前言：中文期刊網精心挑選了傳統公共行政的主要特征范文供你參考和學習，希望我們的參考范文能激發你的文章創作靈感，歡迎閱讀。
傳統公共行政的主要特征范文1
關鍵詞：公共行政學；語言；圖像；游戲；修辭
中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1001-5981（2012）02-0016-06
盡管在以追求實用為主要導向的公共行政學界，套用語言哲學的名言“沒有語言學的本體論和認識論皆無效”來說明公共行政學的語言問題的重要性，不免顯得危言聳聽，但是當語言哲學的歷史已跨過整個20世紀，將語言哲學的重要原理引進（同樣具有百余年歷史的）公共行政學，也許恰逢其時。本文正是基于上述考慮的一項嘗試，即運用語言哲學的圖像論、游戲論、修辭論，來說明公共行政學的語言與行政世界的關系，從而分別揭示出公共行政學語言的圖像性質、游戲性質、修辭性質以及此三項性質的相互關系。
一、公共行政學語言的圖像性質
語言的圖像論，是前期維特根斯坦的核心觀點。這一觀點認為，語言如同圖像那樣摹畫世界：語言與世界具有同構關系，語言具有意義和真假之別，倫理學（絕對價值）不可說、從而必須對其保持沉默。因此，依據語言的圖像理論，可以推知公共行政學語言的圖像性質，并需要基于公共行政學語言本身的特點對其予以說明。
（一）公共行政學的語言與行政世界同構
維特根斯坦所說的“世界”，不僅包括實際發生的事實，還包括在邏輯上可能的事態。他基于分析思維認為，事態由基本事態構成，基本事態由對象和對象組合而成。在與世界相對的另一面，語言由基本命題構成，基本命題由名稱和名稱組合而成。因此，語言與世界的同構關系表現為：名稱代表對象，基本命題代表基本事態，在總體上，語言就像一幅圖畫那樣，表現整個世界（包括邏輯上可能的世界）。
公共行政學語言所摹畫的世界，同樣包括已經發生的行政世界，以及還未發生的但在邏輯上可能的行政世界，前者構成公共行政學的實證研究對象，后者來自公共行政的“烏有鄉消息”，它反映人們要在現實的周遭世界重建公共行政“烏托邦”的愿望。而無論對于公共行政的真實世界、還是對于公共行政的可能世界的描畫，公共行政學的語言均可以被沿著“命題一基本命題一事物名稱”的分析路徑，追溯至公共行政的現實世界的具體對象。
對于公共行政的實證研究而言，泰勒、吉爾布雷斯夫婦等人在進行動作研究過程中，不僅記錄了不同工人的動作流程，并且將這些動作流程分解成最小分析單位，然后進行定性和定量比較，最終得出“科學”的工作動作和流程。在此過程，他們使用的典型語言：“生鐵搬運工彎下腰，搬起大約92磅重的生鐵，移動數英尺……一名最優秀的適合從事這種工作的工人，一天中只有42%的時間有負荷”，直接由事物的名稱和名稱組合成基本命題，然后由基本命題，經過邏輯連接，得出一系列科學管理原理。西蒙在其《行政行為》第1版前言中說道：“我們必須能夠用文字精確地描述管理型組織的面貌和運轉狀況。我試圖構造一套能夠進行上述描述的詞匯，本書就記錄了我從中得到的結論?！痹谶@本前身為《行政科學的邏輯構造》的博士論文中，西蒙忠實的執行了深受前期維特根斯坦影響的卡爾納普的語言哲學原理，他從“人類抉擇的邏輯學和心理學中”導出“管理理論的詞匯”，并邏輯地構造出有限理性決策理論。從宏觀角度而言，我們可以列舉里格斯行政生態學說、布坎南公共選擇理論、奧斯本企業家政府理論等，這些理論均形象地為人們呈現出相應的公共行政圖畫，（例如里格斯借用光的折射圖，摹畫轉型社會的行政模式；企業家政府理論認為某些優秀的政府部門正在像企業那樣運作），這些圖畫或理論深刻描畫了公共行政的真實世界的運作過程。
另一方面，公共行政學語言對于公共行政的可能世界的描畫，不僅表達了公共行政在邏輯上的可能事態，而且同樣可以分析為公共行政的真實世界的具體對象。在公共行政思想史上，新公共行政學集中地摹畫了邏輯可能的公共行政的公平世界。對于作為公平行政世界要義之一的“比例公平”原則來說，不僅公共行政領域的任意兩個人的收入和付出，均是現實世界的真實對象，而且各自的收入付出之比，也完全可能在邏輯上具有相等關系。同樣，作為新公共行政學所倡導的機會公平、代際公平等原則的理論基礎，羅爾斯的正義論的兩個原則，也完全具備對象的真實性（憲法上的基本自由、每個人的經濟、社會利益等）及其在邏輯上（如羅爾斯所說的那樣）進行合理組合的可能性。同時，從上述例證也可以看出，新公共行政學理論志于在現實的行政世界構建“比例公平”、“機會公平”、“代際公平”以及羅爾斯在“無知之幕”下構建出來的“自由平等”、“差別原則”等理想狀態之旨趣。
（二）公共行政學的語言具有意義和真假之別
維特根斯坦認為，語言中的名稱的意義，是它指稱的對象；由名稱和名稱合邏輯的組成的基本命題的意義，是它表達的基本事態（包括可能事態）；基本命題和基本命題符合邏輯地連接，組成（復合）命題；“命題只是就其在邏輯上有秩序的而言，才是事態的圖像?！币蚨?，命題的意義，就在于符合邏輯地表達事態（包括可能事態）。此外，命題的真假，取決于它所表達的事態是否與實在相符合：“若一個基本命題為真，事態就存在；如果一個基本命題為假，事態就不存在。”
由此可得，符合邏輯的說出一句公共行政學語言，是“有意義”的，即它邏輯地表達了某種公共行政的（可能）事態。它一方面意味著此句公共行政學語言包含著某種符合邏輯的“語義”（即“意思”），另一方面在其表達可能事態（或應然事態）的維度，還意味著此句公共行政學語言有“價值”。但是，符合邏輯的公共行政學語言，如果要是真的，還需要追加一個條件，即其表達的公共行政事態必須客觀存在。如果人們無法確證公共行政學語言所表達的事態的真實性，那么就無法確證公共行政學語言的真假，這對于追求建立公共行政“科學”的人們來說是無法接受的。
在公共行政思想史上，表達公共行政應然事態的規范研究，確實是“有意義”的。正如作為一種典型的規范研究，新公共行政學不僅表達了公共行政的可能世界（公平世界）的語義，而且對于公共行政實踐具有重要“價值”，它在事實上使得一社會公平，儼然已經作為當代公共行政的重心而取代了傳統技術性效率的地位。而對于行政“科學”或實證研究來說，不僅需要其“有意義”，而且需要基于事實鑒別其“真假”，從而獲得某種關于行政過程的真理性命題。例如，關于政治與行政二分的命題，古德諾既基于“政府機構的分立”的事實，證明其真理性，又基于“在各政府機構領地的交界地區都存在著‘公地’”的事實，證明政治與行政二分的虛假性，進而得出“政治與行政相協調”的命題。而西蒙作為行政科學研究的杰出代表，在其《行政行為》附錄中直接表達了他關于管理科學的信念：“關于管理過程的命題若是科學命題，就可以從事實意義上判斷其正誤。反過來說，關于管理過程的命題若可以判斷其正誤，就是科學命題?！北娝苤?，西蒙的《行政行為》也確實是他關于管理科學的信念的真實寫照。
（三）公共行政學的語言必須對絕對價值保持沉默
維特根斯坦哲學關于語言圖像理論的一個重要特色，是它提出了倫理學不可說的觀點。他在《邏輯哲學論》中指出：“倫理是不可說的。倫理是超驗的?！倍皩τ诓豢烧f的東西我們必須保持沉默。”需要指出的是，維特根斯坦所說的倫理學，其實是指表達絕對價值的倫理學，不包括表達相對價值的倫理學，即維特根斯坦關于“倫理學不可說”的觀點，是指“絕對價值不可說”，或者說“我們需要對于絕對價值保持沉默”。
如果以維特根斯坦關于倫理學不可說的標準，衡量公共行政思想史對于行政倫理的言說，可以得出：行政倫理學對于“相對價值”的言說，實際具有行政“科學”的屬性，而行政思想史上存在的關于公共行政的“絕對價值”的承諾、爭論和闡釋，則由于越出語言的界限，成為一種無意義（無指稱對象）的胡說。
例如，庫珀在其飲譽全球的著作《行政倫理學：實現行政責任的途徑》中，對于行政倫理的論述始終保持在“相對價值”的范圍之內。庫珀無論是對于行政倫理的思考層次、決策模式，還是對于行政責任的來源、責任沖突的化解途徑、內外部責任控制機制等的論述，均以某種“事先設定的標準”，諸如具體的道德和法律規則、上級指示、公民利益、內心信念等，作為評判行政行為的倫理依據，從而均成為了相對價值判斷。他至多在多元主義的后現代背景下，聲稱“我們還是需要自我組織起來”，“通過對話和協商來確定（具有相對價值屬性——筆者注）價值觀、信仰和倫理準則等行為標準，從而確保我們的生活世界富有意義”。對于“普遍的、‘神授’的價值觀和倫理準則”，庫珀認為其在后現代社會已“不再具有最終的立足基礎”。由此可見，具有“相對價值”意義的行政倫理的確立，均可以被還原為特定的事實之間的關系（作為的事實的行政行為和作為事實的具體倫理準則之間的相對價值關系）或者具體的“對話協商”過程，從而正如維特根斯坦所言，“這里只有事實、事實，還是事實，而沒有倫理學”，因而，作為純粹事實判斷、探討“相對價值”的行政倫理學，便具備“科學”的性質。
另一方面，在公共行政思想史上，也存在關于公共行政的絕對價值的承諾、爭論和闡釋。在傳統公共行政學時期，古利克宣稱“效率是行政價值尺度上的最高原則。”到了新公共行政學時期，作為該學派哲學基礎的羅爾斯正義論宣稱：“公平的自由處于高于一切的地位”，因而“公平至上”便取代傳統的“效率至上”，成為新公共行政學的“核心價值”。但是，如果依據維特根斯坦關于絕對價值不可說的觀點來看，新公共行政學和傳統公共行政學關于公共行政“核心價值”、“最高原則”的承諾和爭論，就會由于并不存在指稱對象，成為一種無意義的胡說。原因在于，西蒙已經從管理科學的角度，證明處于粗俗世界的人（而不是神），并不具備全面理性或尋求最優的能力，那種關于人類決策的最優化模型“也許可以當作老天爺的心理活動模型”。維特根斯坦也指出：“我們不能寫出這樣一本科學著作，它的主題在本質上就是最好的，是在其他主題之上的?！币虼?，如果要合理闡釋新公共行政學和傳統公共行政學的“公平至上”、“效率至上”價值觀，我們就必須將其轉變為或還原為特定語境下的相對價值判斷來理解，即誠如古利克自己所說：“我們最終被迫根據政治價值尺度和社會秩序調節純粹的效率概念”，或者如弗里德里克森所說：“在效率和經濟之外，將社會公平看作公共行政的第三支柱”。由此，我們就從正反兩方面論證了公共行政學的語言在闡述行政倫理之時，必須保持在相對價值的范圍之內，或者說，公共行政學的語言必須對絕對價值保持沉默。
二、公共行政學語言的游戲性質
語言的游戲性質，是后期維特根斯坦和日常語言學派的重要觀點。這一觀點將語言置于日常生活之中，考察語言的多種多樣的用法、語言的實際使用規則以及語言與日常生活之間的互動，得出了“意義即用法”、語言存在不同使用規則以及“言語行為”等重要原理。如果結合公共行政學語言本身的特點，那么公共行政學語言的游戲性質，可以表述為：公共行政學語言的意義是它在行政生活中的用法；公共行政學語言確認或修改行政生活的規則；公共行政學語言同時包含語義、語行、語效。
（一）公共行政學語言的意義是它在行政生活中的用法
后期維特根斯坦將語言與人類交往活動聯系起來，動態地考察語言的意義，他把“語言和那些活動相互交織在一起的整體稱為‘語言游戲’”。由于人類的交往活動或者生活形式紛繁復雜，因而，鑲嵌在人類交往活動或生活形式之中的語言的用法（語言游戲）也就具有多樣性。就是說，“要理解語詞的意義，就是要掌握該語詞是在怎樣一種確定的活動中被使用……一個詞的意義就是它在語言中的用法”，或者“一個名稱的意義有時是通過指著它的承擔者來說明的?！?/p>
運用“意義即用法”的原理，考察公共行政學語言，可以得出：公共行政學語言的意義，是它在行政生活中的用法。這意味著，公共行政學的語言不存在先驗的固定的含義，它隨著人類行政實踐類型的變化而變化。例如，作為公共行政學的關鍵詞，“行政”語詞就存在不同用法。它在拿破侖時期的法國。是指對于“國王”意志的執行，在威爾遜時代的美國，是指對于“國家”意志的執行。在“洪憲帝制”（大帝）時代的中國，行政還具有“法外治權”的含義。在實行“議行合一”制的社會主義國家，行政往往具有表達國家意志的功能。在當前的行政學教科書中，一方面存在關于公行政與私行政的區分，另一面企業家政府的理論與實踐又表明，企業管理方法同樣可以被用來管理政府。凡此種種，我們均稱之為“行政”。這實際上表明，存在多少種行政實踐的類型，也就存在多少種“行政”語詞的用法或意義。如果僅僅將“行政”單調地解釋為“國家意志的執行”，那么無疑錯過了“行政”語詞的更為開放多樣的意義或用法。
（二）公共行政學語言確認或修改行政游戲的規則
后期維特根斯坦在日常生活之中關注到語言與實踐的互動關系，將語言與實踐相交織的整體稱為語言游戲。既然語言與實踐遵循互動（而非受動）關系，就意味著語言既可能與實踐玩一種同質性游戲（直接遵守實踐游戲規則），又可能與實踐玩異質性游戲，即語言試圖對于實踐游戲的規則作出修改。
公共行政學的語言在與行政生活互動過程中，同樣會確認或修改行政生活規則。而且，基于行政思想史來看，公共行政學的語言往往同時具備上述兩項功能，即特定的公共行政理論在確認（或修改）某種行政生活規則的同時，往往意味著試圖修改（或確認）他種行政游戲規則。依據公共行政理論是以確認行政游戲規則為主、還是以修改行政游戲規則為主，我們可以將公共行政理論劃分為三種類型：
其一，以確認行政游戲規則為主的公共行政理論。韋伯在邁向現代性的社會背景下，抽象出神秘型組織、傳統型組織、官僚制組織的運作機制，倡導資本主義和社會主義均應當主要實行官僚制的組織形式，同時又希望借助于神秘型組織的“超凡魅力”，來補救官僚制組織的機械性和沉悶性弱點。里格斯在二戰之后，經過實地調查，描述了農業社會、過渡社會和工業社會的行政游戲規則，但在其整個進化論式（現代化是由農業社會邁向工業社會的發展過程）的理論框架中，暗含著行政游戲規則應當從農業社會向工業社會轉變的要求。西蒙基于人們的實際決策過程，發現了有限理性的決策模式，并進一步論證了制度理性的限度，從而也暗含對于全面計劃經濟的管理模式的批駁。
其二，以修改行政游戲規則為主的公共行政理論。它們以倡導規范性理論的新公共行政學和黑堡學派為代表。這兩個學派均反對傳統公共行政的管理主義模式，同時均倡導建立以主義、賢明治理和高度公民精神為主要特征的行政游戲模式。
其三，確認與修改行政游戲規則并重的公共行政理論。泰勒將“第一流工人”的動作流程制作成標準化的操作方法，強制性地推廣到整個工作場所。麥格雷戈既認可對于貪婪、消極的庸人實行“強硬的”管理方法，又主張調動人性中的積極因素，實行溫和的、參與式、授權式管理模式。登哈特基于美國傳統的社區實踐、公民精神和服務理念，批評企業家政府的“掌舵而不是劃槳”模式，提出“服務而不是掌舵”的公共行政模式。
（三）公共行政學語言同時包含語義、語行、語效
語言游戲的“言語行為”理論，是深受后期維特根斯坦影響的日常語言學派的重要觀點。這一觀點道出了一個簡明道理：人們說一句話（表達語義），通常懷有一定目的（語行），并希望取得相應效果（語效）。用語言哲學家奧斯汀的術語來講：人們借助于語言表達，主要履行三種行為，即“以言表意行為”、“以言行事行為”（說話就是做事）、“以言取效行為”。
將公共行政學語言置于日常行政生活之中，考察作為一種學術語言的公共行政學語言的語義、語行、語效，可以得出：公共行政學的語言不僅包含理論上的含義（公共行政學的語言表達了一系列理論命題）、也不純粹是一種理論活動、并會取得相應理論效果（做出理論創新），更重要的是，它同時包含對于日常行政生活的語義、語行和語效。
首先，公共行政學語言的語義，可以在日常行政生活之中被合理地理解。原因在于，公共行政學語言符合邏輯地說出了具有指稱對象的命題，這些指稱對象均現實地存在于行政生活之中，所以它們均能夠獲得日常生活意義上的語義。甚至那些（在科學意義上）對于公共行政的絕對價值的“胡說”，也可以在日常生活當中得以合理地理解，因為所謂公共行政的“核心價值”、“最高原則”在于“效率”或者“公平”，在日常生活意義上，不過是說效率或者公平對于公共行政“非常非?！敝匾ㄈ藗冊谌粘Ｉ钪型ǔ２⒉贿M行嚴格的邏輯分析），因而它們必須獲得足夠地重視才行。
其次，公共行政學語言包含對于行政生活的“語行”和“語效”。但需要說明的是，以改造行政生活為主的公共行政理論，通常明確地表示其對于行政生活的語行和語效，而以解釋行政生活為主的公共行政理論，其對于行政生活的語行和語效，便往往是一種言外之意。例如，威爾遜、泰勒、法約爾的公共行政學語言，明顯地符合“說話就是做事”并取得相應語效的標準。威爾遜通過宣揚政治與行政二分，推進文官制度改革，取得了減少行敗的效果。泰勒的科學管理理論、法約爾的一般管理理論本身即產生于工廠管理的實踐，因而其理論生產和工場實踐直接地合為一體，從而更為直接地表現出理論的“語行”、“語效”特征。另一方面，盡管在以解釋行政世界為主要旨趣的西蒙決策科學理論、里格斯行政生態學等理論中，難以找到“祈使語句”，但如上所述，西蒙決策科學理論和里格斯行政生態學說，分別暗含對于全面計劃經濟管理模式的批駁以及行政游戲規則應當由農業社會向工業社會過渡的言外之意。另外，鑒于這些理論本身對于現實行政世界的巨大影響，因而對于解釋世界的行政科學理論而言，也可以套用阿爾都塞的名言“理論也是一種實踐”來說：行政科學理論也是一種實踐。
三、公共行政學語言的修辭性質
科學語言特別是社會科學語言的修辭性質，是伴隨科學語用學、科學社會學的興起而獲得人們重視的。它在當代全面復興了亞里士多德的修辭觀：“修辭學是辯證法的對應物”，“修辭術是分析科學和倫理方面的政治學的結合”，通過科學、修辭、倫理、民主的聯姻，祛除了柏拉圖一脈對于修辭的貶低態度。在柏拉圖看來，修辭是運用語言技巧，進行煽動情感和鼓動輿論的活動，它傳達具有相對性、或然性的“意見”，而不能發現普遍性和必然性的“知識”，從而修辭至多在其善說的意義上，成為表達真理的佐料，如果往壞里說，修辭干脆就是邪惡的詭辯。可是，當后現代科學語用學、科學社會學突顯科學的語境性、協商性和倫理性（應然人際關系），科學也就成為一種相對性、或然性的“意見”；修辭則借此機會蛻變其詭辯氣質、以符合倫理的認知面目躋身科學殿堂。至此，科學和修辭的結合，能夠為我們認識公共行政學的語言提供情境性、或然性、勸說性、倫理性、辯證性等多方面的洞見。
（一）公共行政學語言基于特定理論或實踐情境進行言說
作為一種修辭的公共行政學語言，是在特定的理論或實踐情境之下，有意識地針對特定問題進行的相對性言說，它無意于也無法超脫具體的歷史情境、說出永恒真理。在公共行政思想史上，每一種公共行政理論均具有獨特的修辭情境。傳統公共行政學時期，威爾遜為了改進美國行政系統的工作效率，同時在理論上倡導創立一門“前所未有的行政科學”，發表了《行政學研究》。在這篇行政學的開山之作中，威爾遜提出了著名的政治與行政二分的假設。這一假設成為了古德諾的《政治與行政》的重要理論情境，即古德諾不僅對于政治與行政二分假設作了經典闡述和揚棄，而且基于美國總統制的政治情境，強調政黨對于美國實現政治與行政相協調的獨特功能。泰勒和法約爾均是在受雇于企業主的情境下，創立他們的管理理論的，因而他們的理論當然以追求效率、秩序、利潤為基本目標。韋伯在工業化背景下，描述了組織的三種純粹形態，并提倡現代社會應當主要實行官僚制組織形態。到了20世紀30年代，傳統公共行政（學）的泰勒制、官僚制及其制度主義路向、經濟人假設，開始遭到全面批判。在此情景下，梅奧、西蒙率先運用在當時社會科學界確立起來的行為主義方法論，分別創立人際關系理論、有限理性決策理論。二戰以后的公共行政學，呈現出了更加復雜多元的修辭情境。里格斯在美國強行推銷政治與行政文化遭到阻力之后，推出了行政生態學說；布坎南、奧斯本在政府應對財政危機過程中，推出了公共選擇理論和企業家政府理論；?？怂埂⒚桌赵诤蟋F代的哲學旋風中，推出了后現代公共行政理論。由此可見，所有上述理論，均是置身于特定情境之下的真理，均帶有顯著的修辭情境印記，同時也均放棄了柏拉圖式的尋求永恒真理的野心。
（二）公共行政學語言基于行政世界的或然性進行勸說
行政世界的或然性，是指行政生活具有多樣性或者不確定性。它歸因于行政生活中的人們，能夠對于行政生活作出多種選擇或者籌劃，從而能夠創造出多種多樣的行政生活形態。以行政組織為例，它具有官僚制、扁平型、網絡化等不同組織形態，可能采取尋求滿意、最優、改進等不同決策路徑，還可能追求效率、法治、公平等不同價值觀。這意味著，在具有多種可能性的行政世界，人們并不必然地選擇過某一種行政生活。那么“行政生活向何處去”的問題，就給追求“語效”的公共行政理論，提供了一定的修辭或勸說空間。就是說，公共行政學面對行政世界的或然性，需要從中選擇某一種行政生活樣態，運用特定修辭策略展開勸說。從公共行政思想史來看，公共行政學基于行政世界的或然性進行勸說所運用的修辭策略，可以歸納為三種情形，即基于或然性的前提，經過或然性的推理，得出具有或然性的實踐路向。
第一，公共行政學基于或然性的前提進行勸說。例如，在政治與行政的關系方面，傳統公共行政學基于政治與行政二分假設，認為公共行政應當主要是一個關注技術理性的事務性領域。而后現代公共行政學基于政治與行政對話假設，認為公共行政應當走向民主治理模式。
第二，公共行政學通過或然性的推理進行勸說。這一點即便對于邏輯實證主義者來說也不例外。因為邏輯實證主義者的實證，只能是部分實證、或遵循不完全歸納邏輯，因而它在根本上就是可錯的。西蒙經常以下棋為例，論證決策的有限理性；布坎南也將政治選擇模擬為市場交易。可是，決策是否一定如棋，政治是否一定如市，都可以作進一步疑問。因而，在其不完全歸納意義上，我們甚至可以說西蒙、布坎南運用了“世事如棋”、“政治如市”的“比喻”或“類比”進行科學理論的論證，而比喻和類比已經是兩種重要修辭格。其他諸如弗里德里克森、艾賅博、百里楓等人文主義者，常常闊綽地運用想象（弗氏援引“無知之幕”）、講故事（百里楓講述“大屠殺”）等手法，勸說行政人員樂善好施、棄惡從善，這使得公共行政學的人文主義著作，通常表現出更加顯著的修辭特征。
第三，公共行政學得出具有或然性的實踐路向。盡管法約爾的一般管理理論，似乎得出普適性的管理原則，但是在西蒙看來，這些管理原則其實是一些相互矛盾、成對出現的諺語，甚至法約爾自己也宣稱“在同樣的情況下，我們幾乎從不重復使用同一原則”，況且“事態的變化決定了規則的變化”（此處規則即原則）。可見，一般管理理論得出的“一般性”管理原則，同樣具有“或然性”，誠如法約爾所說：“管理方式絕不是死板和絕對的東西……重要的是應知道如何運用它，這是一門艱辛的藝術”。而在傳統官僚制“破產”以后，公共行政學在精心診療“死了的政府”過程中，更是提出主義、社群主義、新管理主義以及話語模式等諸多甚至相互沖突的實踐路向。這種狀況集中表現了公共行政學語言基于行政世界的或然性進行勸說的特征。
（三）公共行政學語言基于行政世界的辯證性進行辯護
行政世界的辯證性，是指行政世界存在相互沖突、對立統一的行政生活樣態，并且在歷時性上呈現出不斷揚棄的否定之否定進路。作為一種修辭的公共行政學語言，正是基于行政世界的辯證性，才能為相互沖突的行政生活模式提供辯護，同時避免公共行政學落人“怎么都行”的詭辯陷阱。
從共時性來看，同一時代的公共行政學，需要基于行政世界的對立統一性，為相互矛盾的行政生活樣態提供辯護。在傳統公共行政學時期，法約爾的一般管理理論提出了諸多管理原則，這些管理原則后來被西蒙批評為只是相互矛盾、成對出現的行政諺語，但是法約爾在創立一般管理理論之初，就已聲明這些管理原則“完全取決于一個‘度’”。因而，法約爾的本意在于，人們需要辯證對待每一條管理原則的“度”，以使它能夠與另外相對立的管理原則并行不悖。在新公共服務時期，登哈特夫婦依據“新公共服務運動”，提出“服務，而不是掌舵”、“服務于公民，而不是服務于顧客”等原則，與企業家政府理論倡導的“授權而不是服務”、“滿足顧客需要，而不是官僚政治的需要”等原則，形成對壘之勢。但是，新公共服務理論并非意圖、實際上也無力將新公共管理理論置于死地而使自己獲得新生。正如登哈特夫婦所說，新公共服務理論只是構成“思考公共行政的備選方法”。公共行政理論與實踐的發展狀況也表明，“新公共管理”與“新公共服務”實際上構成了公共行政（理論）世界的“雙螺旋”結構，前者注重尋求公共行政的技術理性，后者逼問“誰來掌舵”、“為誰服務”等價值理性問題，從而使得二者均能夠在公共行政世界的對立統一之中，為各自存在的合理性進行辯護。
從歷時性來看，公共行政學需要通過揚棄手法，解決不同時代的行政生活模式之間的沖突及其在理論上各自獲得同時代的公共行政學的辯護的悖論。由于后一時代的公共行政學、特別是后現代行政學，往往可以被看做對于傳統公共行政學的顛覆史，因而，如果循著理論發展的脈絡逆向檢視，那么傳統公共行政學對于傳統行政生活模式（在當前看來已失去合理性）的辯護，就帶有強烈的詭辯色彩。這顯然是看待行政生活變遷的非辯證態度，并且是對于公共行政學語言的修辭性質的錯解。原因在于，即便以政治與行政二分假設、官僚制、泰勒制等為代表的“傳統治理模式已經死亡，盡管學術界不停地為其舉行送葬儀式，但其靈魂仍徘徊于公共行政研究的上空，并在所有的管理理論方面以及在幾乎每一個實際的公共機構中都能看到它的影子?！彼裕瑹o論作為傳統治理模式特征的政治與行政二分假設、森嚴機械的官僚體制、單調偏狹的價值追求在現在看來多么不合理性，現今的人們也不愿重回政治與行政不分、腐敗盛行、效率低下的前公共行政學時期（這正是傳統公共行政學努力消除的弊端），而且當前行政學所倡導的政治與行政對話、分權治理、多元價值觀，實際均以更加靈活的形式吸收了傳統公共行政學的合理之處。因此，如果重回每一時代的公共行政學的歷史情境，它們對于各自公共行政理論與實踐的辯護，便會被看做一種正當的修辭、而非邪惡的詭辯；同時后一時代的公共行政學對于前一時代的公共行政理論與實踐的批判，也會被看做一種揚棄而非拋棄。
（四）公共行政學語言基于行政世界的倫理性進行溝通
所謂行政世界的倫理性，是指行政世界的主體之間的應然關系屬性。作為修辭的公共行政學語言，基于行政世界的倫理性進行溝通，不僅使得公共行政學的語言擺脫了傳統修辭的邪惡認知面目（把壞的說成好的），而且使得行政世界的真理或者知識具備了協商、共識性質。傳統公共行政學，在政治與行政二分的前提假設下，以追求效率為“首要的善”，經過泰勒的論證，效率更被說成是雇主和雇員的共同利益（相對于前公共行政學時期來說，以科學方式追求效率，的確增進了全體或幾乎每一個人的利益）。由此便在當時情境下，賦予傳統公共行政理論與實踐以符合倫理的性質。但是，在政治與行政二分的假設之下，作為純粹事務性領域的公共行政的真理，其實是由政治與行政過程的領導者（包括泰勒、法約爾那樣的管理天才）以法律、命令、原則的形式“給定”的。這在相當程度上削弱了傳統公共行政學語言的修辭性質，即傳統公共行政學語言作為傳統行政世界的主客體關系（行政雇員和行政相對人僅僅作為客體）的理論鏡像，并不關涉行政世界的弱勢群體對于應然行政關系的吁求。到了新公共行政學時期，弗里德里克森開始追問，優秀的管理為誰而做？為誰有效率？為誰符合經濟的要求？從而明確提出行政世界的“主體間”關系問題。在弗里德里克森的影響下，行政民主理論、治理理論、話語理論等迅速登場，紛紛呼吁行政世界應當建立平等、對話、協商的主體間關系。這意味著后現代公共行政學對于行政世界的真理的設定，不再依賴于某一類主體的絕對命令，而是取決于行政世界的平等主體間的對話、協商和共識。由此，經過新公共行政學直至后現代公共行政學的努力，公共行政世界的真理或者說公共行政學的知識，越發取得社會建構或話語建構的屬性（真理是主體協商和利益博弈的結果），從而使得公共行政學語言的修辭性質一時得以前所未有的勃興。
四、公共行政學語言的三重性質的關系
辨析公共行政學語言的圖像性質、游戲性質和修辭性質，可以得出公共行政學語言的此三重性質實際遵循辯證互補的邏輯，共同支撐公共行政學語言的健全功能的發揮。
一方面，在公共行政學的語言與行政世界的關系維度，公共行政學語言的圖像性質，意味著公共行政學語言作為行政世界的理論鏡像（亦稱邏輯圖像），靜態地反映了行政世界的現象或游戲，但其本身并不參與行政世界的游戲活動。公共行政學語言的游戲性質，不僅要求人們返回公共行政的日常生活世界，動態考察公共行政學的語義；而且意味著，公共行政學能夠借助語言手段，參與到行政世界的游戲活動中去，它還可能表達對于行政游戲規則的修改要求，并主動追求相應的行政游戲效果。公共行政學語言的修辭性質，表示公共行政學的語言并不是在行政世界之外，而是在行政世界之中，對于行政世界的游戲活動作出鏡式的靜態“反映”，同時對于行政世界向何處去及其倫理屬性，作出動態“反應”——勸說、辯護、溝通。質言之，公共行政學語言的圖像性質，使得行政世界能夠通過邏輯渠道、井然有序的進入語言世界成為可能；而公共行政學語言的游戲性質和修辭性質，使得公共行政學能夠反過來通過語言的方式進入行政世界、并獲得符合倫理的話語效果成為可能。
另一方面，在公共行政學語言的圖像、游戲和修辭性質的相互關系維度，作為圖像的公共行政學語言是“前提”，作為游戲的公共行政學語言是“目的”，作為修辭的公共行政學語言只是“手段”。首先，人們只有遵守公共行政學語言的語法——鏡式反映行政世界的規則，才可能基于正確而非誤解的語義進行交流，也才可能順利實現公共行政學的語行和語效。其次，人們發明公共行政學語言，并不只是為了正確反映行政世界，而是為了進一步對于現實行政世界作出合理反應。因此，作為游戲的公共行政學語言，以勸說人們遵守或修改行政世界的游戲規則為目的，從而使其呈現“語行力”性質。最后，作為修辭的公共行政學語言，基于特定理論或實踐情境進行言說，并分別基于行政世界的或然性、辯證性、倫理性，進行勸說、辯護和溝通，均是運用修辭手段，以求達到公共行政學的“語行力”目的。換言之，作為修辭的公共行政學語言，僅是人們進行公共行政學語言游戲的手段。
五、結語
公共行政學語言具有圖像、游戲、修辭三重性質。此三重性質遵循辯證互補邏輯，共同支撐公共行政學語言的健全功能的發揮?；谏衔恼撌觯覀兛梢缘贸鋈缦聠⑹荆?/p>
第一，公共行政學語言的圖像性質，意味著公共行政學研究有必要以分析的方式，厘清公共行政學語言的指稱對象和命題表達的基本事態，同時需要將公共行政學語言保持在論述行政世界的相對價值范圍內，以免說出非真非假、不可驗證的公共行政學命題。
傳統公共行政的主要特征范文2
關鍵詞：新公共管理理論；方法論；創新；行政管理
隨著新公共管理理論的提出與應用，其在政府行政管理上的優勢也不斷顯現出來。其中，結合市場經濟的競爭管理方式、重視效率的戰略管理方法、以結果為重的目標管理等構建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。
1新公共管理理論方法論的主要特征
第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎來源于經濟學理論，比以往的公共行政的理論更加科學、嚴謹，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強調效率和結果，認為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規范性和客觀性，關注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強公共行政管理的有效性和科學性。第二，個人理性特征。有關研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經濟人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經濟人是對人性利己觀念的一種繼承和發展，它主張個體都是經濟人，其活動的基本動機和最終目的都是獲得最大的個人利益?；谶@樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發展的過程中，引入并融合了企業的成功經驗和管理方法，這些經驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經驗的積極作用。因此，借鑒了戰略管理、目標管理、項目預算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強的實證主義特征，可以較好地推進公共部門變革，促使其創新行政管理方法，進一步提升管理效率。
2新公共管理理論方法論的創新作用
2.1為公共管理研究提供了全新的視角
新公共管理理論基礎主要來自經濟學理論，如新制度經濟學、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統公共行政理論，也有助于推進政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創新、完善提供基礎的方法論支持。相較以往的公共行政學理論基礎，經濟學理論具有的確定性、經驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經濟學取向的競爭化、自由化和市場化方向發展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內涵，使之更科學完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴展。在以往的公共行政理論中，理論基礎主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學理論范疇之內。而在新公共管理理論中，當代工商管理學、西方經濟學等均被納入其理論基礎中，從而打破了以往公共行政學方面存在的學科局限，公共組織也從過分關注效率轉變為重視市場價值，這為開展公共管理學方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現代經濟學領域的方法與邏輯，通過理性經濟人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯系緊密的政治個體進行行為特征分析，同時也對典型的政治團體和政府所具有的行為特征進行了總結。這使研究的側重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關于如何有效執行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。從實踐角度分析，新公共管理方法的應用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現了嚴重的信任危機。而經濟學理論包含的方法論極為獨特，學科基礎也頗為成熟，尤其是其重產出結果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉了這種效率低下的局面，同時，在應用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發展。有學者深入探討了經濟學理論基礎和新公共管理方法論的內在關聯，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經濟學理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認可了市場價值的積極作用，當其被應用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。
2.2使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬
新公共管理方法既囊括了工商管理學、經濟學方面的理論，同時也將管理學、社會學、政治學及政策學等領域的方法和知識有機結合在一起，其核心主題是如何提供優質的公共服務和物品，實現有效的公共管理，這有助于增強公共管理方法的綜合性和廣泛性。新公共管理方法認為，政府公共服務應當以市場化為導向，同時要充分考慮客戶取向，在當代工商管理學理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經驗、技術、方法和原則，創新績效管理方法和戰略思維。同時，充分運用政策科學分析方面的技術、方法，以及有關公共政策結果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學有效。相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應用使行政主題和理念得到了創新、完善。基于管理行政理念的指導，以往的公共行政重視層級節制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機構及過程等行政組織內部事務進行研究，而沒有對組織的發展趨勢和外部環境等方面進行分析。因此，不難發現，公共行政管理活動具有明顯的內部取向特征。新公共管理方法認為，既要對組織內部進行研究，分析內部系統要素存在的關系，也要關注組織的未來發展形勢和外部環境特征，厘清外部環境和組織之間的關系。也就是說，在做好組織內部管理的同時，要通過戰略管理、結果控制及戰略計劃等方法，將組織置于外部環境進行分析，探討組織行政管理的成功經驗和不足之處，分析組織發展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機構可以更好地適應外部環境，在穩步管理中實現長足發展。基于服務行政理念的指導，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關系進行深入分析，行政管理活動要充分體現民主性和服務性。因此，公共服務和公共責任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當代工商管理與西方經濟學領域的模式、經驗、技術、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發展、制度安排、信息管理、人力資源開發、顧客至上、業績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標、交易成本與公共選擇等在內的許多全新的內容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現績效評估和競爭機制的優勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發展空間。
2.3用激勵機制取代規制的公共管理方法
一般來說，對組織結構行為和設計進行研究分析時需要一個邏輯起點?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，人性假設被當作基本的邏輯起點，這有助于政府轉變公共管理方法的導向，即用激勵取代規制。以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進行管理時非常重視規制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規章制度，以便對政治權力進行有效監督、控制，防止出現濫用官僚權力的現象。韋伯在設計官僚制的有關制度時，非?？粗匾巹t的完整性和詳實度，而且對權利體系的層級節制設計尤為關注，確保其能夠達到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規制為導向的，它能夠起到推動公共行政發展的積極作用。但從長遠角度來看，這種體制過于重視規則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機，從而不利于行政效率和質量的進一步提升，會對公共行政長期發展形成阻礙。新公共管理方法強調市場的導向作用，認為可以通過創建有效的激勵機制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設這個邏輯起點，將經濟市場和政治市場里面的個體視為理性經濟人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機構中引入市場機制，同時創建有效的競爭機制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標，根據勞動和競爭形成的結果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機制中的理性經濟人必然會主動增強工作積極性，做好本職工作。以往的官僚體制以規制為導向，重視層級節制，認為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認真落實各項規章制度，這既不能夠激發公務人員的工作熱情，也會扼殺其創造性，還不利于充分實現公共利益。長此以往，公務人員不僅會養成按章辦事的習慣，也會形成墨守成規的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發扯皮推諉等問題?；谛鹿补芾矸椒ㄕ摚瑐€人的合理利益得到承認，競爭機制和市場機制被納入政府內部，同時績效管理也得以實現，這樣可以較好地提高公務人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務人員的主體性得到充分發揮，對協調、改善組織和個人利益的關系有一定促進作用。
3結語
新公共管理理論中引入了經濟學理論，借鑒了工商企業管理理論、公共選擇理論及新自由主義經濟學等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。
作者:吳曉芳 單位:鄭州升達經貿管理學院
參考文獻:
［1］何穎,李思然.新公共管理理論方法論評析［J］.中國行政管理,2014(11).
［2］曹堂哲,孫智慧.公共管理研究的技術設計范式:方法論、議題和邏輯［J］.天津行政學院學報,2015(1).
［3］范文.中外公共行政理論比較研究方法論思考［J］.北京行政學院學報,2013(3).
［4］王印紅,王剛.對公共管理研究方法中定量推崇的批判［J］.重慶大學學報:社會科學版,2013(1).
［5］翁士洪,顧麗梅.治理理論:一種調適的新制度主義理論［J］.南京社會科學,2013(7).
傳統公共行政的主要特征范文3
關鍵詞
公共服務社會化層級制行政模式 后層級制行政模式
行政改革在西方從未停止過。所謂“當代”，指的是從70年代后期至今。這一時界劃分主要基于兩條理由：第一，70年代后期的客觀環境使改革顯得十分必要和迫切，西方行政改革的普遍性、廣泛性、全面性可謂前所未有。第二，這一時期西方主要國家在行政改革的總方向上趨于一致，且這種趨同似乎超越意識形態上的差別，其結果是當代行政改革與過去的改革在總方向上有不同特征。
本文擬對當代西方行政改革的歷史背景、指導理論、主要內容和改革中正在形成的新的行政管理模式的主要特點作一概括討論。
一、政府困境與改革的動因
當代西方行政改革源于四大動力：①政府面臨的困境；②公眾對政府期望的增高；③私人企業革新成就對政府的壓力和示范效應；④大眾傳播媒介的普及和日益增長的監督作用。其中政府面臨的困境無疑是改革的主動因。
政府面臨的困境可歸結為財政危機、管理危機和信任危機。這些危機被認為是政府職能擴張和規模膨脹的結果。
從資本主義生產關系確立到本世紀30年代初期，雖然資本主義經濟由自由競爭走向壟斷，但就政府管理而言，基本上是一個放任時期?！罢潜匾牡満Α保肮艿米钌俚恼褪亲詈玫恼?，是這一時期的主導哲學。
政府職能的大規模擴張始于30年代中期。擴張主要體現在經濟職能和社會職能[1]兩個方面。經濟職能的擴張表現為政府對市場和經濟生活的大規模干預，其主要標志是凱恩斯主義宏觀經濟政策的盛行和隨后的微觀經濟管理活動（如市場管制、保護產業的規制等）。社會職能擴張在美國經歷了30年代和60年代兩次高峰，在歐洲表現為40年代后期開始的建立“人民社會主義”和“福利國家”的努力。伴隨著職能擴張的是政府規模的急劇膨脹。
進入70年代中期，客觀環境發生了重要變化：新的公共政策領域（如環境保護，科技發展等）引起了前所未有的關注：亞洲特別是日本經濟的高速發展對歐美國家形成巨大壓力；60年代后期出現的滯脹局面由于70年代初期的石油危機達到新的高峰，西方經濟發展很不穩定；社會結構發生了重大變化，中產階級成為社會主體。
上述變化首先意味著政府的職能還要繼續擴張。這種擴張既表現在新的管理領域（如環保、有組織的科技開發等），又表現在新的服務職能上（如制定指導性經濟計劃、建立經濟和市場信息高速通道、幫助企業提高國際競爭力）。其次，經濟不穩定一方面使政府收入減少，另一方面導致社會保障開支大幅上升，政府陷入入不敷出的窘境。第三，由于中產階級成為社會主體，靠增加稅收解決財政危機的傳統方法在政治上已日益不可取。簡言之，政府職能和責任增加，財力資源有限又無獲取新資源的良策，從而陷入財政危機之中。
伴隨著財政危機的是管理危機和信任危機。政府規模過于龐大導致管理中的失調、失控、官僚主義和效率低下，其結果是政府形象受損和普遍存在的信任危機。
政府面臨困境無疑是當代行政改革的內在動力，上述其他三條則是促使改革的外部壓力。兩股力量共同作用的結果，使全面深入的行政改革在70年代后期顯得十分必要和迫切。
二、公共選擇和管理主義——改革的主導理論
改革呼喚著新的理論。適應改革的需求，西方行政學中出現了公共選擇、新聯邦主義、新合作主義、管理主義等新的思潮和流派。就實踐中的影響而言，公共選擇和管理主義無疑是當代行政改革的主導理論。
作為一個獨立的學術領域，公共選擇(Public Choice)被定義為“對非市場決策的經濟學研究”。作為行政學中的一個思潮或學派，公共選擇關注的重點是政府的管理活動及各個領域公共政策的制定與執行，因此它又被稱為“官僚經濟學”。在用種種經濟學理論、模型、方法對政府行政管理活動進行分析之后，公共選擇對政府困境及其原因做出如下診斷：轉貼于
1.政府機構的關鍵性特征之一是其產出的非市場性質。允許一個機構對一特定服務的提供進行壟斷的通常理由是為了避免浪費性的重復生產，但其結果是使這些機構免除了競爭壓力而變得沒有效率。
2.政府機構產出的質與量難以測定和量度，因而公眾和民意機關難以對它們的工作效率實施有效的監督和控制。
3.公共機構內部的規章制度嚴格而又死板，缺乏有效激勵機制，從而在公務員內部形成了逃避風險、不事創新，不求有功、但求無過的普遍心態，使公共機構失去追求效率的內在動力。
4.由于歷史原因和技術上的困難，政府預算未能和效率聯系起來，于是產生了預算的誤導作用：機構負責人視工作績效為維持擴大本部門預算的能力，提高效率節省開支只能導致下一年度預算額的削減。其凈效應只能是政府規模的巨大擴張。
5.理想的官僚已不復存在。個人主義、利己主義、在追求公共效用時至少部分地追求個人效用的最大化，已成了公務人員的普遍特征。
值得指出的是，除了運用一套經濟學的方法得出上述結論外，公共選擇對政府面臨的問題及其原因的分析并無獨到之處。其獨到之處在于它提出的解決問題的出路。與傳統行政學致力于改革完善政府本身不同，公共選擇關注的中心是政府與社會的關系。它認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”。既然政府內部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭，從而使公眾得到自由選擇的機會。具體來說，公共選擇主張：
1.組織類型的理性選擇。私人企業，非贏利性公共機構，半獨立性公共公司，政府官僚機構等各種類型的組織，都可以提供公共服務。但在特定的情況下對特定的服務來說，某一類組織會比其他組織干得更好，由此產生了組織類型的理性選擇問題。過去的錯誤在于對官僚組織的過分依賴，盡管沒有證據表明它在效率和服務質量方面比其他類型組織更勝一籌。
2.市場機制與個人選擇。市場機制主要是競爭機制——公私組織之間，公共組織之間的充分競爭。這種競爭給公眾提供了“用腳投票”（即自由選擇服務機構）的機會。公民由此獲得了至高無上的市場權力：就像顧客通過對產品的選擇決定企業命運一樣，公民對服務機構的選擇可以決定單個公共機構的存亡。這必然迫使公共機構竭力改善服務以贏得更多的“顧客”。
3.分權化。分權化并非公共選擇學派首創，但公共選擇的分權主張有其特色：分權可以達到“權威分割”(Fragmentation of Authority)的程度，而且應允許不同組織之間在職能和管轄區域上的重疊交叉。這樣公眾才有自由選擇的可能。
4.公共服務組織小規模化。規模小，數量才能多。數量多，選擇才會更為便利。小到何種程度？公共選擇提出了四條標準：便于控制，有利提高效率；政治代表性；體現地方自治。
5.自由化，其主要表現是放松管制——包括放松市場管制和社會管制。
公共選擇的核心是所謂的“市場價值的重新發現和利用”。
“管理主義”(Managerialism)又稱公共管理學派，它關注的中心是政府自身及其管理活動。遺憾的是，管理主義雖貴為“主義”，卻沒有一個基本的理論體系和概念框架。它僅被定義為“公共行政的傳統規范與工商企業管理方法的融合”。管理主義的基本觀點是：公共部門與私人部門之間在管理上并無本質差別；私營企業的管理比政府部門優越得多；借用私人企業的管理人員和管理理論、原則、方法、技術來“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷徑。
三、社會、市場管理與政府職能優化
西方政府面臨的困境是職能擴張的結果。因此，改革的第一要務是政府職能的調整和優化，即首先解決應該管什么不應管什么的問題。職能調整理當有增有減，但在現時的客觀環境下，改革的側重點是政府職能的減少。具體來說，改革有以下主要內容：
1.非國有化(De-nationalization)。非國有化即公有企業和公用事業的產權轉移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要內容之一。鑒于國有企業具有國有國營、國有獨立經營、政府控股和公共公司等不同性質，非國有化相應采取了不同形式，私有化后企業與政府的關系也各不相同。當然這種形式的私有化并非新創造，但當代私有化不僅范圍廣、規模大、形式靈活多樣，而且具有超越意識形態的特征。[3]非國有化的原因很多，但從政府角度看，這樣做至少有如下益處：①減少了政府的管理職能和責任。②減少了政府雇員人數并緩解了由此產生的管理困難。③私有化后企業能夠在資本市場上獲得資金，改善生產條件，改變了過去對政府投資的依賴。④出售企業增加財政收入，減少了政府的財政赤字。
2.自由化(Liberalization)。自由化主要表現為緩和規制(deregulation)，包括社會規制，市場管制，保護產業的規制等等。改革的重點是放松對市場的管制。
政府對市場的管制始于19世紀后期，20世紀急劇增長。管制機構所制定的規定、標準汗牛充棟，涉及到社會生活的各個角落。管制活動中暴露出來的問題主要有：有關機構之間職能重疊而又缺乏協調，所制定的規則、標準等不盡一致；管制機構雖獨立于立法和行政機關，但易受管制對象壓力集團的影響，有的甚至為其所左右；管制加劇通貨膨脹，增加了消費者的負擔；導致市場價格扭曲，其結果是限制了競爭，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于應付，吃力不討好，也是放松管制的重要原因。
放松管制醞釀于70年代初期，70年代后期付諸實施，80年代形成高峰——放松管制擴大到越來越多的領域，盛行于西方各主要國家?！笆袌龊透偁幘褪亲詈玫墓苤啤背闪肆餍械目谔?。顯然，改革無異于原始信條和放任政策的回歸，雖然客觀環境有了很大的不同。
3.壓縮式管理(Cutback Management)。壓縮式管理是為了應付財政困難而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社會服務職能。其具體措施包括：公共項目系統排序(systematic priority setting)，分清主次，撥款時區別對待；中止效率和效益不佳的社會項目，解散相應機構，遣散有關人員；有選擇地降低社會服務的總體水平[4]；逐步實行公共服務使用者付費制度(usercharge)，節約公共開支。
可以看出，政府職能優化的核心是放手政策。只有對那些不該管的事放手不管，才能集中財力和精力把該管的事管好。
四、社會力量的利用和公共服務社會化
政府職能優化解決的是政府該管什么，不應管什么的問題，下一個問題是政府該管的事如何管。西方對這一問題的解決可以歸結為兩條：一是利用市場和社會力量，推行公共服務社會化；二是改革政府部門的行政管理體制，以提高效率和管理水平。公共服務社會化在實踐中主要采取以下形式：
1.政府業務合同出租(Contracting-out)。合同出租即把政府的一些工作任務推向市場。私營企業的競爭獲勝者與政府主管部門簽訂合同，前者完成任務并達到合同規定的標準，后者支付合同約定的報酬。政府工作合同出租并非始自70年代，但70年代以來的合同出租無疑上升到一個新階段：出租浪潮席卷西方各國，其內容也由過去的機關后勤事務擴大到政府的業務工作。據初步觀察，這一時期相繼走向市場的政府業務工作包括環境保護，公用設施維護，消防和救護服務，討還債務，選民登記，公共管理人員錄用，犯人的監護管理，決策咨詢與政策設計，公共項目的論證與規劃，政策效力評價，項目影響評價，公共組織績效評估等領域和方面。
2.以私補公，打破政府壟斷。即用說服、宣傳表彰、政策優惠等手段鼓勵和吸引私人資本投入到原來由政府包攬的事業中，如中小學教育、社會保險、退休保障、廉價住宅建設、醫療服務等領域，彌補政府財力和服務能力的不足。
3.建立政府部門與私營企業的伙伴關系。固定且正式的伙伴如美國的通訊衛星公司，聯邦房地產協會等。這些公司履行政府所要求的特定的管理職能，政府合作部門則在土地征用等方面給其“伙伴”以某種形式的優惠。非固定的伙伴關系與合作則采取核發許可證時提出一些附加條件等形式，要求私營公司提供特定的社會服務。
4.公共服務社區化。具體措施如鼓勵各社區建立公益事業如養老院、殘疾人福利中心等；政府機構如社會工作部門、警察局出面組織鄰里互助、街道聯防等以改進社會服務或控制犯罪活動。
公共服務社會化無疑提出了一個在維持一定職能和服務水平的前提下實現政府機構和人員削減的有效途徑。此外，提高工作效率，降低財政支出，利用市場對公共機構形成競爭壓力，也是西方政府熱衷于公共服務社會化的重要原因。
五、政府部門內部的管理體制改革
政府部門內部的管理體制改革包括組織機構改革，權責關系的調整，人事制度的改革，管理方法和技術改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服務質量。當代改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義(Managerialism)傾向，即引進私營部門的管理人員和管理理論、原則、方法、技術來“重塑”政府。具體來說，改革包括以下主要方面：
1.利用信息技術革命新成果，建立完善行政管理信息系統，包括決策支持信息系統和管理信息系統。前者如各國政府諸部門建立的多樣化的決策信息系統和政策方案分析選擇系統，后者則以英國的部長管理信息系統(ManagementInformation System for Ministers)最為著名。
2.分權與權力下放。分權與權力下放既涉及到中央與地方的關系，又涉及到中央政府部門內部上下級關系。后一方面是當代行政改革的熱點，其中最激進的當屬英國的“下一部行動方案”(The Next Steps)和新西蘭的公司化改革。兩者的共同之處是把部內的中下層組織轉變為具有獨立性質的單位[5]，實行經理負責制——經理被賦予機構、編制、人事管理和財務等方面的極大自主權。這一改革實現了上下級關系由直接隸屬到合同關系的轉變，上級對下級控制由著眼于工作過程到著眼于工作結果的轉變，體現了決策與執行分離和分權制度化的趨勢。
3.部門內部的組織結構改革?，F代管理信息系統所形成的規范化的直接的溝通渠道無疑降低了中間管理層次的中轉作用。因此，伴隨著種種分權化努力，政府部門內部的組織結構正在發生變革：不同部門的層級結構趨于多樣化；中間管理層次減少；幕僚機構的權力受到限制并被削弱；上下級權責關系及控制方式相應改變。
4.公共人事制度改革。70年代初，美國全國公務員聯合會主席宣稱：公務員制度是作為恩賜制、分肥制的對立物而出現的，其主要目的是保障社會公平。然而“當今的核心問題是政府的生產率和效率，……在這些方面，公務員制度顯然失敗了”。這一看法預示著公務員制度的重大變革。20年來，西方公務員制度確實在經歷一場“靜靜的革命”，傳統公務員制度的一些重要原則和核心特征正在被動搖：①由于合同用人制的推行和獨立核算中心（或公司）不受現有文官法規限制的用人制度，公務員的永業原則已名存實亡；②政治中立原則受到嚴重挑戰。撒切爾政府以提高文官的政治敏感性和響應性(political se-nsitivity and responsiveness)為名，加強對高級文官的政治控制，導致高級文官政治化。美國國會兩院則以政治中立使公務員成為政治上的二等公民為由，兩次通過了公務員政治權力法案。[6]③獨立管理原則被動搖。公務員選拔錄用晉升方面的權力逐漸轉移到政務官或行政部門手中，獨立文官管理機構的權力被削弱，有的甚至被解散。隨著上述重大變化，人們的注意力轉到了人力資源開發、公共部門勞工關系、代表性官僚制(representative bureaucra-cy)、公務員激勵機制等方面。
5.提高服務質量，改善公共機構形象。指導思想上強調顧客取向(cust-omer orientation)和服務對象為中心，具體措施如：①公共服務提供小規?；?，打破傳統劃片服務的辦法，從而給公民提供“用腳投票”即自由選擇服務機構的機會；②在公共服務機構之間引進市場競爭機制，期望“顧客主權”能形成對公共機構的壓力；③推行公民參與管理，并借用“市場檢驗”方法，定期廣泛征求公民對公共服務的滿意程度。這里特別值得一提的是英國保守黨政府的“公民”(Citizen＇s Charter)運動，它體現了明確的服務標準、公開性與透明度、禮貌服務、公民自由選擇、完善的投拆受理機制、“金錢的價值”(Value for Money)[7]等六個特點，被認為是提高公共服務質量的有效途徑。
6.公共行政傳統規范與工商企業管理方法的融合。一方面，通過各種方法，吸引私營部門管理人才到政府部門任職或兼職。另一方面，大力引進私營企業的管理技術和方法，如績效評估、全面質量管理、組織發展、人力資源開發等，以提高政府部門的行政效率。
六、當代改革與行政管理模式的轉換
當代西方行政改革是對前期行政管理實踐的檢討和反思過程，同時也是對新時代、新環境的適應過程。打破層級制，建立適應后工業社會和信息時代的“后層級制行政模式”，既是當代行政改革的自覺目標，又體現了這一改革的重大意義。
迄今為止的行政管理實踐中，以韋伯為代表的層級制模式一直占據主導地位。層級制模式以政府壟斷為基礎，權力高度集中，嚴格的規章制度，過程取向的控制機制，官吏非人格化等是其主要特征。層級制之所以過時，主要在于它不能解決當代政府面臨的兩大核心問題——責任(Accountability)和效率。過分集權和死板的規章制度壓抑人的積極性和首創精神，最終導致效率低下，這一點已為人們所共知。更為重要的是，傳統的責任保障機制已經失靈。傳統的責任保障機制以間接性為其特征——公眾通過投票選舉等手段來控制政務官，政務官再利用人民賦予的政治權力控制公務員。從理論上說，任何環節出問題，都可能導致責任保障機制動作失靈。而現實是兩個環節都出了問題。首先，由于現代影響、操縱民意的技術的出現和廣泛應用，公眾很難再用投票實施對政治家的控制。同時，現代行政管理活動的極端復雜性，行政組織的巨大規模，管理技術的高度專門化和分工，使政務官失去對公務員的有效控制。結果是公共組織失去對公眾的責任感。其表現如自我中心，自我服務，曲解民意，漠視公共需求等等。因此，完善公共組織責任機制，提高行政效率，成了后層級制行政模式的兩大主題和主要目標。
后層級制行政模式僅是行政管理諸種新模式的統稱。迄今為止，西方學者共歸結出下述四個具體的行政管理新模式：
1.市場模式(Market Model)。市場模式的主要特征是：相信市場和社會的自我調節、自我適應、自我完善能力，減少政府干預，實現政府職能優化；淡化傳統公私之間的界限，利用市場和社會力量提供公共服務，彌補政府財力和服務能力的不足；在公共組織內部引進市場競爭機制；引進私營企業的管理人員和管理理論、原則、技術方法等等。市場模式的著眼點是建立公眾對公共機構的直接控制機制，即通過給公眾提供充分的自由選擇機會，建立公共物品和服務的買方市場或“顧客主權”。據認為，這種市場式的控制機制比傳統的間接控制機制要有效得多。從上面的討論可以看出，市場模式是當代行政改革實踐中的主導模式。
2.非管制政府模式(Deregulating Government Model)。與市場模式相同，非管制政府模式也主張減少對社會和市場的干預，放松政府對外管制。但它的側重點是把放松管制觀念應用于政府機構的內部管理。其主要特點是：①簡化內部規章制度，取消過程取向的控制機制，相信公務員個人的責任心和能力；②強調道德驅動原則(Ethics-driven)，即通過強化對公務人員的個人道德和職業道德教育，實現公務人員公共責任感的內在化，靠個人覺悟而非外部控制來促進和保證公共利益。③分權與權力下放，給下層組織和公務員個人以自主權，發揮其積極性和創造力。
3.參與模式(participation Model)。其主要特點是：①組織結構上壓平層級制，減少中間管理層次，實現分權制度化，從組織上保證下層自主權；②組織內部的參與管理，如強調自下而上的觀念，全方位信息溝通，推行參與管理新技術如全面質量管理、質量周期等；③參與決策，特別是政策目標群體的參與。
4.靈活政府模式(Flexible Government Model)。靈活性表現在行政管理的各個方面都隨客觀要求和環境變化而具權變特征。如組織結構上，多用臨時機構如特別委員會、項目小組等解決非經常性問題。同時，常設機構的規模也隨需求變化而及時擴張收縮。在決策上，對不同的政策問題采用不同的決策方式，跨部門決策時建立臨時協調組織等。
傳統模式與后層級制模式之間的區別可歸結為：傳統模式以政府壟斷為基礎，新模式則以公私融合、公私之間的競爭為特征：傳統模式以經濟、效率為主要目標和判斷政府工作的標準，新模式則更注重顧客服務(Customer Servi-ce)和質量；傳統模式的著眼點是行政活動的投入和過程，新模式則著眼于行政活動的輸出及其結果，即它關注的是做了什么，有什么效果，而不是去告訴人們如何去做。后層級制模式還處在形成和發展過程中。
綜上所述，西方公共行政正在經歷一場革命性變革，其廣度和深度可謂前所未有。改革是對前期行政管理實踐的檢討和反思過程，也是對新時代、新環境的適應過程。致力于傳統行政管理模式向新的“后層級制行政模式”的轉換，使當代西方行政改革具有劃時代的重要性。因此，深入研究30年代以來西方公共行政的歷史，當前改革的動因、進程、主要措施及其客觀效果，對于實現我國行政管理現代化具有重要的借鑒意義。
注：[1]本文所用“社會職能”一詞，不是與政府的階級統治職能相對而言的，而是指政府經濟管理職能之外的社會保障與公共服務職能。
[2]“私有化”一詞的涵義有狹義與廣義之分。狹義上的私有化僅指國有企業的產權轉移。廣義私有化還包括自由化(Liberalization)，合同出租(Co-ntracting-out)，財源替代(Substitution)等各種形式。
[3]超越意識形態即不論是保守派還是自由派，甚至“社會主義”政黨執政的政府，都在推行私有化，盡管私有化的深度和廣度有所不同。
[4]中止在營社會項目是降低社會服務總水平的主要形式。在遇到項目受益者強烈反對的情況下，西方政府往往采取其他變通辦法，如資源限制（即維持在營項目但大幅度減少對它們的撥款）、附加受惠條件（如要求失業者參加一定的公益勞動才能領取失業救濟）等等。
[5]這些獨立單位英國稱為執行局(Executive Agency)，開支中心(CostCentre)，責任中心(Responsibility Centre)等，新西蘭則統稱為公司(Corporation)。
[6]公務員政治權力法案1976年通過后被總統否決。1993年由克林頓簽署，已生效。
[7]通俗地講，“金錢的價值”就是政府每筆錢都花得值。它既表現在每一筆錢都花在該花的地方，又表現為每一筆投入都取得最大可能的效果。
參考文獻
1.丹尼斯·繆勒著，王誠譯《公共選擇》，商務印書館，1992年版。
2.Adrian Leftwich(ed.)，New Developments in political Science:An InternationalReviewof Achievements andProspects(Hants:EdwardElgar，1990).
3.John Greenwood and David Wilson，Public Administration in Brit-ain Today(2nd edition)(London:Unwin Hyman Ltd;，1989).
4.Norman Flynn，PublicSector Management(HemelHempstead，Harve-ster，1990).
5.Anton Cooray，"Toward More Efficient Administration:Citizen'sCharter in the UK and Hong Kong's Performance Pledge Programme"，inHong kong Public Administration.Vol.2， No.2 (September，1993).轉貼于
6.George J.Gordon，Public Administration in America (2nd edition)(New York:St Martin's Press，1982.
傳統公共行政的主要特征范文4
關鍵詞：生產率市場化服務分權政策負責
20世紀80年代以來，一場針對傳統的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷開來。這場運動通常冠之以多種稱謂：“新公共管理”、“管理主義”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業型政府”。不管這些稱謂怎么花樣翻新，他們的基本特征和精神實質是不變的。盡管這些特質在不同學者的論述中各有不同，然而，其基本的思想和關鍵詞還是可以大體達成一致，諸如管理而非行政、市場化而非官僚制、競爭而非壟斷、服務而非執行、分權而非集權、過程而非結果、負責而非逃避等。為了表述的一致性與清晰性，本文一律采用“新公共管理運動”這一說法。
DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——關于治理轉型的報告》中提出了這場運動的核心內容主要是六個方面，即生產率、市場化、服務導向、分權、政策和對政策效果的負責。[1]由于是以“報告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運動，我們完全有必要就此作進一步的闡釋與分析。諸如這些核心內容的真正內涵何在？將會引發什么樣的問題？這些核心內容之間是一種什么樣的關系？如何從一個整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運動？對這些問題的深入闡述有助于深化我們對新公共管理的本質的系統把握與整體認知。這是我們把握新公共管理運動所必須具備的至為基礎、也是至為關鍵的基礎性內容。易言之，對上述這些問題的回答構成了本文的主要內容。
第一，生產率（productivity）。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務？人們對稅收的要求與對政府公共服務的期待總是逆向運動。對前者期待的降低與對后者期待的越來越多、質量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個尖銳的對立。形成這樣一個尖銳的對立的原因主要有：一是人們對政府公共服務的不滿意，或者說公共服務的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚，傳統上的高稅收國家公共服務職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個政府的公共服務體系。人們普遍發現，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務卻越來越少，質量也越來越糟糕。如此情形，對于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時又有效供給更多的公共服務。
據此，進一步提出的問題是，如何監管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用？如何評估政府的公共服務？我們需要一個什么樣的標準、什么樣的機構來進行公正、透明、負責的評判？在此過程之中，納稅人應當扮演什么樣的角色？公民出錢，政府花錢，誰來監督政府花錢，這一整套機制如何理順？問題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務？誠然，這一點完全不可能。任何政府都需要花錢。只是說這些錢來源于何處？如何花銷？如何合理的分配？在政府財力達到一定的時候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財？稅收機制如何適時調整？這一點對于那些稅收日益攀升的國家、地區和社會來說，尤其如此。對于窮人來說，稅收與其關系不大；對于富人來說，稅收也無非隔靴搔癢而已，因為其大部分收入是不會進入稅收核算體制的。畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產階級。顯然，對于中產階級來說，他們會覺得這是極為不合理之事。問題在于，以一種什么樣的機制來調整？要回答政府如何以更少的錢來辦更多的事這一問題，我們就必須顧及以上問題。對這些問題的不同解答，都涉及到政府收入問題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務也將發生多米諾式的反映。
第二，市場化（marketization）。新公共管理運動的發展歷史就是市場化的不斷推進與官僚制的逐步摒除同步演進的歷史。問題只是在于，政府如何采取市場化的激勵手段來根除政府官僚體制的弊?。孔罱陙?，隨著市場經濟的發展，政府的運轉模式也發生了根本性的變革。這就是原來由政府直接或者間接控制和操縱的企業紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場化的代名詞。而此間需要警惕的問題恰恰就在于這個私有化。畢竟市場化本身并不就是私有化。因為它極有可能導致的問題就是國有資產或者集體資產的流失。如何做到私有化的同時，國有資產和集體資產的保殖增殖，這本身就是一個非常重要的問題。對于宣稱以公有制為主體的社會主義國家來說，一方面是私有化的呼聲一浪高過一浪，另一方面，卻是私有化對公有制這一社會主義的意識形態的挑戰。不管怎么說，市場化的效率意識、競爭意識對于傳統的官僚體制來說，確實是致命的挑戰和打擊。實際上，在過去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導觀念是市場。其理論假設就是，公共機構如果像私人機構一樣運轉，勢必發揮更為經濟、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經濟學家威廉尼斯卡寧的著名觀點就是，政府內官僚機構的管理者就是野心勃勃的企業家，他們希望最大化自己的事業。[2]
在私有化之外，一些國家的做法卻是大力發展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開始向非政府組織由原來的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開放的轉變。無論如何，這對于政府組織來說，既可以吸取大量的知識智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財力，共同投入到政府的發展中來。這本身就大大減輕了政府日益增長的壓力，緩解了政府在諸多方面發展的危機。毫無疑問，對于政府組織而言，其充分放開手腳與非政府組織進行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發展，又有利于非政府組織發展的多贏格局。只是，問題同樣會不斷涌現。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限？哪些問題可以合作？哪些問題不能合作？與非政府組織合作，原來等級森嚴的官僚體制如何適應這種轉變？以及相應的信息處理方式應該作何跟進？內部資料、公開資料這些如何適應轉變？非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務，而不是另有它圖？換言之，加強對非政府組織的監管不僅應當提上議事日程，而且還要強調其實效。
不管是哪一種市場化的方式，其都會對傳統的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰。用市場戰略來取代傳統的命令－控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個體制本身，而且是體制中的每一個從業人員。也就是說，市場化將改變的不僅僅是這個體制本身，而且是對這個體制中的每一位公務人員進行根本性的洗腦。如果沒有這些人員思想觀念與實際行動的根本性轉變，體制自身的演變將是非常艱難的過程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。只有公務人員的思想觀念和行為模式發生了根本性的轉變，體制的良性變遷才有可能發生。更何況，晚近以來，人們對官僚的質疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權力和一體化運作的利維坦；另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協調、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過關，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關心的問題的數量日益增多、公眾關心的問題的質量日益提高、立法和行政未能適應政策制定環境的變化、以及公共官僚自身的性質等原因，公共官僚的權力一直在穩健上升。[3]
第三，服務導向（serviceorientation）。市場化的推進自然會波及政府轉型。市場化的進程使得服務意識、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應的問題就是，政府如何才能更好地聯系公民、回應公民、服務公民？生產率的改進和市場化的發展，其必然結果就是政府服務效能的轉型。于是，“服務”的功能被極大地強化了。政府自身的轉型表現在必須從傳統意義上的管制型政府向服務型政府轉型。服務型政府的一個突出特征就是政府存在的理念必須以市場、以公民、以訴求為中心。類似于市場上的供應者與消費者一樣。前者必須即時回應后者對服務的訴求，且必須是隨著時代的發展水平、科技的進步狀況、社會的文明程度等不斷刷新這種服務，始終做到為后者提供良好的服務。這種服務可以有主動提供與被動賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動向公眾和社會提供公共服務和公共產品。誠然，這種服務水平的高低會影響到政府的公信力和合法性。在傳統官僚制之下，這種主動提供服務的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會缺乏這種服務的傳統、動力與能量。
實際上，這恰是為什么近年來公眾對政府機構的信任度一度走低的重要原因。針對這種政府機構公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機和種種挑戰的情形之下，一種要求政府主動回應社會和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應性被當作是一個事關政府是否有效運轉的重要標準之一。在一些學者的研究中，回應性也被列入政府治理的重要內容和主要標準之一。增強政府的回應性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數個可以互相替代的服務選項，要么是訓練政府人員正視選民市場不斷提高公共服務的水平。不管是哪一種形式，消費者需求的理念都被置于一個前所未有的重要地位。這既是市場化發展的必然結果，又是政府回應性增強的重要表現?；貞允沟谜c公民、政府與社會由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對立的情形更進一步地緊密相連在一起。
服務導向的政府，又被成為消費者化的政府（consumerizinggovernment）。這是改變公共機構的一種普遍策略之一。試圖促使政府對“顧客”更加友好，并在公共服務中制度化“服務顧客”的理念。在政府問題的市場化解讀中，消費者的觀念可能最為強烈。但是，“顧客”本身也有爭議，這就是誰是顧客？在教育、社會福利、經濟計劃等項目中，顧客比較容易界定?？墒?，諸如被監禁的囚徒，他們能否得到公正的對待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對待，就是一個頗有爭議的問題。此外，公眾有受到諸如稅務官、城市綜合執法大隊（簡稱城管）、交通警察（簡稱交警）等行政執法人員的公正對待，可是針對他們的處罰的看法和態度卻總是難免導致不一致、不公正的質疑。
于是，簡單地提服務顧客的想法，也就無法納入良好服務的顧客范疇，更莫論全方位的、競爭性的服務。問題尚有，消費者化政府的倫理爭議在于，是應當建議公共機構把公眾當作消費者還是當作公民？如果僅僅作為消費者，僅僅是關注公眾參與政府的經濟和服務接收者的性質，這種關系實際上會更加復雜，也更具多面性。而且，問題的嚴重性還在于，消費者的角色，勢必弱化以政治為基礎的公民角色、模糊內蘊政治權利和公民權利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費者，會逐漸忽略公共機構的公共性質，因為它假設公民所希冀的無非是良好的公共服務、滿意的公共消費，而沒有公民的政治內涵。[4]如何平衡這既作為消費者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來確實是服務導向的政府理念必須解決的一個重要問題。
第四，分權（decentralization）。既然服務導向已經成為政府與公民關系的主導觀念，為了更好的服務于公民和社會，政府必須不斷增強其回應性。進一步的問題也就是，政府如何對公民的需求做出迅速和高效的反映？在一個極權體制或者一個集權體制之下，根本就不存在所謂的服務導向的問題，因為在這些體制之下，公民的需求從來就不會被當局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認可與接納，自上而下的服務體系就不可能建立起來。因此，在極權體制和集權體制之下，根本就不存在服務導向的問題，也就更不會因為服務導向而發生分權問題。
在民主政制發展的早期，這種服務導向發展的也不是特別明顯，只是隨著市場經濟和工業社會的發展，服務的理念由商業世界進軍到政治領域，由不僅限于市場原則，而且也變為政治原則之后，服務導向才成為政治運轉的法則之一，這才有了如何更好地服務，如何提高服務的水平問題。就新公共管理的分權來說，主要的做法無非有三：聯邦制國家里權力在政府體系內部的轉移，包括權力的橫向分割和縱向放權。與此同時，責任機制也隨之發生變化。下層和基層將擁有更多的權力以自主開展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權力、足夠的動力以及充分的能力來回應公民的需求。新公共管理運動所強調的分權仍然會面對一些問題，比如合理分權、有效授權的界限如何清晰界定？分權不只是具有一定的科學性特征，它還具備一定的藝術特質，那么，如何合理把握分權和授權的藝術問題，也就成為分權與授權無法回避的一個難題。不管怎么說，新公共管理運動對分權的重視確實與傳統的管理更多強調集權截然不同。新公共管理運動將分權置于一個突出的地位，主要體現在將分權視為一個高績效組織的主要特征之一。一個高績效的組織被認為具備如下特征：任務明確；明確規定目標并且強調效果；向雇員下放權力；創建新的方法激勵人們成功；當情況發生時，高績效組織能夠靈活迅速地調整自身以適應新形勢的需要；就績效而言，高績效組織具有競爭性；調整工作方法以滿足顧客需要；保持在利益相關者之間進行公開的建設性的信息交流。分權、授權的理念之所以在高績效組織中受到高度重視，是因為雇員是高績效組織中至關重要的核心。要達到高績效，就要給雇員以利用他們的技巧、創造力、適應變化的能力，以及不斷學習以完成組織使命的能力。雇員有權根據其興趣結成聯盟和工作關系以達到組織的目標，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰，利用技能完成組織使命，發展新技能，全身心投入繼續學習等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]
第五，政策（policy）。無論是生產率的提高，市場化的推進，還是服務導向的發展，分權化改革的深入，最后都要具體表現在政策層面。換言之，要通過政策來具體體現上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運動發展要求的重要指標。進而政府如何才能提高其設計和執行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個重要內容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現和落實這些思想的重要舉措。如果政策設計不能充分體現上述思想，或者不足以落實上述理念，新公共管理運動的核心思想的實現必將受到極大的限制與制約。
從這一意義上來說，公共政策實質上是新公共管理對社會和公民輸出的信號與產物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發生了變化？發生了什么樣的變化？這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷？如果說生產率、市場化、服務和分權這些理念會更多地停留于政府層面的話，那么，對于公民來說，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會在政策層面有一個全新的認知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運動必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運動為什么將政策作為一個重要內容的原因所在。
縱雖如此，（公共）政策分析的局限性依然無法回避。這些局限性主要體現在以下幾個方面。（1）一些社會問題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問題是用相對的而不是絕對的數據來界定，它們就絕不可能通過公共政策來解決。比如一個國家按一定比例對貧困線的劃定，總是會有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會的相對差異永遠也不可能消除。（2）人們的期望總會比政府的能力增長得快。政策領域的任何進展可能只會導致人們對政策應該完成的任務寄予更高的期望。（3）解決某一群體問題的政策可能會給其他群體帶來一些問題。在多元社會里，解決一個人的問題可能同時意味著給其他人帶來問題。畢竟，沒有任何一項政策能夠同時達到多方共贏的格局。（4）有一些社會趨向很可能是不能夠由政府來推動的，即使它值得去做。比如，為解決種族問題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。（5）人們常常會調適自己的行為，使公共政策變得毫無用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導致大量懶惰，從而過度依賴政府救濟金的行為。（6）社會問題可能會有很多原因，一項具體的政策并不能完全根除某一類問題。（7）一些社會問題的解決可能需要比問題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會制度或者價值理念。比如采用高壓政策鎮壓社會動亂、各種維權行為。它犧牲的就可能是一些民主的價值，諸如結社的權利、言論和出版自由、組織反對黨的權利等。（8）政治體系的建構可能不完全適宜于進行理性決策。社會問題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應選民的要求，如果加上一些利益集團的因素，此時政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]
第六，對政策效果的負責（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能夠將其生產率、市場化、服務導向、分權等思想變為有效的政策（也就是將思想操作化）之外，更為重要的是要對政策的執行情況進行檢查監督。也就是要強化政策執行的效果問題。于是，問題又進一步轉化為政策執行效果的責任機制問題。為什么新公共管理如此強調要對政策的效果負責？
傳統的公共行政模式主要基于兩種理論基礎，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經濟學理論和私營部門管理?！爸匾暷繕嘶蛟S是私營部門最重要的一點。傳統的行政模式因其過于關注結構和過程而忽視了結果，因而受到了眾多批評?，F在的公共部門管理轉而將目標作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們在態度上的一個重大變化?！彪S著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對外部團體和個人的需求做出反應，公共管理最終認識到管理者應直接對公眾負責。這也是它與傳統模式地一個較大不同。[7]對結果的負責，主要來源于新公共管理嚴格區分了“行政”和“管理”的含義。“行政”基本上指服從指令和服務，而“管理”則指：（1）取得某些結果；（2）取得這些結果的管理者的個人責任。簡言之，行政指的是聽從指令，管理則指的是實現結果。這就意味著：一個管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結果”和為此負有的責任。公務員日益認識到，他們的職能是進行組織，以實現他們對其結果負有真正責任的目標，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變為行動。這就是說，公務員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者?；蛘哒f公務員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現在也似乎已經過時了。[8]
新公共管理發展到今天已經逐漸形成其自己的特色。這就是對結果和責任意識的強化。“管理主義模式的主要特點是管理者對產出和結果負責。”“公共組織需要有所作為；政府現在想知道它們做什么；它們做的怎樣；誰是主管并對結果負有責任。達到這一目標的首要途徑就是‘讓管理者來管理’，意即高級管理者本人對結果能否切實負責，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來越多的管理權力進行分割，這意味著部門領導必須負有更多的責任。公共管理者現在已介入有關的政策事務以及嚴格意義上的政治事務，他們越來越多地對這些事務負有個人責任。如果事情出現某些差錯，他們付出的代價將是失去工作?！盵9]簡言之，新公共管理“改革的重點在于實現結果和對結果負起責任。換句話說，改革的重點是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國的富爾頓報告和美國的《文官改革法》1968年英國的富爾頓報告就是一個典型。該報告指出，公務員的整個管理任務由四個方面組成：在政治指導下制定政策；創立偵測執行的“機制”；行政體制的運轉；對議會和公眾負責。1978年，美國的《文官改革法》的目標在于，使管理者對結果負有更大的責任。
新公共管理的“責任”問題依然需要進一步明晰。這里涉及的問題依然有很多。比如，如果沒有實現預定目標，是否必然是管理者的過失？如何理性評估這些原因，包括資金不足，或者預定目標不夠科學，也不現實？而對責任的監管依然存在諸多問題。其一，由于公民會較多地依賴公共組織項目的執行與實施，他們不敢提出過于嚴厲的批評。其二，很多項目沒有清晰地界定的顧客，顧客是誰？我們不知道。很多時候談不上監督，尤其是長期的監督；其三，過分依賴公共雇員的良好動機和專家主義，會使公眾面臨不法行為和不當行為時缺乏自我保護的能力。[11]諸如此類的問題，都是新公共管理運動強化責任時不得不審慎思索，認真求解的難題。
綜上所述，不管新公共管理運動的發展經歷了什么樣的歷程，也不管人們如何評價新公共管理運動。充分認識、深入理解新公共管理的核心內容是把握二十世紀最后二三十年來新公共管理及其發展的關鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內在關系。為什么是這些要素？它們能否構成一個完整的要素體系？如果說生產率和市場化是市場經濟和企業化政府的必然要求，那么服務導向則是其必然結果。而要提供良好的服務，不論是在橫向的權力分割，還是在縱向的權力分解中必須貫徹分權原則?？梢哉f，這是公共服務發展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過政策體現出來。一個良好的政策就是所有這些要素的集中體現。換句話來說，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產率、市場化、服務導向和分權這幾者的具體落實和操作情況。
誠然，公共政策本身是需要加強監管的。沒有監管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優良的公共政策。這就涉及到新公共管理運動的責任問題。其實和傳統的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對責任的強調實則是對傳統的公共行政的復制與強化。就新公共管理運動本身而言，除責任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機構的透明度和責任性。因為，不管公共行政如何變化，其核心內容依然是公共組織的責任。只是責任形式不同而已，傳統的責任形式大多基于設立政治機制或者行為主體，新公共管理運動強調通過績效考核，或有能力促使管理者對個人和機構行為負責。[12]質言之，這些核心要素之間是一個有機聯系的整體。絕不可孤立觀之。否則，對新公共管理的理解就容易出現一知半解或者斷章取義。既要把握每一個要素的特定內涵，又要把握這些要素之間的內在關聯；既要明晰其優勢之處，又要厘清其問題所在。這就是我們在把握新公共管理運動核心內容這一基本問題上最基本的立場和方法。
參考文獻：
[1]關于新公共管理核心內容的主要參考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.
[2][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第367頁。
[3][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第14－21頁。
[4][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第376－378頁。
[5][美]馬克·G·波波維奇主編：《創建高績效政府組織》，孔憲遂、耿洪敏譯，耿洪敏校，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第16－21頁。
[6][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年版，第294－295頁。
[7][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第80－82頁。
[8][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第6－7頁。
[9][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第73、80頁。
傳統公共行政的主要特征范文5
一方面，自治作為高等教育最為悠久的傳統之一，是學術自由實現的重要保證，也是高等教育治理的應有之義;另一方面，“有權必有責”、“權責要統一”，高校的自治有其邊界和權限，是建立在問責的基礎上的有限自治。國家在對高校簡政放權和授權的同時，對高校進行問責，保證權責的統一，防止權力的尋租和學術腐敗，實現自治與問責的平衡，才能保證高等教育治理的有效實現。
高等教育治理問題是當前高等教育研究的熱點之一?！皺嘭煂ΨQ”是現代政治學和管理學的基本原則之一，也是高等教育治理應當秉持的原則。權利與責任是一對相生相克的有機生態綜合體，任何權力的主體要想適當的行使權力就要承擔相應的責任。對權力進行問責，可以有效監督權力的行使，防止權力的濫用和尋租行為的發生，讓高校自治在透明公開的環境得以有效實現。
同時，政府應當放權給高校，讓高校擁有恰當限度的自治，保證學術自由的實現，使大學回歸對知識、真理追求的本真。高校自治是高等教育治理的內在邏輯，也是對高等教育系統問責的要求，問責的實現是建立在高校自治基礎上的，沒有自治的問責既沒有意義也不公平。因此，高等教育治理必須要平衡自治與問責間關系。
1自治：高等教育治理的應有之義
大學是創造知識、傳授知識、培養人才、服務社會的場所。大學作為研究高深學問的場所以及社會的學術中心，探求真理、發展學術是大學的本質要求。學術自由是大學的靈魂。大學自治作為高等教育系統的主要特征之一，歷來被視為是不可或缺、不可侵犯的，也是大學發展的內在邏輯。在我國高等教育發展的過程中，由于受政治體制、文化環境、社會傳統等多重因素的影響，大學的自治傳統比較薄弱。事實上，大學的自治應該包括具有排除學術干擾的自由;大學按照自己的方式分配經費的自由;選聘、晉升教師的自由;選拔考核學生的自由;設置課程的自由;制定評價標準和評價方法的自由。
但我們所說的自治包括以上又不局限于此。在具體的實踐過程中需要靈活把握以上的原則。當然，任何一個高校的有序運行都依賴于其內部行政系統為其提供高效便利的服務。沒有高校內部行政管理，高校的運轉就會陷入混亂和無政府狀態。不能否認的是，高校的行政系統是決策得以在上下級之間高效傳達和有力執行的必要保證。所以我們不能壓倒性的一味貶低行政力量在高校的作用，而提出完全的自治而不要行政的干預。我們必須要辯證的看待問題。
因此高校的自治必須是有限的自治而不能是完全的自治。正如約翰·布魯貝克所說，“高等教育越卷入社會的事務中就越有必要用政治的觀點來看待它。就像戰爭的意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定?！边@種有限度的自治在不損害大學自治應有之義的前提下，可以防止高校權力的濫用和腐敗的發生，防止尋租行為和過度面向市場的利益化導向，保持大學應有的邏輯和堅守。
大學究竟應該在多大程度上實行自治，對于這個問題，學術界也始終不能給出理想的解答。一般認為，有關學術上的一切事務應當交由大學來決定，包括學術經費的使用、教職人員的選聘晉升、課程的設置、學生的招考、學位的頒發、教學的考核評價。但是也有觀點認為大學的自治包括但不局限于學術上的自治。有學者認為在大學的基礎建設上也可以由大學通過招標選優的方式決定而不經行政審批。
事實上，國家在多大程度上對高校放權的討論都是基于一個經濟人假定，即人都是利己的，為此，需要防止組織中的掌權者利用手中的權力進行權力的尋租，以權謀私和權錢交易，導致教育中的不公平和腐敗。但是，行政系統同樣存在經濟人假定，其權力的行使也需要進行監督和制約。借口怕教育公權力的濫用而不放權給高校則會本末倒置，阻礙高校的發展。給高校放權是實現高校自治的必然要求，也是高校實現其創造知識、傳播學問、培養人才、服務社會職能的保證。在對高校放權的同時，對高校進行恰當的問責，實現有效的監督保證。
2問責：高校自治的前提
提到問責，就必須理清由誰問責、對誰問責、對什么問責，即問責主體，問責對象，問責內容這三個最主要的問題。在我國的高等教育系統中，目前存在的對高校的問責主要是由政府來問責的。筆者認為，對高校的問責可以劃分為兩大類，一類是由高校內部系統實行的對自身的問責;一類是高校外部系統進行的對高校的問責，由利益相關者進行問責，具體可以分為兩種，政府的問責和社會的問責。
在由高等教育系統內部實行的問責中，是一種等級問責，也是一種職業問責。等級問責是指在公共行政所形成的等級權力管理的組織結構中，每一個等級的人員相應的職責并接受其上級關于對其工作績效所進行的責任評估。這種等級問責是一種自上而下的權威構成的垂直的監督機構，通過自上而下的負責制和嚴格的監督進行問責，這種問責往往認為強有力的政府是防止腐敗的有力防線。
職業問責要求行政人員按照職業標準和職業道德的要求進行職業評估，對其勝任工作和履行職責的程度進行評價，并且就其職業懈怠或瀆職造成的危害損失進行責任追究。在高等教育系統內部實行的問責中，就包括對高校各層級行政部門工作績效的行政評估和對行政部門人員職責履行情況的責任追究。在實際的高校管理工作中，這種問責是最容易實現也是最為常見的，高校內部系統內部實行的問責能夠保證最及時的進行監督和問責，同時由于高校系統對自身管理系統的熟悉，也最容易實現對自身問題的問責和改進。
第二類的問責可以歸為利益相關者進行的對高校的問責。包括政府的問責和社會的問責。社會問責在廣義上指的是由外部主體進行的，這種意義上政府的問責也是社會問責的一部分。狹義上的社會問責是指公民對公共事務的參與。世界銀行將其定義為一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，他通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責。社會問責在世界銀行的定義中指的是社會角色在改進行政問責中的影響和作用。具體根據政府和社會問責的參與程度又可以分為如下幾種問責的類型。
一種是指政府和社會分別組織對高校進行問責，兩者互不干預，各司其職，但也相互借鑒和補充，社會問責主要包括除了政府外的其他利益相關者，包括家長代表，學生代表，社會捐資企業代表，社會捐資人員，教師代表等;一種問責機制是指在政府的宏觀調控和指導下，由社會的中介組織對高校實行問責;另一種問責機制指的是有市場主體或相關的志愿組織驚醒的問責，政府基本上不進行干涉和干預。
這種問責往往是通過引入市場的規則來對公關物品進行問責，從消費者權利的角度出發，將整個社會看做是一個消費者群體，公眾依據公共服務的質量和效果對公共服務的提供者進行懲罰或獎勵，市場規則能夠和傳統的問責機制一樣發揮強有力的功能;還有一種是主要由政府組織的對高校的問責，社會基本上不參與，這種形式目前是中國進行問責的主要形式;參與問責機制則是由政府組織對高校的問責，社會相關的利益相關者廣泛參與。
高校問責制的實現有賴于社會問責大系統的實現。要將對高校的問責與對行政系統、司法系統、立法系統的問責同步推進，一方面可以為高校的問責創設良好的社會基礎;另一方名能夠在整個社會系統范圍內保證公平公正，減少對高等教育系統問責時來自高教系統內部的阻力。
3自治與問責的平衡：高等教育治理的保證
大學的自治和問責對應的是權利與義務的兩個方面。大學的自治權力要想得到充分恰當地實現，必須要通過問責對大學權力進行監督和制約。沒有問責保障監督下的大學自治很有可能淪為權力滋生腐敗的場所，造成權錢交易、權力尋租和學術腐敗。另一方面，對大學的問責又必須切實建立在大學自治實現的基礎上。沒有自治的問責只能是加在大學身上的桎梏，大學缺乏自主性，徒增枷鎖和負累，靈活和應變能力不足，學術自由更加得不到保證。問責和自治兩者缺一不可，大學自治和問責機制建設的同步性的重要性毋庸贅言。
高校目前尚未建立有效完備的問責系統。高校作為當代社會的一個重要組成部分，其組織系統和結構有其他社會組織的共性，也有作為研究高深學問系統的特性?？吹竭@一點，我們就必須明白，對高校的問責應該與對政府的問責、對司法問責、對立法的問責等統籌規劃，對其他系統不進行問責而單單對高校問責首先是不公平的，其次阻力勢必很大。因為相較其他系統，高等教育系統的權力一直是比較薄弱的一環，高校的自治都沒有得到有效的落實，在這種情況下只對高校進行問責，一定會導致整個高等教育系統內的抵制，阻力可想而知。
另外，國家在分配公權力的時候，過多的給與行政、立法、司法權力，但是對高教系統卻不肯授權、放權讓其實現自治，這種情況下的不公平，如果再加上只對高教系統強調問責，不能讓人信服，也難以實現。為此，筆者認為，對高校的問責要想徹底的實現應該是建立在對政府、司法、立法等系統問責同步推行的基礎之上，只有這樣，對高校問責才有堅實的社會基礎，才能有效實現。
高校是一個利益相關者組成的高等教育機構，政府、學校、教師、學生、家長、社會用人單位、捐資企業等等都是利益相關者，既然高校是一個利益相關者組成的機構，高校的發展目標或者發展結果就不應該僅僅對政府或者學生負責。對高校自治權所進行的問責機制的構建要考慮到多方利益相關者的權益，實現更廣程度上的社會公眾參與，加入社會問責，打破原有的單一的行政系統對高校的單一問責制。
高校問責制的實現依賴于高校自治的實現。國家要對高校進行放權，在高校的科研、經費使用、教職的選聘晉升、學生的招考和學位頒發、課程的設置、安排教學和評價考核學生等學術事務給與充分的自治權，將高校自治落實到實處，發揮其創造性，使得高校能夠發揮其在知識創造、傳播知識、培養人才、服務社會的作用。
將高校的自治和問責結合起來，對高校放權的同時加強對其的監督和問責，保證高校學術自由和有效運轉，堅守高等教育系統的應有邏輯。
