
（一）PPP模式的內涵
PPP就是公共部門和私人部門進行合作的一種模式，即政府與企業（營利性或者非營利性）為了某個項目進行的合作關系的樣式。它強調的是政府和私人部門的合作關系。
（二）教育PPP模式
教育的PPP模式有兩種：一種是合約PPP；另一種則是多利益相關者教育伙伴關系。其中教育合約PPP指的是私人部門提供公共教育通過雙方簽訂合約提供教育服務。它分別有基礎設施PPP、公立學校私人經營（合約學校）、教育服務外購、非教育支持服務的外購、創新和研究PPP和教育券和補貼等形式。而多利益相關者伙伴關系通常指的是跨國公司通過與聯合國機構、公民社會組織等結成伙伴關系負責服務全球教育。與教育合約PPP不同之一就是，它不一定存在私人伙伴尋求商業利益。
二、教育PPP模式的理論基礎
（一）公共物品理論
公共物品即共同消費的產品。它具有兩個特性：非競爭性和非排他性。非競爭性就是消費者數量的增加不會帶來生產成本的增加，即公共物品供給的邊際成本是零。非排他性是指不付費的消費者無法被排除享用公共物品，或者即使有些公共物品經過技術等方式可以排他，但是成本太高。這樣會出現免費搭便車現象。所以公共物品不能通過市場機制由私人部門單獨提供。
通過非競爭性和非排他性，物品被分為三大種：第一大種：同時具有排他性和競爭性的私人物品，完全可以通過市場進行提供。第二大種：純公共物品，它同時具有非排他性和非競爭性，完全由政府提供。第三大種：混合公共物品。其中有一種具有非競爭性、排他性的準公共物品，另一種是具有非排他性、有競爭性的準公共物品，它的消費存在一個“擁擠點”，只要不超出該點范圍內，它就不具有競爭性，但是當消費者數量超過該點時，數量的增加就會帶來成本的增加，如擁擠的交通道路。高等教育是具有排他性、非競爭性的準公共物品，可以由公共部門和私人部門共同生產，即運用PPP模式生產高等教育。
（二）公共產品的提供和生產
提供和生產不是同一個概念。提供，指為消費某種商品而承擔費用的行為。公共提供的意思是公共部門免費提供公眾消費的行為；私人提供是指私人直接為消費某種商品支付費用。生產是投入生產要素、原材料等投入品轉化為產品的過程。如果這個過程是在公共部門進行，就是公共生產；如果是私人部門進行，就是私人生產。公共產品或私人產品，可以采用公共生產、私人生產的方式或者其中混合生產、混合提供。高等教育就是如此，一方面學生需要支付一定的學費，但是學費不夠一個大學生的生均成本，政府還需要進行大量補貼才能維持學校的運行。這就是典型的混合提供。同時高等教育也可以進行混合生產，即是指某種商品的生產由公共部門和私人部門合作進行的形式，即采用教育PPP模式，共同生產高等教育，從而增強高等教育的生產能力和產品質量。
（三）政府失靈理論
政府干預源于市場會失靈。但是就像市場機制存在缺陷，政府也同樣會出現失靈的問題。政府失靈產生的原因和表現是多方面的，例如政府會做出失誤的決策、出現尋租行為和政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”等。在政府提供公共產品和服務時，因為政府會失靈，政府獨自提供公共物品特別是準公共物品并不一定有效率，反而會因為政府尋租，導致等問題。因此，政府也失靈就需要將私人部門也納入到準公共物品的提供中。
（四）委托理論
委托理論是研究委托人與人在信息不對稱和利益沖突的時如何解決兩者的委托問題，更好達到利益的最大化。委托關系實際是一種契約合同關系。在高等教育PPP模式中，有兩層委托關系：一個是公眾是委托人把全民所有高等教育的資產包括交給人（政府）進行公共管理；二個是政府是委托人，私人部門提供高等教育的服務。政府部門使公眾實現社會福利最大化，而私人部門會實現企業經濟利益最大化。
三、浙江省發展高等教育PPP模式的現實基礎
在公共管理中實行PPP模式，是進行公共管理改革的必然要求，在高等教育的管理中，政府引入PPP模式，不僅可以實現共同融資、同擔風險，還能共收益，實現政府、公眾和私人部門的利益最大化。
（一）緩解政府財政支出壓力
2015年浙江省實際投入教育的資金達到1130.6億元，占公共財政支出的19.9%，占財政總收入的13.9%，占全省GDP的2.7%，在政府各項支出中居首位。在經濟新常態的情況下，如果浙江省在高等教育融資時，采取PPP模式，不僅能減輕浙江省政府財政支出的壓力，還能更多地提高教育投資，這將更有利于浙江省高等教育的發展。
（二）改進民辦教育形式
浙江省民辦教育投資不足。從國家統計局上所能查到的最近時間的數據來看，民辦辦學經費，在2011年僅為2.08億元，而國家財政性教育經費為873.26億元，民辦教育投資不足，制約多元化辦學模式的形成。但是PPP模式可以利用公共部門和私營企業優勢，帶動民間資金進入高等教育，改變了民間資本獨立投資教育領域的情況，降低傳統民辦教育的風險，更有利于私人高等教育的發展。
（三）增強學校的獨立自由性
實行了PPP模式的高等學校在我國本質上還是公立的，必須執行公共教育政策。但是私人部門或者非營利組織的處理事情方式不同公共部門的，雙方可以形成的中和采取更靈活的辦學教學體系，從而給高等大學的學校管理簡政放權，更有利于高等學校根據自身的情況，結合學生的教育需求，形成學校自身的特色。
四、浙江省發展高等教育PPP模式的若干建議
目前PPP模式在我國教育領域的應用，還不普遍，浙江省在2015年公布的20個PPP項目里，只有一個教育PPP項目――臺州第一技師學院項目。所以浙江省對于在融資時采用PPP模式經驗不足，對于整個運作流程不熟悉。而且有關于融資的PPP模式，相關政策和法律不完善。操作的政府機構也缺乏專業化技術人才和管理人才，也沒有成熟成功的PPP項目的案例可供學習。為了解決這些一系列的問題，浙江省政府可以參考以下幾點建議。
（一）推動政府職能與觀念的轉變
浙江省政府要破除之前單一主體投資高等教育的觀念，破除政府包辦一切，什么都管，什么都不放權的觀念。積極倡導整個省推行教育特別是高等教育PPP模式，從而合理整合社會資本，加強高等教育的融資力度，不僅減緩自身財政壓力，更能改變在高等教育投資，政府承擔主要責任的現狀，形成多元化的融資模式；另一方面政府部門也不能認為因為采取了PPP模式，實行了市場機制運作，就將自己在高等教育中的工作職責減輕，甚至缺位于高等教育的服務和管理。政府需要將過去的在公共服務提供中，特別是教育投資中的主導角色，轉變成主動與私人部門資本進行合作，成為高等教育服務提供中的監督者、指導者以及合作者的角色。
（二）修改并完善現行的法律法規，制定專門適用于教育PPP項目的法律
教育PPP項目本身是一項復雜的系統工程，參與主體很多，操作技術困難，必然形成復雜冗亂的法律關系，這就需要嚴謹專門的法律法規對教育PPP項目的全過程，包括參與主體、參與權責、操作流程等各個環節進行說明和規范，進行必要的法律制度建設。目前關于教育PPP模式的法規幾乎沒有，有關于高等教育的PPP法規更是欠缺。所以政府部門急需要通過相關法律的出臺和試行，加強對高等教育在融資和提供服務時的PPP模式的指導和規范。只有加強高等教育PPP模式法律制度的約束，才能改變政府過強的行政干預，真正提高政府部門的工作效率，才能讓私人部門不會過于追求自身經濟利益，損害公眾的高等教育權益，降低公眾的社會福利。
（三）成立專門的教育PPP監管機構，形成有效的監管系統
不管是公共部門還是私人部門，作為一種經濟人，都會不自覺地追求自身利益最大化。那么為了更好地在教育中實行PPP模式，保證公私部門能真正按照公眾的需求和福利，規范各方行為，除了制定出臺相關的法律法規，還需要在PPP項目的運行中，形成良好的監管系統，從而加強政府和公眾對高等教育PPP項目的監管能力，保證浙江省教育PPP模式能成功，甚至成為全國各省發展高等教育的典范。政府可以設立專門的高等教育PPP監管機構，監督整個PPP項目的資金和操作環節，并對參與主體實行定期的考核，從而保證高等教育PPP項目的長久健康運行，從而有利于浙江省建立高等教育PPP模式的特色。
（四）縮小公私部門在工作理念和體制上的差別
因為公共部門重視教育服務的公益性，而私人部門追求自身的利益。加上公私部門工作理念和習慣不同，難免在高等教育PPP項目的運行中產生摩擦。努力縮小雙方差異，減少摩擦，才能真正保證高等教育PPP項目的成功。對此，浙江省政府可以通過研究國外教育PPP項目的經驗與教訓，學習國外如何妥善處理公私部門的差異的做法，從而減少摩擦，保證高等教育PPP項目的順利開展和長久運行。
（五）加強高等教育PPP項目人才培養
高等教育PPP項目是一個負責的工程，因此需要利用經濟、法律、財務、合同管理等各方面的知識，那么這些方面的人才在高等教育PPP項目的運行就是必不可少。而浙江省在這方面經驗不足。因此，要著重加強這方面專業人才的培養，必要時，開展教育PPP項目的案例培訓宣講課，安排人員出國學習考察優秀的教育PPP項目，從而為我省的教育PPP發展，打下人才的基礎。
（六）靈活選擇教育PPP類型和使用項目
根據國際經驗，一般來說在發達城市大多選擇在高等教育中采用合約PPP形式。而一個成功的教育合約PPP項目需要較好的更多的政府財力、運行良好的市場環境、高素質的公共部門人員等。在相對落后的地區和農村，政府可以采用多利益相關者教育伙伴關系模式。因為在這些地區教育PPP項目專業人才更加稀缺，合同管理人才也相對較少，那么勢必不適合采用教育合約PPP模式。而采用多利益相關者模式，可以更多的融資和合作，從而保證全省都能積極引入私人部門對于高等教育的投資和服務熱情，更好促進高等教育PPP模式的發展。
在選擇高等教育PPP模式的項目時，可以先從高等教育的基礎設施建設項目開始合作，再進行非教育支持服務的外購項目的合作，在積累一定經驗之后再深化公私合作的力度，開始高等教育的公立學校私人經營（合約學校）項目、教育服務的合作等項目，特別是創新和研究項目的PPP，政府和學校部門一定要充分利用私人部門的市場營銷等方面的優勢，加快產學研結合，增強科研成果的轉化能力，從而為高等教育服務社會的功能，貢獻力量。（作者單位：浙江財經大學）
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論文摘要：中國的高等教育正在發生深刻變化，在此背景下，運用法律的觀點分析了我國高等學校與學生之間法律關系的性質定位，并且就此問題提出了幾點思考，以期能夠為高校的學生管理工作提供幫助。
隨著高等學校教育教學改革的深入開展，高等學校與學生之間的法律關系也在很多方面發生了深刻的變化，許多新現象和新問題隨之出現；高等學校的教育管理權與學生的個人利益之間發生了碰撞，高等學校與學生之間的法律關系呈現出復雜性的特點，這就決定了我們對其進行重新思考和定位的必要性。從法律的觀點出發分析高等學校和其學生之間的法律關系，以保證高等學校正常的運行秩序和學生良好的成長環境，是值得認真思考和研究的課題。
一、有關高等學校與學生之間法律關系諸學說
1.關于公立高等學校與學生之間法律關系的代表學說
代表理論有特別權力關系學說和憲法論。
（1）特別權力關系學說。特別權力關系說最初來源于德意志中古時期領主與家臣之間的關系，后來德國學者發展了此理論。特別權力關系指國家和公民之間的一種特殊、緊密的關系，這種學說運用于高等學校的教育領域，其實質是：高等學校按照教育法律法規在對學生進行管理時是以公法主體的身份而出現的，高等學校按照國家賦予的權力和職能，向學生提供教育方面的服務并進行教育管理，而學生對此種管理則負有服從和容忍的義務。高等學校與其學生之間的這種管理和服從的關系就叫做特別權力關系，它在本質上應該屬于行政法律關系。特別權力關系體現了國家運用公共權力對教育實施直接控制的教育理念，它強調學生對所在學校也就是對國家的高度服從關系。自二戰以后世界各國逐步形成保障國民受教育權利的教育理念，在高等學校管理中逐漸主張強調對于學生基本權利和利益的保護，而限制國家對于教育過多的直接干預。因此這一學說逐漸受到德國及其他大陸法系國家如日本學者的批判。
（2）憲法論。依據憲法論，公立的高等院校在性質上被認定為政府機構的一類，那么高等學校和學生之間的法律關系自然應當適用憲法規定的給予公民的基本權益關系，學生作為公民，他們的基本權益應當受到憲法的保護。憲法論的實質是：高等學校在處理和處分學生時，應當保證憲法規定的公民的各項基本權利能夠得以實現。如果要剝奪這些基本權利，則必須履行法定的正當程序，而一旦未經過法定的正當程序，那些基本權利受到了侵害的學生就可以訴諸法律尋求救濟與保護。比如在美國，《美國聯邦憲法》在修正案中就提供了特定的程序用以保障公民的各項基本權利得到保護而免受政府和其他機構的侵害，這些特定的程序當然也適用于州立大學和學院與其學生之間的法律關系。
2.關于私立高等教育機構與學生之間法律關系的代表學說
（1）契約關系學說。按照前述傳統的特別權力關系學說，高等學校在某種程度上已經成為脫離法制的樂園。因此在20世紀60年代，契約關系學說應運而生。此理論認為，高等教育關系應當完全脫離強制的權力作用和影響，應當完全擺脫行政法律關系而成為民法上平等的契約關系。高等學校與學生雙方的法律地位應該是平等的，雙方按照各自的目的締結教育合同?！敖處煟ù韺W校）與學生不僅僅是教育者與受教育者的關系，而且是一種消費與被消費的合同關系”，高等學校與其學生雙方之間法律關系的依據是契約（合同），雙方通過契約來確定彼此的權利與義務關系。
（2）自治關系學說。歐洲大學自中世紀開始就有自治的傳統，高校幾乎不受政府的控制和指導。在這種背景下，大學的地位類似于行業協會，是一個知識共同體，其內部糾紛大都在自治的框架下予以解決。自治關系學說認為：高校的師生不僅是一個抽象的知識共同體，更是在觀念、職業、社會地位和信譽等各方面綜合的一個利益共同體。因此，大學生們動輒就把母校起訴到法院，是對傳統文化價值的一種傷害。學生與其學校之間的糾紛應當“筆墨官司筆墨打”，也就是在大學內部通過申訴的方式來加以解決，而不應當輕易訴諸法院。世俗權力對大學內部裁判權的容納，也是對大學理想的一種尊重。
綜上所述，對于高等學校與其學生之間的關系，理論上存在著傳統的特別權力學說，其他學說都是在其基礎上對其進行發展和修正所產生的，這些發展和修正的目的主要在于減少政府對于高等教育過多的直接干預，弱化高等教育的公權力色彩，以更好地適應現代教育更新發展和教育實踐的要求。
二、我國高等學校和學生的法律關系性質分析
我國的高等教育法律制度隨著《教育法》和《高等教育法》等一系列法律法規的出臺而基本確立，并且逐步得以完善。但是對于高等學校與其學生之間的法律關系問題，在立法上并沒有任何具體明確的結論和規定，從而使立法與司法實踐的需求之間還存在著脫節，立法上顯示出一定的滯后性。從現實情況看，特別權力關系學說對于我國教育司法制度的影響很深，學校與學生二者的關系比較符合特別權力關系學說，高等學校對于學生偏重于管理和約束，而對于其權益的保障和救濟方面相對則比較薄弱。雖然如此，這一學說又并不完全符合我國目前高等學校與學生關系的現實。筆者認為，目前我國高等學校與其學生之間法律關系的性質并不是單一的，而是表現為公法與私法的混合，行政法、合同法與團體自治法的交織，因而帶有相當的復雜性。具體來講，我們要具體情況具體分析，不能統一而論。目前我國高等學校對學生的管理事項雖然很多，但是事實上可以區分為國家干預和不干預兩個大的方面。相應地，高等學校與其學生之間的法律關系也應當區別對待，分別認定：國家干預的領域具有公權力的色彩，因此這個領域內的高等教育法律關系屬于行政法律關系的性質；而在國家不予干預的領域，則為高校自治和契約自由留下了空間。
具體來講，我國高校與學生的法律關系，從性質上可分為如下三類。
1.行政法律關系
筆者認為，高等學校與其學生之間的法律關系首先表現為行政法律關系的性質。在涉及可能會影響到學生將來的生存和工作這樣的基本權利方面的事項，如學籍的得失、學位的授予等，應該由法律進行解釋和規定。也就是說，高等學校對于其學生的學籍、學歷和學位等方面事項的管理權力應當得到國家法律、法規的授權才能行使，高校應當按照國家的法律法規，代表國家或者說接受國家的委托從事這些事項的管理活動。
這種行政法律關系雙方主體的地位是不平等的，它是一種縱向關系，強調管理與服從的關系。高等學校屬于行政法中規定的“法律、法規授權組織”，在從事上述事項的活動時是以行政主體的身份出現的，其管理活動涉及到“公權力”的運用。如《教育法》第28條規定的招生權，學籍管理、獎勵、處分權，頒發學業證書權等，具有明顯的單方意志和強制性，符合行政權力的主要特征?！陡叩冉逃ā?、《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》、《普通高等學校學生管理規定》、《高等學校學生學籍管理規定》等法規和規章也有類似規定。北京大學學生劉燕文為獲得博士學位將母校告上法院，以及北京科技大學學生田永狀告母校拒絕為其頒發畢業證、學位證兩個司法案件，在司法實踐上確立了高等學校從事學籍管理活動的行政行為性質。可以看出，在我國現行的教育立法中，體現了國家對學校管理權力的嚴格控制，并以此作為鮮明的特色。
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2.內部自治的關系
高等學校對其某些內部事項進行自主管理，這既反映了大學古老的傳統和理想，同時也反映了當前高等教育管理民主化和科學化發展的客觀要求。通過制定學校章程，明確地賦予高等學校對某些內部事項進行自主管理的權力，能夠有效提升高等學校的活力與競爭力。如我國《教育法》第28條規定，學校按照章程進行自主管理，對于受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分，對受教育者頒發相應的學業證書；《高等教育法》第11條和第四章也有類似的規定。這說明，在一些對于學生的基本權益影響不大的方面，如住宿管理等，可以允許高等學校進行自行管理。這些權力與學生有密切的聯系，也是高等學校教育自由和管理自主的表現。當然，我國高校管理過程中的這些自主管理的權力與傳統的大學自治還有一定的距離。傳統的大學自治意味著大學是一個保障它的教師和學生免受世俗權力迫害的自治性質的團體，而且它首先是一個學生的而非教師的法律上的社團。而我國高校的自主管理權則主要指的是高校相對于國家和政府而言所享有的管理自主權力，其基本缺陷是作為學生而言，他們的基本利益可能會得不到適當方式的表達，這也是近年來頻繁出現高校學生對母校訴訟案件的主要原因之一。
3.具有服務合同性質的民事法律關系
從20世紀90年代中后期以來，我國高等教育逐步提高了學費在學生教育培養成本中的比率，逐步擴大了家庭在學生教育成本中分擔的份額，同時，民辦高等教育的崛起，國有民辦二級學院、公立大學民營化等辦學模式的涌現，表明高等學校與其學生之間已經逐步建立起平等、雙向、自愿的教育合同關系。筆者認為，這種關系在本質上應該屬于民事領域的法律關系，在法理上雙方的法律地位是平等的。其基本表現是：作為合同其中一方的學生自費上學，自己花錢投資于教育，購買教育服務，他們有權根據自己的需要和滿意度來選擇學校和教育內容，甚至選擇某位教師；與之相對應的是，合同的另外一方——學校收取學費和其他教育費用，有義務按照國家的教育標準和自己對學習者的承諾來提供合格的教育服務。
在市場經濟條件下，有關法律制度的建立健全為這種教育合同關系提供了相應的法律依據。如按照我國《民法通則》的規定，高等學校在性質上屬于事業單位法人，在與其他民事主體從事民事活動時形成平等的民事法律關系。另外，根據《教育法》第42條第四項和第81條的規定，如果學校侵犯了學生的人身權、財產權或其他合法權益，則學校應當承擔相應的賠償責任。這些法律規定，為司法實踐中處理這類案件提供了法律依據。
三、合理界定高等學校與其學生之間法律關系的思考和建議
合理定位我國高校與其學生之間的法律關系問題既是完善高等教育立法的基本前提，又是促進我國高等教育管理科學化發展的重要環節。解決這個問題，既應體現現代高等教育發展的先進理念，同時又應以我國目前實際作為基礎；既要著力解決司法實踐中突出問題和矛盾，同時又要照顧到我國高等教育長遠的發展問題，做到在立法上不斷完善，以改變立法滯后于司法實踐的現實狀況。
基于上述分析，筆者認為，在我國，高等學校與其學生之間的法律關系應當通過以下方式來進行定位。
1.正確區別高等學校與其學生之間不同性質的法律關系，合理定位不同種類法律關系
在我國現行的立法和司法實踐中，對于高等學校與其學生之間法律關系的認定方式在一定程度上反映了兩者之間法律關系的現實狀況，厘清了復雜的校生關系。但是，在司法實踐中還是應當特別注意防止混淆民事法律關系和教育管理關系兩種關系之間的界限。如上分析，高等學校與其學生之間確實存在著平等的民事合同法律關系，但筆者認為，這并不是校生之間法律關系的全部內容，也并不是兩者之間法律關系的主要部分，實際上，雙方之間法律關系的主要部分應當是直接與學校教育管理職能的行使以及與學生的受教育權相聯系的教育行政管理關系，而對后者在性質上的認定應當構成對雙方法律關系認定的主要部分。
2.在立法上完善學校與學生之間教育管理關系的性質認定
教育管理權具有行政權的特征，從其本質上來講應當屬于行政權力，體現著國家的意志，學校對于學生來講具有較高的、居于主導性的地位，但是它又不同于一般的行政管理權，而應屬于一種特別的行政管理權。筆者認為，教育管理行為具有較強的專業性和復雜性，這就決定了學校在實施這種教育管理行為時，不可能像一般行政權力那樣完全運用依法行政的基本原則，也不應當把學校所從事的全部教育管理行為納入到行政訴訟的受案范圍。某些校生糾紛不應當訴諸法律，而應當通過學校內部的糾紛解決機制來解決。例如在美國的司法實踐中，聯邦最高法院就認為，學校在對于學生自身的物品進行搜查時，“只是合理的懷疑，只要是搜查的范圍當時的情景相匹配，只要搜查的行為相對于學生的年齡性別和違規性質，不具有過度的進攻性，這種管理行為就是不侵犯學生隱私權的，沒有破壞學生對隱私的合理預期”。此外，在美國法律中，在一般刑事案件中普遍適用的搜查前出示搜查令的程序性做法在學校內部范圍內也是不適用的，這些規定使學校對于學生的具體管理行為可以更具有彈性。
當然，考慮到學生的正當權益，學校在實施教育管理活動過程中并不能違反國家法律的強制性規定，應注意防止因為采取教育管理活動不當而給學生的合法權利造成不應有的損害。學校在處理學生權利與學校利益的矛盾事件中，應做到公開、公正、合法，避免不當行為特別是不合理搜查、侮辱、體罰等行為，還應給予學生知情、異議和申訴的權利。這樣，把教育管理活動關系定性為行政管理關系不但不會侵害學生的合法權利，反而更有利于保護學生的受教育權和其他基本權益。當校生雙方發生法律糾紛時，學生可以通過提起行政訴訟的方式來救濟自己的受教育權和其他基本權益，而行政訴訟法中的訴訟原則、證據規則等與民事訴訟相比，能為處于弱勢群體地位的學生提供更有效、更全面的保護和救濟。
綜上所述，筆者認為，對于高等學校與學生之間的這一法律關系在名稱上仍應稱其為教育管理關系更為適宜。在立法上進一步清晰界定高校與學生之間的教育管理關系并逐步完善相關的配套法律制度是非常關鍵的問題，從立法的層面上合理定位這一關系是切實提高我國高等教育管理水平和實現高等教育理念不斷更新、推動教育實踐不斷向前發展的重要舉措。
四、結語
本文所探討的僅僅是我國目前高等學校與其學生雙方主體之間法律關系中的一部分，在我國教育法制體系逐步完善的過程中，高等教育法律關系急需明確界定和完善運作規范，立法相對于司法實踐的滯后情況還需要隨著立法的深入而逐步改善。
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關于高等教育的法律范文5
一、高等教育大眾化進程中我國法學本科教育的發展
依據美國學者馬丁·特羅高等教育大眾化的理論,一國高等教育的毛入學率在15%以下時是英才(精英)教育階段;在15%至50%之間時,屬于大眾化教育階段,在50%以上則屬于普及教育階段。我國高等教育自1999年擴招以來,毛入學率以每年平均兩個百分點的速度增加,由2000年的12·5%、2001年的13·3%、2002年的15%、2003年的17%,到2004年我國高等教育總規模已達2000萬人,毛入學率超過19%。按照我國高等教育發展規劃:2010年,高等教育各類在學人數將達2500萬,高等教育毛入學率達到23%左右。2020年,高等教育毛入學率達到40%以上。[1]大眾化是高等教育發展的必然趨勢。
我國的法學教育在“依法治國,建立社會主義法治國家”戰略目標的確立過程中成為高等教育最熱門專業之一,在高等教育大眾化的進程中呈現出萬馬奔騰、遍地開花的局面。據統計,我國在1978年只有6所法律院系;1987年有86所;1999年有330余所普通高等院校設置了法律院系或法律專業,在校生60000余人,占全國普通高校在校生總數的2·2%;[2]據《中國教育年鑒2004》披露,到2004年,我國約有近400多所普通高校設置了法學院或法律系,法學本專科在校生560916人,占全國普通高校在校生人數(11085642)的5%。就辦學渠道而言,不僅有直屬教育部的國家重點法律院校(中國政法大學、西南政法大學等)、國家重點綜合大學的法學院系(北京大學法學院、南京大學法學院等)、師范、農、林、理、工等院校的法學院系(清華大學法學院、北京師范大學法律系等),也有地方教育部門、司法部門、行政機關設立的法律院校和培訓學校,還有民辦院校的法學院系以及自學考試、夜大、函授、遠程教育、黨校等成人法學教育。我國法學本科教育的渠道、形式、層次之多堪稱世界之最。法學本科教育的多渠道、多形式、多層次發展,是高等教育大眾化的結果,是建設社會主義法治國家的客觀要求。
二、法學本科教育目標定位及其理性分析
在高等教育大眾化進程中,我國法學本科教育招生門檻降低,辦學規模擴大,教學主體結構多樣,法學本科教育過程中的精英教育與大眾教育、素質教育與專業教育、學術性與職業性等各種矛盾將日益凸現。法學本科教育要適應大眾化發展趨勢,有效地解決諸種矛盾,就要借鑒西方發達國家大眾化教育的經驗,對法學本科教育準確定位。所謂準確定位,是指各類法學教育機構根據自身的實際情況,如辦學規模、辦學條件、師資力量、教育對象、辦學優勢等,確定切實可行、富有特色的人才培養方案、目標和發展方向。只有準確定位,各司其職,各謀其事,協調發展,才能有效解決大眾化過程中法學本科教育存在的諸多問題,才能改變人才培養的“千人一面”現狀,才能有效避免不同層次法學人才在勞動力市場上共同競爭同一崗位現象的發生。
(一)法學本科教育定位理性分析
關于我國法學本科教育的定位,目前大體上有以下爭論:一是通識教育與職業教育之爭;二是精英教育與大眾教育之爭;三是培養“高素質、寬基礎、懂法律、懂經濟、有專攻、能應變”高層次、復合型人才[3]、培養“基礎扎實、專業面寬、人員素質高和適應能力強的高級法律應用專門人才”[4]、培養“應用型通才”[5]之爭。筆者通過認真拜讀上述論者之作認為,上述三種論點是論者分別從法學教育內容、教育對象、培養目標等不同角度出發,對法學本科教育進行闡釋,雖然都有一定的道理,但是也都存在著明顯的缺憾。
筆者認為,我國的法學本科教育是一種建立在中等教育、?？平逃A之上,以素質教育為終極目標,法學專業教育為核心,培養掌握法學基礎理論、專業知識和基本技能,具有創新精神和實踐能力,能夠從事法學專業工作或法學專業相關職業工作,能夠獨立解決與法學專業有關的理論與實際問題的多層次、復合型、應用型專門人才。
(二)素質教育是法學本科教育的終極目標
素質教育是指利用素質的后天性和可塑性,調動受教育者認識與實踐的主觀能動性,促進其內在身心潛能的開發和外在知識向個體身心品質的內化,從而提高受教育者綜合素質的教育。素質的個體差異性,決定了素質教育的個體針對性;素質的整體性決定了素質教育內容的全面性;素質的相對穩定性,決定了教育的長期性。高等學校推行素質教育,就是要提高教育質量,培養出有創新精神和實踐能力的全面發展的人才。
素質教育是終身教育,素質的形成和發展貫穿于人的一生,貫穿于學校教育的全過程,也貫穿于法學本科教育的各個環節。
我國法學教育基本上是從本科教育開始的。本科教育職能的多樣性、教育對象的特定性、教育內容的專業性、與社會聯系的廣泛性與復雜性等特點決定了本科素質教育與初、中級教育階段的素質教育有很大的區別。本科素質教育是高級階段的素質教育,是寓于專業教育之中的素質教育,本科教育成功的關鍵在于激活大學生的獨立性、積極性、主動性與創造性。法學本科教育必須樹立素質教育的觀念和目標,把素質教育滲透于法學教育教學全過程和貫穿于教育教學各環節,注重發揮學生學習法學知識和技能的主觀能動性,促進法律知識、技能向學生個體心理品質的內化,為學生的進一步發展奠定一種良性循環的素質基礎。
(三)專業教育是法學本科教育的核心
本科教育是學校教育的高級階段,是在完成基本的素質教育和通識教育之后的專業素質教育,專業目的性和職業定向性是本科教育不同于中等以下教育的主要特征。本科教育是根據學科或社會行業(職業)部門分類設置專業、實施專業教育的,其主要任務是培養各個學科領域和各種行業(職業)的專門人才。當然,本科教育不只是培養合格的公民,更是要培養同現代化要求相適應的數以億計高素質的勞動者和數以千萬計的專門人才。就個體而言,絕大多數受教育者在接受本科教育之后,將步入自己的職業生涯,每個大學生只有盡早了解自己,了解專業,了解職業,了解社會,準確定位,明確人生目標,做好人生規劃,才會積極、主動、有的放矢地學習知識,提高技能,才能適應社會發展對人才的需求,提高自己就業競爭力。目前一些高校嘗試在大學一年級引入職業生涯規劃課程,就是為了幫助大學生認識社會和專業,認識自我和職業,樹立職業生涯規劃的理念,提前規劃自己的職業生涯,明確大學學習的目標。
關于高等教育的法律范文6
關鍵詞：高等教育中介機構；高校；行政法律關系
中圖分類號：G649.21
文獻標識碼：A 文章編號：1672-4038（2012）06-0022-06
隨著我國改革開放政策的推進以及政治經濟文化體制改革的深入，社會各行各業的改革在如火如茶的進行中。作為事業單位的高等學校也不例外。如何保證高校辦學自的落實與擴大，如何防止政府集投資者、辦學者與管理者于一身，如何協調政府、社會干預與大學自治、學術自由關系等問題，依然是當前高等教育研究的熱點與難點問題。我們認為，高等教育中介機構可以緩解乃至于消解這些狀況?！秶抑虚L期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》第四十條“完善中國特色現代大學制度”中，明確指出要“鼓勵專門機構和社會中介機構對高等學校學科、專業、課程等水平和質量進行評估”，在第四十七條“轉變政府教育管理職能”中，進一步指出要“培育專業教育服務機構。完善教育中介組織的準入、資助、監管和行業自律制度。積極發揮行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用”。顯然，教育中介機構如何真正發揮作用，是我國教育公共治理不斷走向完善、成熟的重要標志之一。但無論如何，首要前提是我們需要對教育中介機構的法律屬性及其職能進行科學探究，方能體現教育中介機構的合法性，人們才能認可教育中介結構的權威性，尤其是要充分定位教育中介結構在高校與政府法律關系中的地位。
一、高等教育中介機構的法律詮釋及特點
在全球化時代的背景下，為了解決政府超載的現象，各國政府都在大力地“簡政放權，把有限的政府資源用于最必需的方面，提高工作效率和權威，同時發揮非政府組織在社會生活中的作用，由它們負擔某些原來由政府承擔的責任”。非政府組織是介于政府與社會（市場）之間，作為“介入公共法人地位和私法法人地位之間的混合物而出現”。政府行政職能改革的趨勢就是將越來越多的政府職能通過各種各樣的方式逐漸轉移到非政府的社會組織手中，這類承接部分公共管理職能的社會組織一般稱為“社會中介組織”。
在高等教育的發展歷程中，如何處理政府與高校間的關系，是各國高等教育發展所面臨的一個難題。而將高等教育中介機構引入到政府與高校關系中來，可以很好地平衡政府與高校的關系。對于中介機構，伊爾·卡瓦斯（EL—Khawas）是這樣界定的：“中介組織可以描述為是一個正式建立起來的團體，它的建立主要是加強政府部門與獨立（或半獨立）的組織的聯系以完成一種特殊的公共目的?！辈D·克拉克將介于國家和高校之間的高等教育中介機構稱為“緩沖組織”（Buffer orgalliZations），認為它可以發揮學術權威在國家官僚和高校之間的協調作用。
雖然學界對教育中介機構的內涵有著不同的定位，但我們認為，法律意義上的高等教育中介機構是指介于高等學校和政府及教育行政部門之間的獨立的合法組織，它的主要職責就是通過綜合發揮學術、政府、高校以及社會的力量，來更好地行使教育公權力，以促進高等教育事業的健康發展，具有以下幾個層面的特征。
第一，高等教育中介機構是一個獨立的合法組織，具有民法上獨立的民事主體資格。一個組織或團體要成為民事主體，必須滿足法人設立的條件即是民事主體構成要件的具體化。我國《民法通則》第三十七條中規定，法人應當具備下列條件：（一）依法成立；（二）有必要的財產或者經費；（三）有自己的名稱、組織機構和場所；（四）能夠獨立承擔民事責任。同時我國《民法通則》依據是否以營利為目的，將我國的法人分為企業法人和非企業法人，企業法人是以營利為目的，從事經濟活動的法人，它數量最多，參與民事活動最多，財產流轉數額也最大。非企業法人是主要從事國家行政管理、社會政治、經濟、文化等非經濟活動且不以營利為目的的法人，它們同時也進行某些必要的民事活動，成為民事活動的主體。同時非企業法人包括機關、事業單位和社會團體法人。
高等教育中介機構是一個獨立的合法組織，雖依賴于政府的審批、登記或注冊，但其運轉與政府并不構成行政法律關系，是依法成立的享有權利和履行義務的機構，具有民法上獨立的民事主體資格。任何組織或機構，要具有民事主體資格，就必須具有法人的獨立性。何謂法人呢？有學者認為：“法人的本質特征有二：一是它的團體性，二是它的獨立人格性。前者說明它首先是一個團體，一個組織，一個人的集合體，而不是一個個人，這是它有別于自然人的特征。后者說明它具有獨立的民事權利能力和行為能力、能夠獨立享受民事權利并承擔民事義務。這是它有別于非法人團體的特征。這兩個特征匯合在一起，就可以用最精煉、最概括的語言給法人下一定義：法人者，團體人格也。”顯然；不具有獨立性的法人，是不健全和受牽制的法人。只有保證了法人的獨立性，其才能自主地運行和發展，并合理、正當地行使權利。作為高等教育中介機構，只有具備獨立的民事主體資格，才不會陷入“兩難”境地，消解“中介機構總是聲稱是按照政府教育主管部門的什么精神和具體安排來開展工作，以表明其合法性和權威性”H的狀況。
第二，高等教育中介機構可以行使教育公權力，具有行政法上行政主體的資格。高等教育中介機構的民事主體資格是為了避免政府對其的干預和控制。當高等教育中介機構代表政府行使權力時，高等教育中介機構與高校之間就形成了教育行政法律關系，也就是說，高等教育中介機構可以行使教育公權力，具有行政法上行政主體的資格。依據我國《行政法》與《行政訴訟法》，行政主體是指依法享有并行使國家行政權力，履行行政職責，并能獨立承擔由此產生的相應法律責任的行政機關或法律、法規授權的組織。由上述概念可以看出，具有行政主體資格的，一是國家機關，二是法律、法規的授權組織。很顯然，高等教育中介機構不是國家機關。所以，判斷高等教育中介機構是否具有行政主體資格的關鍵，就是看它是否是法律、法規授權的組織。
建立高等教育中介機構是當前教育體制改革的一項重要措施，不僅是市場經濟發展的要求。而且也是教育行政部門職能轉變的必然選擇。在這種權利再分配的過程中，高等教育中介機構通過以下各種方式獲得權利：（1）以參權的形式直接參與教育政策的制定、執行和實施的活動；（2）國家以委托的方式把教育行政權力委托給具有相應條件的非政府組織；（3）國家以授權的形式將某種教育行政權直接授予合乎法定條件的社會組織，該組織以自己的名義獨立行使這種權利，并承擔責任；（4）國家將本屬于社會主體的權利，在市場經濟發展、市民社會取得相對獨立地位的條件下，國家放權于社會。很顯然，高等教育中介機構的上述權利都具有明顯的單方面意志性和強制性，符合行政權力的主要特征，因而性質上應屬于行政權力或公共管理權力。由此可以推斷，高等教育中介機構是經由國家法律的授權，行使國家行政權力或公共權力的事業單位，具有行政主體資格。
第三，高等教育中介機構的本質特點是“中介性”，承擔著政府與高?；诶鏇_突的角色。高等教育中介機構的雙重法律地位，即高等教育中介機構既具有民法上獨立的民事主體資格，又具有行政法上行政主體的資格，決定了高等教育中介機構和政府與學校關系的中介性。在現實的教育教學管理過程中，政府與高校之間并不總是和諧、互動的，雙方存在著對立關系，政府不能及時充分地了解高校的要求和主張并有策略地推行政府決策，而高校又缺乏一個穩定的制度化的渠道來表達利益、伸張權利，導致政府與高校之間勢必存在著緊張對峙的狀態。
如何消除政府權力與高校權利之間的敵視與對抗呢？我們認為，既代表“私”又代表“公”的高等教育中介機構能實現政府與高校間的平衡，這也正好體現了高等教育中介機構的本質特點“中介性”，通過高等教育中介機構來達到雙方的協商對話與相互支持，因為“社會和國家雙方通過合作而獲益：一方面。社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成的過程中去：另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權力獲得了穩定的支持來源（合法性）和控制性”。惟有如此，才能夠體現政府與高校間權力（利）配置的平等，消除雙方交流與溝通的鴻溝。
二、高等教育中介機構的法律職能
高等教育中介機構不僅是市場經濟發展的必然產物，也是政府部門行政職能轉變的必然選擇。隨著國家教育權的轉移和分化、中外教育交流的日益頻繁和廣泛，為了提高高校的辦學水平，適應目前高?？缭绞桨l展的路向，高等教育中介機構的建設是協調高校與政府關系的必然路徑。那么如何建設高等教育中介機構以及高等教育中介機構的主要職能是什么呢。
縱觀世界各國政府與大學之間的中介機構，其類型主要有政府組織形式，如英國的高等教育基金委員會、法國的全國高等教育和科學研究審議會；學術組織形式，如建立于1949年的前聯邦德國大學校長會議（簡稱WKK）；民間組織形式。如成立于1975年1月美國高等教育鑒定協會（COPA）等。但無論是何種類型的高等教育中介機構，其存在的根本目的在于發揮其應有的功效。著名高等教育專家博耶認為，高等教育中介機構有三種功能：“（1）影響政府的決策。高等教育中介機構可以扮演一個壓力團體的角色，代表高校對政府施壓，從而對政府的政策產生影響。（2）擔任執行政府決策的責任，完成或部分完成政府下達的任務。（3）提供服務，特別是為個體提供服務。”顯然，高等教育中介機構的功能主要在于協調政府與高校的關系，從而使二者保持良性、和諧、可持續發展的狀態。具體來講，高等教育中介機構的職能主要表現在參與決策、服務、維權、協調等方面。
第一，參與決策職能。高等教育中介機構的本質是促進高校的健康運轉和發展。那么如何才能促進高校的正常健康運轉呢？前提條件是：高等教育中介機構必須了解教育政策，從而影響政府的決策，代表高校向政府施壓，參與到政府對高校的重大方針政策的制定中去。在政策的制定中，高校有了自己的“話語權”和“立場”，才能為自身的發展謀福利，進而維護自身的學術自由和大學自治。高等教育中介機構在參與的基礎上，應當進一步影響政府的決策，使決策的內容能夠保持高校的可持續發展，如關于高等教育規劃、投資撥款等內容，向政府提出預算；高校教師的待遇、學生的管理規定等，及時地反饋給決策者。
第二，服務職能。高等教育中介機構的中介性特點決定了其雙重性，也就是說高度教育中介機構既要服務于政府，又要服務于高校。如前所述，教育中介機構既具有獨立的民事主體資格，又具有行政法上的行政主體資格。高等教育中介機構雙重的主體資格，也決定了教育中介機構的雙重性，既代表政府，又代表高校。一方面，高等教育中介機構是代表國家行使國家行政權力或公共權力的事業單位，要求高等教育中介機構擔任執行政府決策的責任，完成或部分完成政府下達的任務。另一方面，高等教育中介機構又是高校的利益代表者，向政府表達高校的心聲和立場，反映高校在發展過程中所遇到的問題，尋求政府的解決。
第三，維權職能。政府與高校的法律關系，從本質上來講，是以命令與服從為原則的不對等的教育行政法律關系，教育行政法律關系的典型特點是單方面的意志性，雙方的權利義務事先由法律法規明確規定，沒有自由選擇的余地。在高校與政府的行政法律關系中，政府是行政主體，高校是行政相對人。現實的教育行政管理過程中，高校居于服從、被動的地位，雙方是一種隸屬性的關系。雙方地位的不對等性以及法律法規中權力的配置，極易造成行政主體對行政相對人權利的侵犯。如此以來，高校往往是敢怒不敢言。作為教育中介機構，當高校的權利遭受到政府的侵犯后，應當發揮維權職能，維護高校利益不受政府的侵犯并采取積極的措施補救受損的權益。
第四，協調職能。從法人的角度來講，高校與政府都是非企業法人，不過高校是非企業法人中的事業單位法人，政府則是非企業法人中的機關法人。機關法人是指從事國家管理或行使國家權力，以國家預算作為獨立經費、具有法人地位的各級國家機關；事業單位法人是指從事社會各項事業、擁有獨立經費和財產的各種社會組織。高校作為事業單位法人與機關法人雖然都是為了實現公共利益而設立的，但也有不同之處：（1）機關法人由于不能經商和不能以自己的名義興辦產業。因而其經費完全依賴于國家的財政撥款；高校法人的經費一方面來源于國家財政撥款，另一方面來自于學費收入、科技開發收入以及社會捐贈等；（2）機關法人以法律或行政命令設立，而高校法人則以行政命令或登記設立，高校一經設立，就享有依法辦學的自，負有向學生和其他受教育者提供教育服務的義務。從機關法人與事業單位法人的區別來看，由于雙方代表的利益群體的立場不同，容易產生沖突。作為高等教育中介機構，理應協調雙方的利益沖突，化解雙方的矛盾，實現二者的“互惠互利”。
三、高等教育中介機構在協調政府與高校行政法律關系中的地位
長期以來，我國高等學校與政府的關系比較單一，屬于典型的行政隸屬關系，政府與高等學校的地位不對等，高校不具有法人資格，成為政府的附屬機構，“公立學校成為結構臃腫、效率低下的官僚機構。可以說，缺乏效率和質量低下被認為是公共教育體制的兩個最重大的缺陷。應該在新的市場制度基礎上加強高等學校自治并打破科層制的束縛，政府各級行政機構對高等學校的管理應從傳統的直接辦學轉化為間接調控，建立一種以‘高等學校自和家長、學生的選擇權，而不是以直接的民主管理為中心的’公共教育體系”。雖然從我國《民法通則》的頒布實施開始，高校作為法人具有民事主體資格。但高校在行政法上的地位并沒有得到確認。政府在對高等學校進行管理的過程中，高等學校是政府行政行為的相對人，而政府則是天然的行政主體。高等學校作為社會組織的一員，必須受到政府的某種程度的行政管理，即政府與高校的法律關系是一種教育行政法律關系。當高校接受政府的行政管理時，高等學校就與政府之間構成一種行政法律關系，行政法律關系由行政主體和行政相對人構成的。在教育行政法律關系中，教育行政主體是指依法代表國家行使行政權的組織——教育行政機關，是實施管理的一方。而行政相對人是指在行政法律關系中與行政主體相對的一方當事人，是指依法接受國家管理的個人和組織——高校。是教育行政機關管理的一方。高等學校在此行政法律關系中的身份就是行政相對人。
但現實中，政府與高校的行政法律關系中，行政主體的權力與行政相對人權利之間存在著嚴重的不平衡，總體表現為：重視實體法權利而忽視程序法權利、彰顯行政權而忽視行政相對人權利。具體來講，主要表現為：首先，教育行政法律關系中過于彰顯政府的行政指導、控制與命令，忽視了政府義務和責任的承擔，造成信息失真、不對稱等現象，難以克服政府失靈的效應。其次，教育行政法律關系是由行政主體和行政相對人構成的，在彰顯教育行政機關的權力時，則必然弱化行政相對人的權利，強調政府的優勢地位忽視行政相對人的主體地位。缺乏對行政相對人的權利的研究。再次，《教育法》、《高等教育法》等法律法規雖然對高校的權利與義務作出了相應的規定，但這些權利是學?；诿袷轮黧w或者法律、法規授權的行政主體的資格而取得的辦學自，并沒有對高校作為行政相對人的權利進行說明，容易造成政府與高校間權利與義務的脫離，導致政府對行政相對人權利的侵犯。
因此，如何平衡政府與高校之間基于行政法律關系而產生的權力分配和制衡呢？從我國目前高校與政府的行政法律關系發展來看，要協調政府與高校的行政法律關系，建立和健全高等教育中介機構，是一種行之有效的方式，從而實現擴大高校自與加強政府宏觀管理的有機耦合。
然而，高等教育中介機構在我國的發展起步晚、數量少、建立慢、研究少、發展不健全、獨立性差、專業權威性弱，人們對高等教育中介機構的認識還有許多不足，運用高等教育中介機構來協調政府與高校的法律關系還沒有引起人們的重視。從高校與政府行政法律關系的現實對抗和障礙出發，即一個以價值追求為行為導向，另一個則以社會現實利益的實現為宗旨；一個是無序的松散結合式的組織機構形式，而另一個則是嚴格規范的等級管理機構方式。我們認為，利用高等教育中介機構協調大學與政府的行政法律關系，首要任務應從我國國情出發，建立省級以上的高等教育咨詢委員會、高等教育撥款委員會、高等教育申訴委員會等機構，解決政府在管理高等教育過程中的失靈現象，諸如信息不對稱、財政危機等，提高政府決策的科學化水平；同時參照西方各國的普遍做法，應該建立由有關專家教授組成的高等教育評估機構，對高等學校的質量和效益進行評估。具體來看，高等教育中介機構在政府與高校之間的中介作用用圖示表現出來為：
從上圖我們可以清楚地看出，一方面在高等教育中介機構與政府的關系中。高等教育中介機構需要政府的培育和支持，在一定程度上高等教育中介機構接受政府的管理，同時高等教育中介機構作為高校的利益代表者對政府進行監督和制約；另一方面在高校與高等教育中介機構的關系中，高等教育中介機構借助政府的資助及授權或委托，獲得了對高校進行實質性管理的權能，同時高等教育中介機構根據高校需要而為其提供服務。
