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一、引言
非政府組織在社會管理中的重要作用已然成為世界共識，越來越多的政府，包括中國政府在內，都不斷重視非政府組織的作用，并加強對其管理，從而使之能夠發揮正確而有效的社會管理職能，然而，由于近代以前的中國公民社會一直為政治國家所湮沒，所以中國的非政府組織研究無論在質量上還是在數量上都無法與西方發達國家相比。并且，在當今世界舞臺上，非政府組織往往容易成為自稱為“小政府”的西方國家政治目的的載體，這些小政府往往藏在許多有能力的非政府組織后面以干涉他國事務。如何正確看待非政府組織參與社會管理所存在的問題，是我國在進行非政府組織管理時必須回答的問題，唯此，我們才能夠正確地制定科學有效的政策，幫助非政府組織發揮其應有的能力。本文的主要研究方法是文獻研究法，通過相關文獻的檢索梳理，首先界定非政府組織、社會管理的概念；其次整理出非政府組織參與社會管理的作用，對其本質進行肯定；然后重點總結其在參與社會管理中所遇到的問題并進行分析；最后提出針對性對策以提升我國的非政府組織參與社會管理建議。
二、概念界定
1.非政府組織。
非政府組織簡稱NGO，全稱為“Non-governmentalOrganization”，是由自然人或法人創建的不屬于政府、不代表政府利益的組織的統稱，可以用來指代如獨立部門、志愿者部門、公民社團、草根組織、跨國社會運動組織、個人志愿組織、自助組織和非政府部門組織。大多數的非政府組織通常也是非營利組織(NPO-Non-profitOrganization)，是合法的、非商業化的組織。
2.社會管理。
現代社會對于社會管理的概念理解應該從以下三個方面入手：第一，社會管理的主體；第二，社會管理的對象；第三，社會管理的手段。因此社會管理應該是“政府和社會組織部門為促進和實現社會系統的和諧運行和良性發展，對社會結構、社會生活、社會事業、社會制度、社會觀念等環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程”。
三、非政府組織在社會管理中發揮的作用
非政府組織奉行的利他主義和社會公益精神，追求的社會公平和公正，以及在運行中展現出的靈活、平等和民主的優勢，都為社會公共服務領域的治理提供了新的模式。非政府組織已然成為一支不能為人們忽視的社會力量。
1.非政府組織在應對公共危機時的作用。
21世紀以來爆發了“9.11”事件、SARS、禽流感、汶川地震、金融危機等突發事件，這些都屬于公共危機。公共危機具有破壞性極大，影響面極廣，充滿不確定性等特征，使得政府對公共危機的處理變得十分復雜。非政府組織因其自身的獨特優勢，使得它們能填補政府在應對公共危機方面的不足：非政府組織的公益性使它們愿意涉足其他部門不愿意進入的領域；非政府組織的靈活性使它們可以隨時調整自己的工作內容和方向，以便及時解決公共危機帶來的社會問題；非政府組織所提供服務的多樣性，使它們應對危機事件后的服務準確且高效。
2.提供豐富的公共服務和物品。
非政府組織在公共服務的提供方面具有獨特的優勢，它們與營利組織相比，具有非營利性和志愿公益性的特征；它們與政府相比，具有密切聯系群眾，靈活高效的特征。非政府組織的使命就是以直接提供公共服務和物品的方式來完成志愿活動，所以加強政府與非政府組織在公共服務領域的合作，能增加他們提供公共物品的渠道，改善公共物品供給的質量。
3.社會救助功能。
社會救助就是滿足社會成員的基本生活需要，扶危濟貧，幫助社會中的弱勢群體。事實表明，政府在對社會弱勢群體進行救助時，存在著明顯的不足，這些問題僅依靠政府行政改革來解決是不夠的，只有協調政府和非政府組織在社會救助過程中的關系，發揮非政府組織的能力，進行社會自助才是解決問題的根本。
四、非政府組織參與社會管理存在的問題分析
我國非政府組織已經成為影響我國社會經濟發展的一支重要力量，但與發達國家相比，我國非政府組織的發展尚處于一個相對弱質和困難的起步階段。國際上最具代表性的四個國家：英國、加拿大、澳大利亞以及印度尼西亞也在其管理過程中顯現出諸多問題。非政府組織在參與社會管理時犯過錯甚至成為犯罪的工具，辜負了社會的期望。要想真正地讓非政府組織參與社會管理并發揮其應有效果，首先要對其存在問題進行清醒的認識。
1.西方政府對非政府組織的目的性支持。
在西方社會中，非政府組織有長久的歷史、老練的運作方式、成熟的組織體制，西方政府也善于利用非政府組織，特別是在國際問題上，西方政府往往“垂簾聽政”，利用非政府組織進退自如。目前，西方非政府組織多是純民間組織，但還有一小部分對其他國家負有特殊任務，這些得到政府資助的非政府組織為西方政府實現政治目的、維護西方的國家利益做了許多事。例如美國經常利用非政府組織“人權觀察”發表了其審查全球人權狀況的《全球年度報告》，對中國等國家和地區進行指責；香港占中事件中，我們也看到非政府組織奔波的身影后西方政治的影子。
2.非政府組織活動演變為群體事件。
當前中國的現代化進程進入關鍵階段。在這一階段，一些問題比較突出和嚴重，社會對此反映強烈，協調和兼顧各方面利益的難度越來越大。據有關資料統計，2014年，全年共發生30人以上的各種群體性事件超過十萬起，其中有大約10%與非政府組織有關，這使得公共安全和社會穩定受到了極大的威脅，甚至部分非政府組織活動因缺乏理性和監督，從而演變成為妨礙社會治安的群體事件。
3.非政府組織參與社會管理相關法律尚未完善。
盡管我國非政府組織的管理體制框架已初步形成，但具體到法律體系上，仍存在著立法層次不高、缺乏總體規劃、缺乏治理規范等問題。目前我國非政府組織管理工作的主要法律依據包括《基金會管理條例》、《社會團體登記條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和一些地方性法規等，但都是一些綜合性的法律法規，并不是最基本的綱領性法律法規，這對非政府組織實際的工作管理造成了法律援引的困難。另外相對于很多國家來說，我國對非政府組織關于內部治理的規定也存在著條目少、規定泛泛等問題。例如在《社會團體登記管理條例》中，對社會團體的內部治理規定僅局限于“民主的組織管理制度”、“執行機構的產生程序”、“資產管理和使用的原則”、“負責人的條件和產生、罷免的程序”等，并沒有對非政府組織內部治理中必需的監督機制進行規定。
五、非政府組織參與社會管理問題對策
1.立法層面：制定非政府組織專門法。
立法監管模式在國際上普遍存在，英國具有相對完備的法律體系，澳大利亞和日本更是出臺專門的非政府組織法，從而使非政府組織行為有法可依。關于制定我國的非政府組織專門法，在監管制度上必須要做到以下兩點:第一，專門法必須要明確規定非政府組織的財產管理制度，包括政府撥款、社會募捐及財產用途等一系列程序性的規定，并且在一定情況下可以做到運作公開。第二，專門法必須要對監管機構的職權作出規定，明確非政府組織的權利與義務和責任，并對違法行為包括尋租腐敗、濫用職權等給予嚴厲處罰。
2.制度層面：完善管理體制。
在源頭上即頂層設計方面做好監管工作，架起公益組織與民眾之間的專業溝通橋梁是現階段非政府組織管理發展的一個重要趨勢。這就要求我們從源頭上做好監管工作，運用系統論的方法實現一種自上而下的謀劃，包括非政府組織監管機構的設計、非政府組織內部高層的管理、組織制定適合高、中、低層的自律方案，強調責任為先等，正所謂上行下效，只有做好監管主體和權力掌控者的監管工作，才能實現非政府組織的宗旨和準則，約束監管機構公平公開公正地實施監督工作。
3.實踐層面：推行社會評估。
積極構建“政府指導、社會參與、獨立運作”的社會組織評估機制，開展由社會大眾甚至是所有的利益相關者對非政府組織的滿意度調查?？筛鶕旨壏诸惞芾淼哪Ｊ綄嵤┰u估，對社會團體、基金會、民辦非企業單位等不同性質的非政府組織，采取不同的評估標準進行評估，設立獎懲措施。旨在由社會公眾通過切身感受進行評估，更能體現評估的真實性和可借鑒意義，也能更客觀地反映出非政府組織存在的問題，是實現非政府組織監管的重要手段。
4.合作層面：政府與非政府組織合作。
以柔性化的行政管理倡導政府與非政府之間的合作，如政府在管理過程中增加政策指引和服務內容，減少強制性行政命令。非政府組織也要主動處理好與利益相關者及政府的關系，尊重利益相關者的捐贈權益，配合政府落實職能。政府對非政府要堅持培育為主兼顧監管的原則，減少政府監管行為的隨意性和剛性，促進非政府組織按自身規律運作，培育和發揮非政府組織的自律作用。
5.管理層面：高度重視國際非政府組織在華活動。
國際非政府組織近年來在我國經濟發展和社會管理領域活動活躍，幫助解決了一些問題，但同時也應高度重視對其管理，應對其依法管理、加強監管、因勢利導。2014年12月22日，全國人大常委會審議了境外非政府組織管理法草案，草案規定了境外非政府組織在中國境內設立代表機構和開展一次性臨時活動的申請登記許可程序，還明確了違法行為的法律責任，這是我國對國際非政府組織強化管理、積極影響的重要舉措，也應不斷完善和堅持。
作者：劉雯璟 單位：國家煙草專賣局
