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一、組織結構缺陷問題
(一)科層制的封閉性導致工作動力不足
科層制的封閉性在人事管理上具有有進無出的弊端，公務員相對壓力較小，干好干壞不影響“鐵飯碗”，造成大量公務員“沒有壓力就沒有動力”，工作激情不足，“懶政”、“怠政”、推諉卸責現象較為常見。具體表現可以歸納為:第一，工作靠個人感情。市局科室與縣區局科室、縣區局科室與科室之間，正熵值遞增明顯。在實際工作中，比如市局科室安排工作給基層局，對應的縣局科室除了部分始終兢兢業業的干部能保質保量地完成外，存在部分人員有應付的，有發牢騷的，雖然具體工作規定了完成時限，仍是你看我，我看你，看情況完成，忽視規定的時限。工作要完成，解決的辦法無外乎兩方面，或提交區局領導督促訓斥，或靠有關科室負責人、經辦人以個人感情溝通，而后者居多。第二，注重權力不愿擔責。有的干部片面強調政策性而忽視自己的責任，在自己職權范圍內的事，該拍板的不拍板，該決定的不決定，事無巨細，都要“請示上級”，造成工作低效。這種情況，在布置有一定責任的工作時，體現的特別明顯，有的分管領導都簽批同意的，具體辦理人員依然強調所謂的政策性而不愿承擔起自己的責任。當對其調整職責時，又發牢騷工作帶情緒，認為不安排“好”的崗位，沒有權力了，在團隊中散布負能量。
(二)科室職能設計欠科學導致資源配置不合理
2010年10月，國家稅務總局下達了關于開展稅源專業化管理試點工作的指導意見，全國稅務系統在科層制層級安排上有了較大變革。如區縣級國稅機關取消了管理局，改為以評估為職能的內部科室，減少了一個層級。層級的減少，減緩了正熵值的增長。如此，上級機關直接下派任務給對應科室即可，減少了一個工作流轉環節，提高了效率。但探索至今，出現了一些問題。如區縣級國稅機關原來四個管理分局的大部分事務現在集中到納稅服務科，導致納稅服務科職責過多，人員臃腫(一般的基層局會達到三十人左右)。同時，納稅人數量逐年快速增長，尤其隨著經濟的持續發展、營改增的擴圍，國稅部門管理的納稅人數量增長迅速，導致納稅服務科的工作過多過重，不利于行政效率和辦事質量的有效提高。相對而言，評估局的工作單純，工作壓力小，因評估工作要求業務素質相對較高，可謂業務精英很大比例集中于此，但他們的能量發揮有限，資源未獲得有效利用。總而言之，科室職能設計欠合理。工作輕松的科室，工作人員基本可以過上“上班喝茶聊天看報”的生活;有的科室工作卻十分繁重，如辦公室、納稅服務科。
(三)工作職責劃分欠明晰導致團隊約束無力
職責范圍劃定較為粗略。實際管理工作中，出現許多具體事項未被明確納入職責范圍，引發錯誤理解，給行政不作為、選擇性作為提供了借口。很多人反映，制定了許多行政工作制度，但職責劃分不清，工作流程制定偏少，造成協作精神缺乏。比如，對于涉及幾個部門共同辦理的公務，常常是科室間推來推去，效率不高。再比如，如果在具體事務辦理上出現難度，就一味地推給上級部門，由上級部門確定處理方案。國稅部門作為垂直管理單位，內設科室的設置和職責的劃分以保障系統內部正常運轉為中心，上下對口，事務上通下達，而在和當地政府的工作銜接上存在較多規定粗陋之處。比如很多地方政府的會議，由于與國稅部門聯系不是太緊密，未明確規定是哪個科室的對應工作。再比如，協助地方政府的土地拆遷工作，也沒有規定是哪個科室的職責。這些事項缺乏明確規定，實際處理時往往是臨時到各個科室抽人，容易出現“踢皮球”現象。
二、法治理念薄弱問題
非正式制度是指人們在長期的社會生活中逐步形成的習慣習俗、倫理道德、文化傳統、價值觀念及意識形態等對人們行為產生非正式約束的規則，是與法律等正式制度相對的概念。非正式制度是對正式制度的“擴展、細化和限制”，可以彌補正式制度的缺陷，增強人們對正式制度的自覺遵從度。“行政管理現代化的關鍵在于法治化。”在非正式制度方面，筆者主要談談法治理念。法治理念在內容上，主要包括依法治國、執法為民、公平正義理念。強調法律至上，強調權力制約，強調實體、程序公正。在基層國稅部門行政管理實踐中，法治理念薄弱是一個重大問題。具體表現在:第一，法治意識淡薄，制度執行不到位。干部隊伍對“法治”認識程度、重視水平不足，如對法律政策把握不準;領導批示重于法，領導講話重于法;在權力、人情之下，即使違反法律，也有轉圜余地，如以罰代刑。依法管理、依法行政屢屢被強調，相關規范性文件也出臺了不少，但還是有一部分干部在日常管理和執法工作中將其拋諸腦后，時有濫用職權、玩忽職守等涉稅瀆職案件發生。第二，價值觀模糊，責任心缺失明顯。不少稅務人員未能形成特有的使命感，價值取向混沌，缺乏實現自我價值和社會價值的動力，進而工作上缺乏自主，工作不細致，惰性強，責任感低。一些較為先進的正式制度，在實踐中就會碰到類似“上有政策，下有對策”的現象。第三，程序正義理念有待提升。正當程序注重時限性，要求在法定或指定期限內及時處理完事務。但現實中，一些管理人員，工作隨意拖沓，不重視時限，使“拖”成為一種風氣。同時，一些行政人員履行職權時，按習慣做，從眾心理重，輕流程重結果，認為領導對結果滿意就行，對法定程序以過于呆板低效為由，予以排斥。
三、激勵機制不足問題
實施機制，主要是保障正式規則實施的執行機制，尤其是將獎懲規則落到實處。筆者認為，當前基層國稅存在的焦點問題是激勵機制不足。據問卷統計，約90%的人認為干部的工作積極性不高是激勵機制不足造成的。激勵機制存在的問題主要表現為:一是物質激勵手段缺乏。原有的績效考核辦法流于形式，存在干多干少差不多，苦樂不均。對工作消極、不能勝任本職工作的人問責不力，有的人自己不做事，還對負責上進的干部說三道四，散布負能量，影響干部工作積極性和創造力的發揮?；诜ㄖ我?，當前基層國稅部門津補貼發放已得到嚴格規范。而2014年國稅系統的績效管理改革尚未制定個人績效的考核制度。因此，現有薪酬機制缺乏激勵彈性，這是工作積極性不高的重要原因之一。二是個人發展受限。雖然不少單位推行競爭上崗、交流、輪崗等制度，但適用人群少。有的縣區局十年沒有提拔一個副科級領導干部;有的干部經歷一兩次競崗挫折，已人到中年，便產生歲月不饒人的悲觀情懷，工作積極性下降;有的單位甚至出現等待五十周歲退休的小群體等等?？梢哉f，在缺乏激勵的環境中，基層國稅部門已經出現職業枯竭癥蔓延現象，表現為對工作沒有熱情甚至厭惡，辦事磨蹭、粗心、敷衍。
四、完善基層國稅行政管理的具體建議
(一)優化組織結構，完善制度建設
新制度經濟學認為，如果存在制度供給不足，就需要加大供給量以達到供求平衡。筆者認為，有必要優化組織結構，完善相應的制度安排，以加大制度上的補充，提高管理負熵值。具體如下:
1．加強人員流動
提高人員流動性，加大科層制的開放性。第一，建議積極推進基層國稅機關與上級機關的人員交流。建立交流制度，固定每年讓一定比例的人員“上掛”或“下掛”。第二，建立健全公務員聘任制。近幾年各省開始試點公務員聘任制，開設了人員流動的新通道，為打開封閉的科層制系統提供了新思路。但從各地試點的實效看，有編制的聘任公務員無一個“出”的例子，形式化色彩濃重，效果不樂觀。對此，應完善聘任公務員的續聘評價機制，根據總體工作表現決定是否續聘，解決“出”難的問題。第三，部分工作社會化，以精簡服務性人員。如可以借鑒政府采購模式，向公司采購租車服務或按次雇傭駕駛員，對原服務人員進行轉崗或辭退。
2．改進機構配置
橫向上，嚴格按照專業分設部門的話易造成科室臃腫和贅余，可以在專業基礎上進行綜合部門的建設，達到資源利用最大化。首先，可以將基層局政工和業務的科室統一重新科學設置。如法規科，不一定要單設一個科室。所謂“法律的生命力在于實施”，實踐也證明，對稅收法律法規了解最透徹、最有想法的是一線征管人員，而非法規科人員，現實成效與科室設置初衷相違背。其次，對人力資源與科室職能進行相協調的合理分配?？剖业娜藛T可以遵循“乘5”規則安排職數。從實踐出發，5人的團隊是最有效率的。對一些只有2－3人的科室進行人員和職能合并;對如基層局的辦公室等人員近20人的科室進行拆分;對辦稅服務廳，按職能分類設置窗口，可以借鑒銀行窗口模式，劃分如大企業區、日常事務區等等，分類的辦稅區人員職能歸對應科室管理，未必一定要統一由納稅服務科管理?？v向上，適度打破科室間藩籬，改變各自為政的局面。一個建議是以項目帶動工作。采取項目式運作，通過某個項目，設立臨時工作小組，由領導班子成員帶隊，人員從各科室抽調，項目完成后該臨時機構隨之結束。工作業績計入績效考評。如此，一方面能充分發揮各科室專業人員的能量，另一方面能促進科室間的溝通協調。
3．明晰職責劃分
基層局各科室職責范圍的細化、可操作化是行政管理改革的必然趨勢。第一步，針對工作職責與流程問題備受詬病的現狀，將職能、權限、流程、責任具體化，也就是要求“產權”的明晰，減少扯皮推脫行為的產生，降低“交易成本”，減少正熵值增加。第二步，推進工作臺賬的信息化。全員全職能納入，做到工作留痕，就像給每個科室、每個人裝上一個定向跟蹤器，監控每一個行為、每一個環節、每一個過程，能夠實時拿到結果。第三步，完善績效考評。積極探索新的績效管理，重在完善個人績效考評，與個人利益掛鉤，有升有降，嚴格獎罰，實現人、權、責、利相對應。
(二)培養法治理念，樹立法治思維
江平先生說過，“要實現真正的法治，重要的是有法律理念。光有制度，缺乏理念是不行的。”法治理念是依法行政管理的思想基礎和價值目標。其核心內容是按規則辦事，依程序展開，“使制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”。具體做法如下:
1．培養法治理念，打好思想基礎
“依法治稅，根基在基層。”基層國稅隊伍應不斷學習法律知識，樹立、增強法治理念。常見的措施包括:加強法律知識的考查和測試;舉辦法律知識培訓;開設法律專題講座;訂閱法律書刊等資料;定期開展法制宣傳等。筆者提出幾點建議:第一，福建省國稅系統開發有“法規信息采編系統”，可以沿襲此思路，建立覆蓋全省甚至全國的國稅系統交流平臺，開設依法管理欄目，圍繞法治理念與行政管理，以公平和效率為價值追求，開展充分探討?？梢韵略O子欄目，如法律科普，管理心得，經典案例，工作困惑等，在行政人員間建立起溝通橋梁，促進國稅法治文化的構筑、夯實;第二，充分利用新媒體新科技手段，幫助建立學法長效機制。如開通手機微信公眾平臺，設置以上欄目，將法治理念的學習、熏陶常態化、生活化，活躍國稅法治文化。第三，與強校合作，不定期舉辦高規格的進修班，以名師講授結合典型案例、模擬演練等方式，打好理論基礎，真正樹立社會主義法治理念。
2．養成法治思維習慣
法治思維是運用法治理念，判斷、分析和解決問題的一種理性思維。法治思維以法治理念為基礎，體現法治理念，發展法治理念。因此，有必要培養法治思維的運用能力，養成一種思維習慣。在法治思維的指引下，學會運用法治方式進行管理，破解管理難題，進行制度創新，提高綜合管理能力。法治思維習慣的養成，需要做到兩點:一是不斷學習思考，有意識地培養法治思維能力;二是堅持在實踐中自覺運用法治思維、法治方式進行管理，錘煉按規則辦事、依程序展開的思維能力和應用能力。
3．領導干部帶頭依法管理是關鍵
加強基層局班子成員的法治理念、法治思維建設，“把傳統的行政思維、領導思維、管理思維轉變為法治思維”。行政機關的法治理念如何，很大程度上取決于領導者的法治理念。因為領導者會影響普通干部，形成“感染”效應。同時，非正式制度的變遷，要克服原有觀念的反彈阻力，需要以權力為支撐后盾。因此，領導干部要帶頭學法，以法治理念和法治思維裝備自己的頭腦;要帶頭依法管理，發揮領頭羊作用?？梢詫⒎闪腥朦h組學習的必備內容，將依法管理程度作為績效考評、晉升的重要組成部分。
(三)重構績效管理制度，建立職級激勵機制
由于缺乏有效激勵機制，不少基層干部認為缺乏發展自我價值的途徑，在單位里“沒奔頭”，于是職業枯竭癥成為“最佳選擇”。筆者認為，可以從績效管理和職級制度兩個方面進行破解，具體建議為:
1．重構績效管理制度
樹立法治理念，從法律層面確立績效管理制度框架。在法律框架內，把具體制定權下放給地方各級稅務部門，由各部門根據自身情況細化制度。具體方案應契合當地、本部門實際，可由上一級國稅機構審核確定?？冃Э荚u結果作為個人薪酬調整的直接依據，對考評結果優秀的要增加薪酬，對考評不合格的要降低薪酬。
2．建立職級激勵機制
2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議上，審議通過《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》。聯系到基層國稅部門，應側重做好職級制度的設計?？梢詫⒙毤墪x升與個人工齡積累、工作業績以及任職資格條件建立聯系，使能力強、工作業績好的干部，職級能持續提升，薪酬增加，職業成就感獲得滿足。公務員應分類管理，綜合管理類、專業技術類和行政執法類的職級晉升條件應不同。如任職資格條件，應以取得相對應的專業證書為準入條件。
五、結語
綜上，為進一步優化我國基層國稅機關的行政管理行為，有必要以正式制度為基礎，以非正式制度為重要補充，進一步提升實施機制的激勵作用，彼此協調，相互補充，促進制度的有效執行。值得強調的是，在法治背景下，我們應把依法治國原則貫穿于基層國稅行政管理的始終，真正實現行政管理的法治化、公平化、效率化。
作者：楊玉玲 單位：寧德師范學院思政部
