前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的質量監督部門食品安全論文，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
一、深究食品安全亂象之成因
(一)外在環境的催生作用———食品安全監管體制的內在引誘性
《食品安全法》中與追究相關行政監管部門(包括質量監管部門)失職有關的條款只有三條(第九十三條、第九十四條和第九十五條)，并且責任僅限于行政記大過、降級、撤職或者開除等行政處分。因此，目前的食品安全監管體制本身存在一定的不合理性，催生了質量監督部門食品監管的失職。雖然現行立法已經提出了食品安全監管綜合性行政執法體制的原則與框架，但這種綜合性行政執法體制還存在諸多弊病，需要通過行政權力平衡理論的有效踐行予以解決。作為一個高層次的議事機構，國務院食品安全委員會協調指導食品安全監管工作，體現了建立統一監管機構的趨勢，但它是多個食品安全監管部門利益博弈的結果，本質是再次確認了“分頭管理”體制的繼續施行。
(二)內在環境的哺育作用———質量監督部門能力的有限性與利益的自利性
1．質量監督部門能力的有限性
食品安全事件一再地由記者及國外檢測機構率先發現和揭露而不是由質監機構檢測出來，這也在一定程度上說明了我國食品安全標準缺失、檢驗樣品代表性不強、檢測項目與食品安全相關性不足，即標準與食品安全脫節的問題，從而導致當前地方監管機構在技術上存在著與食品安全相關性不足的問題。經費不足、設備不足和人員編制不足成為目前我國基層監管機構面臨的基本問題。加之一些監管人員業務素質不高，但監管面又較大，僅僅依靠政府的力量解決食品安全監管問題并不是最佳選擇。例如，江西某縣食品生產加工單位尤其是食品小作坊遍布每個鄉鎮，要確保食品生產加工質量安全，需要大量的人力進行日常巡查監管。由于質監機構只設到縣(區)，沒有延伸到鄉鎮，各鄉鎮的監管工作都靠力量有限的縣級質監隊伍，監管人力資源不足，監管的質量和有效性受到嚴重影響。而監管費用的不足和設備保障的缺乏也制約了食品安全監管工作的正常開展。以往按照財政部文件，質監局可以對企業收取檢驗費，但《食品安全法》規定，質監局不得收取檢驗費，樣品還要花錢買，2010年該縣質監局預算兩項(檢驗費、買樣費)費用計492224元，資金缺口大，制約著食品安全監管工作的全面開展。
2．質量監督部門利益的自利性
根據質量監督部門的職能規定，食品安全監管只是質量監督部門的職責之一，在追求效率和經濟效益的觀念指導下，質量監督部門往往忽視對食品生產的監管，過分相信企業會自律，所以會出現中央部門層面以往設立的“中國免檢產品”榮譽稱號。試想，企業是由人構成的，人都是理性經濟人，企業會追求利益最大化，在失去政府監管和社會監管的約束下，企業往往做出損害社會利益的行為。之所以出現食品安全亂象，作為食品生產初始環節的監管主體，質量監督部門負有不可推卸的責任。馬克思在《資本論》中引用了托馬斯•約瑟夫•登寧的一段經典語句:“有50%的利潤，資本就會鋌而走險;為了100%的利潤，資本就敢踐踏一切人間法律;有300%以上的利潤，資本就敢犯任何罪行，甚至去冒絞首的危險。”這是形容資本異化的情形。用這段話來分析食品安全亂象，很清楚地看出食品安全亂象產生的根本原因是資本的實體即食品生產企業(包括個體生產戶)不正當利益的誘惑和倫理底線的崩潰。而在食品安全問題的背后，又隱藏著不正當的官員利益、畸形的行政保護以及狹隘的地方保護主義。地方政府為了發展經濟，創造財政收入，一味“寬容”食品生產企業，睜一只眼，閉一只眼。從2008年發生的“三聚氰胺”奶粉事件和2010年底發生的河北“昌黎葡萄酒造假事件”可以清楚地看出:食品監管部門查處食品問題事件比媒體曝光慢，往往是被動地履行職責。質量監督部門作為食品生產階段的監管主體，官僚主義作風盛行，“在辦公室看樣品”成為一些監管部門的“監管習慣”，能否創收成為少數監管部門和工作人員管與不管的取舍標準。之所以會出現這種現象，是因為在現階段我國食品安全監管的制度安排下，地方質量監督部門的監管人員選擇努力行為和食品生產者選擇合法合規行為都存在激勵不足、激勵不相容的突出問題。
二、食品安全的案例分析
為了避免多個食品安全監管部門“各自為政”情況的出現，《食品安全法》中規定了由中央層面的國務院食品安全委員會負責統一領導各個監管部門，地方層面的縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，有關部門在各自職責范圍內負責本行政區域的食品安全監督管理工作。從表面上看，目前我國食品安全監管體制既解決了專業分工的問題，又解決了綜合協調的問題，但是為什么如上海染色饅頭事件、溫州毒饅頭、廣東墨汁粉條和遼寧毒豆芽等食品安全事件還是屢屢發生呢?這需要我們深思。2011年4月經央視報道后，上海染色饅頭事件立即引起各方熱議。染色饅頭事件發生在代表我國最高城市管理水平的上海，值得我們深入思考其中的緣由。
(一)事件處理過程分析
上海染色饅頭事件和其他食品安全事件的處理同樣遵循“權威媒體揭露、相關領導表態、幾個部門突擊、若干人員服罪、過段時間冷卻”的五段式套路，只是報道媒體不同。按照《食品安全法》的規定:“地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作，建立健全食品安全全程監督管理的工作機制;統一領導、指揮食品安全突發事件應對工作;完善、落實食品安全監督管理責任制，對食品安全監督管理部門進行評議、考核。”因此，在媒體報道食品安全事件后，時任上海市人民政府市長韓正立即表態，要嚴查此事，并成立了由市政府相關領導、質量技術監督、工商和公安等相關部門以及部分上海市人大代表和政協委員組成的聯合調查組，表示要嚴查此事。國家質檢總局作為上海市質監局的直屬上級領導機構，要求上海市質監局對違法生產者嚴辦。上海市質監局作為調查組成員單位之一，要接受上海市人民政府和國家質檢總局的雙重領導。調查組很快公布調查結果，公布上海盛祿食品有限公司分公司違法生產，制作對人身體有害的染色饅頭，并對四名監管干部給予行政處分，刑事傳喚該公司5名責任人，懲罰結果較輕。
(二)對事件的深層思考
上海染色饅頭事件出現后，又陸續曝光了溫州毒饅頭事件、廣東墨汁粉條事件、遼寧毒豆芽事件等。由此可見，我國食品安全監管方面暴露出一些共性問題。
1．食品生產者和大型超市等食品流通企業形成利益聯盟
染色饅頭事件曝光之前，消費者信任食品公司和大型超市，加之對食品安全知識的缺乏，從而購買染色饅頭。而食品公司卻唯利是圖，商業倫理徹底喪失。大型超市作為食品流通主體，也沒有對染色饅頭進行檢測或對食品生產企業進行生產排查，甚至逃避工商部門的常規檢查。染色饅頭進入超市時，超市人員并未對食品進行檢測，只是核對數量交接手續就算完成。而各家超市檢測水準良莠不齊，比如對饅頭等食品只能進行一些菌類檢測，而對染色與否，部分超市并不具備相關的檢測技術。更有甚者，一些超市明知食品有問題，但因為問題食品進價低，仍然允許它們在超市銷售。而質量監督和工商行政等食品監管部門卻沒有認真履行監管職責。
2．質量監督和工商行政等食品監管部門失職
上海市質監局表示，饅頭檢測中并不包含“色素”一項。中國檢驗檢疫科學研究院綜合檢測中心相關專家表示，行業的檢測標準無法預知犯罪行為，食品安全的監管還是需要從對生產過程的監管做起。該監測中心農藥殘留實驗室主管李娜表示，隨著科技的發展，很多食品企業為了降低成本增加利潤，或在生產過程中加入一些超越常識的非法物質，簡單的終端檢測是無法檢測到的，所以質問檢測標準的不完善是不科學的，必須對生產過程進行嚴格監管，才能防止這種惡性食品事件出現。這就需要發揮質量監督部門的食品生產監管職責。而根據《中國青年報》報道:“染色”饅頭事件典型地反映了當地監管部門的嚴重失職。報道中兩處細節很能說明問題:迪亞天天工作人員告訴記者，驗貨時不檢測色素，只檢測大腸桿菌、細菌總數。事實上，連大腸桿菌也不檢測，在卸完饅頭后，工作人員只核對數量，隨后就辦理交接手續;為逃避工商部門的檢查，每到抽查時，公司不讓檢查人員進車間，只把“東西”(應為沒問題的“樣品”饅頭)送到辦公室讓他們檢測。正是當地監管部門的不作為，給無良企業提供了制造問題食品的空隙和便利?？陀^地說，基層質量監督部門工作繁忙，人手有限，但這不能成為他們推卸責任的借口，關鍵是他們的經濟人理性作祟。負責食品安全監管耗時耗力，卻沒有什么收益。而頒布執照后，任由食品生產者和流通者作為。如此的行政執法觀念必定為食品生產和流通留下隱患。
3．對事件責任人的懲罰力度與事件后果不相稱
食品安全屬于公共產品，政府部門理應承擔主要供給責任。我國有20多個部門負責食品安全，卻偏偏治不了食品安全亂象。食品安全作為公共產品，非常特殊，影響人的身體健康，給各種慢性疾病埋下隱患，但每次事件的處理結果卻很難令群眾滿意:幾個主要監管干部受行政處分，企業負責人被刑事拘留，超市被罰款。食品召回制度雖然尊重了消費者的權利，消費者可以獲得食品購買金額的十倍賠償，但是很多食品已經被消費掉，損害消費者身心健康的不良后果已經產生，而這些后果卻沒人補償。受處罰的只是質量監督部門的干部，衛生行政、工商行政等監管部門的干部并沒有受到處罰。在饅頭生產出來流向超市的過程中，理應由工商行政部門負責檢查，但事實是他們同樣沒有檢測。這些監管部門為食品生產者頒發執照后，就忽視對他們生產的監管，寄希望于其他部門去監管，“搭便車”心理非常嚴重。而且部門之間存在職責重疊交叉，例如上海市寶山區質監局內部設有食品科，并由主管領導負責本區域的食品生產安全問題，上海市寶山區又單獨設置食品生產監督所。如此的機構設置造成它們互相推卸監管責任。在事件處理上，上海市組建的聯合調查組成員單位仍然包括質量監督部門和工商行政部門等問責對象，他們一躍由問責對象轉變為問責主體，而紀檢、消費者協會等民間團體和市民卻沒有進入調查組，如此的調查組人員結構很難保證調查結果的公正。
三、提升基層質量監督部門行政效能之路徑
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“完善統一權威的食品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度，建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度，保障食品安全。”國務院已經在2013年對涉及食品監管的部門進行了職能和機構整合。因此，省級及以下政府也應盡快整合食品安全監管各相關部門的職能和機構，這是提升基層質量監督部門行政效能的首要前提。除此之外，還應做到以下幾點。
(一)建立以食品安全為導向的績效考核機制
食品從衛生到安全的轉變，反映了問題食品帶來的不僅是“衛生”問題，而且是關系到消費者生命健康的“安全”問題，同時也意味著相關部門責任的遞增。因此，應該強化基層質量監督部門所在的基層政府責任，督促基層政府認真貫徹執行食品質量安全有關政策和法律法規，建立健全食品安全監管長效機制，切實履行監管責任。
1．建立健全基層政府的考核機制，強化基層政府食品安全責任落實
地方食品生產加工單位尤其是食品小作坊主要分布在鄉鎮或是社區，只有依靠基層政府和相關機構才能做好監管工作。根據《食品安全法》關于“地方各級人民政府對當地食品安全負總責”的有關規定，建議地方政府建立健全食品質量安全基層政府的考核機制，把食品質量安全納入當地政府工作的重要內容和領導干部政績指標進行考核，細化考核指標，嚴格實行行政問責和責任追究制度，進一步促進基層政府食品安全的責任落實。2013年中央組織部制定的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》轉變了考核地方黨政領導班子和領導干部的考核理念和方式，突出科學發展和民生導向，強調要“完善政績考核評價指標。根據不同地區、不同層級領導班子和領導干部的職責要求，設置各有側重、各有特色的考核指標，把有質量、有效益、可持續的經濟發展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態文明建設、黨的建設等作為考核評價的重要內容。強化約束性指標考核，加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重。更加重視科技創新、教育文化、勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況的考核”。因此，食品安全將成為地方政府的重要考核內容。
2．建立健全監管部門評議考核和協調機制，促進食品安全監督管理部門全面落實監管職責
基層政府應按照《食品安全法》和《食品安全法實施條例》的規定，建立健全食品安全監督管理責任制和食品安全監督管理部門評議考核制度，建立健全食品安全監督管理部門的協調配合機制，整合完善食品安全信息網絡，強化食品安全分段監管工作中的協調、銜接與配合，促進各有關職能部門密切配合，聯合執法，加大對違法食品生產加工企業和無證照小作坊的依法查處力度，確保食品生產加工質量安全。質量監督部門建立績效考核機制，需要政府加大食品安全工作的經費投入。食品生產加工質量監管經費不足，嚴重制約了質量監督部門巡查協管、監督檢驗等工作開展，影響監管的質量和有效性。根據國務院國發［2004］23號文件關于“地方政府要切實改善執法裝備和檢驗監測技術條件，保證辦公辦案和監督抽查等經費”的規定和《食品安全法》及《食品安全法實施條例》關于“購買樣品所需費用和檢驗費等，由同級財政列支”的有關要求，建議基層政府把食品安全監管巡查協管工作經費、監督檢驗經費、樣品購買費納入每年財政預算，從而保證基層質量監督部門正常有效開展日常工作。
(二)促使食品安全教育與對食品生產者的獎懲并進
基層質量監督部門應建立教育培訓制度，一是加大《食品安全法》和有關法律法規的宣傳力度，充分利用電視、報刊、廣播、社會公眾網絡等各種媒體和宣傳櫥窗等渠道，廣泛開展食品安全有關法律法規的宣傳，使廣大群眾進一步增強食品安全法律意識;二是加大食品安全知識的宣傳教育力度，通過食品安全知識進企業、進學校、進社區、進農村、進家庭等形式，深入開展食品安全知識的宣傳教育工作，使廣大群眾特別是基層消費者，提高對偽劣食品危害性的認識，增強抵制各種假冒偽劣食品的自覺性;三是強化食品生產企業主和從業人員的教育培訓，不斷增強他們的法律意識、安全意識、衛生意識、責任意識、誠信意識和職業道德意識。建立檢查督促制度，促進食品生產加工企業嚴格按有關法律要求，健全落實食品生產過程的安全管理措施和安全管理記錄制度，強化企業內部管理。建立健全企業誠信和市場準入制度，對生產質量好的食品生產加工單位及其產品，給予宣傳并在進入市場、超市和信貸等方面給予支持，提高食品生產加工企業的責任意識。建立監督檢查責任制度，對生產假冒偽劣食品的生產加工單位依法嚴厲打擊，嚴厲處罰，并公開曝光，從而促進食品生產加工單位負責。
(三)鼓勵社會力量廣泛參與食品安全監督
由于人員和經費所限，基層質量監督部門對于所轄范圍內的食品監督能力有限。因此，基層質量監督部門必須調動社會力量輔助其提高治理食品安全亂象的效能。一是健全和完善群眾監督制度，充分發揮新聞媒體的監督作用，支持鼓勵新聞媒體對生產假冒偽劣食品的企業和生產條件惡劣的無證照小作坊進行曝光;二是建立和完善群眾舉報制度，公布舉報電話，兌現舉報獎勵，激勵全社會力量參與監督，推進食品安全監督機制的社會化。其中，應注意做好舉報人的保密工作。食品安全問題的產生有很多原因，是由很多主體造成的。本文主要探究了質量監督部門在食品安全監管方面的失職原因及表現，并提出若干政策建議。但同時，我們需要清醒地意識到:基層質量監督部門的失職，有體制漏洞方面的原因，但更多地是自身私利性太強，行政觀念有悖于職責倫理。同時我們又要意識到政府能力的有限性，市場失靈不能為政府干預提供充分理由，因為政府也會存在失靈現象。我國公民對食品安全監管的參與性不夠，也在一定程度上助長了食品安全亂象。因此，唯有堅持多中心治理，調動社會公眾和媒體共同參與食品安全亂象的治理，才能還食品安全之本來面目。
作者：謝懋金 周延飛 單位：中共江西省委黨校公共管理學教研部
