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公共管理基本特征范文1
【關鍵詞】建筑企業；經營管理；成本控制；企業競爭力；經濟效益；價值鏈分析；技術分析
0 引言
建筑業是國民經濟的重要物質生產部門，它與整個國家經濟的發展、人民生活的改善有著密切的關系。我國正處于從低收入國家向中等收入國家發展的過渡階段，建筑業的增長速度很快，對國民經濟增長的貢獻也很大。
1 建筑企業成本管理特征分析
1.1 建筑企業成本管理的一般特點
首先，建筑企業不同于其它生產性企業，其產品為建筑產品。建筑產品隨設計圖紙變化而無統一標準，導致建筑企業的生產非標準化，一個建筑企業可能在存續期間都不會生產兩個相同的產品，而建筑產品所需材料成千上萬。因此建筑企業的成本管理，尤其是制造成本（以下稱成本）管理也就顯得無序可循，非常困難。
其次，建筑企業是項目導向型企業，而且項目的周期較長，短則一年，長則數年甚至十數年。因此，建筑企業的管理突出的表現為以項目管理為載體，以成本管理為核心。工程項目成本集中地反映了建筑企業進行施工活動的經濟效果，通過對工程成本的計算、考核和分析，可以反映企業的生產和管理水平。因此工程項目成本管理是企業成本管理的重要內容。
最后，進度、成本和質量稱為建筑項目管理的三大控制目標，三者之間相互依存、相互影響，形成一個辯證的統一體。工程項目控制的理想狀態是同時達到最短的工期、最低的成本和最高的質量，即實現總體價值最大化。因此，成本的管理必須要和進度、質量的管理密切結合，才能最終實現成本管理的目標。
1.2 企業成本管理與項目成本管理相互對立管理的特點
建筑企業具有明顯的雙重成本管理的特點。建筑業的生產特點使得建筑企業普遍實行項目管理制度，一個正常運行的企業一般同時設立數個項目部，每個項目部都由于其針對的建筑產品的獨特性而具備獨立性，每個項目部都是獨立的成本中心。因此項目的成本管理，包括成本預算、成本控制、成本差異比較一直都是建筑企業進行成本管理的重心。但是，建筑企業不僅僅是項目公司，項目有生命周期特點，而作為企業必須存續經營，因此企業層面的成本管理對建筑企業亦是同樣重要。如果說項目層面的成本管理主要解決成本中心的成本管理問題，企業層面的成本管理則主要解決企業全面成本管理、戰略成本管理問題。企業能否利用規模優勢，如何連結戰略與成本，如何實現全面成本管理等，這些都是企業在市場競爭中生存和發展的重要問題。
1.3 企業成本管理的分散性和項目成本管理的一次性特點
建筑企業的成本管理中心在各個項目部，而各個項目部的地點又因工程地點的不同而分散在不同的地點。這種分散性的好處是使成本管理中心與成本發生中心相一致，符合成本管理原則，但是也帶來了集中管理困難的問題，尤其是全國性的建筑企業由于項目分布廣，為了有效對項目管理而不得不花費巨額的管理費用。
另外建筑成本管理具有一次性的特點，建筑企業的生產方式是：固定的產品、流動的生產線。每個建筑項目都有自己的成本發生機制，針對項目的成本管理方法和制度有可能隨著工程項目的結束而結束，不再重復發生。從成本管理的角度，這種一次性不利于成本數據積累，不利于成本管理學習效應的體現。
2 建筑工程成本管理特征分析
對于成本，不同學術機構也從不同的功能角度給出了不同的概念。我國的企業財務通則第二十六條規定：“企業為生產經營商品和提供勞務等發生的各項直接支出，包括直接工資、直接材料、商品進價以及其他直接支出，直接計人生產經營成本。企業為生產經營商品和提供勞務而發生的各項間接費用，分配計入生產經營成本?！泵绹鴷媽W會（aaa）認為：“成本是指為達到特定目的而發生的或應發生的價值犧牲，它可以用貨幣單位加以衡量?！边@兩個成本概念并沒有本質區別，只是我國的成本概念較為具體，而美國會計學會的成本概念更具有普遍性。
建筑工程成本，是成本的一種具體形式，是建筑企業在生產經營中為
獲取和完成工程所支付的一切代價，即廣義的建筑成本。在項目管理中，我們更多接觸的是狹義建筑成本的概念，即在項目施工現場所耗費的人工費、材料費、施工機械使用費、現場其他直接費及項目經理為組織工程施工所發生的管理費用之和。狹義建筑成本，將成本的發生范圍局限在某一項目范圍內，不包括建筑企業期間經營費用、利潤和稅金，是項目經理進行成本核算和控制的主要內容。
3 我國建筑企業成本管理的控制重點
3.1 摒棄單一成本控制，重視價值鏈分析的戰略成本管理
在市場上，真正有意義的是整個經濟過程的成本，企業須清楚與產品有關的整個價值鏈中的所有成本。因此，企業需要從單純核算自身的經營成本，轉向核算整個價值鏈的成本，與處于價值鏈上的其他廠商合作共同控制成本，尋求最大收益。盡管我國國有企業一直在尋找一條有效的降低成本的途徑，許多企業都提出全員、全方位和全過程的成本管理模式，而在成本管理的實際操作中，企業不應把降低成本的著力點放在對生產成本的單一控制上，而應把影響產品成本的每一個環節，項目科研、產品設計、材料供應、生產制造、產品銷售、運輸到售后服務都作為成本控制的重點，進行逐一的作業成本分析。管理人員對產品的生產周期和每一環節的控制方法應有充分的了解，沒有使產品的利潤在整個生產周期最大化。
3.2 成本管理工作中經濟與技術分析相結合
由于長期以來，我們投標報價并沒有將組織設計作為估價的依據。不管投標項目上應使用的設備、人力等情況，都是按照政府規定的統一定額和取費系數進行計算，這樣的投標報價根本不需要考慮施工方案。由于在獲得項目的過程中并不考慮施工方案，所以我們的項目成本核算中，往往不重視對不同的技術方案、不同的施工方案進行充分的技術經濟評估，這樣使我們的項目成本管理失掉了技術的支撐。
3.3 項目成本控制由引入作業成本法改善傳統的會計核算制度
建筑業是國民經濟的支柱產業，建筑業具有勞動密集、自動化程度低、進入門檻低、競爭激烈等產業特征。在我國的建筑施工企業中普遍存在實際成本難以精確控制、企業內部價值鏈難以優化組合的企業成本管理問題，由于我國的建筑市場環境不好，供應鏈管理更是擺在我國建筑施工企業面前的一大難題。這些問題的解決，需要有詳細、準確的成本信息做支持，需要企業作業分析、流程再造，需要建立與業主、供應商/分包商的竟合機制，而作業成本法的實施可以解決這些問題。
作業成本法使成本信息更加科學。作業成本法解決了傳統成本信息失真的問題，同一種工序的單位成本在作業成本法下和傳統的成本計算法下，計算的結果常有差異。作業成本法可以保證每一工序成本的準確性，增強成本計劃與控制的有效性。
4 結束語
總之，我國建筑企業目前面臨的經濟、社會環境己發生很大的變化，建筑企業要想在激烈的社會競爭中謀求生存和進一步的發展，并使自己立于不敗之地，建立成本競爭優勢，尋求降低成本的措施將是必由之路。
【參考文獻】
[1]孫興民.建筑企業管理[m].科學出版社，2002.
[2]曾肇河.建筑業企業價值鏈管理探索[j].建筑經濟，2004：6-7.
公共管理基本特征范文2
關鍵詞：公共管理 要素 市場化
關于公共管理要素說
公共管理的要素，它與公共管理的資源是有一定區別的。從一般意義上講，“要素是構成事物的必要因素”，它既非物質的亦非心靈的，是社會中唯一的存在，是一種“中立”的東西。所謂公共管理要素，就是構成公共管理的必要因素，離開公共管理要素，公共管理工作就無從開展。公共管理要素包括公共管理權力、公共管理資源、公共管理素質和公共管理環境。
公共管理權力
公共管理權力，是指公共管理主體在某一個領域或某一方面所擁有的行使組織、計劃、指揮、監督、調控等職能的權力或權限。公共管理權限的行使標志著某一公共管理主體有了公共管理權力的要素，這種權力需要社會的授予或承認，不是所有的人或者所有的組織想有就能擁有的。我們這里所講的公共管理權力主要是通過社會授予的管理權力，因為，它是很重要的公共管理主體爭奪的稀缺資源。在傳統的體制下，公共管理權力作為最重要的公共管理要素幾乎都是由政府壟斷的，其他公共組織一般都不具有公共管理權力。在現代市場經濟體制下，隨著公共管理主體的多元化，作為公共管理第一要素的公共管理權力也向政府以外的其他公共管理組織分散。
公共管理權力是公共管理的第一要素，對公共管理組織來說是非常重要的，它是公共管理活動中的無形資產，這種公共管理權力有時候是所有的人或所有的組織隨便可以擁有的（例如，上面我們講到的不求回報的治理公共廁所和不求回報的打掃公共衛生）。但是，擁有控制授予權的公共管理要素和需要得到回報的公共管理要素卻不是所有的人和所有的組織想要擁有就可以擁有的。一般地講，擁有一定的控制授予權的公共管理權力屬于政府，例如國家機器、國際間的公共事務、國家的發展計劃、對國家整體上的管理等都需要納稅人支付成本的公共管理權力等；而擁有一定的管理回報的公共管理權力，是由包括政府在內的相對特殊的公共管理組織所擁有，例如公共水域的治理權力、提供社會勞動保障的權力等。
公共管理資源
公共管理資源是公共管理的有形要素，它是公共管理主體進行公共管理活動的最基礎的條件和最基本的要素。在公共管理活動中公共管理權力要素與公共管理資源要素在側重點上可以分為以下三個方面的情況。
一是對于政府公共管理主體來說，應當特別注重于公共管理權力這一特殊要素，許多重大問題都是通過權力來配置公共資源或者通過權力來約束其他公共管理組織、私人組織、市場的行為的。
二是對于完全生產有形公共產品的公共管理主體來說，當他們擁有了生產這種有形公共產品的權力以后，他們在公共管理要素方面所花的所有精力就是獲取公共管理所需要的公共管理資源。公共管理資源是這類公共管理組織生存與發展的最根本性的要素，也是這種公共管理組織生存的命脈。
三是對于介于政府與完全生產有形公共產品中間的公共產品主體來說，擁有公共管理權力與公共管理資源兩種要素是一樣重要的。在現實社會中，這樣的公共管理組織無論在生產公共產品過程中還是在組織生存發展方面都沒有上述兩種公共管理組織自主和主動。
公共管理素質
公共管理的素質也是公共管理重要要素之一。在一個公共管理組織內部，一方面構成公共管理主體的每一個人的綜合素質是非常重要的，它是這個公共管理組織綜合素質好壞的基石；另一方面，即使公共組織內部的所有的成員綜合素質非常好，但不一定要這個公共管理組織的綜合素質就非常好。這是因為，作為單項的公共管理主體的每個人的要素，必須通過科學的、合理的配置，才能使整個組織的綜合素質達到最好。
公共管理環境
除了上述內容之外，公共管理要素還包括公共管理環境。創造良好的公共管理環境對于公共管理組織來說也是非常重要的。包括公共管理的內部環境與外部環境，內部環境是可控性公共管理環境，外部環境是不可控環境。與其他企業組織一樣，現代公共管理組織重視公共管理環境是公共管理的重要要素內容。
我國公共要素的政府壟斷現象與特征
我國公共管理要素的配置特征
建國以來，我國公共管理要素的配置基本特征是，政府擁有所有的公共管理要素。表現為政府壟斷了公共管理的所有權力，即一切由政府說了算；政府壟斷了所有的公共管理資源，一切物質資料的占有權、分配權、處置權都是政府的，政府對社會的一切公共產品的提供都是大包大攬的供給式；政府擁有完全意義上的公共管理要素的配置權，包括社會的一切勞動及其勞動人員都是政府所有、政府支配的；由此而產生的公共管理的環境也是政府全面考慮的。因此，與傳統的計劃經濟體制一樣，公共管理要素的配置特征是高度集中、高度計劃的，有是政府統一所有、統一支配的。
我國公共管理要素配置的弊端
首先是公共管理的應變能力差。公共產品的要素越是集中在政府手中，由于提供公共產品的渠道過于單一，公共產品的提供數量就越少，供不應求的現象就越嚴重，一些政府部門和政府工作人員的特殊福利越高。
其次，淡化了政府的管理職能。由于控制公共管理要素實際上是控制了公共管理的有形產品，在現實社會中是比較實惠的。所以說，沖淡了政府集中精力為社會提供無形產品（如國防、外交等）的根本職能。政府應該管的事管不好，不該管的事管得過多，形成了政府的低效率，從而造成了社會經濟發展的低效率。
再次，提供了政府腐敗溫床。當公共管理走向社會化時，政府可以充分利用所掌握的要素創造控制收益權力，社會其他公共部門為了獲得相應的公共管理要素，利用經濟的手段與政府作交易，一些政府部門和少數政府工作人員借助于手中的權利收受賄賂。因此，客觀上為政府腐敗提供了可能。
另外，難以與國際接軌。在加入WTO之后，我國公共管理的轉型問題已經非常嚴峻，在許多方面不能與世界各國接軌，造成了公共管理的被動局面。
公共管理要素的市場化途徑
具體的說，公共資源的市場化途徑具體包括：
公務員的市場化
公共管理資源首先是人力資源，從現實出發，我國公共管理人力資源的市場化主要是公務員隊伍的市場化。因為，政府以外的其他公共管理主體實際上就是從市場化開始的。因此，研究公共管理人力資源的市場化實際上就是公務員隊伍的市場化。
公務員隊伍市場化是現代公共管理的必然趨勢。一方面通過公務員隊伍市場化壓縮已經膨脹了的政府機構，減少政府工作人員；另一方面，可以通過公務員隊伍市場化，引入競爭機制，形成一個能者上、庸者下，能進能出的公務員管理制度。只有通過公務員隊伍市場化，才能真正提高公務員的綜合素質，政府才能在多元化的公共管理體制下強化自己的功能。
公務員市場化的另一含義是，可以使不同的公共管理主體有機會站在平等、公平的基礎上爭奪人力資源。在公共管理市場化發展時，政府對公務員的壟斷對于其他公共組織來說，似乎不大公正。因此，當公務員市場化以后，政府的公務員隊伍有可能在不同的公共管理組織之間流動，每個公務員可以根據自己的價值趨向選擇自己喜歡的職業，從而推動其他方面的公共管理的發展。對于其他公共管理組織在人力資源的競爭上也是一個公平化的途徑。
公共管理資金的市場化
公共管理資金的市場化問題不僅是制度建設問題，而且是公共管理主體之間站在同一起跑線上公平競爭的問題。公共管理資金市場化，對社會來說可以起到下列方面的作用：
第一，強制性地壓縮政府機構和政府工作人員。公共管理資金市場化，對于無所事事的政府公共管理機構來說，實際上是一種“釜斧底抽薪”，斷了養活他們的財源，他們就會主動走向市場通過競爭來養活自己。同時，也可以通過市場檢驗公共產品的有用性，對于市場來說需要的公共產品即使政府不提供資金，也可以通過合理的交換取得生產這種公共產品的組織所需要的成本和合理的利潤。
第二，建立、培育籌資者隊伍。推行公共管理資金的市場化，使得包括政府在內的公共組織失去了“天然”的資金來源，而一旦社會有公共管理與公共產品生產服務的要求時，就會因社會的需要而出現一批專業化的籌資者隊伍，從另一角度上培育了要素市場，對整個公共管理與社會經濟的發展是一個促進。
第三，推動社會民主的發展。公共管理資金市場化，就會使政府的強制性公共管理徹底廢除，民眾在公共管理方面的自主性增強。只有把公共管理的資金推向市場，才能有公民自主、自愿的公共管理，也才能使不同的公共管理主體與其他社會公眾有進一步的民主。
第四，進一步豐富公共產品與公共服務的供給。當把公共管理所需要的資金推向市場后，對于不同的公共管理主體來說，必須考慮資金使用成本問題了，在降低或控制資金使用成本的前提下，才能有相應的微利收入來進一步發展公共組織。
其他資源的市場化
公共管理資源的市場化是一個體系，除了上述主要方面外，還有公共管理物質資源的市場化，公共管理的科學技術資源的市場化，以及公共管理要素資源的市場化，公共管理信息資源的市場化，等等。
總之，人們應當按照市場經濟體制與公共管理的基本特征來設計公共管理要素市場化。正確、合理、高效的公共管理要素市場化體系，是建立現代公共管理制度的基石，從一定意義上講，制度建設是發展公共管理事業的根本問題。只有通過公共管理要素的市場化，才能降低公共管理活動中的交易成本。
參考文獻：
1.張夢中.美國公共行政（管理）歷史淵源與重要價值取向.麥克斯韋爾學院副院長梅爾戈特博士訪談錄[J].《云南行政學院學報》，2001(11)
公共管理基本特征范文3
一、關于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區別
人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標準對之加以區分。例如，傳統社會科學一般將整個社會部門分為政治部門、經濟部門、文化教育部門、科學技術部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規律，當代一些社會科學家將整個社會部門區分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業，這是非公共部門，西方的一些學者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業之間的一些部門，這些部門非常復雜，有的更具有工商企業的特點但又不同于工商企業，往往被稱為公共企業或公益企業；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構。前者如在城市中由市政府投資興辦和經營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構、社會福利機構、非營利性的公共醫療機構以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。
政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務進行管理。這里所說的公共事務包含了社會中除私人領域（按西方學者的觀點，競爭性的工商企業一般屬于私人投資領域，因而這方面的事務被劃歸于私人領域，屬私人事務）以外的所有事務。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結婚生子，大到組織生產、經營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設施的建設和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質的提高和智力開發，等等。有關這些事務的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權力是一種公共權力。把這種權力稱之為公共權力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權力就其性質而言，它總是表現為社會中占統治地位的某一個階級的權力，而不僅僅是一種個人的私人權力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權當成自己的一種家族權力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權力被宣稱為是一種來自于全體公民的權力，盡管它實際上仍然是有產階級的權力；在我國社會主義社會，國家的一切權力屬于人民，這已經被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產生以來，幾乎所有社會的政府組織的權力在性質上都是公共的，當然，由于社會性質的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權力來實現其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎，整個政府組織就無法運轉起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非?；A的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務組織，從理念上講，它應該把全體公民當成自己的服務對象，它不應該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應該是一種“公益人”而不應該是一種“自利人”。它應該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標。在這里，公共利益應該理解為全體公民的共同利益。當然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。
競爭性工商企業作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業的所有者所有，因而是一種非公共資源。當然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯合，但其產權是非常明確的，因而每個人所享有的權益也是非常明確的；在我國，國有資產也將逐步從競爭性行業中退出。在有些競爭性企業，雖然國有資產還占有很大比例，但已實行所有權和經營權分離，企業享有充分的自主經營權，實行自負盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業為社會所提供的產品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產生外部效應。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業的行為價值取向是本企業利益的最大化。競爭性工商企業活動所遵循的是“經濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業利潤的最大化。盡管企業必須提供社會所需要的產品，并在這個過程中創造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經濟人的實質正如18世紀英國經濟學家亞當·斯密在其著名的《國民財富的性質和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經濟學家眼中的“經濟人”，這也是競爭性工商企業的基本特性。
以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業所占有的是一種產權明確的非公共資源。二是在它們為社會所提供的產品和服務方面，政府組織所提供的是一種公共產品和公共服務（包括對社會公共事務的管理），而競爭性的工商企業為社會所提供的則是一種私人化的產品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。
公共管理基本特征范文4
論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
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公共管理基本特征范文5
絕大多數中外學者都承認,新公共管理運動與各國行政改革的實踐,以及公共行政學的發展密切相關。如果人們把“新公共管理運動”看成是一個特定的歷史范疇,并認為對它的研究是行政學的分支內容也未嘗不可,因為名稱是次要的,重要的是內容及其實質。但當人們把PublicAdministration與PublicManagement都譯為“公共管理”,而且把它們與國務院學位辦關于研究生專業目錄上相關內容聯系在一起時,這就需要審慎地分析所提出的每一個概念。應該承認這樣的事實:國內是有不少學者正在潛心研究“新公共管理運動”,但更多的人卻對“公共管理”特別感興趣。人們對公共管理的理解雖存有差異,但挖掘人們容易達成共識的內容是有可能的。我們認為,在公共管理理論與實踐研究中,存在著三個無可爭辯的事實:其一是任何一個社會都存大著大量的社會公共事務管理活動。這些活動從宏觀到微觀,都直接涉及到社會民眾的切身利益。在階級社會中,政府確實是這些活動的核心主體,但誰都無法否認,除政府之外還有許多其它公共組織參與其中。經濟增長與社會發展都需要公共管理,但這絕不可能由政府對社會的管理所包辦。對政府管理活動的研究并不能代替對整個社會公共事務管理活動的研究。
“公共管理”作為一個普遍存在的社會現象,它一定有共同的規律可循。這些普遍規律會包括政府管理的內容,政府的管理所總結出來的規律是它的最重要的部分,但絕不是全部。公共管理與政府管理之間的關系,是屬于一般與特殊的關系。政府管理是公共管理的主角,但社會公共事務管理,還需要若干配角,主角與配角的關系既不能顛倒,又不能代替。僅研究主角的行為及其規律,不研究配角的行為及其規律,特別是不把它們作為一個整體來研究是不合適的。其二是各國公共行政改革給人們的啟迪之一是,隨著社會的進步,特別是科學技術迅猛發展,人們越來越深刻地認識到,在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系上,傳統意義上的政府職能將發生變化,政府會把更多職能交給社會中那些非政府、非營利性組織承擔。部分學者所說的“第三部門”,目前雖在我國社會發展中所起的作用不夠理想,其力量十分脆弱,但從長遠看它們是大有前途的。對于“第三部門”的研究,顯然是公共管理的內容,但它與政府管理又有著不同的內涵。其三是在社會的公共事務管理發展中,政府管理是歷史的產物。隨著國家的消亡,政府管理的內容與形式都將發生本質的變化,但社會不可能沒有公共管理。盡管我們還無法對國家消亡之后的公共管理活動的細節描述得非常清楚,但人類生存與發展的需要,絕對不可能缺少新社會形態下的公共管理。
二、公共管理的界定及其本質
我們認為,所謂公共管理是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的,旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。這個定義最關鍵的內容是“公共利益”一詞,而它恰恰是中外學者爭議最大的對象。我國那些有權威的工具書,對“公共”一詞的解釋,有的是“共同”之意;有的是“公有、公用”之意;還有的解釋為“公眾共同”。這些眾多的解釋雖有差別,但其基本詞干是“共同”。若把它們與“利益”結合在一起,則形成了“公共利益”與“共同利益”。人們常常把“公共利益”與“共同利益”不加區別地運用,我們認為這是不合適的,它們之間有質的區別,這在討論“公共管理”問題時尤為重要。毫無疑問,公共利益是共同利益,但共同利益并不一定是公共利益,它們的差別體現在“公”字上,只有那些具有社會共享性的共同利益才是公共利益。是否以營利為目的是區別“公共管理”和“企業管理”的重要標志。
然而社會中確實有這樣一類組織,包括相當多的非正式組織,它們的存在與發展,其目的不像企業那樣是為了追求利潤的最大化,組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎。但這樣的組織并不是公共管理要研究的公共組織。如果說,組織是“利益共同體”,公共組織則是為謀求具有社會共享性利益的共同體。公共組織作為一個組織,它有組織成員的共同利益,這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價值取向是為了社會的公共利益,否則我們所討論的管理,就不是公共管理而是企業管理,或是各種形式的私域管理。在討論“公共利益”時,還有一個爭論激烈的問題就是“利益”。我們采用的定義:利益是人類為了生存與發展所必須具有的資源與條件。顯然,那些為社會成員共享的資源與條件,就是公共利益。這里提及的“社會成員”,既沒有數量的限制,也沒有地域的空間約束。譬如,在社區管理中,存在著大量的與本區居民直接相關的利益,如道路的整治、樹木花草的栽培、休閑環境的美化等等。這種優美宜人的環境,對某些遠離小區的其他地域的居民來說,或許會一輩子無從享用,從中受益。但只要有人從它處來到這里,他們就能置身于這種環境之中而獲益。因為這些資源與條件具有社會共享性,這就是所說的公共利益。
誠然,這個社區的中居民利益有可能包含著相當多的僅與該區居民相關的共同利益,但從整體上分析,社區管理討論的主要是“公共利益”問題。把公共利益作為公共管理的本質來研究所遇到的另一個難題,就是不少西方著名學者不承認“公共利益”的客觀性。我們認為,這種把概念的抽象與內容的具體化相混淆的看法是難以接受的。試問,人們討論“人”時,誰見過“人”?見到的只是社會上的各種各樣的男人和女人。前面已提到,我們所講的“利益”,是那些同人們生存與發展相關的“資源與條件”,顯然它們既不是抽象的,也不是虛幻的,而是現實的、具體的。至于哪些是公共利益,哪些是共同利益,哪些是私域利益,不同的人,價值觀不一,會有各自不同的解釋。在對公共管理的定義中,我們之所以重點強調“有效地增進”與“公平地分配”社會公共利益,是因為通常人們談及管理問題,更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾,講究效率固然重要,但對公共管理來說,它經常要解決的是社會問題。它既要講過程管理,又要講結果管理,而且管理效益最終要從結果上檢驗。因此,有效地增進并能公平地分配社會公共利益是公共管理的精髓。從本質上看,我們對公共管理的定義與公共政策的界定是基本一致的。由于公共政策是為公共事務管理活動所制定的行為準則,因此,公共政策就是有效地增進與公平地分配社會公共利益調控活動中的行為規范。
三、公共管理模式的基本特征
傳統的管理理論,無論是對一般性的管理,還是對企業管理或政府管理的討論,都存在著一個共同的特征:“主體本位、過程主線、效率至上、管制中心”?，F代公共管理應該以一種開放的思維模式,動員全社會的力量,來建立一套以政府為中心的開放主體體系。它要以最大限度地謀取社會公共利益為目標,通過提供公共產品(服務),來滿足社會民眾不斷增長的物質與精神利益的需求,實現社會的穩定與公共利益的增進。我們認為,現代公共管理基本模式大致應具備以下八個特征:
1)公共利益與個人利益相統一,重在公共利益上。認為,個別人的私人利益與所謂的社會普遍利益是互相伴隨的。所謂個人利益就是個人為了生存與發展所必須具有的資源與條件。馬克思所講到的“社會普遍利益”,就是公共利益。在公共管理活動中,不承認個人利益,就談不上共同利益,更談不到公共利益。因為人們在社會交往過程中,總是以各自的利益與他人的利益發生聯系,并形成了共同利益。其中某些共同利益又被社會成員共享,成為公共利益。公共利益的增進與發展應當以民眾的利益是否得以實現和滿足為基礎,而民眾的利益是與無數個人利益的共同要求分不開的,社會對公共利益的尊重、保護與增進,最終也是為了實現絕大多數的個人利益的保護與增進。然而不同的個體之間,不僅存在著個人利益上的差異,而且存在著尖銳的個人利益沖突。社會的穩定與發展,不可能允許“個人利益至上”,它必須以社會“公共利益”與不同組織“共同利益”的存在,去促進并帶動個人利益的發展。“私人利益本身已經是社會所決定的利益,而且只有在社會所創造的條件下并使用社會所提供的手段才能達到?！盵2]
2)政府組織與其它公共組織相統一,重在政府組織上。不言而喻,政府是公共管理活動的核心主體,但它們不是唯一的主體。相反,西方新公共管理運動的實踐已經證明,政府承擔的不少公共管理職能及具體內容,由非政府的公共組織來承擔,這不僅是可能而且是可行,后者不一定比前者差。一般地說,宏觀方面的管理職能或全局性的關鍵事件,更多地應由政府來承擔,特別是如國防、外交、重大法律、法規與政策的制定,只能由政府來完成。從微觀方面的管理來看,政府可以承擔一部分,但更多地應該交給社會的其它公共事務管理部門來做。愈是接近基層方面的公共事務,愈有可能讓相關的非政府部門來完成。
3)社會問題管理與資源管理相統一,重在問題解決上。多數人認為,在一般的管理活動中,管理目標是既定的,所以管理的主要問題是在管理過程中,如何配置資源,使之更有效。在企業管理中,只要通過有效手段,把各種資源協調好,就能實現利潤最大化。在公共行政活動中,當人們把注意力集中到行政組織內部的管理活動時,“效率至上”也促使人們過多地思考資源配置的效率問題。公共管理則更多地是因為要解決社會問題,即由于社會多數成員所期望的現象與實際現象產生了偏差而提出來的。這些偏差所包含的內容是多方面的,既有要素及其配置有效性問題,也有利益分配的公平性問題。我們不否認資源管理在公共管理中的重要性,因為管理過程中若資源配置不當,就不能實現公共管理要解決社會問題之目的。然而社會問題管理比資源管理所包含的內容更豐富,更復雜。前者需要后者做保證,但即使后者實現目標,也不一定會使前者成功。
4)結果管理與過程管理相統一,重在結果管理上。在公共管理活動中,對社會問題管理實際上包含三項內容:一是問題提出的管理;二是問題解決的過程管理;三是問題解決的結果管理。資源管理更多地是關注前兩項內容,很少討論第三個內容。我們已經反復強調,傳統管理理論,總是先設定一個目標,然而圍繞如何實現這個目標去協調資源管理,關注管理過程。正如泰勒所言,科學管理要使勞資雙方在思想上發生革命,這就是只關注增加盈利,而使如何分配盈利的爭論成為不必要。這種只關注如何有效地實現目標的過程管理,而不考慮目標確定的合理性以及實際分配的公平性,一直受到許多學者的抨擊。過程管理更多地強調效率,而結果管理更多地突出公平。
5)管理所追求的公平與效率相統一,重在公平上。對公共管理本質的理解使我們清醒地認識到,有效地增進與公平地分配社會公共利益,都必須認真考慮。但增進公共利益最終還是為了分配給社會的每一個成員?！耙值案?必須做蛋糕”。蛋糕愈做愈大,人們獲取的蛋糕的份額量也會愈大。要分“蛋糕”,就要考慮“公平”。我們認為,效率與公平是公共管理的兩大基本目標。效率與增進公共利益有關,公平與分配公共利益有關。引起爭論的問題是公共管理的基本目標,是重在效率還是公平?在討論公共政策的本質時,我們曾提出,在政府與市場的關系上,市場機制主要解決效率問題,政府的政策機制主要解決公平問題。這里講的公平,是廣義的公平,包括分配公平、規則公平、競爭環境的公平以及程序公平等等。在公共管理討論中,我們仍然堅持:公共管理主體主要解決公平問題,而市場機制主要解決效率問題。這里的公平,仍然是廣義公平。
6)公共組織的外部管理與內部管理相統一,重在外部管理上。公共管理更多地是要解決社會公共問題,所以強調公共利益,重在結果管理,突出公平等等,實質上都是圍繞公共組織對外實施管理展開的。傳統的企業管理理論主要研究企業內部問題自然不必多說。在政府管理研究中,圍繞著提高“行政效率”,不少人把注意力常常放在政府內部管理上。加強政府自身管理是必要的。但這種活動的最終歸宿還是體現于外部的管理,即對社會公共事務的管理。不論是政府,還是其它社會公共組織,都要把對外管理的質量作為衡量其績效的最終標準。
公共管理基本特征范文6
【關 鍵 詞】新公共管理/公共服務/傳統公共行政
【 正 文】
從本世紀70年代開始,曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久,并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政,遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰,其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活,其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難:政府財政危機,社會福利政策難以為繼,政府機構日趨龐大臃腫,效率低下,公眾對政府能力失去信心,“政府失敗”論開始占主導地位。
正是在這樣的歷史背景下,一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美兩國應運而生,并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同,新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整,或僅僅是為了降低行政管理的成本,減少行政費用開支,更重要的是,它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。
一、新公共管理的理論基礎
如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先,新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據,如從“理性人”(人的理性都是為自己的利益,都希望以最小的付出獲得最大利益)的假定中獲得績效管理的依據;從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向,提高服務效率、質量和有效性的依據;從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次,新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為,私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境,而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產出和結果的高度重視(對私營部門來說,產出就意味著利潤,而在高度競爭的市場環境中,要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務,同時盡可能地降低成本),而不是只管投入,不重產出;人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制,而不是一經錄用,永久任職,等等?？傊?新公共管理認為,那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法,如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有,它們完全可以運用到公有部門的管理中。
二、新公共行政管理的基本特征
新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等,但它們都具有大體相同的特征。
首先,新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系,重新對政府職能及其與社會的關系進行定位:即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構,政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”,社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”,政府服務應以顧客為導向,應增強對社會公眾需要的響應力。近年來,英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等,就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。
其次,與傳統公共行政只計投入,不計產出不同,新公共管理更加重視政府活動的產出和結果,即重視提供公共服務的效率和質量,由此而重視賦予“一線經理和管理人員”(即中低級文官)以職、權、責,如在計劃和預算上,重視組織的戰略目標和長期計劃,強調對預算的“總量”控制,給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權,以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。
第三,與上一點緊密相聯,新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規,輕績效測定和評估的做法,主張放松嚴格的行政規制(即主要通過法規、制度控制),而實現嚴明的績效目標控制,即確定組織、個人的具體目標,并根據績效示標(performance indicator)對目標完成情況進行測量和評估,由此而產生了所謂的三E,即經濟(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大變量。
第四,與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同,新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等)和競爭機制,取消公共服務供給的壟斷性,如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等,新公共管理認為,政府的主要職能固然是向社會提供服務,但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同,采取相應的供給方式。如圖所示:
市場狀況/憲法職責模式
附圖
1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內,同時也沒有其他競爭者,如國防,應由政府承擔。
2、雖屬憲法規定的政府職責,但同時有其他競爭者的存在,即其他非政府部門也在從事此項活動,如醫院,在這種情況下,政府并非一定要親自提供此項服務,而大可通過招標、合同出租等形式,將其出租給其他公營或私營部門,政府只要對其績效目標進行測定和評估,并提供相應的報酬,便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。
3、憲法沒有規定是政府的職責,而又存在著市場競爭者,如影視業,這時政府就完全可以不從事此項活動,而完全由私營部門承擔。
4、憲法既沒有規定是政府的職責,同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者,如高等院校,這時政府就應積極培育市場,鼓勵人們參與此項活動,以提高此項服務的效率、質量和有效性。
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需要說明的是,上述只是典型的四種公共服務類型,在現實中,更多是介于這四種之間的混合型服務領域,因此,政府應根據具體情況,而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。
第五,在看待文官與政務官的關系上,新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離,強調文官(包括高級文官)保持政治中立和匿名原則;新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩,強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系,特別是對部分高級文官應實行政治任命,讓他們參與政策的制定過程,并承擔相應的責任,以保持他們的政治敏感性,因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通,因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標,而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的,這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程,其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時,他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外,文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策,一是任期優勢,事務有的任期長,而政務官隨政府更換任期短(美國政務官平均任期僅22個月)。二是專業知識優勢,這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工,而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上,而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢,政務官與事務官的比例嚴重失調,美國聯邦政府現有文官250萬,而政務官僅4000人左右,這使得“兩官”力量失去平衡,政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下,若硬性規定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力,只有正視行政機構和文官的政治功能,才能提高他們的自覺意識,即除了盡職盡責地執行政策外,更以主動的態度設計政策議程,并善用裁量權發展公共政策,使政策更加有效地解決社會問題。
第六,與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預,擴大公共部門規模不同,新公共管理主張對某些公營部門實行私有化,讓更多的私營部門參與公共服務的供給,即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是,許多新公共管理的擁護、支持者也認為,公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。
第七,與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同,新公共管理重視人力資源管理,提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性,如以短期合同制取代常任制,實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。
三、對新公共管理的批評
新公共管理在西方各國日趨流行的同時,也遭受到許多批評和指責,主要有以下幾方面。
