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摘要：嘎查村集體資產是振興鄉村產業，發展壯大農村牧區集體經濟的重要物質基礎。近年來，隨著農村牧區改革的不斷深化，集體資產的存量也在不斷增加，隨之而來的管理問題也日益突出，集體資產流失，成員權益受損等。本文針對清產核資中集體資產的現狀及問題，提出強化集體資產管理的政策建議，供各級政府的經營管理部門參考與借鑒。
1概要
農村牧區集體資產是指嘎查村（組）不同層級的集體經濟組織全體成員集體所有的資產，這些資產是合作化時期社員以土地、牲畜入股的股金和多年來農牧民生產經營積累及稅費改革后，土地征占用補償、國家財政資金投入、各種渠道扶持發展集體經濟資金等形成的公共資產，是振興鄉村產業，發展壯大農村牧區集體經濟，構建和諧新農村牧區的重要物質基礎。近年來，隨著農村牧區改革的不斷深化，工業反哺農業及城鎮化進程的逐步實施，嘎查村（組）集體資產的存量呈現出不斷增加的態勢，但是伴隨存量的增加，集體資產在管理上也逐漸暴露出諸多問題，集體資產流失，成員權益受損等。如何強化集體資產管理，建立起集體資產運行的新機制，夯實集體經濟發展的物質基礎，充分保障成員的財產權利，維護好成員的民主權利顯得尤為重要。本文通過淺析內蒙古農村牧區嘎查村集體資產管理的現狀及問題，探討強化集體資產管理的相關對策。
2嘎查村集體資產的現狀與特點
據2017年嘎查村（組）集體經濟組織集體資產的存量、結構與分布現狀顯示，內蒙古自治區嘎查村（組）集體資產呈現以下特點：
2.1總量規模大，增幅高，鄉村振興的物質基礎比較雄厚
在16725個嘎查村（組）中，納入賬內核算的集體資產存量總額為743.54億元，其中11222嘎查村級擁有資產709.04億元，占95.4%；5503個獨立核算的組級擁有資產34.5億元，占4.6%；平均每個嘎查村631.83萬元，每個獨立核算的小組62.7萬元。資產總額比2012年核實的資產總額286.3億元，增加了457.54億元，五年平均遞增21%。
2.2資產結構不均衡，固定資產占比較高
數據顯示，雖然資產規?？偭看?，但是在資產構成上不均衡，流動資產與固定資產占比較大，二者合計達95.91%，其中固定資產占63.17%。流動資產中主要以貨幣資金和債權性資產為主，分別為32.9%、65.37%。
2.3經營性資產占比較小，收益增加的難度較大
在經營與非經營性資產的構成上，嘎查村（組）兩級經營性資產總額152.49億元，占資產總額的20.5%，非經營性資產591.05億元，占79.5%，詳情見表2。以11222個嘎查村級集體資產的擁有量為例,全區嘎查村級集體資產擁有總量中，集體經營性資產的占比僅為20.77%，全區經營性資產占比超過50%的旗縣為10個，不足總量的10%，90%以上的旗縣嘎查村級集體資產以非經營性資產為主，尚有5917個嘎查村沒有經營性資產，占52.7%。另外，在有經營性資產的嘎查村中，資產的運營效果也不佳。據2017年農經統計顯示，當年無經營收益的嘎查村占72%，有經營收益的占28%，其中5萬元以下的占43.4%。
2.4資產負債率總體不高，但存在隱患風險
全區資產負債率總體平均水平為33.6%，部分地區資產負債率較高。數據顯示，中部地區的資產負債 率高于全區平均水平，為44.38%。其中呼和浩特市達56.6%，而玉泉區、烏蘭布和生態沙產業示范區、科左后旗、回民區和東勝區分別達到94.9%、91.7%、91%、83.9%和70.8%。全區資產負債率達到40%以上的旗縣有13個，占旗縣總數的12.4%。
2.5資產分布不均，地區間差異較大
同樣以11222個嘎查村級資產為例，分別占全區嘎查村總數52.3%、33.4%和14.3%的東、中、西部地區，擁有資產總額分別為249.24億元、353.77億元和106.03億元，資產份額分別占全區資產總額的35.2%、49.8%和15%，東、中、西部地區嘎查村資產總額比為2.3∶3.3∶1。集體資產總額最高為呼和浩特市、赤峰市和包頭市，合計達430.4億元，占全區嘎查村集體資產總額的60.7%。從嘎查村資產平均總額看，東、中、西部地區每個嘎查村平均資產總額分別為424.65萬元、944.4萬元和659.9萬元；其中平均資產總額最高的盟市是呼和浩特市，為2307.9萬元；最低的盟市是烏海市，為76.6萬元，高低相差30倍。按旗縣看，平均資產總額最高的是呼和浩特市回民區，為31875萬元，最低的是烏海市海勃灣區，為39.1萬元，高低相差815倍。全區有27個旗縣嘎查村平均資產總額超過全區的平均水平，占25.7%；有20個旗縣嘎查村平均資產總額超過1000萬元，占19%；有4個旗縣嘎查村平均資產總額超過1億元，占3.8%，分別是呼和浩特市回民區31875.04萬元、新城區22309.9萬元和包頭市的稀土高新技術產業開發區14478.7萬元、昆都侖區12867.6萬元，詳見表3。
3集體資產管理中存在的問題與難點
面對上述規?？偭魁嫶蟮募w資產，如何管好用好，提高管理水平，如何提高他們的使用效率，做到資金合理使用，資產保值增值，資源合理開發利用。這是我們面臨的主要問題。目前，自治區集體資產管理中存在的問題，主要體現在以下幾個方面：
3.1資產管理體制不健全
一是集體資產管理主體缺位。解體后，作為集體資產管理的組織載體原生產大隊、生產隊隨之消失，新體制下的集體經濟組織一直沒有建立起來，集體資產的管理權一直由嘎查村民委員會代為行使，管理與責任主體法律地位不明確。二是集體資產管理制度不健全。清產核資中發現，各級部門缺乏針對集體資金、資產及資源管理的各項制度標準。自治區2000年修訂的《內蒙古自治區嘎查村財務管理條例》已經廢止，2015年自治區政府印發的《內蒙古自治區農村牧區集體經濟組織資金資產資源管理制度（試行）》也即將廢止，面臨缺少統一的農村牧區集體資產管理的制度標準。對于嘎查村級組織而言，相當一部分嘎查村級組織沒有建立資產的登記、保管、使用和處置制度，資產資源的臺賬制度與約束財務活動的各項財務制度也不健全，導致賬目體系不完備，會計制度執行不到位，票據管理不規范，收支審批流程不嚴格。三是集體資產監督管理機制乏力。財務公開民主理財機制形同虛設，審計監督缺乏執行依據，監管執行力不足，集體經濟組織成員不了解自身擁有的權利與義務，無法對嘎查村集體資產實行民主監管。因此，一些法律意識淡薄的村干部，通過挪用、無償占有、低價轉讓，甚至通過變賣集體資產的方式為個人謀取私利，導致村集體資產大量流失。
3.2資產權屬界定困難
產權權屬界定缺乏政策性約定，產權界定組織不明確，界定依據權威性不足。清產核資中發現，尚有政府部門撥款形成的資產（包括十個全覆蓋形成資產）難以界定產權權屬，有的屬于工程未完，無法認定；有的完工后，有權屬爭議不辦理產權移交手續，如政府與村集體共同投資建設的道路、農田水利，教育部門投資建設的文化設施等，集體資產產權也難以界定。
3.3資產監管隊伍不穩定
一是缺乏懂政策、善管理的資產監管隊伍。目前，相當一部分蘇木鄉鎮經管機構不健全，缺乏專業人員，對于集體資產的管理缺乏科學化、規范化和專業化的管理。二是基層財務人員專業素質偏低。很多村里的報賬員、村監督委員會成員和蘇木鄉鎮會計委托人員未接受過系統的業務培訓。
4對策與建議
4.1提升相關人員集體資產管理的思想認識
一是各級政府要明確農村牧區集體資產管理的主管部門，杜絕多頭管理，成立具有權威性的獨立的組織機構，明確其法律地位與法人資格，并配備足夠的工作經費。二是提高嘎查村干部對集體資產管理的思想認識，讓他們充分認識到創新集體資產經營機制、管理機制和分配機制，提高集體資產管理效率對集體經濟發展的重要性。三是理順農村牧區集體經濟組織與嘎查村民委員會之間的關系，明確其對集體資產行使管理職能的作用，保障其代表成員對集體資產行使所有權、收益權與處置權[1]。
4.2加快推進集體產權制度改革
集體產權制度改革是深化集體資產管理體制，創新集體資產運營方式，提高嘎查村內部治理能力，構建“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的中國特色社會主義農村集體產權制度的一項重大改革，也是實施鄉村振興戰略的重要制度支撐。一是全面開展集體資產清產核資。摸清集體資產存量與結構，明晰各類資產權屬，防止集體資產流失。同時，管好用好各類經營性資產，使其保值增值，實現農村牧區集體經濟的可持續發展。二是全面界定集體經濟組織成員身份。解決成員界限不清晰、構成不清晰、權益實現形式不清晰的問題。三是推進經營性資產的股份合作制改革。將經營性資產以股份或份額形式量化到成員，創新農村集體股權管理方式，完善資產股份占有權、使用權、收益權、抵押、擔保和繼承權，保障集體成員權益；建立新型集體經濟組織，加快其法律和地方性法規的立法工作，明確其法律地位和市場主體地位，發揮其管理集體資產的主體和功能作用，規范其登記備案制度、成員登記管理制度、股權管理制度等一系列制度體系建設[2]。
4.3創新完善集體資產管理體制
一是強化會計核算制度建設。在嚴格執行《會計基礎工作規范》的基礎上，建議加快國家層面《村集體經濟組織會計制度》《村集體經濟組織財務制度》的修改完善工作，盡快形成統一的會計核算行為制度標準，通過憑證賬簿的統一性，財務流程的嚴謹性，賬目使用的正確性，規范集體產權制度改革后新組建起來的集體經濟組織的會計核算行為，全面反映集體經濟組織的經濟活動和社區管理的財務收支、結算、分配等會計事項，加強和規范嘎查村財務管理的規范化建設。二是規范會計委托服務制。會計委托服務制是嘎查村級財務管理在會計管理體制上的一種嘗試創新，要尊重農牧民意愿和民主權利，堅持集體資產所有權、使用權、審批權和收益權不變。要完善委托程序，規范機構業務流程，健全機構內部管理制度，加強制度管理、規范資金運行、整頓資金賬戶、統一票據監管、加強審計監督、實行責任追究，提升會計委托服務。三是完善集體資產管理的制度建設[3]。本著“管用、實用、可操作”的原則，結合當前實際，完善資金、資產、資源的各項制度建設，尤其是完善資產的登記、保管、使用和處置制度，資產資源臺賬管理等制度建設。盡快出臺有關嘎查村集體資產和財務管理的地方性法規，做到有法可依，有規可循，做到用制度管權、管人、管事。四是健全民主監督和審計監督機制。重點是“強化四個監督”，第一是強化民主監督。就是做到農村牧區集體“三資”運營情況和各項財務收支，重大事項應及時公開，接受全體嘎查村民監督。第二是強化審核監督。就是做到農村牧區集體財務收支預決算方案和重大“三資”管理使用事項，在履行民主決策程序前，須事先報旗縣、蘇木鄉鎮經管部門審核。第三是強化審計監督。就是做到各級農牧業部門應加強農村牧區集體“三資”事項的審計監督。按規定開展輪審，審計結果及時向群眾公開。第四是強化部門監督。就是做到各級紀檢監察、審計、農牧業等部門按照職責分工，加強對農村牧區集體“三資”管理使用情況的檢查，及時查處和糾正各類違紀違規行為。
4.4強化集體資產管理組織體系建設
一是加強基層經管隊伍建設。集體資產的監督管理是基層經管部門的重要職能，要確保蘇木鄉鎮有專門的集體資產管理機構或有專職工作人員，有經費保障。要建立一支穩定的、高素質的、適應農村牧區集體資產管理的專業化隊伍，提高集體資產的管理水平。二是重視加強基層資產管理人員的業務培訓。建立完善的基層財會人員定期培訓和繼續教育機制，使基層管理人員深刻理解和全面領會會計制度以及國家有關法律法規規定的精神實質，熟練掌握會計核算基本技能，嚴格執行國家會計制度和各項財務制度，不斷提高自身業務水平，使集體資產管理工作盡快走上制度化、規范化及信息化的正確管理軌道。
參考文獻：
[1]任開明.加強農村集體資產管理,發展壯大農村集體經濟[J].財經界(學術版)，2015（08）:17.
[2]孔祥智.中國農民合作經濟組織的發展與創新(1978-2018）[J].南京農業大學學報(社會科學版)，2018（06）:1-10+157.
[3]王利平.淺談做好農村牧區集體資產管理[J].現代農業，2019（04）:64-65.
作者:張晉 蔚煒華 單位:內蒙古自治區農牧業經營管理站 內蒙古蒙草生態環境·集團·股份有限公司
