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摘要：本文從事業單位引入全面預算管理的重要性進行闡述，分析目前公益二類事業單位在實行預算管理中存在的問題和阻礙，并相應提出了合理的建議，提升公益二類事業單位預算管理水平。
一、公益二類事業單位實行全面預算管理重要性
新一輪預算管理制度改革全面向縱深推進，完善政府預算體系、推進預算公開、改進預算管理和控制、提高財政支出績效以及建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系等一系列改革措施密集實施。由此，公益二類事業單位預算管理模式的構建顯得越來越重要。
1.全面預算管理有利于單位戰略目標的實現及可持續發展
公益二類事業單位與公益一類事業單位的預算管理是有區別的，因為公益一類事業單位的所有經費（人員經費、公用經費、項目支出）都由國家財政據實給予保障，基本沒有經費缺口及財務危機；而公益二類事業單位國家財政實行差額撥款，經費缺口主要由事業收入、其他收入等自籌資金彌補，若單位運營情況不好，將直接影響單位的生存發展。同時，事業單位分類改革工作已拉開帷幕，公益二類事業單位面臨的內外部環境將發生巨變，其市場屬性逐步增強；由此也面臨著如何合理平衡其公益屬性及市場屬性的問題。財務管理質量的好壞在很大程度上影響公共服務質量及可持續發展，引入全面預算管理可以利用預算對單位內部各部門的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協調單位的運營活動，保障既定戰略目標的實現，更好提供公共服務，提升社會效益。
2.全面預算管理有利于有限資源的合理分配
對于公益二類事業單位，財政補助資金是有限的，主要是通過自有資源的合理運營來保障生存及發展。做好全面預算管理，可以促進單位根據戰略目標分配有限資源，將資金使用到最需要的地方，優化資金配置，使資金利用率大大提高。
3.全面預算管理有利于成本管控工作落實
全面預算管理包括支出預算，支出預算的編制在一定程度上可替代成本管理標準。同時，以全面預算管理的約束力來強化單位成本管理意識，實施過程中將成本管控目標及工作任務層層分解下達，落實到具體崗位及責任人，促使全員嚴格按照成本管理要求節支降費，從而保證單位成本管理水平提升。
二、公益二類事業單位全面預算管理存在的問題
1.預算管理觀念落后，重視程度不足
一些單位管理者仍受傳統觀念束縛，對新時期預算管理改革要求及其重要性認識不足；普遍認為預算管理只是財務部門為應付財政預算監管而需要完成的任務，沒有從制度上和組織上給予預算管理工作必要支持。管理者不重視，導致其他部門管理人員及基層員工也認為預算只是財務的事情，與自己無關，參與度與配合度不高，各部門溝通不暢、信息不對稱，這就導致預算編制常與單位戰略目標及工作規劃脫節。
2.預算編制方法不科學，全面性不足
財務人員專業素養不高，對全面預算認識不全面，不到位；管理層及業務部門參與度低，只靠財務人員閉門造車；很多單位在實踐中仍然采用增量預算法，根據經驗在上期成本費用的基礎上做一定比例的調增，而不是采用相對科學的零基預算法，更鮮有單位能根據實際結合運用彈性預算法、滾動預算法和作業預算法等。由于沒有跟當期工作規劃有機結合，容易造成預算編制與預算執行差異率高。另外，預算編制內容不夠全面，重收支預算，輕業務預算、資本預算、資金預算。
3.支出預算編制前期論證決策程序不足
預算編報時間緊任務重，但一些單位財務人員人手不足、業務部門業務繁忙無暇協助，沒有提前謀劃、儲備項目。項目預算缺乏科學的決策程序，大多沒有進行可行性論證或流于形式，沒有經過充分調研及認真規劃，造成預算編報靠主觀臆斷，沒有按要求做實做細，造成后期項目推進時與預算脫節，預算執行率差。
4.重預算編制，輕預算調整、執行分析與考核，缺乏績效觀念
目前財政部門對于公益二類事業單位預算管理的監督主要還是集中在財政補助資金上，對其他來源資金的預算調整、執行、考核環節的監督主要依靠單位預算管控措施的落實。一些單位由于預算執行缺乏過程監督、執行反饋機制不完善等原因，預算執行過程會出現預算調整未經批準、隨意變更支出用途、期末突擊花錢等現象。預算績效考評機制缺乏或追責制度執行力不足，令預算執行、實施的好壞得不到應有的獎懲，降低了預算管控措施的約束力；也容易使公益二類事業單位僅為追求經濟效益，反而忽略了自身的社會責任。預算的事中控制及事后控制不到位，阻礙了預算管理全過程化監督職能和作用的發揮。
5.信息化建設水平低，限制預算管理各環節的落實
大部分單位沒有一個預算管理信息平臺可以涵蓋整個預算的編制、審批、下達、執行與控制環節，再能涵蓋預算調整、預算分析、預算績效考核功能的就更少，這嚴重影響全面預算管理各環節實施的效果與效率。
三、公益二類事業單位全面預算管理的對策
1.強化單位人員預算意識，全員參與預算管理過程
作為公益二類事業單位，在政策上資金上得到了國家一定的支持，很多單位不具備競爭意識與危機意識，未意識到自身在預算管理中存在的癥結。因此，這就需要公益二類單位必須自上而下迅速轉變觀念，加強對員工的培訓和內部宣傳工作，讓所有員工都能夠充分了解預算管理工作的重要性；而且明白預算管理并不是只靠財務部門單打獨斗，而是要靠單位所有人員積極參與的全員性工作。充分發揮管理者在預算管理中的引領作用，也從預算管理制度建立、組織體系構建上為預算管理目標的實現提供基礎條件。從單位管理者、中層管理人員到普通員工都能提高認識，全員樹立較強的預算意識;并加強部門間溝通協作，結合單位實際將全面預算管理工作分解落實到具體責任人，以保證責任落實，工作落地。
2.提高事業單位預算編制的科學性、全面性
在新形勢下，增量預算編制方式及單純的收支預算已不能滿足公益二類事業單位管理需求，這就要求創新預算編制方式及豐富其內涵。在開展預算編制時，應堅持以收定支，統籌兼顧、保證重點原則，應根據單位今后發展方向的預判、現時運營狀況、資金運用情況、內外環境等因素，通過綜合運用零基預算法、彈性預算法、作業預算法等科學方法，對單位各類業務開展、資源分配、資金投入、收入支出等做出全面規劃，提高預算編制的精準度、合理性和全面性。
3.項目支出實行項目庫管理，全面實施績效管理，提高項目支出預算編制精準性
各類項目支出建議實施項目庫管理。項目庫實行動態管理，保持常態化更新；入庫項目需提前儲備，儲備項目必須經過嚴格前期論證與審核，不符合條件的不得入選；入庫項目全面實施績效管理，均應注重成本效益分析及績效目標的可行性，按照效益優先原則進行綜合排序。單位應堅持“事”與“錢”相統一，單位發展規劃與預算安排相結合，按照“四個分清、保障重點、有保有壓、績效優先”的原則進行項目支出預算編制。對于項目支出預算編制不能拍腦袋形成，必須要進行周密的調查和討論，并在支出總額控制的基礎上，按照分清輕重緩急、分年實施、優化支出結構的要求，擇優、分年編制落實項目支出規劃，做細做實政府采購預算及增量資產配置計劃，提高項目支出預算編制的精準性。
4.建立健全預算執行及預算考核體系，增強績效意識
要樹立“無預算不支出，有預算不超支”的觀念，嚴格預算執行，確保預算嚴肅性，嚴禁隨意調整預算或改變資金用途。建議建立定期預算執行分析制度，一般每季度對執行進度進行考核，敦促各部門及時組織收入，合理安排支出，避免前松后緊、年底突擊花錢的現象。預算執行考核分析過程發現出現較大的預算差異時，各部門應及時溝通反饋，分析具體原因并做出收回資金、調整預算、加快支出進度等整改措施。對事業單位來說，預算績效管理正處于學習摸索階段，不斷加強這方面的學習與培訓十分重要。然后在學懂弄通的基礎上逐步建立起符合自己單位實際的預算績效考評制度，制定財務績效評價的依據、評價標準、評價方法等，健全績效目標與預算編制同步申報、同步審核、同步批復機制；建立預算安排與績效目標掛鉤的獎懲制度。實施過程中要圍繞預算績效管理改革，將績效管理重要節點前移，認真做好績效目標填報及審核批復工作，要關注單位規劃和預算安排的有機結合，并確保其可行性，使后續監督評價工作有據可依。加強績效目標執行的動態監控工作，單位可成立專門的監督小組或內部審計機構，開展績效運行監控，加強對績效目標落實的跟蹤督導，同時加強績效評價結果應用與信息公開，進一步促進由“要我有績效”轉變為“我要有績效”。
5.完善預算管理信息系統功能，加強基層單位信息化建設
隨著事業單位運營及財務管理的精細化管理，預算管理工作的開展必須依靠強有力的數據支撐，要對歷史數據、當期預算執行數據等進行有效分析，因此提升預算信息化水平的要求勢在必行。然而很多公益二類事業單位由于經費有限，缺乏專業預算團隊，基本沒有自己的預算管理信息平臺或信息平臺功能不全，嚴重影響預算各環節的落實。因此建議財政部門或有條件的主管部門、基層單位能加大對預算管理信息化建設的投入，盡早建立符合行業特點和本單位實際情況的信息系統，提高預算管理水平。
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作者:陳錦霞 單位:廣東省醫學實驗動物中心
