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集體經營性建設用地管理范文1
我國現行《土地管理法》等法律法規嚴格限制集體經營性建設用地使用權的流轉。但實踐中出于利益驅動，存在大量集體土地隱形流轉亂象。對此，國家先后在安徽蕪湖、山東臨沂、廣東等地建立了流轉試點，一方面規范市場，另一方面為制度破冰積累經驗。十八屆三中全會提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？梢?，作為極具價值的生產要素，集體建設用地特別是以鄉鎮企業用地為主的經營性集體用地流轉入市可以說是勢在必行。然而一項制度的突破必然伴隨著困難和探索，而無論改革的動力還是障礙大多與各參與主體的利益相關，集體經營性建設用地流轉制度也不例外。黨的十報告中指出，要依法維護農民土地權利及集體收益分配權，提高農民在土地增值收益中的分配比例。因此，建立兼顧國家、集體、個人的土地收益分配機制可以說是集體經營性建設用地流轉制度創新的關鍵。
農村集體經營性建設用地流轉收益分配機制實際上要解決的就是流轉收益都給誰及如何給的問題。從用地流轉法律關系來看，用地轉出方的義務是將一定年限內的用地使用權讓渡給受讓方，受讓方的義務則是支付相應的土地使用費用?？梢?，讓渡用地使用權所獲得的市場對價即是集體建設用地流轉收益，應當為用地轉出方作為權利所享有。但問題是集體經營性建設用地流轉并非完全的市場行為，一些用地流轉法律關系以外的主體，如國家，憑借對用地流轉市場的管理和調控以及市場運行的維護和保障，有強烈參與收益分配的愿望和動力。那么，這些用地流轉法律關系以外主體應否參與收益分配？如何參與？這是流轉收益分配的第一個核心問題。此外，農民集體作為集體經營性建設用地的所有權人在獲得用地流轉收益時，應當如何在集體內部成員之間進行使用和分配，如何將收益落實到每個農民？這是流轉收益分配的第二個核心問題?？梢哉f，解決好了上述兩方面問題，就能建立起一套合理合法的集體經營性建設用地流轉收益分配機制。
一、國家參與用地首次流轉收益分配機制
農村集體經營性建設用地首次流轉，是指農民集體將除宅基地和鄉（鎮）村公共設施、公益事業用地以外的經營性建設用地使用權，通過出讓、出租、作價入股等形式，有償轉移給其他單位或個人的行為。首次流轉中，農民集體作為用地所有權人將用地使用權從所有權中剝離并轉讓出去，由此所獲得的流轉收益應當由農民集體享有，以體現其產權中的處分和收益權能?；谒綑啾Ｗo的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入農民集體所有權保護下的收益分配，那么，國家作為用地流轉法律關系之外的主體，應否基于其特殊地位而在農民集體的流轉收益中分得一杯羹呢？
（一）理論基礎
農村集體經營性建設用地流轉收益來自于其流轉收入，與流轉價格有密切關系。根據馬克思地租地價理論，建設用地價格主要由絕對地租、級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ組成。 絕對地租是在土地所有權壟斷的條件下，使用任何土地者必須支付的地租，即無論土地優劣土地所有者總要取得的土地收益，是其所有權的體現。而級差地租，對于建設用地而言，土地位置和設施環境是其級差地租形成的決定性因素。由于土地區位、地理環境的差別所產生的超額利潤轉化成的級差地租，是建設用地級差地租Ⅰ。在同一地塊上連續追加投資而產生的超額利潤轉化而成的是級差地租Ⅱ，這里包括兩方面的土地資本投入，一是整個社會對基礎設施建設投入大量的土地資本引起土地收益的差別，最終形成級差地租Ⅱ；二是個別投資者在一定面積土地上，連續追加投資，獲得更多的超額利潤，在一定條件下轉化為級差地租Ⅱ。
根據上述理論來剖析農村集體經營性建設用地首次流轉收益可以看出，農民集體和國家都對流轉收益的形成作出了貢獻。首先，農民集體作為用地的所有權人，憑借其對土地私有權的壟斷而當然享有絕對地租，同時還享有由于歷史原因形成的區位優勢所轉化的部分級差地租Ⅰ；其次，國家作為整個社會的管理者，是基礎設施建設的主要投入力量，特別在新農村建設中，國家為改善農村環境投入了大量資本，大大提升了農村的區位優勢，可見，國家對集體經營性建設用地價格形成中的級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，均有貢獻。
由此，農村集體經營性建設用地首次流轉收益中包含了國家的資本投入，有投入就應當有回報，因此，國家基于對集體經營性建設用地地租的貢獻應當參與用地首次流轉收益分配。
（二）博弈分析
從現行集體建設用地嚴格限制流轉下的征地制度來看，國家是土地征收后流轉收益的主要獲得者，且用地流轉收入全額納入地方政府財政，而農民集體只能獲得被迫征地所給予的征收補償。當集體經營性建設用地允許流轉后，國家和農民集體的流轉收益及收益分配的力量都將發生變化。在這種情況下，農村集體經營性建設用地流轉能否順利進行將是國家和農民集體進行博弈的結果。對此，我們通過建立博弈模型對國家應否參與用地首次流轉收益分配進行分析。
1. 前提假設。農村集體經營性建設用地流轉各方是非合作的，且是理性的，嚴格追求自身效用最大化，對彼此的行動規則及效用函數等有準確的認識，即信息是完全的。因此筆者運用完全信息動態博弈模型進行分析。
2. 模型要素。模型要素有如下三個：
（1）行為主體。農村集體經營性建設用地首次流轉主要涉及農民集體、農民、用地使用者及國家等主體?？紤]到所要分析問題的需要，重點探討農民集體和國家之間的博弈關系。其中國家分中央政府和地方政府。中央政府負責制定相關法律及政策，地方政府代表國家利益與農民集體進行博弈。（2）行動空間。在農村集體經營性建設用地流轉被嚴格限制的法律背景下，中央政府可以選擇維持現狀，或進行制度改革即允許用地流轉入市。在中央政府既定的行動選擇下，地方政府的行為包括對集體經營性建設用地進行征收和不進行征收兩種類型。對于農民集體，需要根據中央政府和地方政府的行動，作出自己的選擇。在地方政府進行征收的情況下，農民集體只能被迫征收，別無他選；在地方政府不進行征收的情況下，要看中央政府的決策，在維持現行法規狀況下，農民的行為包括不流轉即自用和地下交易，當進行制度創新時 ，農民可以選擇自用土地或自主流轉（見圖1）。（3）效用函數。博弈主體的效用函數不但受自身的行動影響，還取決于對方的行動選擇。（U1，U2）為行為主體的效用函數組合。行為人地方政府的效用U1和行為人農民集體的效用U2都主要取決于兩方面：一是在農村集體經營性建設用地流轉過程中取得的收益，二是違反法律要受到的處罰風險成本。
現行法律制度下集體經營性建設用地使用權被嚴格限制流轉，惟一合法的流轉途徑就是通過征收程序將集體用地轉變為國有建設用地，進而在國有土地市場上流轉。這種情況下，假設地方政府通過征地而后在國有建設用地市場上出讓土地使用權的總收入為R1，其中給被征地農民的補償為αR1，α為農民補償占所征建設用地出讓價款的份額，則地方政府所得收益為（1-α）R1。由此，現行制度下地方政府進行征地時兩方參與者的效用組合為I1（（1-α）R1，αR1）。
在現行法律制度下，如果地方政府不進行征地時，農民集體可能選擇不流轉集體經營性建設用地而自己使用，也可能在利益驅動下選擇非法入市，進行用地使用權的地下交易。這里設農民集體自用經營性建設用地的收益為K，由于未發生流轉，地方政府不會得到任何好處，此時的效用組合為I2（0，K）。如果農民集體選擇在隱形市場上流轉用地，設農民集體獲得流轉收益為R2，但由于屬非法交易，將付出違反法律受到懲罰的風險成本C2，此時地方政府不可能在非法流轉中獲得收益，但能獲得對農民集體違法行為的處罰，因此兩者的效用組合為I3（C2，R2-C2）。
在中央政府進行制度改革允許農村集體經營性建設用地使用權流轉的情況下，農民集體無論進行用地流轉，還是自己使用，或等待被征收都將是合法行為。在集體經營性建設用地流轉解禁的同時，對征地范圍的縮小、明晰和嚴控將是必然之舉。由此地方政府不進行征地，還農民集體以自主流轉用地的財產權利將是常態。此時，若農民集體選擇自用，則效用組合仍是II2（0，K）；若農民集體對用地進行流轉，假設流轉所得全部收入為R′2，地方政府參與收益分配且分得β份額，即地方政府獲得收益為βR′2，則農民集體所剩流轉收益為（1-β）R′2，由此二者的效用組合為II1（βR′2，（1-β）R′2）。
當然，在行為主體都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不滿意從集體經營性建設用地流轉中所獲得的收益，而繼續選擇進行征地。但此時由于征地行為已被嚴格限定在為公共利益的范圍內，若地方政府為了追求利益濫用征收權的話，就要付出被上級政府查處的風險成本C′1。假設地方政府強行征地后再進行流轉的用地使用權出讓總收入為R1'， 其中將γR′1收益分給被征地農民作為補償，γ為農民補償占所征用地出讓價款的份額，則地方政府所得流轉收益為（1-γ）R′1，同時還要支付違法成本C′1。由此，地方政府進行強行征地時兩方參與者的效用組合為II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。
將地方政府和農民集體在上述不同狀態下的效用分別總結于表1和表2中。
3. 博弈分析。在該博弈模型中，地方政府對于農村集體經營性建設用地流轉制度的改革和推行具有舉足輕重的作用。一方面，在現行法律制度下，地方政府通過征地后再招牌掛可以獲得土地收益（1-α）R1，如若進行集體經營性建設用地流轉制度改革，地方政府預計得到的正常效用即自主流轉下分得的利益是βR′2，當βR′2< （1-α）R1時，地方政府就可能阻礙中央政府的改革進程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在國家法律解禁，允許集體經營性建設用地流轉的情況下，對于地方政府而言，如果從用地自主流轉中所獲得收益不能滿足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地狀態下的潛在利益，則地方政府就會不惜冒著被懲罰的風險，行使不正當的征地權，阻礙集體經營性建設用地的流轉而著力促成征收。即地方政府會選擇進行違法征地的條件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假設地方政府征地后流轉經營性建設用地的價格R′1與農民集體流轉用地使用權的市場價格R′2相同，則上述不等式可化簡為β<（1-γ）-C′1R′2?？梢?，地方政府參與集體經營性建設用地流轉收益分配的份額β過小，是地方政府以強行征地的方式阻礙集體經營性建設用地流轉的主要原因。同時，如果增大γ或C′1，則不等式右邊會變小，在β不變的情況下，不等式關系可能發生反方向變化。這說明提高農民集體從征地中得到的補償或嚴懲地方政府濫用征收權行為，都將降低地方政府選擇征地的意愿，有利于保障集體經營性建設用地流轉制度的順利推行。
4. 模型啟示。僅從國家應否參與流轉收益分配角度，該模型給我們揭示出，為保障農村集體經營性建設用地流轉制度的順利改革和推行，地方政府應當參與用地首次流轉收益分配。
從實踐來看，集體建設用地要想入市流轉，從市場準入到價格形成，都要受到國家土地管理權力的制約和調控；在供給方面，可以流轉的集體經營性建設用地需要符合土地利用總體規劃，一般也要經地方政府批準。也就是說，地方政府有權決定集體建設用地能否入市流轉。在目前地方政府會獲得征地所得全部收益的背景下，如果在集體經營性建設用地流轉中地方政府不會分得任何利益的話，其很有可能運用手中的權力，阻礙集體用地的流轉，為追求自身利益最大化不惜違法強制征收，使流轉制度形同虛設。因此，在我國現階段如果為盤活農村土地市場，促進城鄉一體化發展而放開集體經營性建設用地流轉，就應當在土地收益中允許地方政府介入分配，否則該流轉將難以真正存在。
（三）具體模式
在國家應當參與農村集體經營性建設用地流轉收益分配的前提下，以何種形式參與分配是一個值得探討的問題。從試點地區實踐來看，國家參與用地流轉收益分配的方式主要有兩種：一是直接在流轉收益中分成；另一種是僅以稅費方式分享收益。應當說，雖然國家應當參與用地流轉收益分配，但從法律關系來看，國家并不是流轉交易 的主體，地方政府憑借公權力從土地流轉收益者那里直接取得收益是沒有法理依據的。國家僅以稅費的方式參與收益分配是更加合理合法的方案，也應當是國家參與集體經營性建設用地流轉收益分配的最終模式。
但是從上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流轉收益過少，就有可能導致其利用手中權力阻礙用地流轉而促成征收。因此，筆者認為地方政府參與用地流轉收益分配的方式應當逐步進行規范。在現階段為積極促進集體經營性建設用地流轉市場的建立，應當允許地方政府以恰當的方式介入用地流轉收益分配。目前可以考慮效仿國有土地收益基金，在地方財政中設立農村集體經營性建設用地流轉收益基金。該基金由農民集體在每宗集體經營性建設用地流轉收益中按一定比例計提，在地方政府財政中設立專門賬戶，按照公益性基金經營和管理。特別需要明確的是該基金的使用方向，只能流向農村，主要用于農村基礎設施建設、農業環境改善等有助于提升農村區位優勢方面。這樣，農民集體計提在基金的收益與地方政府單純分成收益不同，計提收益雖然進入了地方政府財政，但是實行專賬專用，且通過基金運作可以更好地服務于農村，實際是“取之于農民，用之于農民”，是農民收益轉換形式后的返還。同時，由于有?？钣糜谵r村建設，在集體經營性建設用地流轉入市，地方政府土地收益減少的情況下，地方財政可以騰出更多資金進行城市建設。可見，地方政府參與流轉收益分配的這一模式有助于實現多方共贏，達到各方利益的平衡，將是集體經營性建設用地流轉收益分配機制創新。
二、農民集體和國家參與用地再次流轉收益分配方案
在集體經營性建設用地首次流轉中，農民集體是轉出方，作為用地所有權人和交易一方主體，理應獲得除國家參與分配部分的全部流轉收益。但是用地再次流轉，是指已經取得用地使用權的單位和個人，在使用期限屆滿之前，以轉讓、轉租、作價入股等形式，將剩余年限的用地使用權再轉移給其他單位和個人的行為。在再次流轉中，其法律關系的主體是用地使用權人，農民集體作為所有權人不再是交易一方，置身于流轉行為之外，僅能在必要時對不符合合同約定或法律規定的再次流轉行為進行限制。筆者認為，農民集體在集體經營性建設用地首次流轉中已經通過獲得對價的方式讓渡了用地使用權，那么在再次流轉中作為流轉關系以外的主體，農民集體不再享有獲得流轉收益的權利基礎，因此，不應再參與分配。即使集體經營建設用地再次流轉中有增值收益，也大多來自用地使用者在土地上連續追加投資，通過改善用地條件在一定條件下轉化形成的級差地租Ⅱ，應當由用地使用者享用這部分收益，農民集體沒有理由介入分配。
但是應當指出，在集體經營性建設用地再次流轉中，有一種情形農民集體應當參與收益分配，即在首次流轉中使用者無償取得用地的情況。從實踐來看，由于欠缺規范的集體經營性建設用地流轉制度，存在大量鄉鎮企業無償使用集體土地現象。在難以改變現狀并強行要求鄉鎮企業繳納用地使用費的情況下，有效的制度設計是效仿國有劃撥土地制度，在用地的再次流轉中實現農民集體基于所有權應當享有的權益。具體而言，集體經營性建設用地使用者進行用地再次流轉將獲得可觀的流轉收益，但由于該收益中實際上包含了其取得用地使用權時應當支付而未支付的用地使用權費用，因而應將相當于用地對價的部分收益補繳給農民集體。當然，在補繳費用之后再進行流轉，其收益分配就將與農民集體無關。
對于國家而言，是否還應當參與集體經營性建設用地流轉收益分配呢？筆者認為基于國家對基礎設施建設的投入和對流轉市場的管理，應當以土地增值稅的方式參與收益分配。鑒于用地再次流轉的市場自由度更大，國家的監管和制約手段減弱，不存在博弈模型中出現的問題，因此國家以征稅方式參與收益分配的方案相對比較簡單可行。
三、農民集體用地流轉收益內部分配機制
農村集體經營性建設用地流轉收益分配的第二個核心問題就是農民集體如何在集體內部使用和分配收益，主要涉及集體成員農民的切身利益。農民始終是農村土地問題關注的焦點和最終落腳點。但實踐中在與勢力相對強大的農民集體、地方政府的利益博弈中，農民常常處于弱勢地位。因此，切實保護農民利益，確保落實農民對用地流轉收益的分配參與和最終享用，是該制度設計的關鍵。
（一）農民應是用地流轉收益的最終受益者
《物權法》第五十九條規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。那么由農民集體所有的經營性建設用地流轉而獲得的收益亦應當屬于本集體成員集體所有，即應由集體內農民共享這部分收益。因此，農民應是農民集體獲得全部用地流轉收益的最終受益者，包括首次流轉中讓渡用地使用權所得的收益，以及再次流轉中無償取得用地的使用者補繳的用地使用費用。
此外，農民作為集體經營性建設用地的有償使用權人，在再次流轉中應當獲得全部流轉收益，其合法權益應當受到法律保護。
（二）農民集體用地流轉收益用途管理
進行農民集體流轉收益內部分配首先要確保農民集體將獲得的流轉收益切實納入集體財產，用于集體事務，避免收益被截留挪用，中飽私囊。因此，嚴格控制農民集體收益用途是有效保護農民權益的重要途徑。
實踐中多數試點地區對農民集體流轉收益用途管理進行了專門規定，具體見表3。
從上述規定可以看出，實踐中對于農民集體流轉收益的用途管理主要體現在兩個方面：一是強調將用地流轉收益納入農村集體財產統一管理；二是明確農民集體的流轉收益專項用于農民權益保障，具體使用集中在農民安置補償、集體基礎設施公共事業建設、土地保護開發和生產發展以及集體成員的社會保障方面。其中廣東省在農民集體流轉收益使用上的做法值得借鑒，特別提出收益50%以上存入銀行（農村信用社）專戶，專款用于本集體經濟組織成員的社會保障安排。這一規定具有較強的操作性和強制性，更加有效地解決了集體收益使用過程中容易滋生的濫用挪用等問題，并積極解決了失地農民社保問題，切實保護了農民的實際利益。
由此，應當對農民集體流轉收益用途進行管理，在保障收益全額納入由全體成員共享的集體財產范疇的基礎上，明確收益的具體使用方向。從集體經營 性建設用地流轉順利推行的角度來看，應當確保收益中相當一部分用于集體成員的社會保障以及農村基礎設施和公共事業建設。盡管對農民集體收益的內部分配問題，國家不宜介入過多，但由于我國現階段大多數農民生活水平較低，抗風險能力較差，為更有力保障農民利益，應當在相關地方性法規中體現對農民集體流轉收益的用途管理。與此同時，期望通過集體經營性建設用地流轉所得收益推動農村社會保障體系的建立。
（三）農民集體用地流轉收益在農民之間的分配
集體經營性建設用地管理范文2
關鍵詞：城鎮化；城鄉統一；建設用地
中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）20-0081-02
一、城鎮化發展道路
所謂城鎮化，是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使產業結構不斷優化、規模不斷擴大，資源利用效率不斷提高的一種歷史過程。
首先需要弄清為什么要城鎮化，根本的原因是使用集約的方式提供公共產品等以提升人們的生活品質。城鎮化是一種集中的居住方式，因為集中居住，很多公共產品的空間成本下降，因此，使用公共性消費變得經濟，還通過居住的集中帶來共用品的便利，比較便宜地獲得如商業、旅游、教育、衛生等服務。
我國早已提出過城鎮化，在實踐過程中并不理想，各地政府主要是依靠征地來實現城市的擴張，一方面彰顯城市化進程，另一方面也是為了增加財政收入。在政府征地過程中產生了大量社會矛盾，一些失地農民被迫進入城市，但由于城鄉二元戶籍制度的存在，使得他們不能順利轉化成為市民，最終成為穿梭于城市間的農民工，增加了社會不穩定因素，與此同時，城市所征得的土地利用率比較低，集約化程度不高，產業結構不合理導致大量土地污染浪費等現象。
黨的十八屆三中全會的《決定》中提出，“完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。”這就為今后的改革指引了方向，繪就了藍圖。
在今后的城鎮化過程中，要注意加強人的城鎮化。這就需要加快戶籍制度改革，破除城鄉二元戶籍制度，使農村人口能夠平等的享受醫療、住房、教育等政策，使符合條件的農村人口能夠享受城鎮化過程所帶來的紅利。
同時，新一輪城鎮化應當是城市的再城鎮化與農村的城鎮化同步進行。所謂城市的再城鎮化是指改變以往城市盲目擴張的征地模式，轉向集約化用地，加強城市內部的城鎮化，改變城市產業布局，充分利用城市內部閑置土地，提高土地利用效率，縮小征地范圍等；所謂農村的城鎮化是指推動農民向鄉鎮或者市縣集中，隨著青壯年農村人口的外出務工，農村留守人員逐漸減少，大量自然村逐步減少乃至消失，這種情況導致大量分散的農村宅基地得不到充分利用，同時國家的公共投入也不能發揮最大效益，因此，推動農村的城鎮化則可以集中農村閑置土地進行再次開發利用，同時國家又可以實現公共服務效益最大化，使更多的農村人口享受到優質的生活環境。
二、城鄉統一的建設用地市場
根據我國土地所有制形式，建設用地包括城市建設用地與農村集體建設用地，農村集體建設用地又包括宅基地、集體公益性建設用地、集體經營性建設用地，其中集體經營性建設用地主要是鄉鎮村企業用地。
黨的十八屆三中全會《決定》中在加快完善現代市場體系一節中明確提出“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場?！?/p>
對于城市建設用地的審批及規劃已經有了比較成熟的法律規定加以保障，市場化程度相對較高，此次《決定》中明確提出了農村集體經營性建設用地的市場化操作，打破了之前集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租的規定，推動農村經營性集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場，充分發揮市場配置土地的基礎性作用。
（一）在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價
在涉及土地出讓、租賃、入股等行為之前，首先需要清楚土地主體是誰，之后才能根據主體的意思表示做出行為。
1.農村集體土地主體的再確定
我國傳統的集體所有制確立的“三級所有，隊為基礎”體制早已發生變異，取代而建立的鄉是我國基層地方政權建制，已不具有原農民集體的基本含義；取代生產大隊而建立的村民委員會已成為基層群眾自治組織的自治機構，職權偏向行政事務，如果將土地產權行使主體歸其所有，必定職權混亂，造成村干部越俎代庖；隨著生產隊解體而相應建立的村民小組組織松散，職能弱化，無力與原生產隊一樣對土地進行有效管理和配置。
因此應確立新的農村組織作為農民集體土地權利主體，該組織同樣由村民大會產生，新產生的組織與村委會平級，以防村干部個人行為對土地所有制造成侵害；由于大部分土地所有權屬于村民小組，因此可以由村民小組組長組成該組織，以村委會、鄉鎮政府為集體土地產權的輔助執行機構，其功能主要在于調節變化中的集體土地關系，協助集體土地權利主體抵抗市場風險。如下圖：
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集體土地權利的行使代表農民集體的意愿和利益，新型農村組織采用民主集中制的方法共同決策，集體表決集體負責，最終做出對集體土地的經營管理決定。新產生的組織受到村民大會和全體村民的監督，本小組內村民有權利對侵害其土地利益的組長提出罷免案或質詢案，經多數人同意，村民大會應撤銷組長職務并撤銷其侵害行為。
2.城市建設用地主體權力的定位
《決定》中提到建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用，凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。
《憲法》第10條規定，城市的土地屬于國家所有。而代表國家行使權力的則是政府，現實生活中，政府不僅直接經營土地，而且控制這個土地交易過程，在其中有絕對優勢，形成了對土地市場的壟斷，于是市場便難以發揮作用，與《決定》內容相悖。
因此，需要對政府權力進行限制，實現政府職能的轉變，城市建設用地作為一種特殊商品，已能夠通過市場招拍掛等形式確定土地價格，政府在其中完全可以僅負責審批與監督等，從而把更多的精力放在威武生態、改善環境，做好社會保障等公益事業上來。
（二）縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制
縮小征地范圍，首先充分利用存量建設用地，將一些城市內、農村中的閑置存量用地盤活，保證地區經濟增長的合理空間；其次，制定負面清單限定征地范圍，將營利項目通過負面清單剝離出去，由市場來解決。最后，對于必須予以征收的有關公共利益的用地，嚴格規范征地程序[1]。
所謂合理，即不能按以往“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”的內容予以補償，應該按照土地征收后的功能或用途予以補償，并參考土地區位價值。
在征地過程中要維護被征地農民的知情權、參與權、監督權和申訴權，逐步建立完善征地補償爭議的協調裁決機制，針對實踐中往往由土地管理部門和村委會進行談判，決定征收及補償等有關問題的做法，應完善協商機制，讓農戶選派代表直接參加談判，以更好地維護自身利益。對不服土地征收行為、補償標準問題賦予被征收土地農民及其集體有提起行政的權利[2]。
（三）擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥
《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條詳細規定了公共利益的范圍，具體包括一是國防和外交的需要；二是由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；三是由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；四是由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；五是由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；六是法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
擴大國有土地有償使用范圍，就是要減少土地的劃撥，除了軍事、國家安全基礎設施建設、扶貧等項目采取劃撥形式外，其他項目都應實現有償使用。
（四）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益
由于農民在土地增值過程中并未投入資源，很大程度上是由于占據地理優勢從而獲得土地增值成果，若全部將土地增值收益歸還農民不盡合理，若象以往僅象征性的補償農民也不合適，因此，需要建立公平的土地收益分配機制。
在集體經營性建設用地進入土地交易市場后，需地方應補償供地方，供地方可以采用土地入股、土地出租、土地抵押等土地流轉形式或者在需地方單位就業等形式享受土地增值收益，但與此同時，國家對于土地的規劃、基礎設施的投入等都需要大量人力物力財力，因此，在雙方交易過程中，國家可以通過稅收的形式適當收回成本。
在公益性用地征收過程中，國家應當根據今后土地用途、土地區位等合理補償失地農民，盡可能的情況下返聘失地農民。
（五）完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場
建立統一的土地交易市場，使城市建設用地與集體經營性建設用地平等進入、公平交易，集體經營性建設用地不需要實現變為國有，從而使兩種所有制土地權利平等，實現同等入市，同價同權，保障農村集體土地權益，縮小城鄉二元結構差異，打破國家對建設用地市場的壟斷，從而使農民直接分享土地增值的成果。
對于統一的土地交易市場，可以是由相關國家機關予以審核頒發資質，市場化運營，農民將自己閑置的集體經營性建設用地予以申報，將土地使用權證等予以抵押，通過土地交易市場收集閑置分散的集體經營性建設用地，再通過“增減掛鉤”政策獲取相對集中的集體經營性建設用地，對獲取的集中土地通過招拍掛等形式予以流轉，從而實現集體土地增值的成果可以由農民共享[3]。
參考文獻：
[1]劉守英.中國土地制度改革的方向與途徑[J].上海國土資源，2014（1）：1-8.
[2]王燕霞.新形勢下農村土地制度改革研究[J].河北法學，2014（4）：139-148.
集體經營性建設用地管理范文3
第二條指導思想
全面貫徹落實科學發展觀，深化城鄉綜合配套改革，健全農村土地管理制度，優化城鄉土地資源配置，解放和發展農村生產力，推進農村土地節約集約利用，統籌城鄉經濟社會全面協調可持續發展。
第三條基本原則
（一）堅持以家庭聯產承包為基礎、統分結合的雙層經營體制，穩定和完善農村基本經營制度；
（二）堅持最嚴格的耕地保護制度，建立基本農田保護補償機制，確保耕地總量不減少、用途不改變、質量有提高；
（三）堅持最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模，推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，逐步建立城鄉統一的建設用地市場；
（四）堅持依法、自愿、有償，公開、公平、公正，切實保障農民的占有、使用、收益等合法權益。
第四條交易品種
農村土地交易所交易品種包括實物交易和指標交易：
（一）實物交易指農村集體土地使用權或承包經營權交易；
（二）指標交易指建設用地掛鉤指標交易。
第五條監管服務機構
（一）組建重慶市農村土地交易所監督管理委員會。委員會下設辦公室，負責日常工作，辦公室設在市國土房管局。
（二）設立重慶農村土地交易所，在重慶市農村土地交易所監督管理委員會領導下，在市國土資源、農業、林業等行政主管部門指導下，建立農村土地（實物和指標）交易信息庫，交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。
第二章實物交易
第六條嚴格執行土地用途管制制度和規劃許可制度
（一）農村土地交易未經依法批準不得擅自改變土地用途；
（二）農用地和未利用地要轉為建設用地，必須符合土地利用總體規劃、城鄉建設規劃及環境保護的要求，依法經過批準，并納入土地利用年度計劃；
（三）對違反規定改變交易土地用途的行為，由國土資源、農業、林業等行政主管部門按照國家有關規定嚴肅查處。
第七條交易內容
（一）耕地、林地等農用地使用權或承包經營權交易。耕地承包經營權交易時，附著于該土地上的構筑物及其附屬設施一并交易。林地使用權或承包經營權交易時，生長在該土地上的林木所有權一并交易。
（二）農村集體經營性建設用地使用權交易。農村集體經營性建設用地使用權交易時，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并交易。
（三）荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村未利用地使用權或承包經營權交易。
（四）農村土地使用權或承包經營權折資入股后的股權或收益分配權交易。
第八條禁止交易的土地
（一）使用權或承包經營權權屬不合法、不明晰或有爭議的；
（二）重點生態防護林、特殊用途林、生態濕地、飲用水源保護地等承擔重要生態功能的；
（三）違反土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、村鎮規劃的；
（四）司法機關依法查封或以其他形式限制土地權利的；
（五）以前簽訂的土地交易合同約定事項尚未完結的。
第九條交易方式
（一）農民家庭承包土地的承包經營權交易，可以采取轉讓、轉包、轉租、入股、聯營等方式；
（二）農村集體未發包的農用地使用權交易，可以采取出讓、出租、入股、聯營等方式；
（三）農村宅基地及其附屬設施用地使用權交易，可以采取出租、轉讓、轉租、入股、聯營等方式；
（四）除農村宅基地及其附屬設施用地以外的農村集體建設用地使用權交易，可以采取出讓、轉讓、出租、入股、聯營等方式；
（五）農村未利用地使用權交易，可以采取出讓、出租、聯營、股份合作等方式；
（六）農村土地使用權或承包經營權折資入股后的股權或收益分配權交易，可以采取轉讓等方式。
第十條申讓資格
農村土地實物申讓方必須是農村集體經濟組織、具有完全民事權利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織。
第十一條申讓條件
申讓方必須提交申讓地塊土地權利證書或其他權屬證明、土地勘測定界報告、土地利用現狀圖、土地分類面積匯總表、使用年限說明、價款構成及支付要求、交地承諾等有關材料。其中：
（一）凡農村集體經濟組織申讓，必須出具集體土地所有證或其他權屬證明，以及擁有該土地的農村集體經濟組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意交易的書面材料；
（二）凡農戶永久性申讓，必須提供集體土地使用證或其他權屬證明，以及擁有其他穩定居所和穩定生活來源的書面材料；
（三）凡農戶或法人申讓，均必須提交該土地所在集體經濟組織同意交易的書面材料；
（四）凡委托申讓，必須提交相應授權的法律文書。
第十二條申購資格
（一）農村土地實物申購方必須是農村集體經濟組織、具有完全民事權利能力和民事行為能力的自然人、法人或其他組織；
（二）農村宅基地及其附屬設施用地申購方必須是本農村集體經濟組織成員或高山移民。
第十三條嚴格規范交易秩序
（一）凡農村集體經濟組織申報的農村土地交易，應按《重慶農村土地交易所交易流程》的規定，在農村土地交易所內公開交易；
（二）鼓勵其他主體申報的土地交易在農村土地交易所內進行，并參照《重慶農村土地交易所交易流程》的規定辦理相關手續；
（三）農村集體經營性建設用地使用權交易，必須在農村土地交易所公開規范交易；
（四）有關行政主管部門按照各自職能加強交易資格審查和交易行為監管。
第十四條交易價格指導。
各區縣（自治縣）人民政府根據區域經濟社會發展水平、城鄉規劃與建設、土地市場狀況等情況，制定本區域農村土地交易的基準地價。
第十五條交易合同管理
（一）重慶市農村土地交易所監督管理委員會辦公室統一制定標準合同文本；
（二）所有交易結果均須依法簽訂合同，并依法到國土資源、農業、林業行政主管部門登記。
第十六條交易年限管理
（一）農用地承包經營權交易年限，按國家相關法律法規規定的年限執行；
（二）農村集體建設用地使用權交易年限，最長不得超過同用途的國有建設用地出讓最高年限；
（三）農村未利用地交易年限，最長不得超過擬用途類型土地的承包年限。
第十七條交易后續管理
（一）嚴格執行國家有關土地管理的法律法規和政策，連續撂荒兩年以上的農村承包地，由擁有其所有權的農村集體經濟組織收回；
（二）土地交易后，在合同約定時間內未開發利用的土地（包括未利用地、集體建設用地等），由擁有其所有權的農村集體經濟組織收回；
（三）農村宅基地及其附屬設施用地交易后，該申讓主體不得再申請農村宅基地及其附屬設施用地。
第三章指標交易
第十八條建設用地掛鉤指標定義
本辦法所指建設用地掛鉤指標，特指農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后，可用于建設的用地指標。
第十九條指標產生程序
指標嚴格按照以下程序產生：
（一）市國土資源行政主管部門依據土地利用總體規劃、城鎮規劃，編制城鄉建設用地掛鉤專項規劃，確定掛鉤的規模和布局，經市人民政府批準后實施；
（二）土地權利人（包括農村集體經濟組織、農民家庭及擁有土地權屬的其他組織）向區縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出土地復墾立項申請，經批準后復墾所立項的土地；
（三）在土地復墾完畢后，復墾方向區縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出農村土地復墾質量驗收申請；
（四）區縣（自治縣）國土資源行政主管部門按規定組織驗收，驗收合格后，按照重慶市土地復墾有關規定，向市國土資源行政主管部門申請確認并核發城鄉建設用地掛鉤指標憑證。
第二十條農村土地復墾堅持的原則
（一）農村土地復墾必須堅持規劃控制、政府指導、農民自愿、統一管理、統一驗收；
（二）農村宅基地及其附屬設施用地復墾后，該農村家庭不得另行申請農村宅基地及其附屬設施用地。
第二十一條農村土地申請復墾的條件
（一）申請農村建設用地復墾，必須提交該土地的權屬證明、土地勘測定界報告、土地利用現狀圖、土地分類面積匯總表；
（二）凡農民家庭申請農村宅基地及其附屬設施用地復墾，必須提供集體土地使用證或其他權屬證明，以及擁有其他穩定住所、穩定生活來源的證明和所在農村集體經濟組織同意復墾的書面材料；
（三）凡法人或其他組織申請農村建設用地復墾，必須提交土地所在農村集體經濟組織同意復墾的書面材料；
（四）凡農村集體經濟組織申請農村建設用地土地復墾，必須出具集體土地所有證或其他權屬證明，以及本集體經濟組織三分之二以上成員或者三分之二以上成員代表同意復墾的書面材料。
第二十二條禁止復墾以下土地用于指標交易：
（一）土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍以內的；
（二）使用權或承包經營權權屬不合法、不明晰或有爭議的；
（三）違反土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、村鎮規劃的；
（四）司法機關依法查封或以其他形式限制土地權利的；
（五）以前簽訂的土地交易合同約定事項尚未完結的。
第二十三條農村土地復墾主體
（一）農村土地復墾責任主體是擁有該土地所有權的農村集體經濟組織或擁有該土地使用權的自然人；
（二）農村土地復墾申請立項批準后，農村集體經濟組織或自然人可以自行申請，也可以委托農村土地專業復墾機構復墾。
第二十四條指標交易規則
（一）凡城鄉建設用地掛鉤指標交易，必須在農村土地交易所內進行；
（二）申讓方持土地指標憑證，向農村土地交易所提出交易申請，也可以委托機構申請；
（三）機構申讓指標時，在出具土地指標憑證的同時，必須提交委托書；
（四）農村土地交易所對申讓方進行資格條件審查后，將審查合格的待交易土地指標納入信息庫，并及時向社會公布；
（五）一切農村集體經濟組織、法人或其他組織以及具有獨立民事能力的自然人，均可在農村土地交易所公開競購指標。
第二十五條交易價格指導
市人民政府在綜合考慮耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等因素的基礎上，制定全市統一的城鄉建設用地掛鉤指標基準交易價格。
第二十六條交易調控管理
市人民政府對城鄉建設用地掛鉤指標交易總量實行計劃調控，每年度交易指標量要根據年度用地計劃、掛鉤周轉指標規模和經營性用地需求情況，合理確定。
第二十七條指標購買用途
（一）增加等量城鎮建設用地；
（二）指標落地時，沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。
第四章權益保障
第二十八條農村土地確權、登記和頒證
（一）結合第二次全國土地調查和集體林權制度改革，區縣（自治縣）人民政府組織進行農村集體土地所有權登記，核發集體土地所有證、集體土地使用證、承包經營權證和林權證；
（二）農村集體建設用地復墾后的土地，所有權和使用權屬本農村集體經濟組織；
（三）區縣（自治縣）國土資源、農業、林業等行政主管部門按照各自職責負責本行政區域內農村土地登記、頒證的管理。
第二十九條土地權益保障
（一）農村土地承包經營權交易，不得改變農村土地集體所有性質，不得損害農民土地承包權益；
（二）在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設的非公益性項目，允許農民依法以多種方式參與開發經營并保障農民合法權益；
（三）通過農村土地交易所以公開規范的方式依法取得土地使用權的農村集體經營性建設用地，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。
第三十條交易優先權保障
（一）農村土地交易價格低于基準價格時，土地所有者有優先回購權；
（二）農村土地折資入股后的權益或收益分配權交易，所在農村集體經濟組織、農民專業合作社有優先購買權；
（三）城鄉建設用地掛鉤指標交易之前，優先滿足集體建設用地。
第三十一條分配權益保障
（一）耕地、林地等承包經營權交易收益，歸農民家庭所有；
（二）農村宅基地使用權交易收益，原則上大部分歸農民家庭所有，小部分歸農村集體經濟組織所有，具體分配比例由農民家庭和農村集體經濟組織協商確定；
（三）鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等集體建設用地使用權交易收益，歸農村集體經濟組織所有；
（四）農村土地交易所按農村土地實物和指標交易額1%的比例收取交易服務費；
（五）農村集體經濟組織獲得的土地交易收益，納入農村集體財產統一管理，用于本集體經濟組織成員分配和社會保障、新農村建設等公益事業。具體管理辦法，按相關農村集體資產管理規定執行。
集體經營性建設用地管理范文4
記者:日前重慶和成都獲準進行統籌城鄉綜合配套改革試驗,土地入股和集體建設用地流轉成為城鄉統籌試驗的重要內容,社會各方頗多關注。其實圍繞集體建設用地流轉改革,爭論也一直不斷。首先請您簡要地談談我國農村集體建設用地的歷史演變情況怎樣?其形成原因又是什么?
王小映:我國農村集體建設用地形成的歷史原因,情況比較復雜。據我的調查了解,一部分集體建設用地 ,包括原來大隊和生產隊的庫房、飼養場、曬谷場、衛生院、辦公用房等,是在改革開放前就形成的;一部分集體建設用地包括鄉鎮企業用地等,是在改革開放后隨著農村工業的發展形成的;農民宅基地則有祖傳的,也有申請審批新增的。
改革開放以來,一部分鄉鎮企業用地隨著企業改制進入市場,也有一些鄉鎮企業用地由于企業破產而廢棄閑置。在撤鄉并鎮和村組合并的過程中,一些原有的大隊、生產隊和鄉鎮的辦公房用地、庫房用地、飼養場用地等廢棄閑置。一些公益性用地如學校用地、敬老院用地、衛生院用地等,也因這些機構的調整和合并重建等原因而成為廢棄地。一些農民的宅基地,則因村莊人口減少而廢棄閑置。
近些年來,在勞動力流動、人口遷移和村莊內部人口和家庭數量變化等因素的引致下,特別是在城鎮建設用地供需矛盾加劇和鄉鎮企業改制等因素的影響下,農村集體建設用地流轉的需求和供給不同程度地增加,農村歷史上形成的各類廢棄閑置的集體建設用地便以各種形式流轉入市。
記者:目前現實中,農村集體建設用地流轉日趨活躍,那么流轉中的產權管理現狀如何?
王小映:從這些年各地的探索實踐來看,主要有四種產權管理模式。
一是在集體經濟組織內部成員之間流轉的,繼續保留集體所有;流向集體經濟組織成員外部的,則通過土地收購儲備或轉權審批轉為國有,不少地方在現行法律框架內都采用這種管理模式。
二是在城鎮規劃區內集體建設用地需要流轉的,通過土地收購儲備將土地所有權轉為國有;在城市規劃區和建成區外集體建設用地需要流轉的,繼續保留集體土地所有權,浙江的一些地方采用這種模式。
三是對于城鎮規劃區內和規劃區外的集體建設用地,在流轉時都繼續保留集體土地所有權形式,比照國有土地使用權出讓,將集體建設用地納入與國有建設用地一體化的統一市場,廣東省就采取這種管理模式。
四是在城鎮規劃區內外都轉為國有,如深圳市,事實上就通過集體土地的全面國有化采取這種管理模式。
關鍵是要在統一的規劃管制下對集體土地和國有土地全面實行同等待遇
記者:如何處理城鄉統籌中的土地關系,是統籌城鄉發展需要解決的一道難題,也是成渝試驗不容回避的問題。面對流轉現狀,您認為農村集體建設用地流轉管理中,土地產權管理改革應當選擇怎樣的思路?
王小映:實際上,在理順集體建設用地入市時的土地收益分配關系的前提下,將集體建設用地入市后的土地產權界定為集體所有還是國有,只是一個形式問題,而不具有實質性意義。這是因為,在土地進入市場后,無論是保留為集體所有還是轉為國有,即使土地出讓年期界滿,除非公共利益需要,國家和集體都不可能收回建設用地使用權進行再次出讓,而只能由土地使用者在象征性地繳納土地出讓金后續期使用。
從減少制度摩擦的角度來看,實行一元化的國有要好一些,而保留集體所有容易造成日后村組集體與用地者之間的摩擦。但是,從保護農民在集體土地資產處置時的權益考慮,選擇繼續保留集體土地所有權、創設集體出讓土地使用權的產權改革思路要更穩妥一些。這樣完全可以在集體出讓土地使用權和國有出讓土地使用權這兩種產權形式不同、但權利內容和權利效力相當的產權基礎上,實現城鄉建設用地市場的全面接軌。
也就是說,要打破城鄉二元土地所有制障礙,建立城鄉統一的建設用地市場,關鍵是要在統一的規劃管制下對集體土地和國有土地在市場開放、市場管制、財產補償、稅費金義務等方面全面實行同等待遇,做到了這一點,城鄉二元土地所有制自然而然就不再是一個問題。實際上,規劃管制、增值歸公、征地補償標準、土地稅收、市場管制等公共政策與土地產權是無關的,公共政策的制定首先要在觀念上跳出二元土地所有制的框框和思維定式。
記者:依照這樣的土地產權管理改革思路,我們在具體管理制度設計上需要做哪些相應的配套調整呢?
王小映:我認為,在今后的改革實踐中,可考慮在《物權法》規定的集體建設用地使用權下,進一步將集體建設用地使用權細分為集體劃撥土地使用權和集體出讓土地使用權,對農村集體建設用地使用權進行更為細致的分類管理。
比如,對于存量集體建設用地,無論是經營性用地還是公益性用地,可按照集體劃撥土地使用權進行管理?，F有的存量集體建設用地,從其取得來看基本上都是無償或低償取得的,實際上相當于一種保留集體土地所有權形式的純粹的劃撥土地使用權。因此,在管理中完全可以按照集體劃撥土地使用權加以管理。對于農村存量集體公益性用地,可按照集體劃撥土地使用權進行管理;對于村組興辦公益性事業的新增用地,可在農地轉用審批后直接無償劃撥供應,也可直接納入《劃撥用地目錄》對城鄉公益性用地實行統一管理。對于符合流轉條件的農村經營性或私人性的存量集體建設用地,比照城鎮劃撥用地在市場準入方面進行交易許可管制,允許土地使用者或者受讓者繳納一定標準的土地增值收益后取得出讓土地使用權,并進行轉讓、出租、抵押和作價出資。
當然,也要配套改革集體建設用地供應制度。對于農村民辦企業用地等新增的農村經營性用地,納入土地招拍掛出讓的統一供應渠道,實行與城市企業同樣的待遇,城鄉企業新增建設用地一律實行土地出讓轉讓制度,土地招拍掛后也可繼續保留集體所有。對于農民宅基地,嚴格實行一戶只能享受一次帶有福利性質的宅基地的政策,村民出售住房的,不得再申請新的宅基地,并逐步取消宅基地福利配給制度;對于被征地農民的回遷房和生產性安置用房,其用地有的地方按集體建設用地來管理,有的地方按國有劃撥土地來管理,有的地方納入國有出讓軌道來管理,應予以嚴格規范,防止形成管理上的漏洞。
完善土地財產補償辦法和土地稅費金體系，合理分配流轉收益
記者:討論農村集體建設用地流轉,必然涉及流轉中的土地收益分配問題,您如何看待這方面的現狀?
王小映:與集體農地經征收轉為國有建設用地相比,在集體農地直接轉為集體建設用地的過程中,一般情況下由于用地者是集體經濟組織內部成員,所以在取得土地時并不向集體經濟組織支付財產補償,但是要按照國家有關規定繳納耕地占用稅、耕地開墾費等。與集體農地經征收轉為國有建設用地相比,在集體農地直接轉為集體建設用地的過程中,事實上同樣存在因規劃用途轉換引起的土地增值歸公的問題,只不過由于集體建設用地流轉受到限制,與規劃用途直接相關的土地增值收益在集體建設用地供應過程中不能顯化出來。但是,在集體建設用地初次流轉入市時這種增值收益必然要顯化,這種情況下與規劃用途相關的土地增值也就應當在集體建設用地初次流轉入市時實現歸公。
目前,我國在集體建設用地流轉改革試點中,許多地方對集體建設用地初次流轉做了土地增值歸公的制度安排,但是收繳的標準很不統一,有的地方按照基準地價的一定比例征收,有的地方定額征收,分配辦法也五花八門,缺少統一規范。而在集體建設用地的再次流轉中,一些地方參照城鎮國有建設用地流轉,征收與城鎮國有建設用地轉讓環節有關稅收相類似的地方費收,如土地增值費等。
記者:由此看來,農村集體建設用地流轉收益分配亟需完善,您認為應采取什么辦法?
王小映:總的來說,我認為應當按照對集體土地和國有土地實行平等待遇的原則,逐步完善土地財產補償辦法和土地稅費金體系,合理分配集體建設用地流轉收益。
首先,要進一步完善土地財產補償辦法。無論是集體農地、還是國有農地,無論是規劃為公共用途、還是規劃為經營性用途,建設用地無論是通過征收取得、還是通過收購儲備取得或者通過流轉交易許可取得,只要土地的區位相當、自然條件相當、現狀用途相同,對土地財產的補償就應當是一致的。
特別需要強調的是,對農地的補償不能只考慮農地的租金價值即農地農用的租金價值,還應當考慮農地的選擇性價值以及城市化帶來的成長性增值和區位價值。在農地轉用過程中,并不是農地租金價值之外的所有土地增值都應歸公,應歸公的主要是與規劃用途相關的一部分土地增值。通過交易許可流轉的集體建設用地,其財產補償一般通過流轉收益取得。從促進公平的角度出發,應嚴格界定集體建設用地流轉的主體。對農戶通過合法審批取得的宅基地,由于是按照福利性質平均分配占有的,應確定農戶為流轉主體,流轉收益在扣除歸公的土地增值收益后歸農戶;對于農村鄉鎮企業用地、公共公益事業用地、村內空閑地等,則應界定集體經濟組織為流轉主體,流轉收益在扣除歸公的土地增值收益后歸村組集體。
其次,要按照平等待遇原則,完善土地增值分配體系。無論是集體農地或國有農地轉為國有建設用地,還是集體農地轉為集體建設用地,按照統一標準征收有關政策性稅費。無論是集體農地或國有農地經征收轉為國有建設用地,還是集體農地經審批直接轉為集體建設用地,一律收繳新增建設用地土地有償使用費。無論是集體農地或國有農地轉為國有建設用地,還是集體農地轉為集體建設用地,或者是存量集體建設用地流轉入市的,對其中的經營性用地,按照統一標準由政府收繳土地增值收益,或者統一納入土地招拍掛出讓供應渠道,在同一個有形市場上實現集中統一供應,保障土地收益的公平分配和市場公平秩序。同時,在集體建設用地流轉中,應配套開征契稅、印花稅、土地增值稅和營業稅等。
逐步建立和完善城鄉統一的建設用地規劃許可管理制度
記者:對于農村集體建設用地流轉中的市場監管,您有哪些具體建議?
王小映:首先是要加強城鄉建設用地規劃的統一管理,制定和頒布規范城鄉建設規劃的法律法規,逐步建立和完善城鄉統一的建設用地規劃許可管理制度。
同時,要加強城鄉建設規劃管理和土地管理工作的銜接,有條件的地方可逐步建立完善農村建設用地規劃許可等行政許可管理制度。
集體經營性建設用地管理范文5
2008年實施的政策有一個明顯的致命傷，農民分享土地增值收益只有通過地方政府征收改變土地用途再征地這一條途徑，往往導致農民退地收益得不到兌現，頻頻發生沖突，最終是“借之名，行圈地之實”，偏離了十七屆三中全會確立的精神。所以，建立城鄉統一的土地市場，發展農村建設用地市場，成為十八屆三中全會的重要突破口。
十八屆三中全會指出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?？s小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場?！?/p>
隨著中央對農村土地承包權流轉的態度逐漸達成共識，“新”更大程度上是指集體建設用地入市的改革。
不過，“新”的方向雖然明晰，但由于遺留問題眾多，且集體土地入市這一塊改革相關內容爭議頗多，由國土資源部牽頭制定的改革方案一度擱淺。
根據近期國土資源部釋放的信息，可以大致整理出新一輪土地制度改革的四個原則。第一，在市場主體方面，應讓不同產權的土地均能夠進入市場，實現市場主體多元化；第二，在市場配置資源方面，兩種不同產權的土地應能夠自由流動；第三，在要素分配方面，不同產權的土地應平等參與要素分配，并且所有者和使用者都能參與分配；第四，在增值收入分配方面，與以往大部分劃歸為國有土地增值不同，應對兩種不同產權的土地進行同等的增值收入分配。
但是上述原則落實到具體政策選擇上，則是一件頗費周折的事情。
比如，明確產權是保障農村土地參與分配的基礎。如果產權歸屬與產權權能都沒有明確下來，參與分配就是一句空話。但是明確產權并非就是進行確權登記頒證，還要給予農村土地一定的擴權，使農村土地能夠與國有土地同地同價同權，使得相同用途和規劃條件的土地不因所有制差別而有不同權利。而在實際操作中，農村集體經營性建設用地與國有工業用地具有可比性，可國有工業用地現在也不能進入房地產市場，農村宅基地與城市商品房在取得方式、產權年限、價格等方面有很大區別，要同地同權還需要制定一套統一且適用所有土地類型的土地分類標準。
又如，大幅提高農民在土地增值收益中的分配比例，意味著地方政府在土地增值收益中的份額將大幅減少。最理想的狀況是，當集體建設用地能夠充分顯示其價值，在土地流轉中獲得的增值收益會顯化為一種溢價，使地方政府的征收成本增加，從而通過儲備土地進行融資的手法不再經濟。但問題是，不同的地方政府不同程度上透支了未來幾十年的土地收益，像東南沿海地區對農村集體經營性建設土地的開發就快于中西部地區，如何打破不同地區差距固化顯然應該提前做好設計，并且應推出能夠根治土地財政和土地金融問題的措施以減少來自地方政府的阻力。
再如與集體建設用地流轉相輔相成的征地制度如何改革?？s小征地范圍是征地制度改革的一個重要切入點，通過縮小征地范圍，減少國有土地使用量，增加集體建設用地使用量。但對縮小征地的范圍一直達不成共識。如果范圍定得很高，一方面會招致投資部門、用地大戶、地方政府等一起反對，另一方面公眾利益也可能會發生變化，很難區分哪一方代表了公眾利益；但如果范圍定得過低則起不到改革的效果。所以縮小征地范圍應是征地制度改革的一種手段，而不是目的。解決現在濫用征地權和擴大范圍征收等問題，需要有保證不同產權轉換過程的公立性的制度保障。
集體經營性建設用地管理范文6
按畝均稅收低于2萬元且有無社會效益狀況綜合評定處于低效狀態的共計**宗畝。
一、“以租代征”“已征還租”土地的解決辦法
在政策上可申請整體撤組轉城，根據《***市征地補償暫行辦法》*政規發【2011】**號文件第十八條規定， 農民集體所有土地被全部征收或者征地后人均耕地不足0.1畝的村民小組，經市政府批準辦理撤組轉戶，有關手續由縣區政府、管委會和公安、民政、人力資源和社會保障等部門辦理。原有的農業人口就地轉為城鎮人口，剩余土地由市、縣國土資源管理部門代表政府按規定統一收歸國有，并合理安排使用。剩余土地中能耕種的，可由市、縣國土資源管理部門租賃給有耕種能力的原村組尚未安置的人員或其他單位（個人）繼續耕種；在國家需要時，耕種單位或者個人應當及時交出土地，市、縣國土資源管理部門按規定給予青苗和附著物補償。
根據這條規定，我們開發區轄區內的七個村大多數村民小組基本都符合要求，建議按文件精神申請市政府批準整建制撤組轉城。
優點1是：獲批后土地性質將全部變為國有土地，其中的部分農用地隨之變更為國有農用地，今后再有項目入駐只需要報轉用，不用再報征收，
對園區發展有很大的好處。
優點2是：歷史遺留的“以租代征”土地可以迅速擺脫政策制約的矛盾，不用報批即可轉為國有建設用地，直接依法供地即可。
關鍵點：撤組轉城后需要一次性解決安置問題，對已經實際占用的建議分期給予貨幣安置，仍然保持農用地現狀的給予社會保險安置。
二、閑置和低效用地的處置辦法
盤活存量（閑置），促進低效用地再開發，提高用地效率。實行差別化供地地價，集聚優化產業結構。 根據《***人民政府關于推進供給側結構性改革支持產業發展用地的試行意見》*政發【2017】**號文件精神，可以試行以下產業用地優惠政策和管理措施:
1、從項目的全生命周期考慮用地方式，減輕企業投入負擔，推行工業用地長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性出讓的供應方式。（長期租賃的一般不超過20年；先租后讓的一般不超過30年，其中租賃期限一般不超過5年；幾種方式都要采取招拍掛形式供地，租金和出讓金依法評估）。差別化地價指土地出讓年限低于最高出讓年限，出讓底價按年期修正。
2、推行“以地控稅、以稅節地”，通過土地使用稅征管質效的分析，及時掌握和判定閑置、低效等違法違規用地信息，建立工業用地稅收考核機制，倒逼低效用地提高投入產出效益，逼迫“僵尸企業”逐步退出土地。
3、堅持政府主導，鼓勵企業和市場資本參與，實現利益共享為再開發總體思路。編制****經濟開發區低效用地再開發規劃（2020-2023年）、2021年低效用地再開發實施計劃。具體實施是上報單個項目實施方案。
4、依法處理閑置土地，目前閑置地塊共計8宗，按《閑置土地處置辦法》規定于9月31日前處置到位。
三、工業項目如何使用集體經營性建設用地
新《土地管理法》刪除了原法第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記、并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。6月15日，縣政府先后了《**縣集體經營性建設用地入市管理暫行辦法》和《**縣集體經營性建設用地入市試點實施方案》（征求意見稿）。這一規定是重大的制度突破，它結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，為我區項目用地提供了新的方向。
我們園區的征地成本很高，畝均成本在16萬-55萬元之間（例如***項目約為30萬），****項目用地位于**村、**村和**村范圍，征收補償費用較高，可以嘗試使用集體經營性建設用地試點。
關于開發區用地情況報告22009年是國家應對金融危機、實施擴大內需政策措施的關鍵之年，也是國家對用地政策作出重大調整的一年。在市委、市政府的正確領導和市國土局的大力幫助下，開發區的國土資源事業取得了長足地進步，各項工作成效明顯?，F將我區2009年國土資源管理工作和2010年打算匯報如下：
一、主要工作成效：
1、打破常規，成功報批土地7600畝，其中通過重大項目爭取了省預留指標4642畝。與去年相比增幅達52%，占省下達全市年度用地指標的67%，是開發區成立以來報批土地最多的一年；
2、爭先創優，我區和我市其他縣（市、區）在失地農民保障、違法用地查處、土地節約集約利用等方面得到了南京督查局的充分肯定，并給予我市800畝用地指標的獎勵，開發區獲得其中700畝用地指標；
3、巧妙運作，充分利用全國土地二次調查的機遇，通過技術調整，節約土地報批經費4600萬元；
4、未雨綢繆，在全省耕地指標緊缺的情況下，爭取了耕地占補平衡指標6000畝，在履行好占補責任的同時又為開發區節約資金2150萬元；
5、全面清查土地，促進土地集約節約利用。在2008年市統一部署土地清查工作的基礎上，2009年開發區土地清查工作持續進行：共疏理土地235宗，收回土地5宗面積計1742.19畝，追回拖欠土地款5505.938萬元，促使5家企業新開工面積125畝；
6、精心準備，提前與國土資源部、南京督查局溝通協調，既避免了未批先動工問題停批土地，又未按15號令問責，還免除了1700畝未批先動工土地罰款2264萬元，目前該用地已全部依法報省政府審批；
7、積極主動，經與省執法總隊溝通協調，對我區邊報批邊動工項目用地免予查處，僅檢查了75畝返遷安置用地，并移交給市監察支隊落實，目前該用地已全部完成土地上報；
8、調低工業地價，提升招商地價優勢。我區抓住今年中央關于擴大內需宏觀政策調整的機會，積極向上爭取，在省廳、市局的大力幫助下，開發區獲得了工業用地出讓最低價調整。由原來的16.8萬元/畝，調整為9．07萬元/畝，優先發展和集約用地項目還可執行七折，即6.3萬元/畝。調整以后，全面提升了開發區在江西省及南部省市招商引資中的地價優勢。
二、存在的主要問題：
1、國務院未審批江西省土地利用總體規劃大綱，導致非省重大項目不能使用新一輪的土地利用總體規劃，也導致部分項目用地不能及時報批；
2、部分項目受金融危機影響，不同程度存在建設緩慢情況，土地集約節約利用程度有待提高；
3、土地報批需爭取省預留重大項目用地指標，土地聯合報批力度有待加強，以便使用更多的省預留指標，需在更高的層面形成合力。
三、下一步工作打算：
1、做好土地利用總體規劃修編的后續工作，積極向省廳爭取政策，使我區所在的章貢區和南康市兩個規劃修編整合到開發區土地利用總體規劃修編，為今后發展用地提供堅實的基礎；
2、積極與省、市地產公司協調洽談，落實耕地占補平衡指標；
3、發揮土地聯合報批機制的優勢，包裝一批重大項目，爭取更多的省預留指標；
4、搶占土地市場回暖的先機，重點調度擬出讓的經營性出讓土地的征地拆遷，積極開展土地推介，獲取更多的土地收益；
