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以農民土地股份合作社為主的農業共營制新型經營方式，是近年來我國農村改革發展出現的新的農業生產經營模式。它可以有效解決當前土地利用效率低、農業經營規模偏小、農村“誰來種地”的問題，推進農業生產效益提升、農村發展提速、農民收入提高，是實現小農戶和現代農業發展有機銜接、實現共營共贏的有效實現形式。探索對新型經營主體的信貸支持是農業政策性銀行履行社會責任、服務鄉村振興戰略、實現高質量發展的現實需要。本文以大連地區為例，對農業共營制新型經營體系建設情況和存在問題進行了調查分析，提出了推動農業共營制改革發展的對策建議，并就農業政策性銀行支持共營制發展的信貸模式提出了構想。
一、大連市農業共營制新型經營體系建設現狀
大連市于2017年出臺了《關于試行農業共營制新型經營體系建設工作的推進意見》，全面創新并推廣以家庭承包為基礎，以農戶為核心主體，農業職業經理人、土地股份合作社、社會化服務組織等多元主體共同經營的新型農業經營體系（如圖1）。具體包括：1.鼓勵農民以土地入股，變身成為股東，組建土地股份合作社，合作社采取“除本按比例分紅”或“保底+二次分紅”等分配方式；2.聘請懂技術、會經營的種田能手擔任職業經理人，負責合作社土地的生產經營管理和銷售等環節；3.搭建適合規?；N植的專業化服務平臺，建立農業服務超市。截至目前，大連地區共建成農業共營制試點5個，組建村級土地股份（股份經濟）種植專業合作社30家，入社農戶3600多戶，入社土地面積2.4萬畝；建成區域性農業綜合服務超市5家，培育農業職業經理人90人；生產成本每畝節約150至200元，每畝收入比農民自種增加300至500元，入社耕地減支增收超過千萬元。但調查發現，目前這些合作社在大連各銀行機構的融資近乎為零，“融資難”問題已成為影響農業共營制改革實踐的最突出問題。因此，厘清農業共營制運行中的困難，研究農業政策性金融支持農村共營制的可行性與信貸對策，對深化農村改革、推進鄉村振興戰略具有重要的現實意義。
二、實踐中遇到的困難
（一）政府層面
1.重視程度不夠，政策不配套。農業共營制是農村生產關系的重大改革，政府應是建設新型經營體系的引導者和責任者。但從現狀看，部分地方政府對農業共營制建設工作重視程度不夠，沒有真正從思想上認識到農業共營制新型經營體系建設對轉變農業發展方式、優化農業產業結構、實現精準穩定扶貧等的重要性。同時，政府相關職能部門還未出臺完整的、連續的配套支持政策，也缺乏對共營制改革具體情況的深度分析和研判，缺乏對基層實踐工作的指導。2.流轉市場不健全，規模經營難實現。農村地區還沒有建立完備的土地經營權流轉市場，不利于合作社的運作。首先，流轉程序不統一。農村土地流轉普遍存在“三多三少”現象，即親戚朋友流轉的多，專業大戶流轉的少；轉包、出租或代耕的多，轉讓的少；口頭協商多，文字協議少。這種流轉不受約束，比較主觀和隨意，存在很多的不確定因素，很容易出現矛盾。其次，流轉市場不健全。目前土地流轉的市場運作仍處于起步階段，市場在信息收集、信息共享等功能方面不完善，且土地流轉的手續、方法無序，土地承包經營權的商品性不能通過市場完全顯現。
（二）合作社層面
1.產業化發展轉型慢。受慣性思維方式影響，目前的土地股份合作社主要從事傳統農作物的種植，如玉米、小麥等，高附加值經濟作物占比重微乎其微，且農業產業規?；潭绕停厣r業及其延伸的產業鏈發展能力較弱。同時，由于合作社本身技術裝備水平落后，種植出來的玉米缺乏深加工產業鏈，附加值較低，市場風險抵御能力較弱，落后于市場發展需要。2.風險保障措施有待完善。由于糧食種植存在市場和氣候等非預見性風險，土地股份合作社在經營過程中面臨著各種風險，包括自然災害風險、市場風險、道德風險、金融風險及其他意外風險等。雖然部分土地股份合作社參加了農業保險，但事實上農業保險能覆蓋農產品的范圍很小，賠付占比也很少，很難彌補災害帶來的全部損失。此外，由于目前市場上的農業保險均為商業化運作模式，保險公司賠付條款繁復冗雜、晦澀難懂，且對農業保險理賠存在惜賠現象，農業保險協助合作社分散風險的作用并沒有真正發揮到位。3.管理和技術型人才缺乏。當前，土地股份合作社的成員大多數是土生土長的農民，一般為初中和高中學歷，缺乏系統的管理知識和經驗。在農業職業經理人的選聘上，多是從合作社理事長或帶頭人轉變而來，年齡偏大、素質偏低，專職從事農業生產的科技和經營管理等復合型人才是土地股份合作社發展的迫切需求。
（三）資金層面
1.靠職業經理個人墊付難以為繼。在開展農業共營制試點過程中，絕大多數土地股份合作社剛剛起步，且成員大多以土地經營權出資，經營中所需的資金絕大部分只能靠帶頭人墊付，而這種投入方式具有不確定性。調研中了解到，某些合作社職業經理人個人每年需投入50萬以上，合作社日常經營資金周轉問題凸顯。2.銀行融資困難。一是銀行經營“嫌貧愛富”，社會責任感不足。大部分金融機構沒有真正認識到涉農貸款業務的價值和戰略地位，在經營模式、業務流程等方面未能根據客戶的實際想法和需求進行調整，“一種服務、一種產品、一種流程”成為當前涉農貸款業務辦理的實際情況。同時，銀行貸款利率偏高，對農業貸款利率均有不同程度的上浮，而土地股份合作社每年能夠盈利的空間本身就不大，高額的貸款成本讓合作社“吃不消”。二是土地股份合作社管理不規范，承貸主體資格存在缺陷。大部分土地股份合作社存在制度體系不健全、經營規模偏小、生產經驗不充足、風險防御能力不高等問題，阻礙了金融機構對合作社的信貸資金支持。三是風險防范體系不全面，貸款風險保障難。土地股份合作社在組建時，多數是每個入社農戶以各自的出資額為限承擔有限責任，這部分出資額是屬于社員個人所有，合作社自身所擁有的公共資產十分稀缺，基本不能用于貸款抵押，加之地處農村，擔保公司擔保愿意不強，風險防控上存在較大缺口。四是銀行信貸產品單一，監管適應性仍有欠缺。以農發行為例，目前土地股份合作社貸款金融服務政策尚未出臺，若利用其他貸款品種來支持準入門檻十分高。此外，對經營主體的信貸審批程序和環節較多，時間較長，不適應企業融資需求的實效性；在貸后監管環節，由于承貸主體為土地股份合作社，貸款資金絕大部分是由合作社以貨幣方式發給社員，由社員來使用，基層農發行信貸人員有限，很難對每筆資金的來龍去脈實施有效監管。
三、對策建議
（一）發揮政府引導和扶持作用
1.加大政策扶持力度。一是各級政府要提高重視程度。要建立農業共營制聯席會議制度，健全分工落實和分級負責制，及時研究解決新情況新問題；結合當地實際情況，出臺符合地方特色的配套政策，如制定農業共營制建設管理辦法等指導性文件，明確政策支持、稅收優惠、相關補貼、激勵機制等；要結合特色產業及扶貧等情況，做好符合當地實際并可持續發展的農民專業合作社的發展規劃。二是加大財政資金的投入力度。將支持合作社發展的相關經費納入各級財政預算，主要用于促進合作社的基礎設施建設、新品種的引進等；對用于發展農產品倉儲、保鮮、加工等方面的貸款，要給予貼息扶持；在收稅方面給予優惠，如在1-2年內減免相關稅費。三是由政府牽頭建立農業信貸風險基金，對為農民專業合作發放貸款的金融機構給予利差補貼；金融機構則根據農業信貸風險基金一定比例提供信貸資金，一旦出現不良貸款時，信貸風險基金按貸款額一定比例先行償還。2.營造良好發展環境。一是由政府牽頭成立農村土地產權收儲中心，對可流轉的土地進行登記備案；積極推動政府主導的農村承包土地經營權流轉交易平臺，解決抵押物處置問題；結合地方特色產業、產品，建立完善服務市場及倉儲物流體系。二是建立健全相關信用保證體系。由政府主導，按照村社鄉鎮層層推薦、縣直有關部門分頭審核層層推薦項目，擇優分類排隊，建立貸款項目庫，對符合貸款條件的優質項目，由縣政府向金融機構出具貸款推薦函。三是培養專業隊伍。整合各渠道培訓資金資源，加大對職業經理人、職業農民與職業服務人員的培訓；鼓勵農民工、科技人員等返鄉，聘請職業經理人加入到農業共營制模式的經營管理中，提高隊伍專業化水平。
（二）打造規范專業合作社
鼓勵農民以土地、資金、勞動、技術等為紐帶，開展多種形式的合作與聯合，積極發展生產、供銷、信用“三位一體”的綜合合作。要在政府部門的指導下，積極完善合作社建設的規章制度，培育融資條件，建立適度風險補償機制和有效的組織架構體系。要延伸產業發展鏈條，根據各自產品特色和優勢，由粗放式經營向精細化經營轉變，逐漸孵化出符合融資條件的業務發展模式。要提升隊伍專業能力，可通過獎補等方式，引進職業經理人。完善知識產權股、參與分紅等激勵機制，吸引專業科研人員到合作社任職、兼職。
（三）建立多方聯動融資及保障機制
1.優化信貸組合政策。一是創新信貸產品。各金融機構要根據農村經濟社會發展變化特點，積極探索和創新符合實際、可操作性強的“農業共營制”金融產品，制訂出臺專業合作社貸款管理辦法及對應的評級、授信辦法等。同時，根據專業合作社的生產周期和經營特點等，在貸款額度、期限、方式等方面滿足專業合作社的實際需求。二是創新辦貸方式。對農業專業合作社實行專門的評級、授信辦法，降低貸款準入門檻。對信譽好、效益佳、信用等級高的優質客戶可開辟貸款“綠色通道”，簡化貸款審批權限和程序，并實行利率優惠。同時，降低農業專業合作社使用流動資金循環貸款條件，妥善解決續貸問題。三是下放審批權限。第一次由省分行審批，收回再貸由二級分行審批，貸款實行一次審批，周轉使用。2.創新政策性金融融資模式。國務院《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》明確提出：“鼓勵政策性銀行以批發資金轉貸等形式與其他銀行業金融機構合作，降低小微企業貸款成本。”政策性金融機構可加大以批發資金轉貸等形式加大與其他金融機構合作力度，為專業合作社提供信貸支持，降低合作社融資成本。3.積極開展農村產權抵押貸款。金融機構要結合農村集體產權制度改革，在現有的法律法規框架下進一步明確農村土地承包經營權抵押的條件、范圍，建立土地承包經營權的抵押價值認定以及抵押登記制度。特別是針對農業共營制新型經營模式下農副產品加工方面的融資方式和“政府扶持、多方參與、市場運作”的“三農”擔保體制，加大研究和探討力度，探索建立“信貸+三農擔保+商業保險”的貸款發放模式。4.探索建立農業擔保+保險的體系。加強與國家農業信貸擔保聯盟及其33家省級（含計劃單列市）農業信貸擔保公司的合作，相互推薦優質客戶，共同對擬支持的新型農業經營主體開展調查，合理分擔風險。加強與保險公司的合作，為農業合作社的法定代表人或實際控制人辦理人身意外傷害保險，保險的第一受益人為融資銀行，賠付保險金用于歸還貸款本息；商業性保險公司可創新農業保險的險種，加大對專業合作社的保險覆蓋面。
四、支持農業共營制信貸運作模式
（一）采取政府項目推介遴選形式
堅持“政府主導”原則，將政府組織領導優勢和農發行專業審貸優勢相結合，實現“優勢互補”。政府明確職責清單，明確貸款項目篩選責任、部門職責及流程，按照村社鄉鎮層層推薦、縣直有關部門分頭審核、縣政府有關會議研究審定的工作流程，層層推薦項目，擇優分類排隊，建立貸款項目庫。對符合貸款條件的優質項目，由縣政府向農發行、擔保機構出具貸款推薦函。針對國家級和省級示范合作社，農發行可實行優先辦貸。
（二）按照自營性貸款業務品種予以受理
制定農發行土地股份合作社貸款管理辦法，對擬貸款的合作社按照自營性貸款相關要求辦理業務。在客戶準入方面，將合作社帶動建檔立卡貧困人口脫貧致富作為政府推薦項目、擔保機構提供擔保、農發行貸款支持的必要條件，通過支持的合作社安排貧困戶務工、優價收購貧困戶農產品、吸收貧困戶作為股東參與合作社分紅等形式，給貧困戶帶來穩定的收入來源。要滿足：一是構建全面合規的財務會計制度，原則上提供近三年的財務報表，連續兩年實現盈利，資產負債率原則上不超過50%。二是具有顯著的扶貧帶動效應。在評級授信方面，根據農發行評級授信相關規定，按照三類客戶開展評級授信工作。重點審查借款人財務報表勾稽關系及其合理性，客觀準確地評價其競爭能力、管理能力、經營狀況、信譽狀況等指標，并在評級調查報告中逐項分析說明。在貸款調查環節，要組成專業工作團隊，與政府及農業、發改、財政、扶貧等部門“面對面”協調，與擔保、保險和合作社等有關方面“點對點”對接，現場篩選調查評估項目。在業務辦理環節，要開通前中后臺辦貸“綠色通道”，簡化辦貸手續，嚴格辦貸時限，實行平行作業、流水操作，確保辦事質量和效率。貸款利率要對標同業，實行優惠利率，盡力為扶貧貸款客戶減少融資成本。
（三）加強風險共擔機制建設
1.地方政府設立風險補償基金。貸款總額度按照風險補償基金額度放大5-8倍，最高不超過10倍。貸款總額度采取動態調整機制，按照政府風險補償基金實際額度予以調整。貸款出現不良時，風險補償基金按照合作社貸款總額的10%先行代償。2.專業擔保公司提供保證擔保。擔保公司對單筆貸款進行保證擔保，單個合作社在保余額控制在10-300萬元以內。擔保公司保費最高不超過擔保貸款額度的1%，擔保費用由合作社承擔。單筆貸款出現不良時，擔保公司承擔不低于80%的保證擔保責任。3.合作社繳存風險保證金。合作社按照貸款額度的5%-10%繳存風險保證金，用于合作社不能按期歸還貸款本息時抵扣本息。合作社實際控制人對貸款承擔無限連帶擔保責任，同時合作社固定資產為貸款補充抵押。4.保險公司進行輔助保險。專業保險公司為合作社法定代表人或實際控制人辦理人身意外傷害保險。保險的第一受益人為農發行，賠付保險金用于歸還貸款本息。5.農發行承擔有限貸款風險。在落實以上風險補償措施后，剩余貸款風險由農發行承擔。在辦貸過程中勤勉盡職、沒有道德風險和合規風險的前提下，不良貸款率在5%以內的，原則上不追究經辦人責任。
（四）建立“熔斷”管理機制
當關注類貸款達到10%或不良貸款達到3%，或未按規定期限及時足額補充風險補償基金缺口等情況時，農發行可暫停合作社產業扶貧貸款業務辦理。待關注類貸款或不良貸款降至一定比例，基金缺口補充到位，風險得到有效控制后，方可恢復業務辦理和后續貸款發放.
作者:于筍 欒坤 王姿添