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摘要:行政復議制度的目的是監督和糾正行政機關的行政行為，保護行政復議申請人的合法權益，是建設法治國家、法治社會、法治政府的重要內容。在全面推進依法治國的背景下，行政復議工作開展在理論和實務中存在不少問題，已不能很好地適應新時代依法治國的要求。為探索對行政復議制度的完備，在總結行政復議工作存在問題基礎上，提出完善行政復議制度的對策建議。
關鍵詞:行政復議;行政復議制度
行政復議是與行政行為具有法律上利害關系的人認為行政機關所作出的行政行為侵犯其合法權益，依法向具有法定權限的行政機關申請復議，由復議機關依法對被申請行政行為合法性和合理性進行審查并作出決定的活動和制度。［1］相較于行政訴訟，行政復議具有耗時短、不收費等優勢，因而成為公民、法人和其他組織選擇化解行政爭議的方式之一。1999年全國人大常委會通過的《中華人民共和國行政復議法》，以立法的形式將行政復議制度法制化，在行政復議制度施行至今整20年之際，我國司法部公布行政復議相關數據:2018年全國各級行政復議機關依法辦理行政復議案件25．7萬件，辦結22．4萬件;作出撤銷、變更、確認違法和責令履行等糾錯決定的約3萬件，糾錯率達15．1%。［2］由此可見，行政復議制度的施行，發揮著化解行政爭議、提升依法行政水平、保護復議申請人合法權益的重要職能。
一、行政復議制度施行存在的問題
行政復議制度施行已發揮出其制度作用與優勢，但在制度設計和實踐運行過程中也暴露出一些問題，值得我們思考。
(一)行政復議制度定位不清
復議制度構建運行以來，理論界對于制度存有“官官相護”、程序不公、人員不專業的疑慮，也讓民眾對復議制度的認可信賴度降低，這主要是由于行政復議制度構建之初定位不清引發的。目前理論界對行政復議制度定位認識基本分為三類:當事人權利救濟型、行政機關內部監督型和行政糾紛解決型，從行政法學理論縱向發展來看，已逐步將行政復議定位為具有復合功能的制度，但在三種功能的復合下如何區分主次一直不甚明晰，當前行政復議制度運行表現出三者并重的情形，反映到具體行政復議工作實際中導致復議制度的價值和程序設計左右不定。比如有的地方法制辦在辦理行政復議案件時咨詢法院，參照行政訴訟的程序和標準辦理復議案件，使得復議制度司法化，喪失行政復議制度本身高效的優勢。
(二)行政復議制度公信力不足
從司法部公布的數據來看，2018年辦結的行政復議案件中，有34%又進入了行政訴訟程序，有三分之一的當事人對復議結果不信服。經梳理總結，影響行政復議制度公信力主要表現在以下幾個方面:1．復議機關又多又散。按照行政復議條塊結合的制度設計，在一級政府中，復議機關可以是本級政府，也可以是政府組成部門，導致全國復議機關又多又散的現狀，在具體辦理復議案件時出現自己復議自己的情形，影響復議機關專業化的形象，給群眾一種“官官相護”的印象，造成對復議結果的不信任。2．復議案件辦理程序公開性不夠。復議機關辦理案件采取的是一級復議、書面審理為主，復議申請人參與度不高，基本上是交了申請材料等復議結果的狀態，公開度、透明度不高，導致復議申請人對復議結果的不信任，轉而去信訪和訴訟，無法達到化解行政爭議的效果。3．行政復議制度信息化建設滯后。信息化社會，法院系統早已建立起完善的網上辦案系統，但是行政復議全國沒有統一的行政復議辦案系統，無法形成統一的辦案標準，上級復議機關也無法實時了解下級復議機關的工作進程，以便及時指導下級復議機關工作，信息化建設落后影響行政復議制度的規范化建設，影響復議工作實效和公信力的塑造。
(三)復議機關隊伍建設水平和人員素質需提升
行政復議法及其實施條例，對于復議案件的受理、審理、調查、聽證、合議等都有規范性規定，國家規定2017年以后初次從事行政復議的人員必須取得國家法律職業資格，而這一制度的落實不可能一蹴而就。當前，特別是在基層行政復議機關中，存在復議辦案人員專職化、專業化不足的問題，有的辦案人員無法律專業背景，有的復議機關不足三人，如碰到重大復雜案件，開展復議聽證還需“借人”，復議機關隊伍不足、人員素質不高影響行政復議工作質效。
(四)部分行政管理領域的執法水平有待提高
從各級政府行政行為糾錯率來看，2018年縣級以下基層政府引發的行政訴訟案件中，被糾錯的比例達17．98%，高于全國平均比例，表明基層政府的執法質量還有待提升。從政府組成部門看，公安、土地、勞動社會保障、房屋拆遷一直是行政爭議多發領域，這些領域的行政執法行為被復議及訴訟仍然存在，其依法行政水平提升依然是我們應關注的重點。
二、完善行政復議制度的對策
黨和國家機構改革以后，行政復議工作的開展進入新階段，推進行政復議制度的改革和完善，將對法治政府建設、化解社會糾紛和維護社會穩定發揮積極而深遠的意義。
(一)準確理解行政復議制度的定位
從黨的十八屆四中全會精神和行政復議制度的價值取向來看，行政復議制度更側重于高效化解行政爭議，因此將行政復議定位為“行政糾紛解決型”制度。當然在實踐中，我們不能一刀切式否定行政復議制度的內部監督和權力救濟功能，三者之間不是全然對立的，而是相輔相成共同發揮著維持社會穩定的作用。
(二)塑造行政復議制度公信力
1．加快復議制度改革。盡快對行政復議委員會集中復議權工作進行經驗總結和推廣，改變全國復議機關多而雜的現狀，改革后集中由行政復議委員會集中收案、集中人力、集中辦理，提高行政復議機關辦案效率、提升專業化專職化水平。制度改革，可以對于專業性強、重大復雜疑難的復議案件，邀請社會專家參與案件辦理、合議等，提供專業辦理意見。2．適當放寬聽證適用條件。聽證程序的設定，可以讓當事人參與到復議程序中，當面表達自己的意見和訴求?，F行法律規定四種適用聽證的情形:一是申請人要求聽證復議機關同意;二是案情重大復雜疑難的;三是社會影響較大的;四是行政復議機關認為應當舉行聽證的。從規定中發現聽證與否行政機關具有決定權，實踐中因辦案時間、工作量大等原因，聽證舉行率低。建議適當賦予當事人申請聽證的權利，如雙方當事人都同意聽證的，復議機關應當舉行聽證。3．加快復議制度信息化建設。參照法院辦案系統建立起全國統一的行政復議辦案系統，將復議案件從提交復議申請、辦理進度查詢、文書上網、復議決定送達等，進行網絡全公示，接受上級復議機關和社會公眾監督。同時可借鑒廣東省做法，設定條件對部分復議案件進行公開庭審，允許旁聽。充分保障當事人在復議案件的參與權和陳述申辯權，提升行政復議透明度和公信力。
(三)強化行政機關化解糾紛實效
行政復議是多元化解社會糾紛的方式之一，近年來行政復議案件數量呈現逐年遞增趨勢，行政復議制度在化解行政爭議上發揮著越來越重要的作用，因而按照國家法律職業資格要求，配備專業、專職的行政復議隊伍顯得尤其重要。同時，要加強復議工作人員素質的提升，通過集中培訓、掛職交流等形式，提高復議工作人員專業水平和其他技能水平，為行政機關高質效化解行政糾紛助力。
(四)提升基層政府依法行政能力
矛盾易發多發在基層，通過行政復議，及時發現基層政府依法行政過程中暴露的問題，及時反饋整改，促使規范行政行為，提升行政執法水平。一是要強化部門領導的法治意識，重視法治政府建設工作。二是要加強行政執法隊伍建設，嚴格行政執法人員準入，全面實行行政執法人員持執法證上崗，定期對執法隊伍進行培訓、考核。三是要建立權責清單，強化行政監督和考核，把各級政府及組成部門行政復議工作情況納入考核內容。
作者:瞿姝 單位:宜昌市委黨校