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【摘要】
本文從探討行政管理中代履行制度的應用角度出發，闡述了代履行制度的基本概念、代履行的三方法律關系和代履行應遵循的四大原則，分析了代履行制度在我國法律實踐中存在的問題，提出了完善代履行制度的若干建議。
【關鍵詞】
行政管理；代履行；制度完善
一、代履行概述
（一）代履行概念。
代履行是指義務人不履行具體行政行為規定的義務且該義務又可以由他人代為履行時，行政機關自行或委托無利害關系的第三人代為履行，并向義務人征收履行義務所需費用的行政強制執行方式。代履行僅適用于交通安全、環境污染防治和自然資源保護三個特殊領域。
（二）代履行的法律關系。
代履行制度從定義上分存在行政機關、行政相對人、第三人之間三方法律關系主體，可分解為三個法律關系。1.行政機關和行政相對人之間的法律關系。這是代履行制度的核心部分?！缎姓娭品ā芬幎?，在符合實施代履行的適用條件時，行政機關可以代履行或者委托無利害關系的第三人代履行，行政機關實施代履行后，產生的行政后果直接作用到行政相對人，行政相對人需要對行政機關所做出的代履行決定承擔相應后果，如果代履行行為侵害了行政相對人的合法權益，行政相對人只能以行政機關為對象，提出行政救濟。2.行政機關和第三人之間的行政合同關系。在代履行中，行政機關和第三人是具體行政事務委托關系，雙方的法律關系是通過簽訂行政委托合同而實現的，行政機關和第三人由此而產生的糾紛由行政訴訟解決。行政機關在行政合同執行時具有行政優先權，行政合同在履行過程中，第三人無正當理由拒絕履行其已經接受的代履行委托，行政機關可以單方面解除或變更合同。3.行政相對人和第三人之間的附從義務關系。在代履行中，行政相對人和第三人之間沒有法定的義務存在，第三人實際上是代替行政相對人履行義務，第三人履行義務時行政相對人要承擔因執行而產生的協助或容忍義務，行政相對人如阻礙代履行人的執行行為，第三人可以請求行政機關行使國家公權力與予以保障。
（三）代履行應遵循的四大原則。
1.代履行的法定原則?！缎姓娭品ā返谑龡l規定：“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。”從上述法條可以看出，代履行作為一種法定的行政強制執行方式之一，代履行只能通過法律來設定，其他法律規范形式不能設定行政執行權的主體。這一原則是指代履行主體的設定和實施必須是法定的，代履行主體必須嚴格依照法定的權限、范圍、條件、程序實施行政強制。沒有法律根據或違法法定程序的行政強制是違法的，不僅不能產生預期效果，代履行主體還要承擔相應的法律責任。2.代履行適當原則?！缎姓娭品ā返谖鍡l規定：“行政強制的設定和實施，應當適當。采取非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。”這是代履行的適當原則。這一原則要求無論在代履行設定還是在代履行的實施中，都堅持適當性標準。在保證實現行政管理目的的基礎上，盡量選擇非強制方式，或者選擇程度較輕的強制方式。3.說服教育和強制相結合原則?！缎姓娭品ā返诹鶙l規定：“實施行政強制，應當堅持教育與強制相結合。”實施行政強制，堅持教育和強制相結合的原則，亦是對代履行適當原則的具體詮釋。在采取代履行或其他行政強制執行方法前，應當對行政相對人進行說服教育，催告當事人履行義務，使雙方達成一致的認識，做到以理服人。相對人經說服教育自覺改正違法行為，履行法定義務的，行政主體就應當停止代履行。這在代履行中重點強調的代履行決定書和代履行催告期限的具體要求中，都得到了體現。4.權力救濟原則。代履行在行政行為中屬于不利行為，對行政相對人具有侵益性，這種行為的屬性決定了行政強制權的行使必須受到更多的監督制約，以確保被強制人的合法權益不因代履行行為的違法或不當行使而受到損害。《行政強制法》第八條規定：“公民、法人或其他組織對行政機關實施行政強制，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；因行政機關違法實施行政強制受到損害的，有權依法要求賠償。公民、法人或其他組織因人民法院在強制行政中有違法行為或者擴大強制執行范圍受到損害的，有權依法要求賠償。”這是《行政強制法》對當事人權力救濟原則的立法確定。在行政事務中，行政機關作為代履行的實施主體在實施代履行過程中應當注意尊重、維護相對人的權益，否則，行政相對人可以要求提起行政訴訟。如洛陽血站街頭采血車被城管拖走事件的發生，無償獻血是一個公益事業，無償獻血工作的開展代表著一個城市文明的指標。顯然，城管部門強制執行的行為不符合代履行比例原則，擴大了對行政相對人合法權益的損害，影響了無償獻血公益事業的開展，造成了負面社會影響。洛陽血站作為一個非盈利組織，在社會中承擔著為全市幾十家醫院提供血液的責任，城管作為行政主體，在實施行政行為時應兼顧行政目標的實現及保護相對人權益之間的平衡，城管拖走街頭采血車的目的是為了維持市容市貌，但是，城管部門的行政強制行為，中斷了血站的街頭正常血液采集工作，影響了血站對當地醫院的正常供血。在上述行政強制執行事件中，血站作為行政相對人，在社會中血站采血、供血合法權益受到的損害遠遠要大于城管部門實施行政強制執行的目的——恢復當地街區的市容，對此筆者認為，血站應該要求按照比例原則，對城管部門提起行政訴訟，要求恢復街頭采血車的停放權力，保護自己的合法權益。
二、我國代履行制度的法律實踐
(一)代履行制度在我國法律實踐中的體現。
代履行，最早在德國的行政法中提出。之后，由于其在弱化強制性和節約行政成本方面的制度性優勢，代履行逐步在日本、韓國等大陸法系國家不斷得到繼承和發展。我國在《行政強制法》出臺前，代履行在現行法律、法規中就已經有所規定。但是并沒有明確寫明是代履行。2012年1月1日《行政強制法》頒布，代履行首次以正式的法律概念在我國的制定法中提出。本法對代履行實施程序、代履行費用、代履行主體責任、即時代履行等相關問題進行了明確具體的規定。并更側重于保護公民權益的實現，較好地實現了公民權利保護和行政管理效率的平衡。
(二)《行政強制法》規定的代履行存在的問題。
代履行是在行政強制執行中適用簡化程序，在較短的時間內，使用較小的成本，能夠完成合法具體的行政行為，從而提高行政工作效率。但是，這一方式在我國行政事務中也存在著不少問題。1.代履行實施主體的選擇問題。《行政強制法》第五十條規定：“行政機關可以代履行或者委托沒有利害關系的第三人代履行。”這就表明我國代履行主體由行政機關和無利害關系的第三人組成。代履行實施主體在各國代履行理論中一直存在著爭議，在實踐上的做法也有不同。我國在特殊情況下某些單行法規定，行政事務或情況緊急或不宜由第三人代為履行，可由行政機關代履行。但是在普通行政事務中，如果行政機關作為代履行執行的主體的話，極易和直接強制相混肴，不僅使制度混亂，也使行政相對人無從判別。行政機關和第三人作為兩個代履行執行主體，在代履行事項發生時由那個主體實施代履行，具體代履行執行主體的職責、代履行執行主體執行范圍等，《行政強制法》都沒有作出具體明確的規定，這就使我國在代履行執行過程中，執行人和被執行人就權力爭議問題上埋下一系列的矛盾和糾紛的隱患。2.代履行收費標準認定的糾紛?！缎姓娭品ā穼Υ男匈M用只籠統地用“成本合理確定”這幾個字來認定，至于“合理”的參照標準什么，該法規并未對合理成本的認定標準給予具體的規定。因此，在行政事務中，代履行人和行政相對人在代履行收費標準認定上容易產生矛盾和糾紛。并且，這種法律漏洞往往導致代履行執行壟斷價格的出現。3.缺乏對第三人的規定。第三人的選擇在代履行中尤為重要，為了更好地保護行政相對人的利益，盡量減少因代履行而造成的損害，在行政事務中，我們要求實施代履行的第三人必須具備專業的知識和技能，以及能代表行業標準的資質。這也是行政機關委托第三人代履行的重要原因，然而這些《行政強制法》在法律條款中，對代履行中第三人應具備的條件、資質以及遴選標準完全沒有規定，只是將第三人籠統的規定為沒有利害關系的第三人。而這個利害關系具體是指什么，在《行政強制法》中并沒有具體的規定。這就給行政機關在第三人的遴選上造成法律漏洞，導致第三人的執業資質不規范。
三、我國代履行制度的完善建議
(一)完善權力監督機制，確認代履行的執行主體。
1.完善行政強制規范，實施權力監督制衡機制。權力作為集中、專制的代名詞，如果沒有約束，就始終有被濫用的傾向，這是人類歷史的經驗。權力應當受到制約和限制，代履行作為行政強制間接執行的方式之一亦然。在我國行政強制方面的法律還在不斷完善和健全的過程中，對行政機關規范尚不健全，《行政強制法》賦予行政機關一定的自由裁量權，選擇代履行執行主體，這就使代履行執行過程中容易產生一些行政強制權力濫用的現象，加深了社會群眾與政府機構的矛盾糾紛。筆者認為，應當按照行政事務中出現的問題，針對行政強制法律法規中的代履行救濟程序、代履行執行主體的職責、代履行執行主體執行范圍等方面進行修訂，確保行政相對人的合法權益不受到損害。同時為了確保法律的順利實施，我們應當加強司法審查對行政強制執行權本身的監督和制約的規定。筆者建議，在行政代履行執行權運行過程中監督制約可以分兩個層面。其一是建立上下級監督匯報制度，規定上級行政機關對下級行政機關代履行工作負有業務指導及監督義務。上級行政機關對本轄區行政機關代履行委托事項下達限期執行的指令，實行領導問責制。其二是行政相對人或利害關系人對代履行執行主體進行監督，這也是最為積極、有效的監督。在代履行執行過程中，必須要保障行政相對人知情權。代履行執行主體應當及時向行政相對人告知代履行相關事項，并通過網絡、報刊等途徑適時公開代履行執行進展情況，使代履行執行工作處于社會監督之下，確保代履行合法合規進行，使代履行執行工作的公信力得到增強。2.確認代履行的執行主體。在代履行的執行主體的選擇方面，筆者認為，行政主體在實施代履行過程中應當注意尊重、維護相對人的權益。除少數法律規定的特殊情況外，行政機關應盡量由第三人作為代履行的主體。這樣做有利于政府職能定位、理順行政管理關系、進行合理社會分工，降低代履行成本，緩和行政機關和行政相對人的矛盾。
(二)規范代履行收費標準。
為了規范代履行收費標準，減少或避免因此而產生的糾紛，防止代履行執行價格壟斷，筆者認為，代履行費用的合理成本應是指在市場中行業公認的價格為標準。對于違章拖車等簡易行為代履行的費用，由執行機構依據市場中行業公認的價格為標準自由裁量，確定合適的數額；對于包括環境污染、破壞自然資源等重大復雜行為的代履行費用，應交付專業機構評估、鑒定，確定代履行所需的費用。
(三)規范對第三人的管理，切實保障行政相對人的合法權益。
1.嚴格按照相關行業標準和規范在社會上公開征集人選，要求公開、公平、透明競爭，通過專業資質考核選定合格的第三人。2.在每項具體代履行事項中，建立第三人誠信資料庫，對每一個入選的第三人進行誠信評估，同時將評估結果向社會公開。3.第三人選定后要與其簽訂行政委托授權合同，對代履行內容、代履行期限、代履行費用等代履行事項進行詳細載明。4.為了防止第三人壟斷行政代履行業務，為自己謀求不正當利益，每兩年行政機關要更換一次第三人。隨著行政法律的完善與發展，行政參與和行政合作的深入人心，代履行第三人的不斷規范，代履行制度必將在行政強制的實踐中發揮更大的作用，體現其特有的制度價值。
作者：肖翀 單位：西安市中心血站
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